ROZDZIAŁ XIV
SKARGA O STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI
UWAGI OGÓLNE
W systemie ochrony prawej w UE istotne miejsce zajmuje kontrola działań instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Kontrola ta dokonywana jest w kilku procedurach komplementarnych wobec siebie:
Skarga o stwierdzeniu nieważności aktu instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej na podstawie art. 263 TFUE,
Zarzut bezprawności aktu o zasięgu ogólnym na podstawie art. 277 TFUE( kontrola incydentalna)
Skarga na bezczynność instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej na podstawie art. 265 TFUE,
Skargę odszkodowania na podstawie art.268 w zw. z art. 340 ust. 2 TFUE,
Procedurę odesłania prejudycjalnego.
Podstawową procedurą w tym zakresie jest postępowanie o nieważności aktu prawa Unii. Ma ona na celu usunięcie z obrotu prawnego aktów, które zostały przyjęte z naruszeniem prawa.
Skarga ma charakter samodzielny (autonomiczny)- co oznacza, że postępowanie w jej przedmiocie toczy się niezależnie od innych postępowań np. ewentualnego postępowania w przedmiocie skargi odszkodowawczej skierowanej przeciwko UE.( skargę reguluje art. 263 i 264).
Art. 263 TFUE: ,, TS UE kontroluje legalność aktów ustawodawczych , aktów Rady, Komisji, EBC, i innych niż zalecenia czy opinie, oraz aktów PE i Rada Europejska zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.(..)”
Art.264 TFUE stanowi, że jeżeli skarga jest zasadna, TSUE orzeka o nieważności danego aktu. Skarga musi wskazywać akt, którego unieważnienia domaga się skarżący.
AKTY PODLEGAJĄCE ZASKARŻENIU
Art. 263 TFUE ma zastosowanie w trzech kategorii aktów:
Aktów ustawodawczych
Aktów Rady, Komisji i EBC ,, innych niż zalecenia czy opinie”
Aktów PE, Rada Europejskiej, organów lub jednostek organizacyjnych UE ,, zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”.
Początkowo skarga o stwierdzenie nieważności dotyczyła tylko aktów Rady i Komisji innych niż zalecenia i opinie( art.173 TEWG). Zmiana w Traktacie z Lizbony polegała m. in. Na rozszerzeniu kontroli poza akty Instytucji Unii, tj. na umożliwienie kontroli aktów organów lub jednostek organizacyjnych UE. Wyrok Trybunału z 15 marca 2005 r. w spraw. Hiszpania przeciwko Eurojustowi o stwierdzeniu nieważności ogłoszeń o naborze pracowników niedopuszczający skargi byłby zatem obecnie inny.
Katalog aktów zaskarżalnych przedstawia następująco:
Akty ustawodawcze,
Akty ,, inne niż zalecenia i opinie”
Akty ,,zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”
Aktami podlegającymi kontroli sądowej są rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, o których mowa w art.288 TFUE. Pod rządami poprzednich uregulowań Trybunał rozszerzył kontrolę sądową na inne swoiste akty prawne(akty sui generis). Kontroli podlegają ,,środki wywołujące skutki prawne takiego rodzaju, że naruszają interesy prawne skarżącego poprzez wyraźną zmianę jego sytuacji prawnej”.
Jeśli opracowanie aktu prawnego np. decyzji odbywa się w kilku etapach, w szczególności w ramach procedury wewnętrznej, zaskarżeniu podlegają jedynie te środki, które w sposób ostateczny określają stanowisko instytucji w momencie zakończenia owej procedury, co wyklucza akty pośrednie( przygotowawcze), których celem jest przygotowanie ostatecznej decyzji.
Zaskarżenie aktu pośredniego ma charakter wyjątkowy- skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy skutki aktu są nieodwracalne.
Trybunał dopuścił kontrolę aktów nieformalnych, które nie wiążą prawnie, ograniczoną do badania kompetencji wydającego ją organu.
Kontroli legalności nie podlegają:
Akty prawa pierwotnego- przede wszystkim Traktaty lecz także akty zmieniające akty prawa pochodnego wskutek akcesji nowych państw członkowskich.
Inne akty praw członkowskich- Trybunał stwierdził, że kontroli nie podlegają porozumienia przyjęte na spotkaniach przedstawicieli państw członkowskich z Komisją.
Akty wewnętrzny organu Unii nawet pośrednio naruszający interesy faktyczne skarżącego, ale pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych dla podmiotów znajdujących się poza systemem danego pozwanego.np decyzja PE o powołaniu delegacji parlamentarnej w związku z wizytą zagraniczną itp.
Porozumienia między organami, które nie wywołują skutków prawnych- Trybunał uznał,że Kodeks nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ wyraża jedynie dobrowolne porozumienie między dwiema instytucjami co do zasad rządzących dostępem do ich dokumentów, które mają być wdrożone w szczegółowych regulacjach.
Z orzecznictwa TSUE wynika, że aktem zaskarżalnym jest każdy akt instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, który zmierza do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.
STRONY POSTĘPOWANIA:
Skarga jest kierowana przeciwko podmiotowi, który wydał akt, a więc Parlamentowi, Radzie, Komisji, Radzie Europejskiej, EBC, organowi lub jednostce organizacyjnej UE. Mogą wnieść trzy kategorie podmiotów:
Podmioty uprzywilejowane( państwa członkowskie, Rada, Komisja i od reformy nicejskiej, także PE) mogą zaskarżyć każdy akt prawny, który podlega kontroli legalności, nie muszą wykazywać, że zaskarżony akt ma jakikolwiek wpływ na ich pozycję prawną.
Podmioty półuprzywilejowane( EBC, Komitet Regionów, TO) mogą złożyć skargę na każdy prawny, który podlega kontroli legalności, z tą różnicą, że mogą to czynić tylko w celu ochrony swoich prerogatyw.
Podmioty nieuprzywilejowane( osoby fizyczne lub prawne) osoby fizyczne i prawne muszą wykazać swoje Locus standi, interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu.
LOCUS STANDI OSÓB FIZYCZNYCH I PRAWNYCH:
Zgodnie z ustępem czwartym art. 263 TFUE osoby fizyczne lub prawne mogą złożyć skargę o stwierdzenie nieważności:
Aktów których są adresatami,
Innych aktów, które dotyczą ich w sposób bezpośredni i indywidualny,
Aktów regulacyjnych, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych,
AKTY, KTÓRYCH ADRESATAMI SĄ OSOBY FIZYCZNE LUB PRAWNE:
Formuła ta obejmuje decyzje indywidualne skierowane do tych osób( wiążące te osoby). Status ,, adresata” decyzji wystarcza do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w jej zaskarżeniu.
AKTY ,KTÓRE DOTYCZĄ OSÓB FIZYCZNYCH LUB PRAWNYCH W SPOSÓB BEZPOŚREDNI I INDYWIUALNY:
Formuła obejmuje akty, które są skierowane do innych podmiotów, innych osób fizycznych czy prawnych czy państw członkowskich. Dopuszczalność skargi zależy od spełnienia trudnych przesłanek sformułowanych w Traktacie w sposób ogólny.
Z orzecznictwa TS wynika, że ,,dotyczy bezpośrednio” oznacza, że wywiera wpływ na sytuację prawną i interes prawny jednostki bez pośrednictwa bezpośredniego aktu wykonawczego chyba, że władze państwa członkowskiego nie miały żadnej swobody przy wydaniu aktu wykonawczego także gdy podczas uchwalania decyzji- nawet jeśli państwu pozostawiona jest swoboda działania- jest pewne, że państwo ją zastosuje i wykona.
Termin ,, indywidualne”- Trybunał przyjął, że osoby inne niż te, do których decyzja jest skierowana, mogą twierdzić, że dotyczy ich ona indywidualnie tylko wtedy, gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na okoliczności, w których te osoby są odróżniane.
Test Plaumana jest trudny do spełnienia. Początkowo Trybunał rzadko dopuszczał skargi- robił to szczególnie wtedy gdy sytuacje były rażące, skarżący należał do szczególnej zamkniętej) klasy podmiotów, określonej przez wydarzenie mające miejsce w przeszłości.
AKTY O ZASIĘGU OGÓLNYM:
Art. 230 TWE pozwalał zaskarżyć jednostce decyzje skierowane do innego podmiotu lub decyzje przyjęte w formie rozporządzenia, o ile dotyczyło jej bezpośrednio i indywidualnie. Celem tego postanowienia było w szczególności, aby instytucje wspólnotowe nie były w stanie tylko poprzez nadanie środkowi formy rozporządzenia wykluczyć skargę jednostki przeciwko decyzji dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie. Rozporządzenia mogły być zatem zaskarżone- jeśli ich postanowienia miały charakter decyzji. Intencją autorów Traktatu było wykluczenie możliwości zaskarżenia ,, prawdziwych postanowień rozporządzeń”
Test abstrakcyjnej terminologii nie zdawał jednak egzaminu we wszystkich sytuacjach i nie zapobiegał ukrywaniu decyzji pod formą sformułowań abstrakcyjnych. Trybunał przyjął zatem ten sam test co do decyzji skierowanych do innych podmiotów: test zamkniętej kategorii.
Test abstrakcyjnej terminologii stanowił kryterium generalne. Wyjątkowo do sytuacji przeszłych, stosowany był test zamkniętej kategorii. Z czasem okazało się, że i te testy są niewystarczające.
Natura aktu stała się w ten sposób bez znaczenia dla określenia locus standi skarżącego- znajduje to odzwierciedlenie w obecnej formule art. 263 TFUE. Zaskarżalne są wszystkie akty bez względu na formę, także rozporządzenia lub inne akty ogólnego zastosowania.
Test Plaumanna ma nadal zastosowanie- ponieważ jednak wykazanie, że rozporządzenie dotyczy skarżącego indywidualnie, nie jest sprawą prostą, sytuacja jednostki nie zmieniła się w radykalny sposób. Z orzeczenia Trybunału wynika, że złagodzenie testu Plaumanna może nastąpić, ale jest to rzadkie i stosowne tylko wtedy, gdy dojdzie do naruszenia prawa skarżącego.
AKTY REGULACYJNE:
Trzecią kategorię zaskarżalnych aktów prawnych stanowią akty regulacyjne, które dotyczą osób fizycznych i prawnych bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych. Formuła ta jest wynikiem krytyki warunków dopuszczalności skargi pomiotów nieuprzywilejowanych określonych w TWE.
PRZESŁANKI NIEWAŻNOŚCI
Zgodnie z art. 263 TFUE akt może być uznany za nieważny na podstawie czterech przesłanek:
Brak kompetencji,
Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych,
Naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem,
Nadużycia władzy,
Przesłanki pierwsza, druga i czwarta nieważności umożliwiają badanie zgodności aktu prawnego z prawem UE pod względem formalnym. Trzecia przyczyna naruszanie Traktatów- pozwala na dokonanie kontroli ośrodka prawnego pod względem materialnym.
BRAK KOMPETENCJI
Brak kompetencji instytucji przyjmującej zaskarżony akt stanowi bezwzględną przesłankę procesową, która powinna być rozpatrzona z urzędu. Instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii działa z przekroczeniem swoich uprawnień, jeśli podejmuje działania w obszarze, który nie należy do kompetencji Unii, czyli pozostaje w wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Lub gdy działa z naruszeniem kompetencji należących do innej instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii.
NARUSZENIE ISTOTNYCH WYMOGÓW PROCEDURALNYCH
Przesłanka ta, podobnie jak brak kompetencji stanowi bezwzględną przesłankę procesową. Obejmuje ona przede wszystkim istotne nieprawidłowości pojawiające się w trakcie procedury uchwalenia określonego aktu i mogące mieć wpływ na jego treść lub naruszać prawa osób, których dany akt dotyczy np. niedopełnienia obowiązku konsultacji z określonym podmiotem, uniemożliwienie wyrażenia swojej opinii podmiotom( których dany środek dotyczy), wybór niewłaściwej procedury do przyjęcia danego środka, brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia, nieopublikowanie aktu w odpowiednim organie promulgacyjnym Unii lub niepoinformowanie o podjęciu określonego środka jego adresata. Naruszeniem jest także ogłoszenie lub poinformowanie adresata o przyjęciu aktu prawnego w sposób wadliwy( przez niepodanie jego całej treści lub uzasadnienia)
NARUSZENIE TRAKTATÓW LUB JAKIEJKOLWIEK REGULY PRAWNEJ ZWIĄZANEJ Z ICH STOSOWANIEM.
Jest to najważniejsza a zarazem najszersza podstawa nieważności aktu prawnego nadająca możliwość zbadania jego materialnej zgodności z pierwotnym i pochodnym prawem Unii, w tym z ogólnymi zasadami prawa Uni, umowami międzynarodowymi wiążącymi Unię itp. Naruszenie może np. przybrać formę błędnej wykładni przepisu lub jego nieprawidłowego zastosowania. Trybunał stoi na stanowisku, że naruszenie prawa materialnego może być badane tylko na wniosek strony.
NADUŻYCIE WŁADZY
Pojęcie nadużycia władzy ma w prawie Unii dokładnie określony zakres i odnosi się do sytuacji, kiedy organ UE wykorzystuje swoje uprawnienia w innym celu niż ten, dla którego zostały mu one nadane. Z orzecznictwa wynika, że wydanie decyzji stanowi nadużycie władzy jedynie wtedy, gdy okazuje się, że decyzja została wydana dla innych celów niż te, na które się powołano.
Nadużycie to jest badane tylko na wniosek strony. Jego udowodnienie przez TSUE jest trudne.
TERMIN NA WNIESIENIE SKARGI
Skarga może być wniesiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia aktu lub zawiadomieniu o nim powoda lub w przypadku jego nieobecności od dnia w którym powziął wiadomość o akcie. Skarga musi wpłynąć do TSUE najpóźniej ostatniego dnia upływu terminu. Terminy procesowe mogą być przedłużane o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość.
SKUTEK STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI
Jeśli skarga jest zasadna TSUE ogłasza zaskarżony akt jako nieważny tj. prawnie nieistniejący, niewywołujący żadnego, nawet tymczasowego, stosunku prawnego( art.264 TFUE). Orzeczenie takie skutkuje więc erga omnes i ex tune, co oznacza, że dany akt jest bezskuteczny od samego początku.
Zgodnie z orzecznictwem TSUE stwierdzenie całkowitej nieważności nie może nastąpić, gdy z całą oczywistością dany zarzut, który odnosił się wyłącznie do specyficznego aspektu zakwestionowanego aktu, może zakwestionować jedynie stwierdzenie częściowej nieważności tj. postanowień, które mogą zostać oddzielone od reszty aktu.
W stosunku do orzeczenia działa zasada res iudicata. Oznacza to, że dany środek nie może być później zaskarżony w innym postępowaniu na podstawie art. 263 TFUE.
Instytucje, których akt prawny został uznany za nieważny są zobowiązane podjąć w rozsądnym czasie konieczne środki w celu wykonania orzeczenia TSUE. Oznacza to, że anulowany akt instytucja będzie musiała zastąpić innym środkiem prawnym lub zmienić niektóre jego przepisy.
Uznanie aktu za nieważny nakłada na Unię obowiązek naprawienia wszystkich szkód wywołanych przez akt.. Stosowne odszkodowanie może być dochodzone przez poszkodowanych w trybie art.340 TFUE. AKTÓW O ZASIĘGU OGÓLNYM- ZARZUT NIEZGODNOŚCI Z PRAWEM.
Ze skarg o stwierdzenie nieważności łączy się postępowanie o charakterze incydentalnym, dotyczące specjalnego zarzutu procesowego. Zostało ono uregulowane w art.277 TFUE, dlatego omawiamy je w tym miejscu. Może mieć zastosowanie również w innych skargach.
Art. 277 TFUE nie tworzy samodzielnej skargi . Trybunał wyjaśnił, że jest jedynie rodzajem dodatkowego zarzutu, który sąd bierze pod uwagę w postępowaniu wniesionym na podstawie innego postanowienia Traktatu ma zatem zastosowanie incydentalne. Zarzut bezprawności może być podniesiony przede wszystkim w postępowaniu na podst. art.263 TFUE.
Zarzut może dotyczyć tylko aktu o zasięgu ogólnym tj. np. rozporządzenie lub decyzji nieskierowane do żadnego adresata o zasięgu ogólnym.
Ważność aktu jest kwestionowana na podstawie przesłanek przewidzianych w akapicie drugim art. 263 TFUE. Zarzut bezprawności nie może jednak być podnoszony przez stronę, która miała możliwość wystąpienia ze skargą o stwierdzenie nieważności, lecz tego nie uczyniła. Trybunał stoi konsekwentnie na stanowisku, że procedury ochrony prawnej mają charakter komplementarny, każda z nich ma swój odmienny cel i nie może służyć obchodzeniu warunków określonych dla innych procedur. W praktyce TSUE stara się zapewnić aby art. 277 był środkiem służącym głównie podmiotom nieuprzywilejowanym i wyrównywał różnice w zakresie ich locus standi.
Zarzut niezgodności z prawem ma ograniczony skutek. Stwierdzenie ,,nieważności’’ aktu o zasięgu ogólnym na podst. art. 277 TFUE ma skutek tylko w konkretnej sprawie i między stronami danego sporu. Nie działa zatem erga omnes. Oznacza to, że zaskarżony akt zachowuje nadal moc obowiązującą, ale nie może być zastosowany w konkretnym przypadku.
Instytucje organy lub jednostki organizacyjne Unii, których akt uznano za niezgodny z prawem na podstawie tego przepisu, zobowiązane są do uchylenia lub zmiany zaskarżonego aktu.