Dowody i postępowanie dowodowe
Jednym z etapów postępowania administracyjnego jest postępowanie dowodowe (wyjaśniające). W ramach tego rodzaju postępowania organy realizują dwa obowiązki, pierwszym jest zebranie całego materiału dowodowego, drugim - jego rozpatrzenie (art. 77 § 1 k.p.a.).
W ramach obowiązku zbierania materiału dowodowego pracownik każdorazowo musi ustalić, jakie fakty (np. wiek wyciętego drzewa) muszą zostać udowodnione oraz jaki dowód (np. oględziny, opinia biegłego) przyczyni się do ich ustalenia, a także, w jaki sposób ma dojść do jego przeprowadzenia (np. oględziny pnia wyciętego drzewa, sporządzenie pisemnej opinii dendrologa). Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, iż dowód ma dotyczyć faktu mającego znaczenie dla sprawy, (tzw. fakt istotny).
Z art. 75 § 2 k.p.a. wynika, że w postępowaniu administracyjnym procedurze dowodzenia może podlegać również stan prawny. Nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane (tzw. fakty notoryjne) oraz znane organowi z urzędu. Pierwsze z nich to fakty znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi danej miejscowości (np. powódź mająca miejsce w danej miejscowości, zawalenie się budynku, data historyczna). Z kolei fakty znane organowi z urzędu to te znane z racji wykonywania funkcji lub stanowiska (np. limit punktów sprzedaży alkoholu).
Postępowanie dowodowe wymaga ustalenia, jaki dowód (środek poznania) pomoże w ustaleniu istotnego faktu, upraszczając - z jakiego dowodu „wyczytamy" fakt. Generalnie dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, ale kodeks wymienia przykładowy katalog dowodów. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, jak również przesłuchanie strony (art. 75 k.p.a.). Tym samym dowodem mogą być również rysunek, mapy, zdjęcia, zapis magnetyczny obrazu i/lub dźwięku (na płycie, dyskietce, kasecie itd.), opinia instytutu naukowego lub naukowo-badawczego, byleby nie były sprzeczne z prawem (środki dowodowe nienazwane). Sprzeczność z prawem oznacza sprzeczność z aktami zawierającymi przepisy powszechnie obowiązujące (np. ustawą, rozporządzeniem UE). Postanowienia zawarte w wewnętrznych instrukcjach, regulaminach, okólnikach, zarządzeniach itd., skierowanych do pracowników organu, nie mogą ograniczać środków dowodowych.
Moc dowodowa
Generalnie wszystkie dowody w postępowaniu administracyjnym mają równą moc dowodową, jednakże inaczej jest w przypadku dokumentów urzędowych sporządzanych m.in. przez organy państwowe, organy jednostek organizacyjnych (samorządu terytorialnego) i przesłuchania stron. Ten pierwszy ma silniejszą moc dowodową (m.in. korzysta z domniemania zgodności z prawdą) bowiem stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (np. zaświadczenie o niekaralności) - art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. Z kolei dowód z przesłuchania stron ma charakter posiłkowy, tj. co do zasady powinien być przeprowadzony po wyczerpaniu środków dowodowych lub gdy z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Obok ustnego lub pisemnego przesłuchania strony, rozróżnia się dodatkowo wyjaśnienia strony, które nie mają charakteru dowodu, a są stanowiskiem strony przedstawiającym jej wyobrażenie o faktach (art. 95 § 1 k.p.a.).
Postępowanie dowodowe nie musi mieć miejsca w każdym wypadku. Może się bowiem np. okazać, że pozwany uznaje żądanie powoda. Może też mieć miejsce taka sytuacja, że strony zawrą ugodę sądową. W takich wypadkach przeprowadzenie postępowania dowodowego nie będzie potrzebne. Jeżeli postępowanie dowodowe miało miejsce to po tym postępowaniu dochodzi, do tzw. roztrząsania wyników postępowania dowodowego. Są to tzw. wywody końcowe każdej ze stron. To roztrząsanie wyników postępowania dowodowego jest dokonywaną przez strony analizą tego postępowania. Ta analiza dokonywana przez strony ma na celu wyrobienie sobie przez sąd przekonania, że określone fakty zostały w postępowaniu dowodowym stwierdzone w sposób przekonujący. To jest wg powoda w taki sposób, że jego żądania zasługują na uwzględnienie, z kolei pozwany stara się wykazać, że określone fakty, które zostają ustalone w wyniku postępowania dowodowego przemawiają na jego korzyść, a zatem uniemożliwiają uwzględnienie żądania powoda. Po tych wypowiedziach następuje zamknięcie rozprawy. Po zamknięciu rozprawy ma miejsce narada, a po naradzie ogłoszenie orzeczenia.
Wśród czynności procesowych szczególne doniosłe znaczenie mają te czynności, które zmierzają do ustalenia istnienia określonych faktów, a mianowicie tych faktów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ramach postępowania dowodowego wyróżnia się:
zgłoszenie dowodu
wypowiedź sądu w formie postanowienia dowodowego co do tego czy dopuszcza określony dowód czy go nie dopuszcza
w razie dopuszczenia dowodu następuje przeprowadzenie tego dowodu np. przesłuchanie świadka.
Tak więc można powiedzieć że na postępowanie dowodowe składa się
zgłoszenie dowodu
dopuszczenie albo nie dopuszczenie dowodu
przeprowadzenie dowodu.
Postępowanie dowodowe. Przedmiotem dowodu są jedynie te fakty które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o tym jakie fakty są istotne decyduje w istocie prawo materialne np. w sprawie o alimenty faktem istotnym dla rozstrzygnięcia jest stan zdrowia dziecka, jego wiek, potrzeby w zakresie edukacji bo te fakty pozwolą ustalić usprawiedliwione potrzeby dziecka. Takimi istotnymi faktami nie jest tu np. kolor włosów dziecka, czy kolor jego oczu. Istnieją takie fakty które nie wymagają dowodu a zatem które nie wymagają udowodnienia. Są to:
fakty powszechnie znane np. wydarzenia historyczne
fakty znane sądowi urzędowo np. tocząca się równolegle ze sprawą o dział spadku sprawa o stwierdzenie nabycia spadku
fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną jeżeli to przyznanie nie budzi wątpliwości.
Dobrze jest pamiętać o tym że wg KPC jeżeli strona nie wypowie się co do twierdzeń strony przeciwnej po określonych faktach to sąd mając na uwadze wyniki całej rozprawy może te fakty uznać za przyznane. Tak więc milczenie strony co do faktów wskazywanych przez stronę przeciwną może być procesowo niekorzystne.
Zagadnieniem o doniosłym znaczeniu jest kwestia ciężaru dowodu. Wg. KC ciężar udowodnienia określonego faktu spoczywa na tej osobie która z tego faktu wyprowadza korzystne dla siebie skutki prawne. To strony są zobowiązane wskazywać dowody. Oznacza to że inicjatywa dowodowa należy do stron. Sąd może wprawdzie dopuścić dowód niewskazany przez stronę, a zatem wykazać inicjatywę dowodową. Jest to jednak uprawnienie sądu a nie jego obowiązek.
Gdy chodzi o ocenę dowodu to obowiązuje zasada tzw. swobodnej oceny dowodów. Nie oznacza to jednak dowolności. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów wg własnego przekonania ale zawsze na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału. Dokonując oceny sąd kieruje się zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami doświadczenia życiowego. Sąd jest również uprawniony do tego aby ocenić jakie znaczenie ma odmowa przeprowadzenia dowodów.
Wśród dowodów wyróżniamy dwie grupy, a mianowicie dowody osobowe i dowody rzeczowe. Przez dowody rzeczowe rozumie się oględziny wszelkich przedmiotów jakie sąd poddaje badaniu. Wszystkie inne dowody zaliczamy do dowodów osobowych, są to zatem np. zeznania świadka czy strony.
Drugi podział istotny to podział na dowody nazwane i dowody nienazwane. O tym czy dany dowód zalicza się do dowodów nazwanych czy nienazwanych zdecydował w istocie sam ustawodawca bo to on w KPC z jednej nazwał określone dowody, zaś z drugiej zważywszy na postęp nauki przewidział dopuszczalność przeprowadzenia takich dowodów których nie był w stanie nazwać.
Dowody nazwane to:
dowód z dokumentu urzędowego lub prywatnego
dowód z zeznań świadków
dowód z opinii biegłego
dowód z oględzin
dowód z przesłuchania stron
dowód z grupowego badania krwi czy np. dowód z fotografii czy taśm dźwiękowych.
Dowody nienazwane to np dowód z badania kodu genetycznego DNA dowód z badań antropologicznych z badań linii papilarnych śliny człowieka.
Pojęcie dowodu.
Jest to źródło informacji albo o faktach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albo o wiarygodności twierdzeń stron i uczestników postępowania o tych faktach. Od dowodu odróżniamy środek dowodowy, jako sposób (metodę przeprowadzania dowodu).
Ciężar dowodu.
Zgodnie z art. 6 KC obciąża każdego, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Wyróżniamy tu:
ciężar udowodnienia faktów (art. 232). Strony są obowiązane wykazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wyprowadzą skutki prawne. Sąd może dopuścić dowód nie wskazany przez strony. Ten przepis się zmienił, dawniej ten ciężar spoczywał na sądzie.
obowiązek oświadczenia co do faktów to art. 210§2.
Poszczególne środki dowodowe.
Dokumenty
Dokumentem jest każde pismo utrwalające wolę sporządzającego je, bez względu na jego treść i formę. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym.
Wyróżnić należy dwa podstawowe rodzaje dokumentów:
urzędowy – czyli taki, który został sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy lub inny w zakresie jego kompetencji (np. akt notarialny czy książeczka wojskowa); dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 76 § 1 K.p.a.), oraz
prywatny – dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie w nim zawarte.
Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże jest dopuszczalne przeprowadzanie przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu (np. na okoliczność jego sfałszowania), wszelkimi środkami dowodowymi w tym np. zeznaniami świadków (art. 76 § 3 K.p.a.).
Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera osobnych przepisów o dokumentach prywatnych, jednakże teza, że dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie „dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie” przyjęła się powszechnie w nauce prawa . Moc dowodową takiego dokumentu można zatem przyrównać do zeznania świadka i podlega on swobodnej ocenie organu administracyjnego.
Odpis dokumentu.
Aby był dowodem musi być uwierzytelniony przez organ, który wydał oryginał dokumentu. Ten odpis jest z jednej strony samodzielnym dokumentem, a z drugiej dowodem istnienia innego dokumentu, a wypis to zawężony odpis.
Świadkowie
Dowód z zeznań świadków należy w postępowaniu administracyjnym, obok dowodu z dokumentów, do najczęściej stosowanych środków dowodowych, choć nie jest jednak tak pewny. Zawodność zeznań świadków wynika w pierwszym rzędzie z subiektywności ich spostrzeżeń, a także z zawodności pamięci.
Dana osoba zostaje świadkiem w znaczeniu procesowym z momentem otrzymania wezwania do stawienia się w danym miejscu i czasie i złożenia zeznań. Obowiązkiem świadka jest: stawiennictwo w miejscu i czasie wyznaczonym przez organ oraz złożenie zeznań zgodnie z prawdą. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego „kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy (np. w postępowaniu administracyjnym) zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”. Ten sam artykuł w § 3 stanowi jednak, że: „Nie podlega karze, kto, nie wiedząc o prawie odmowy zeznania lub odpowiedzi na pytania, składa fałszywe zeznanie z obawy przed odpowiedzialnością karną grożącą jemu samemu lub jego najbliższym”.
Świadkami w postępowaniu administracyjnym nie mogą być tylko osoby wymienione w art. 82 § 1 K.p.a., czyli:
osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń (np. osoby chore psychicznie),
osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy,
duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
Istnieje ogólna zasada, że świadek nie ma prawa do odmowy zeznań. Odmówić złożenia zeznań może tylko małżonek strony, wstępny (rodzic, dziadek itd.), zstępny (syn, wnuk itd.) i rodzeństwo strony oraz jej powinowaci pierwszego stopnia (teściowie), jak również osoba pozostająca ze stroną w stosunku przysposobienia (adopcji), opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.
Niezależnie od prawa do całkowitej odmowy składania zeznań niektórym świadkom przysługuje prawo odmowy odpowiedzi na konkretne pytanie (art. 83 § 2 K.p.a.), jeżeli:
pytanie dotyczy jego samego lub jego bliskich, a równocześnie
odpowiedź mogłaby narazić te osoby na odpowiedzialność karną, hańbę lub dotkliwą i bezpośrednią szkodę majątkową albo mogłaby być związana z pogwałceniem istotnej tajemnicy zawodowej.
Zasadą jest składanie przez świadków zeznań w formie ustnej, z której to czynności organ sporządza jednak pisemny protokół.
Biegli
Zgodnie z art. 84 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Ogólną cechą odnoszącą się do tego środka dowodowego jest możliwość przekazania organowi wiadomości specjalnych (eksperckich) niezbędnych dla ustalenia i oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Wiadomości specjalne (eksperckie) to wiadomości, które nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa. Wiadomości specjalne zdobywa się w drodze uzyskania wykształcenia w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie oznaczonego zawodu pozwalającego na zdobycie doświadczenia w określonym zakresie powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie.
Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jednak jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych, jak i osoba spoza tej listy.
Opinia biegłego (ekspertyza), najczęściej sporządzana na piśmie (choć nie można wykluczyć ustnej formy takiej opinii), wyraża zapatrywanie albo pogląd sporządzającego ją, musi być odpowiednio precyzyjna, należycie umotywowana i podbudowana poglądami nauki. Nadto winna być opracowana w sposób obiektywny, w zgodzie z zasadami praktyki i etyki zawodowej. Sam biegły nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w ocenie faktów i dowodów. Biegli mają jedynie pomóc organowi w ustaleniu i ocenie okoliczności sprawy, zaś opinia – jak każdy inny dowód – podlega swobodnej ocenie tegoż organu.
Postawione biegłemu przez organ pytania winny wynikać z akt sprawy. Poza pytaniami organ jest zobowiązany do zakreślenia biegłemu terminu na opracowanie opinii proporcjonalnego do stopnia zawiłości tematu. W razie potrzeby można wyznaczyć biegłemu terminy dodatkowe, w celu uzupełnienia opinii, głównie dla przeprowadzenia dodatkowych badań.
Użycie liczby mnogiej (biegłych) wskazuje na dopuszczalność korzystania z opinii nie tylko jednego, ale wielu biegłych, w zależności od uznania organu administracyjnego (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1999 r., IV SA 2316/97, LEX nr 48 641).
Biegły z urzędu lub na wniosek strony podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w szczególności wówczas gdy ma interes w określonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy i nie pozostaje w niej bezstronnym.
Oględziny
Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin.
Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu lub osoby w celu dokonania spostrzeżeń co do jego (jej) właściwości lub stanu. Oględziny mogą być przeprowadzane z udziałem biegłych, jeżeli dokonanie spostrzeżeń w toku oględzin wymaga wiadomości specjalnych. Przebieg zaś oględzin przeprowadzanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej powinien być utrwalony w protokole (art. 67 § 2 pkt. 3 K.p.a.).
Warto w tym miejscu wskazać, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 ust. 1 K.p.a.). Przytoczony przepis jest przejawem ogólniejszej zasady z art. 10 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie winno być dokonane na piśmie dla celów dowodowych.
Co więcej, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Zachowanie wymogów z art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem może stanowić podstawę podważenia zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13).
Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, i tylko w takim właśnie przypadku, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86 K.p.a.).
Posiłkowy charakter przesłuchania stron jest uzasadniony głównie brakiem obiektywizmu (zaangażowaniem) strony zainteresowanej wynikiem konkretnego postępowania. Strona z natury rzadko jest przecież bezstronna we własnej sprawie.
BIBLIOGRAFIA:
Kodeks postępowania administracyjnego, Literat 2009
Janowicz Zbigniew Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, Wydawnictwa Prawnicze PWN