PODMIOTY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 13.11.2005
Są to podmioty, które w stosunkach administracyjnoprawnych, występują po stronie administrujących czyli tych, którzy dysponują władztwem administracyjnym. Za prof. Emanuelem Isterzonem, wybitnym przedstawicielem nauki prawa administracyjnego możemy powiedzieć:
Ogół podmiotów wykonujących administrację publiczną można podzielić na:
administrację bezpośrednią
administrację pośrednią
Administracja bezpośrednia
W/w prof. przeniósł ten podział na polski grunt z niemieckiego prawa administracyjnego.
Podmiotem administracji bezpośredniej jest państwo. Państwo wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej za pośrednictwem swych organów. Przede wszystkim wykonawcami zadań z zakresu administracji publicznej (wykonawcami bezpośrednimi) są organy administracji rządowej. Przypomnienie: Podział na administrację rządową i samorządową nie ma charakteru dychotomicznego, gdyż istnieje cos takiego jak Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji- nie jest to organ rządowy ani samorządowy ale jest to z pewnością organ państwa, a to co czyni przynależy do administracji publicznej. Organ ten stanowi prawo rangi niższej niż ustawa- wydaje rozporządzenia na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Jako przykład takiego organu można podać Prezesa NBP czy Radę Polityki Pieniężnej. Ale powstaje pytanie czy są to jeszcze organy administracji bezpośredniej? NBP jest bankiem co prawda państwowym ale odrębnym w stosunku do państwa podmiotem, a Prezes NBP i RPP są organami banku centralnego a nie organami państwa czyli tego przykładu nie należy podawać. Inny przykład to NIK. To czym się zajmuje należy w sensie przedmiotowym do administracji publicznej, ale NIK nie jest ani organem rządowym ani samorządowym natomiast jest bez wątpienia organem państwa.
Do dziś przyjmuje się, że administracji wykonywanej bezpośrednio przez państwo nie da się porównać z żadną inną administracją jakkolwiek we współczesnych państwach przyjmujących jako zasadę ustrojową zasadę decentralizacji państwo a także jego administracja są już w poważnym stopniu ograniczone gdy chodzi o zakres realizowanych zadań. Tą tezę można odnieść również do administracji publicznej w takim państwie w jakim przyszło nam żyć. Otóż w Konstytucji zamieszczone jest takie domniemanie a w zasadzie dwa domniemania, że jeżeli są jakieś zadania z zakresu administracji publicznej nie zastrzeżone wyraźnie dla innych władz publicznych to należy domniemywać, że te zadania ma realizować nie państwo lecz samorząd terytorialny. Administracja państwa jest w dalszym ciągu administracją bardzo rozległą w sensie przedmiotu realizowanych zadań ale współczesne państwo dokonuje tzw. samoograniczenia się. Nie uważa się już za właściwe we wszystkich sprawach , uznaje inne podmioty działające oczywiście wewnątrz państwowego porządku prawnego są również w publicznych sprawach właściwe i to może przybrać taką postać jak w naszej Konstytucji : w rozdz.7 gdzie ustanowione jest wspomniane domniemanie. Jeśli jest do załatwienia sprawa z zakresu administracji publicznej i nie została ona zastrzeżona dla jakiejś innej władzy publicznej to właściwy do jej załatwienia jest samorząd terytorialny. Jest to dość istotna zmiana podejścia, wyraz samoograniczenia się państwa. Wszystkie organy państwowe , także organy administracji państwowej działają w imieniu i na rachunek państwa i jeśliby się okazało w następstwie podjęcia jakiś czynności została wyrządzona szkoda komuś, a okazałoby się że ta czynność została dokonana w sposób wadliwy to działanie na rachunek państwa będzie przejawiało się tym, że to państwo będzie ponosić odpowiedzialność za te działania. W tym także odpowiedzialność za naprawienie szkody jaka wynikłaby z tego rodzaju działania.
Administracja pośrednia
Gdy chodzi o administrację pośrednią , to wykonują ją podmioty odrębne w stosunku do państwa, ale funkcjonujące w ramach państwowego porządku prawnego. Ta ich odrębność bierze się z decyzji będących wyrazem samoograniczenia się państwa, a więc decyzji , których istota polega na tym, że państwo samo bezpośrednio rezygnuje z załatwiania pewnych spraw i w celu załatwiania określonych spraw tworzy odrębne podmioty. I właśnie realizacja zadań z zakresu administracji publicznej przez owe podmioty określana jest mianem administracji pośredniej, czyli nie samo państwo bezpośrednio tylko państwo owszem ale poprzez działalność odrębnych utworzonych w celu na podstawie decyzji prawodawczej państwa podmiotów. Te podmioty działają poprzez swoje organy. Ogół tych podmiotów odrębnych od państwa dzielimy na trzy typy:
1) korporacje prawa publicznego
2) zakłady administracyjne
3) fundacje prawa publicznego
Uwaga! Odrębne podejście do tematu niż w dostępnych podręcznikach.
ad1)Sama nazwa wskazuje, że istnieją jeszcze inne korporacje. Jakie cechy konstytutywne posiada podmiot nazywany korporacją?
Każda korporacja tak prawa publicznego jak i prawa prywatnego cechuje się tym, że jest zbudowana na zasadzie członkostwa, ma członków, że to jest taki podmiot, do którego się należy. Np.: korporacje prawa prywatnego- prywatnoprawne, posiadające cząstkę władztwa bez możliwości stosowania przymusu państwowego.
-spółdzielnie (minimum 10 członków)
-wspólnota mieszkaniowa
-stowarzyszenia (zarejestrowane nie mniej niż 15 członków. Ustawodawca przewiduje, że jeśli liczba członków spadnie poniżej 15 to stowarzyszenie musi być postawione w stan likwidacji. Stowarzyszenia zwykłe najmniej 3 członków)
-spółki osobowe (spółka jawna, spółki partnerskie)
-związki zawodowe
korporacje prawa publicznego:
- kasy chorych
gmina (członkami są mieszkańcy. W ustawie o samorządzie gminy jest napisane: Ilekroć mowa o gminie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową i terytorium. To samo jeśli chodzi o powiat i województwo. To też są korporacje, a czynnikiem który konstytuuje te podmioty są mieszkańcy. Bez mieszkańców nie byłoby gmin, powiatów, samorządów województwa.)
Cechy:
charakter członkowski
Z reguły inaczej skonstruowane jest członkostwo w korporacjach prawa prywatnego a inaczej w korporacjach prawa publicznego. I ta zasada członkostwa jest przez wielu, którzy wspominają o korporacjach prawa publicznego traktowana jako najistotniejsze kryterium pozwalające odróżnić korporacje prawa publicznego od korporacji prawa prywatnego. To stanowisko podziela większość doktryny (prof. Szewczyk NIE).
W korporacjach prawa publicznego członkostwo opiera się na woli ustawodawcy.
To znaczy, że to nie zależy od tych członków, czy są czy nie w tych korporacjach, tylko ustawodawca za nich decyduje. Jeśli np. weźmiemy korporacje samorządu terytorialnego to się zgadza. Ale jeśli weźmiemy pod uwagę zlikwidowane kasy chorych to członkowie dycydowali czy będą należeć, a jeśli tak to do której kasy. Trochę podobnie jest w korporacjach samorządu zawodowego. Wprawdzie zawodów zaufania publicznego posiadających swoje samorządy poza samorządem wykonywać nie wolno, ale to nie jest tak, że jeśli ktoś ma jakiś zawód, to „ex lege” jest członkiem jakiegoś samorządu zawodowego. Niedawno powołano samorząd architektów, urbanistów i inżynierów budownictwa. Można mieć uprawnienia budowlane i nie należeć do samorządu zawodowego, ale nie można z nich korzystać.
b)utworzone w drodze ustawy
Utworzone przez państwo.
c)władztwo administracyjne
Najistotniejsze, co odróżnia korporacje prawa publicznego od korporacji prawa prywatnego jest to, że posiadają one władztwo administracyjne. Korporacje prawa prywatnego posiadają tzw. władztwo organizacyjne.
d)zadania narzucone przez ustawodawcę
Jak chodzi o działalność to różnica jest taka, że korporacje prawa publicznego wykonują zadania narzucone im przez ustawodawcę tzn. sam ustawodawca określa przedmiot działania.
Podczas gdy w korporacjach prawa prywatnego to członkowie tych korporacji decydują o tym, czym ta korporacja będzie się zajmować. Widać to na przykładzie stowarzyszeń, spółdzielni oraz spółek prawa handlowego o charakterze osobowym. To członkowie stowarzyszeń, spółdzielcy, wspólnicy decydują o przedmiocie działania tych korporacji, a ustawodawca określa jedynie nieprzekraczalne ramy dla tej działalności.
Przykłady:
W ramach stowarzyszeń różnymi rzeczami można się zajmować gdyż służą one rozwijaniu zainteresowań swych członków ale jednocześnie w prawie o stowarzyszeniach napisane jest że stowarzyszenie nie jest instytucją, która powinna zajmować się działalnością gospodarczą, a jeśli nawet już, to wypracowany zysk nie może być dzielony między członków. Gdzie tymczasem spółki są pomyślane jako twory służące osiąganiu zysku i ten zysk może być dzielony bez przeszkód. Jedyne ograniczenie dla spółki to to, żeby ta działalność miała charakter legalny.
Korporacje prawa publicznego zawdzięczają swój byt woli państwa. Państwo je tworzy i mówi czym mają się zajmować.
e) nadzór ze strony państwa
Nadzorowi ze strony państwa podlegają korporacje prawa publicznego jak i prywatnego. Od dawna znana jest instytucja nadzoru nad stowarzyszeniami. W ustawach o samorządzie też są rozdziały o nadzorze. Ten nadzór wykonywany wobec stowarzyszeń jest innym nadzorem niż nadzór, który jest wykonywany wobec jednostek samorządu terytorialnego. Są dwa typy nadzoru. Nadzór nad korporacjami prawa prywatnego określany jest jako nadzór o charakterze policyjnym. W Niemczech nie stosuje się do określenia nadzoru o charakterze policyjnym nad stowarzyszeniami słowa nadzór lecz brzmiące u nas jako dozór , czyli ochrona przed niebezpieczeństwami ze strony stowarzyszenia. Mówi się też, że cechą tego nadzoru policyjnego jest to, że ma on charakter pasywny tzn., że ma on na celu uniemożliwić jakieś działanie niż do czegoś przymuszać. Natomiast nadzór nad korporacjami prawa publicznego ma charakter nie tylko pasywny ale i aktywny dlatego, że w tym nadzorze nie chodzi tylko o to, żeby jakieś niebezpieczeństwo nie wyniknęło z takiego czy innego działania czy braku działania ale nadto chodzi jeszcze, żeby te korporacje wykonywały nałożone na nie zadania. Ustawodawca nałożył na nie obowiązek realizacji jakichś zadań i w tym wypadku nie może chodzić tylko o to, żeby z jakichś działań czy zaniechań nie wyniknęło jakieś niebezpieczeństwo lecz chodzi oto, żeby te zadania faktycznie były wykonywane. Stąd ten nadzór nie tylko pasywny ale i aktywny gdyż wchodzi w rachubę wymuszanie pewnych działań mających na celu realizację nałożonych na daną korporację przez ustawodawcę zadań.
Korporacjom prawa publicznego można przypisać 5 cech, które odróżniają je od innych podmiotów a także od korporacji prawa prywatnego a mianowicie:
Definicja: Korporacja prawa publicznego to podmiot zorganizowany na zasadzie członkostwa, utworzony w drodze ustawy, a więc przez państwo lub na podstawie ustawy przez inny podmiot prawa publicznego w celu wykonywania zadań publicznych przy użyciu władztwa administracyjnego i działając pod nadzorem państwa.
RODZAJE KORPORACJI PRAWA PUBLICZNEGO
-terytorialne
-zawodowe } zdający nie u prof.. Szewczyka
-gospodarcze
Typologia prof. Szewczyka oparta jak w/w na kryterium więzi łączących członków danej korporacji. Powody odrzucenia w/w typologii. Istnieje cos takiego jak Samorząd uczniowski i Samorząd studencki. Gdzie można je wtłoczyć?
-korporacje terytorialne
Zaliczymy te wszystkie korporacje prawa publicznego, w których członkostwo wynika z faktu zamieszkiwania określonego terytorium. Przykładem tego typu korporacji prawa publicznego będą jednostki samorządu terytorialnego.(najbardziej wyrazisty przykład). Do tego typu korporacji można zaliczyć, gdyby istniały Regionalne kasy chorych. Dla wielu pojęcie korporacja prawa publicznego i samorząd to to samo, ale jak widać na przykładzie nie to samo. Korporacja prawa publicznego to pojęcie szersze niż samorząd terytorialny. Imanentną cechą samorządu jest prawo wyłonienia własnej reprezentacji( bez tego nie ma samorządu).
-korporacje o charakterze personalnym
Charakteryzują się tym, że członkostwo w nich wynika z jakiś szczególnych cech osób, które do tych korporacji należą. Więzią jest posiadanie albo wykonywanie tego samego zawodu. Przy tak określonym kryterium bez żadnych zastrzeżeń do tego samego typu korporacji zaliczymy samorząd studencki i uczniowski, które w poprzedniej typologii nigdzie się nie mieściły. Do tego typu korporacji z powodzeniem moglibyśmy zaliczyć, gdyby istniały Branżowe kasy chorych.
-korporacje określane mianem rzeczowych (o charakterze rzeczowym).
Kryterium odróżniającym ten typ korporacji od innych wcześniej wymienionych jest to, iż do tych korporacji zaliczamy te, w których członkostwo wynika z określonej relacji członków tego typu korporacji do jakiejś rzeczy ewentualnie jakiegoś zorganizowanego zespołu rzeczy. Są to samorządy gospodarcze w postaci izb gospodarczych, samorządy rzemieślnicze, samorządy rolnicze ale także spółki wodne.
ZAKŁADY ADMINISTRACYJNE
Def. występujące w podręcznikach prof. Szewczyk uważa za niewystarczające i niczego nie wyjaśniające.
Zakład administracyjny jest to podmiot składający się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi najczęściej w postaci czynności faktycznych przy tym podmiot taki, który jest nazwany zakładem administracyjnym musi zostać utworzony przez państwo lub przez inny podmiot prawa publicznego dla realizacji zadań publicznych przy użyciu władztwa w tym wypadku określanego mianem władztwa zakładowego i pod nadzorem podmiotu prawa publicznego, który dany zakład utworzył.
Mamy 5 cech charakteryzujących zakłady administracyjne:
1)wyodrębnienie majątkowe
Zakład administracyjny musi mieć jakiś substrat materialny, który jest nieodzowny do świadczenia usług. Przykład:
-usługi edukacyjne świadczone przez publiczne placówki edukacyjne wymagają substratu materialnego w postaci budynku, sprzętów, pomocy naukowych niezbędnych do nauczania.
-publiczny zakład opieki zdrowotnej- trudno oderwać to pojęcie od składnika rzeczowego- nie każdą usługę zdrowotną da się wyświadczyć poprzez wykonywanie jakiś gestów. Z zasady potrzebne jest wyposażenie w składniki rzeczowe.
I jednocześnie podkreśla się, że pod tym względem zakład administracyjny różni się od korporacji prawa publicznego. Korporacja tak po prawdzie nie musi mieć składników rzeczowych, jakiegoś wyodrębnienia majątkowego jakkolwiek przeważnie tak jest. To już przesądziła nasza konstytucja, że samorządy przynajmniej te korporacje, które stanowią samorząd terytorialny będą wyposażone w mienie. Ale pojęcie samorząd terytorialny nie jest tożsame z korporacją prawa publicznego i nie trudno sobie wyobrazić korporację bez jakiegokolwiek substratu majątkowego. Jest jeszcze jedna rzecz charakterystyczna w przypadku tej pierwszej cechy: w przypadku zakładów administracyjnych ten majątek ma zostać wyodrębniony zasadniczo z majątku publicznego i ma stanowić przedmiot własności publicznej.
2)osoby
W zakładzie administracyjnym muszą być osoby. W istocie są dwie kategorie osób: osoby, które świadczą owe usługi ( w przypadku usług edukacyjnych personel dydaktyczny, w przypadku usług zdrowotnych personel medyczny). Bez nich niemożliwe byłoby świadczenie tych usług tak samo jak bez składnika rzeczowego. Ale w zakładach administracyjnych jest jeszcze jeden rodzaj osób, to są tzw. destynatariusze. To są ci, na rzecz których zakład administracyjny świadczy usługi. I personel i destynatariusze nie mają statusu członków tych zakładów na wzór statusu członków korporacji prawa publicznego. Ani do jednych ani do drugich nie należy podejmowanie najistotniejszych rozstrzygnięć w sprawach związanych z funkcjonowaniem zakładu administracyjnego. Należy to do organu zarządzającego zakładem, posiadającego władztwo zakładowe. W doktrynie, zwłaszcza niemieckiej podkreśla się, że zakłady administracyjne urządzone są mniej demokratycznie niż korporacje prawa publicznego. Korporacje prawa publicznego uchodzą za podmioty o wiele bardziej demokratycznie zorganizowane dlatego, że tam każdy członek korporacji ma takie same prawa i każdy członek korporacji ma prawo decydowania o losach tej korporacji, o sprawach dotyczących tej korporacji. W przypadku zakładów administracyjnych tak nie jest.
3)musi być utworzony przez państwo lub inny podmiot prawa publicznego
Zakład administracyjny to taki podmiot, który swą jednostkę macierzystą (podmiot, który utworzył zakład administracyjny) ma w osobie innego podmiotu publicznego. Np. UAM jest zakładem administracyjnym- państwo jest jednostką macierzystą. To trzecie kryterium jest istotne z tego względu, że tylko w świetle tego kryterium można odróżnić szkołę czy szpital publiczny od prywatnego. ZOZ w świetle ustawy o zakładach opieki zdrowotnej może utworzyć każdy, ale ZOZ publiczny może utworzyć tylko państwo lub jednostka samorządu terytorialnego. A więc tylko podmioty publiczne. Różnica tkwi w jednostce macierzystej.
Szkoła niepubliczna nazywana jest we Francji zakładem użyteczności publicznej a w Polsce mówi się, że jest przedsiębiorstwem ale też używa się niekiedy nazwy zakład użyteczności publicznej.
4)realizacja zadań publicznych nałożonych przez państwo
Zakłady administracyjne są powoływane w celu świadczenia usług, ale te usługi muszą mieć cechę, iż ich świadczenie ma stanowić przedmiot ustawowego obowiązku dla tych zakładów. To już Konstytucja zawiera zobowiązanie państwa i innych podmiotów publicznych do zapewnienia ochrony zdrowia i do zorganizowania świadczenia usług edukacyjnych. Za każdym razem tworzy się te zakłady po to, żeby umożliwić realizację zadań określonych ustawowo. Mówimy w skrócie, że : Cechą zakładów administracyjnych jest świadczenie usług w zakresie stanowiącym zadania publiczne. Zakłady administracyjne, to takie podmioty, które świadczą usługi w wykonaniu zadań wynikających z ustaw, a więc zadań publicznych. Tu nie mówimy o takim przypadku, gdzie korzystanie z tych usług jest przedmiotem obowiązku. Np., usługi edukacyjne- destynatariusz ma obowiązek szkolny do pewnego wieku.
5)władztwo zakładowe
Aby można było mówić, że zakład administracyjny jest podmiotem administracji publicznej musi mieć władztwo, które ma swoją specyfikę i swoją nazwę. Określa się to władztwo mianem władztwa zakładowego. Władztwo to definiujemy tak:
Władztwo zakładowe to ogół uprawnień przysługujących organowi zakładu, który nim kieruje umożliwiających temu organowi nawiązywanie stosunków administracyjnoprawnych.
Z kim? Wymienia się trzy grupy podmiotów, które mogą być adresatami aktów zakładowych, czyli:
destynatariusze
personel
osoby trzecie (np. odwiedzający w szpitalu).
Ze względu na to zróżnicowanie podmiotowe, na to, że adresatami tego władztwa mogą być destynatariusze, personel i osoby trzecie wewnątrz tego władztwa zakładowego wyróżniamy takie trzy subkategorie:
# w stosunku do destynatariuszy organ kierujący zakładem dysponuje władztwem zakładowym w ścisłym tego słowa znaczeniu.
# w stosunku do personelu organ kierujący zakładem dysponuje władztwem dyscyplinarnym
# w stosunku do osób trzecich organ kierujący zakładem dysponuje władztwem porządkowym.
Władztwo może się przejawiać w tym, że organ kierujący zakładem ma prawo ustanowić ogólne reguły korzystania z usług zakładu i można powiedzieć nawet, że jest to podstawowy cel, dla którego organ kierujący zakładem wyposażany jest w owo władztwo. Chodzi o to, żeby ustalić reguły, wedle których zakład świadczy usługi, reguły wedle których z tych usług można skorzystać. Mogą to być też ogólne reguły zachowania się na terenie zakładu tzn. dotyczące każdego, kto na terenie zakładu się znalazł. Ale oprócz tego władztwo zakładowe obejmuje również upoważnienia do określania zachowań poszczególnych destynatariuszy.
W ramach określenia ogólnych reguł można ustanowić regulamin czy statut jakiegoś zakładu.
Przykład:
Aktami władztwa zakładowego są, zarówno statut UAM jak i regulamin studiów.-to są akty władztwa zakładowego o charakterze ogólnym.
Oprócz tego akty władztwa zakładowego obejmują jeszcze drugą kategorię czynności takich, które już mają swoich adresatów wymienionych imiennie. To może dotyczyć każdego z tych trzech grup podmiotów. Imiennie organ kierujący zakładem może zwrócić się do destynatariusza, i do personelu, i do kogoś z osób trzecich, które znalazły się na terenie zakładu.
6)nadzór przez pomiot publiczny
Zakład administracyjny podobnie jak korporacja prawa publicznego działa pod nadzorem ale przez podmiot publiczny, który go utworzył, przez swoje organy. Ta zasada bywa niekiedy modyfikowana.
Przykład: UAM- państwowy. Ten zakład administracyjny utworzyło państwo w drodze ustawy. Nadzór sprawuje też państwo ale przez inny swój organ, ministra właściwego dla nauki i szkolnictwa wyższego.
Przykład: szkoła podstawowa- tworzy gmina na podstawie ustawy państwowej. Gmina poprzez swoje organy sprawuje nadzór nad szkołą podstawową. Tu jest sytuacja szczególna. Ustawodawca uznał, że taki zakład administracyjny jak szkoła, taka czy inna wymaga nie tylko nadzoru ogólnego ale wymaga jeszcze nadzoru fachowego, sprawowanego przez kuratoria. Mówimy o tzw. nadzorze pedagogicznym. Wójt, burmistrz, prezydent miasta sprawuje nadzór ogólny ale nie będzie w stanie sprawować nadzoru fachowego skoro w rubryce zawierającej wymagania kwalifikacyjne dla osób zajmujących te stanowiska są kreski. Zasadą jednak jest, że nadzór sprawuje ten kto utworzył zakład administracyjny, a tylko niekiedy jest wprowadzony podział na nadzór ogólny i nadzór fachowy. I wtedy nadzór fachowy wykonuje organ wskazany w ustawie jako predystynowany do tego, żeby taki nadzór sprawować.
Jak chodzi o cel tego nadzoru: To można powiedzieć to samo, co przy korporacji prawa publicznego. To nie jest nadzór typu policyjnego. Tu chodzi o to, że skoro zakłady administracyjne tak samo jak korporacje prawa publicznego są depozytariuszami cząstki władztwa publicznego to znaczy, że to władztwo zostało powierzone. Istotne jest to, czy zadania nałożone na zakład są wykonywane i czy organ kierujący zakładem nie wykorzystuje tego władztwa w innym celu niż zostało mu powierzone.
1