83. Administracja rządowa a administracja samorządowa.

Administracja (łac. administrare - być pomocnym) to zorganizowana działalność realizowana przy pomocy określonego aparatu i zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów. Działalność taka, obejmująca zakres spraw o charakterze publicznym, nazywana jest administracją publiczną, stanowi to zbiorcze określenie całego systemu administracyjnego podporządkowanego tak rządowi, jak samorządom lokalnym. Jednak termin „administracja publiczna” definiuje się na wiele sposobów i na różnych płaszczyznach, np. w ujęciu przedmiotowym (zakres realizowanych spraw) lub podmiotowym (organy tworzące administrację publiczną). Mimo to najczęściej spotyka się definicje mieszane obejmujące ujęcie podmiotowo-przedmiotowe administracji publicznej. Według jednej z takich definicji administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Tak jak wiele jest definicji administracji publicznej, tak istnieje wiele jej podziałów. Jeden z nich to podział administracji publicznej zastosowany przez prof. Jana Bocia na:

• administrację rządową,

• administrację samorządową,

• administrację państwową (do której należą jednostki organizacyjne nie będące częściami składowymi ani administracji rządowej ani administracji samorządowej).

Powyższy podział administracji publicznej znajduje swoje uzasadnienie również w pragmatyce urzędniczej. Obecnie status pracowniczy osób zatrudnionych w administracji publicznej regulują przede wszystkim trzy różne ustawy. Do pracowników administracji samorządowej zastosowanie ma ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, sytuację prawną osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w administracji rządowej, czyli członków korpusu służby cywilnej reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej. Natomiast do pozostałych urzędników państwowych stosuje się przede wszystkim ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.

AMINISTRACJA PAŃŚTWOWA

Pomimo tego, że niekiedy administracja państwowa jest utożsamiana z administracją rządową i odwrotnie, to celowe i logiczne wydaje się wyodrębnienie osobnej administracji państwowej, w której obręb nie wchodzi administracja rządowa. Obecnie do jej organów można zaliczyć m.in.:

• Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

• organy Najwyższej Izby Kontroli,

• Krajową Radę Radiofonii i Telewizji,

• Rzecznika Praw Obywatelskich,

• Krajową Radę Sądownictwa,

• organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajową Radę Polityki Pieniężnej,

• centralne organy administracji podległe Sejmowi.

ADMINISTRACJA RZĄDOWA

„Rząd” w znaczeniu wąskim (sensu stricte) stanowi inne określenie Rady Ministrów. Mianem „rząd” określa się także cały system organizacyjny podporządkowany Radzie Ministrów, a więc wszystkie organy i obsługujące je aparaty urzędnicze, które można zaliczyć do administracji rządowej. Poza Radą Ministrów i jej kierownictwem są to: ministrowie (i podległe im ministerstwa), kierownicy tzw. urzędów centralnych oraz terenowa administracja rządowa zorganizowana wokół urzędu wojewody bądź bezpośrednio podporządkowana określonym organom szczebla centralnego.

Administrację rządową można podzielić ze względu na zakres jej działania na administrację rządową centralną (Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie oraz centralne organy administracji rządowej) oraz na administrację rządową terenową (wojewoda i podległe mu służby oraz organy administracji niezespolonej).

Organy administracji rządowej centralnej obejmują swoim zasięgiem całe terytorium kraju, natomiast organy administracji rządowej terenowej działają tylko na ściśle określonym terytorium.

W przypadku administracji rządowej terenowej można wyróżnić jeszcze dodatkowy podział na administrację zespoloną albo niezespoloną.

Administrację zespoloną tworzą działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. Do tej kategorii należą m. in.:

• Komendant Wojewódzki Policji,

• Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,

• Kurator Oświaty,

• Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny,

• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej,

• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa,

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska,

• Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

• Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego,

• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego,

• Wojewódzki Konserwator Zabytków,

• Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Ponadto zadania administracji rządowej na obszarze województwa wykonują również działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży.

Natomiast organami administracji niezespolonej (niekiedy zwanej również administracją specjalną) są podmioty podporządkowane właściwym ministrom oraz kierownikom państwowych osób prawnych i kierownikom innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Załącznik do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie wymienia następujące organy administracji niezespolonej:

• Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień,

• Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej,

• Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych,

• Dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar,

• Dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych,

• Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,

• Dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych,

• Dyrektorzy urzędów morskich,

• Dyrektorzy urzędów statystycznych,

• Dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej,

• Komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej,

• Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego,

• Państwowi inspektorzy sanitarni,

• Powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii.

Działalność organów administracji niezespolonej oparta jest z reguły na zasadzie centralizacji.

Działają w ramach zasadniczego podziału terytorialnego kraju lub w ramach podziałów specjalnych.

Wojewoda będący przedstawicielem rządu w województwie, jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Do zadań wojewody należy reprezentowanie rady Ministrów w województwie, kierowanie administracją rządową w województwie i zapewnienie jej sprawnego działania, sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym, rozpatrywanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym oraz reprezentowanie interesów Skarbu Państwa.

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim ograny administracji rządowej, organy samorządowe, zakłady użyteczności publicznej oraz, w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej.

Pojęcie decentralizacji będące jego przeciwieństwem pojęcie centralizacji dotyczą struktury aparatu administracyjnego, a konkretnie stosunków między organami wyższego i niższego stopnia, np. stosunków między Prezesem Rady Ministrów a wojewodami. Odnoszą się one do wieloszczeblowej struktury aparatu administracyjnego. Taka organizacja aparatu administracyjnego jest regułą we współczesnych państwach.

Przez decentralizacje rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom niższego stopnia.

Hierarchiczne podporządkowanie oznacz taką zależność organu niższego od organu wyższego, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o jego obsadzie personalnej. Hierarchiczne podporządkowanie oznacza więc brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistycznie systemy organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym.

W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane przez organ niższy tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Nadzoruje on działalność niższego organu, ale nie kieruje nim.

Aby można było mówić o decentralizacji, konieczne jest spełnienie pewnych warunków. Zasadnicze warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są to:

- wyposażenie organu niższego we własne kompetencje

- brak hierarchicznego podporządkowania

Oprócz tych warunków istnieją jeszcze dalsze. Takim warunkiem jest faktyczna samodzielność organu niższego stopnia. Musi to być przede wszystkim samodzielność finansowa. Organ zdecentralizowany musi posiadać własne źródła dochodów oraz samodzielnie decydować o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych. Organ uzależniony od dotacji organu wyższego stopnia popada w zależność, która właściwie przekreśla sens decentralizacji. Przyznanie bądź odmowa środków finansowych mogą być bowiem uzależnione od spełnienia przez organ niższy różnorakich żądań organów wyższego stopnia. W ten sposób© samodzielność organu zdecentralizowanego może stać się iluzoryczna. Należy tu wskazać także samodzielność organizacyjną (statutową) oraz - jak w przypadku samorządu terytorialnego - samodzielność majątkową.

O organizacji administracji terenowej można mówić w dwojakim znaczeniu:

1) jako części organizacji administracji publicznej, składającej się z jednostek organizacyjnych administracji rządowej (wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej) oraz jednostek samorządu terytorialnego;

2) jako zorganizowanej działalności powołanych lub upoważnionych prawnie podmiotów, podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań publicznych

System organów administracji rządowej w terenie stanowią: wojewoda, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży oraz organy administracji niezespolonej. Zgodnie z art. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierzchnictwem wojewody, wykonując zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu wojewody - z ustawowego upoważnienia oraz w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią.

Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje:

1. przedstawiciela Rady Ministrów

2. zwierzchnika zespolonej administracji rządowej'

3. organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego

4. organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym

5. reprezentanta Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach

W ustawie o administracji rządowej w województwie sprecyzowano funkcje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów przez wskazanie rodzajów działalności skierowanej na realizację polityki rządu oraz generalne zobowiązanie wojewody do wykonywania zadań ustalonych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

Przedmiot funkcji zwierzchnictwa wojewody w zakresie zespolonej administracji rządowej ustawodawca określił syntetycznie jako:

1. kierowanie administracją zespoloną i koordynowanie jej działalności

2. zapewnienie warunków do jej skutecznego działania

3. ponoszenie przez wojewodę odpowiedzialności za rezultaty działalności administracji zespolonej

Zasady funkcjonowania i organizacji samorządu terytorialnego:

- w Polsce obowiązuje trójstopniowy podział państwa; Polska podzielona jest na 2478 gmin, 314 powiatów (plus 65 miast na prawach powiatu) i 16 województw; przynależność do tych jednostek ma charakter przymusowy

- jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługuje im praw posiadania własności, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej

- samorządy w Polsce nie są zorganizowane w sposób hierarchiczny. Oznacza to, ze zakres działań samorządu wojewódzkiego nie narusza samodzielności samorządu powiatowego czy gminnego

- konstytucja stanowi, iż samorząd wykonuje wszystkie zadania niezastrzeżone w niej lub w ustawie dla innych władz publicznych

- rząd nie ingeruje w działania samorządu, sprawuje jednak nad nimi nadzór - bada czy samorząd postępuje zgodnie z prawem. Nadzór ten sprawują premier i wojewodowie. W wypadku, gdy ustawa jest niezgodna z prawem, mogą oni ją uchylić, a gdy samorząd nie realizuje swych funkcji, może zawiesić działalność organów samorządowych, wprowadzić zarząd komisaryczny z komisarzem na czele, wykonujący zadania samorządu

- jednostki samorządu terytorialnego realizują swoje zadania na podstawie założeń budżetu; źródłami dochodów są dotacje z budżetu państwa, udział w podatkach będący źródłem dochodu budżetu państwa oraz dochody własne, które pochodzą z podatków i opłat lokalnych

- swoje zadania jednostki samorządu realizują za pomocą odpowiednich organów

SAMORZĄD GMINNY:

Gmina to wspólnota obywateli zamieszkująca pewne terytorium. W Polsce jest najmniejszą i podstawową jednostką podziału terytorialnego. Na terenie gminy mogą funkcjonować jednostki pomocnicze gmin: sołectwa i dzielnice. Zakres ich działalności określają władze gminy. W gminach władzę sprawują rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent).

Zadania gminy można podzielić na:

• własne - zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy

• zlecone - zadania z zakresu administracji rządowej, takie jak przeprowadzanie wyborów, prowadzenie aktów stanu cywilnego

Rada gminy:

- jest to organ uchwałodawczo-kontrolny

- wybierana w wyborach bezpośrednich na 4 lata

- liczy od 15 do 45 członków (w zależności od liczby mieszkańców gminy)

- na jej czele stoi przewodniczący, którego radni wybierają spośród siebie w wyborach tajnych

- do uprawnień rady należy uchwalanie budżetu i lokalnych podatków, podejmowanie decyzji w sprawach majątkowych oraz w sprawach współpracy z innymi gminami, kontrolowanie wójta

Wójt (burmistrz, prezydent):

- wójt sprawuje władzę w gminach wiejskich, burmistrz w gminach, których siedzibą jest miasto poniżej 100 tys. mieszkańców, a prezydent w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców lub miastach, które przed wejściem w życie ustawy miały prezydenta

- jest wybierany w wyborach powszechnych

- swoje zadania wykonuje z pomocą urzędu gminy

- do jego uprawnień należy kierowanie bieżącymi sprawami gminy i reprezentowanie jej na zewnątrz, wykonywanie uchwał rady i przygotowywanie ich projektów, gospodarowanie majątkiem gminy, realizacja budżetu

SAMORZĄD POWIATOWY

Powiat to wspólnota samorządowa oraz jednostek podziału terytorialnego obejmująca kilka gmin (powiat ziemski) lub teren miasta, które jest gminą na prawach powiatu (powiat grodzki). Władzami powiatu są rada i zarząd powiatu.

Rada powiatu:

- organ uchwałodawczy i kontrolny

- w jej skład wchodzi od 15 do 29 radnych (w zależności od liczby mieszkańców) wybieranych na 4-letnią kadencję w wyborach bezpośrednich

- na czele rady stoi przewodniczący, wybierany spośród jej członków

- do uprawnień rady należy wybieranie i odwoływanie zarządu, uchwalanie budżetu i podatków, decydowanie o sprawach majątkowych, uchwalanie programów walki z bezrobociem oraz zapewnianie bezpieczeństwa mieszkańcom powiatu

- w powiecie grodzkim organ ten nazywany jest radą miasta

Zarząd powiatu:

- organ wykonawczy powiatu

- w jego skład wchodzi od 3 do 5 osób wybranych przez radę, w tym starosta, który stoi na czele zarządu

- do uprawnień zarządu należą: przygotowywanie i realizacja projektów uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu

- do uprawnień starosty należy kierowanie bieżącymi sprawami, reprezentowanie powiatu na zewnątrz, zwierzchnictwo powiatowych służb i straży, powoływanie i odwoływanie ich kierowników oraz sprawowanie nad nimi kontroli

- w powiatach grodzkich organem wykonawczym jest prezydent lub burmistrz

SAMORZĄD WOJEWÓDZKI:

Województwo to jednostka podziału terytorialnego oraz jednostka samorządu. W jego obrębie oprócz organów samorządowych działają również organy administracji państwowej. Do organów samorządu zalicza się sejmik województwa oraz zarząd województwa.

Sejmik województwa:

- organ uchwałodawczy i kontrolny

- w jego skład wchodzą radni wybierani w wyborach powszechnych na 4-letnią kadencję (ich liczba jest uzależniona od liczny mieszkańców, ale nie mniejsza niż 30)

- na czele stoi przewodniczący wybierany spośród jego członków

- do uprawnień sejmiku należy uchwalanie budżetu należy uchwalanie budżetu i podatków, powoływanie i odwoływanie zarządu oraz marszałka, decydowanie o sprawach majątkowych

Zarząd województwa:

- organ wykonawczy województwa

- w jego skład wchodzi 5 osób wybranych przez sejmik, w tym marszałek, którey jest jego przewodniczącym

- do uprawnień zarządu należy wykonywanie uchwał sejmiku oraz realizacja budżetu, gospodarowanie mieniem, przygotowywanie planów rozwoju województwa

- do uprawnień marszałka należy kierowanie bieżącymi sprawami województwa i pracami zarządu, reprezentowanie województwa

ZADANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Obszar działalności	Samorząd gminny	Samorząd powiatowy	Samorząd wojewódzki
Komunikacja	Utrzymanie dróg gminnych, mostów i placów	Budowa dróg powiatowych i opieka nad nimi	Budowa i utrzymanie dróg wojewódzkich
Bezpieczeństwo	Zapewnienie bezpieczeństwa w gminie (Straż Miejska), ochrona przeciw pożarowa	Zapewnienie bezpieczeństwa w powiecie, ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa
Kultura	Utrzymanie bibliotek gminnych i domów kultury, ochrona zabytków	Utrzymanie i budowa bibliotek powiatowych, ośrodków kultury i muzeów	Utrzymanie bibliotek wojewódzkich oraz teatrów i muzeów o znaczeniu regionalnym
Oświata	Utrzymanie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów	Prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych	Prowadzenie wyższych szkół zawodowych i ośrodków szkolenia nauczycieli
Ochrona zdrowia	Prowadzenie przychodni i poradni gminnych	Prowadzenie szpitali rejonowych	Prowadzenie szpitali specjalistycznych, promocja ochrony zdrowie
Walka z bezrobociem	Organizowanie robót publicznych	Prowadzenie rejonowych urzędów pracy, wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych	Prowadzenie wojewódzkich urzędów pracy
Gospodarka przestrzenna i budownictwo	Gospodarka przestrzenna na obszarze gminy, budownictwo komunalne	Nadzór budowlany na obszarze powiatu	Tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego w województwie
Ochrona środowiska	Usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych	Utrzymywanie wysypisk śmieci	Usuwanie niebezpiecznych odpadów
Pomoc społeczna i opieka nad rodziną	Pomoc społeczna osobom potrzebującym	Prowadzeni domów pomocy społecznej i centrów pomocy rodzinie	Pomoc społeczna w skali regionu
Pozostałe	Zaopatrywanie mieszkańców w wodę gaz i prąd	Wydawanie praw jazdy, rejestracja pojazdów, ochrona praw konsumenta, współpraca z organizacjami samorządowymi	Promocja województwa, modernizacja terenów wiejskich, przygotowywanie strategii rozwoju regionu

---