IV SAB 105/01 - Wyrok

Data orzeczenia	2002-01-07
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)
Sędziowie	Rauk Wiesław /przewodniczący/ Gliniecki Andrzej /sprawozdawca/ Plucińska-Filipowicz Alicja
Symbol z opisem	601 Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne	Budowlane prawo Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy	Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368; art. 33 ust. 1-2; Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071; art. 28, art. 221-260; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Tezy 1. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei, powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność /art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. 2. Podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie /w świetle przepisów prawa/ dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kpa.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzeja S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania użytkowania gazociągu - oddala skargę.
Uzasadnienie Andrzej S. w dniu 26.03.2001 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w związku z użytkowaniem gazociągu Jamał-Europa przez Europol Gaz SA bez wymaganego przepisami prawa budowlanego - pozwolenia na użytkowanie". Zdaniem skarżącego, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie gazociągu, wynika z przepisu art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ od 1 kwietnia 2000 r. rozpoczęto użytkowanie gazociągu w sytuacji kiedy, nie wykonano wszystkich prac budowlanych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mimo, że nie dokończono budowy, nie zgłosiły sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy /art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego/, nie wstrzymały też użytkowania gazociągu. W związku z powyższym skarżący, jak pisze, składał szereg skarg i wniosków między innymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewody K.-P. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze do Sądu Andrzej S. wnosi o zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie gazociągu, gdyż budowa nie została zakończona, a inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 14 sierpnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowego gazociągu, ani w decyzji Wojewody W. z dnia 12 listopada 1997 r. utrzymującej decyzję pierwszej instancji w mocy, nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego gazociągu. Inwestor pismem z dnia 1.12.1999 r. w Starostwie Powiatowym w L. dokonał zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, dostarczając jednocześnie wymagane art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego dokumenty. Organ, do którego dokonano zgłoszenia w terminie 14 dni, nie zgłosił sprzeciwu w formie decyzji, zgodnie więc z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego można było przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego /gazociągu/. Nie zgłoszenie sprzeciwu, w ocenie Dyrektora Generalnego K.-P. Urzędu Wojewódzkiego /pismo z dnia 31.01.2001 r./, było nieprawidłowością skoro nie wykonano wszystkich prac wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 66 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skargi, wskazujące na niezgodne z przepisami użytkowanie gazociągu, były zgodnie z właściwością przekazywane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o czym powiadomiono skarżącego. Żądanie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie gazociągu, jest w tym stanie prawnym nieuzasadnione. Podobne wyjaśnienia, jak wyżej, są zawarte w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13.03.2001 r. skierowanym do skarżącego. Starosta Powiatowy w L. decyzją z dnia 17 sierpnia 2000 r. (...) udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie gazociągu przebiegającego przez teren gminy T. powiat L. pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 15.10.2000 r. robót budowlanych polegających na uporządkowaniu terenu w obrębie pasa montażowego gazociągu, obejmującego określone działki. Jednak od tej decyzji odwołali się wszyscy właściciele działek obejmujących przedmiotową inwestycję i Wojewoda K.-P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 września 2000 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w obu instancjach, jak również uchylił postanowienie Starosty L. z dnia 12 czerwca 2000 r. (...) o wznowieniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie gazociągu. Powyższe stanowisko Wojewoda uzasadniał tym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku wznowienia postępowania, tymczasem nie miały miejsca przesłanki z art. 145 par. 1 Kpa, ani wcześniej nie zapadła ostateczna decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie gazociągu i wznowienie postępowania w takiej sytuacji było niedopuszczalne. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 5.03.2001 r., skierowanego do skarżącego ta ostatnia decyzja Wojewody została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioski skarżącego dotyczące wszczęcia postępowania o wstrzymanie użytkowania gazociągu były, zgodnie z właściwością, kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. /pismo Starosty Powiatu w L. z dnia 15.02.2001 r. i pismo Delegatury we W. K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia 23.01.2001 r./. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Skarga na bezczynność przysługuje w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, dalej zwanej ustawą, co wynika z art. 17 tej ustawy. Powyższy przepis art. 16 ust. 1 pkt 1-4 należy traktować jako przepis nie podlegający wykładni rozszerzającej. Można więc stwierdzić, że bezczynnością w znaczeniu prawnym, nie są wszystkie sytuacje, które w języku potocznym tak można by określać. W ramach tak zawężonego określenia bezczynności, aby skutecznie było można wnieść skargę do Sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wstępne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopiero dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona /art. 61 par. 1 Kpa/, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a tego skarżący nie uczynił w swoich pismach kierowanych do różnych organów. Nie załączył też pełnomocnictwa z którego by wynikało, że działa w imieniu strony. Zresztą wszystkie pisma /skargi/ w niniejszej sprawie, skarżący pisał w pierwszej osobie liczby pojedynczej, nie było wiec wątpliwości, że pisał je w imieniu własnym. Tymczasem z akt administracyjnych załączonych do sprawy IV SA 1699/99 wynika, że w tej sprawie skarżący mógł działać tylko jako pełnomocnik swoich rodziców, którzy byli właścicielami nieruchomości. Powyższe okoliczności świadczą o braku legitymacji skarżącego do wnoszenia żądań w sprawach poruszanych w pismach do organów wymienionych wcześniej. Nie zmienia tego również to, że skarżący był dzierżawcą gruntu, jak oświadczył na rozprawie. W tej sytuacji, słusznie organy, do których skarżący kierował pisma, traktowały je jako wnoszone w trybie przepisów działu VIII /skargi i wnioski/ Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak nawet i w tym trybie, inne skutki prawne wywołuje skarga wniesiona przez stronę i inne skarga pochodząca od innej osoby, co wynika z brzmienia art. 233 Kpa. Niejako na marginesie należy stwierdzić, gdyż to nie może być przedmiotem skargi na bezczynność, że pisma skarżącego, jak wynika z przedstawionego materiału, były załatwiane zgodnie z obowiązującymi przepisami Kpa w zakresie skarg i wniosków. Poza wszystkim jednak co powyżej wskazano, gdyby nawet te braki nie miały miejsca, żądanie zawarte w skardze, aby zobowiązać Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie gazociągu, jest samo w sobie pozbawione podstaw prawnych i nie mogłoby być uwzględnione przez Sąd. Bowiem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, w sprawach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, może wydać orzeczenie zobowiązujące na podstawie art. 26 ustawy, tylko w stosunku do organu właściwego, tymczasem w tym przypadku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego. Reasumując należy stwierdzić, iż brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei, powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność /art. 33 ust. 1 i 2 ustawy/. Powyższe wynika z tego, iż podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie /w świetle przepisów prawa/ dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.