Zasady zarządzania gospodarką komunalną i mieniem samorządu
Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Ich przestrzeganie w zależności od sytuacji może narazić osoby sprawujące zarząd na odpowiedzialność majątkową, dyscyplinarną czy też karną. Dodatkowo zasady prawidłowej gospodarki wymagają, by władze samorządowe, podejmując decyzje, poprzedziły je wnikliwą analizą opłacalności ekonomicznej podejmowanego przedsięwzięcia.
Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei nabycie mienia komunalnego następuje:
● na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym,
● przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy. W takim przypadku przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
● w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,
● w wyniku własnej działalności gospodarczej,
● przez inne czynności prawne,
● w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Zgodnie z przepisami podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa, np. ustawy o gospodarce nieruchomościami czy kodeksie cywilnym. W szczególności celu, na który dany składnik mienia gminnego zostanie wykorzystany. W tym miejscu wskazać należy, że przeznaczenie terenów określone jest przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zasady wykorzystywania pozostałych składników mienia określane są poprzez uchwały organu stanowiącego gminy albo czynności podejmowane przez wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. W konsekwencji ważne jest rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów gminy. Należy zatem pamiętać o tym, że to rada gminy określa reguły dotyczące gospodarowania mieniem, w tym również przeznaczenie poszczególnych ich składników, np. nieruchomości. Równocześnie do kompetencji wójta należy podejmowanie czynności zmierzających do wykonania uchwał organu stanowiącego. Dodatkowo zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym do zadań organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wyjątkowo do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W praktyce oznacza to, że rada gminy określa przeznaczenie najważniejszych dla danej gminy składników majątkowych. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem takie uchwały rady gminy mają charakter uchwał w sprawach publicznych i podlegają nadzorowi wojewody. W uchwale z 6 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt OPS 11/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Oświadczenie woli
Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik gminy, który odmówił kontrasygnaty, będzie zobowiązany jednak do jej dokonania na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym jednocześnie radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową. Uprawnienie skarbnika do kontrasygnaty pozwala mu na skuteczne realizowanie swoich zadań. Kontrasygnata skarbnika jest obowiązkowa przy wszystkich czynnościach prawnych, które powodują powstanie zobowiązania finansowego. Dokonując kontrasygnaty, skarbnik potwierdza rzetelność, legalność i prawidłowość dokumentowanej operacji oraz to, że została ona ujęta w budżecie i że są środki finansowe na jej zrealizowanie. Gdy dane zobowiązanie nie ma pokrycia w budżecie, skarbnik może odmówić kontrasygnaty. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta bądź marszałek województwa, żądając kontrasygnaty, zmusza go do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Warto pamiętać, że charakter prawny kontrasygnaty sprowadza się między innymi do potwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego dysponuje odpowiednimi zasobami finansowymi zabezpieczonymi w budżecie na realizację zadania. Dodatkowo czynności prawne polegające na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest również kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Jej brak oznacza ich nieważność.
Jednostki organizacyjne
Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Nieprecyzyjne określenie zakresu upoważnienia ma istotne znaczenie. Kierownik jednostki organizacyjnej gminy może bowiem występować w jej imieniu tylko w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Jest to wyjątek od zasady, że gminę na zewnątrz reprezentuje wójt. Potwierdza to art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w praktyce ma bardzo duże znaczenie, ponieważ wiele zadań gmin jest realizowanych za pośrednictwem tego rodzaju jednostek organizacyjnych.
Zakres obowiązków kierownika jednostki określany jest w akcie nawiązania stosunku pracy, jak również może być kształtowany aktami prawa miejscowego oraz innymi aktami organów gminy. Artykuł 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy upoważnienia do czynności podejmowanych w sferze prawa cywilnego. Ponadto pełnomocnictwo to obejmuje umocowanie do podejmowania czynności zarządu, w tym obejmujące bieżące funkcjonowanie jednostki i wykonywanie zadań statutowych. Z kolei udzielone na podstawie tego przepisu pełnomocnictwo jest podstawą reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym, jak również udzielania pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.
Należy jednak pamiętać, że na przykład umowa o pracę nie może stanowić dostatecznej podstawy do składania oświadczeń woli na zewnątrz w zakresie zarządzania mieniem. Czynności prawne podejmowane w imieniu gminy i ze skutkiem prawnym dla gminy muszą w każdym przypadku mieć oparcie w pełnomocnictwie udzielonym kierownikowi danej jednostki. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 19 stycznia 1993 r., III CZP 160/92, kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa.
Skutki pełnomocnictwa
Ponieważ art. 47 ust. 1 stanowi o kierownikach jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej, powyższy przepis nie może być stosowany w przypadku gminnych osób prawnych, takich jak np. kapitałowe spółki handlowe, stowarzyszenia, jednostki pomocnicze gminy.
Zgodnie z kodeksem cywilnym czynność prawna dokonana przez pełnomocnika, w tym przypadku przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla mocodawcy. Kierownik w takiej sytuacji występuje jako pełnomocnik gminy. W konsekwencji stroną zawartej czynności prawnej będzie gmina, a nie dana jednostka organizacyjna. Dodatkowo jeżeli dana czynność spowoduje powstanie zobowiązania pieniężnego, to zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej.
Zakres upoważnienia
Kierownikowi jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej można udzielić pełnomocnictwa ogólnego, jak również rodzajowego lub nawet do konkretnej czynności prawnej. Pełnomocnictwo do dokonania poszczególnej czynności prawnej zgodnie z art. 99 par. 1 kodeksu cywilnego (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.) powinno być udzielone w takiej formie, w jakiej czynność ta ma być dokonana. W praktyce pełnomocnictwo z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym to przede wszystkim upoważnienie kierownika jednostki organizacyjnej do dokonywania czynności prawnych, w tym do zawierania umów.
Rodzaje pełnomocnictwa dla kierownika
● pełnomocnictwo procesowe - upoważnienie do reprezentowania gminy w postępowaniu przed sądami oraz organami, w tym organami administracji i organami egzekucyjnymi,
● upoważnienie do zaciągania zobowiązań w zakresie planu finansowego danej jednostki,
● upoważnienie do udzielania przez kierownika jednostki innym osobom dalszych upoważnień w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa, co dotyczy zwłaszcza pracowników jednostki.
Strony procesu
W przypadku jednostek organizacyjnych gminy stroną procesu zawsze jest gmina, nie zaś ta jednostka, i to gmina powinna być bezpośrednio wskazana jako powód lub pozwany, co nie wyklucza, żeby obok gminy wskazać tę jednostkę. Kierownik tej jednostki może natomiast występować w imieniu gminy w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Może także udzielać pełnomocnictwa substytucyjnego adwokatowi i radcy prawnemu. W praktyce takie przypadki mają miejsce, gdy chodzi o sprawy, w których występują zakłady gospodarki komunalnej i mieszkaniowej czy zakłady wodociągowe.
Inne rozwiązanie występuje, gdy jedną ze stron procesu ma być gminna osoba prawna, przykładowo jednoosobowa spółka kapitałowa gminy. Są to podmioty niezależne, a zasady ich reprezentacji określa umowa lub statut spółki. W braku postanowień w tym zakresie należy stosować przepisy ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 z późn. zm.). Poza gminnymi osobami prawnymi, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, gmina realizuje swoje zadania także w formie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, których kierownicy działają na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Sytuacja ta nie ma zastosowania do gminnych osób prawnych.
Realizacja zadań w formie spółki handlowej wymaga respektowania w pierwszej kolejności uregulowań (także w zakresie reprezentacji przed sądem) kodeksu spółek handlowych i kodeksu cywilnego. Ponieważ spółka kapitałowa posiada osobowość, w obrocie prawnym i w procesie działa poprzez swoje organy. Organem realizującym zdolność do czynności prawnych spółki (w tym reprezentacji przed sądem) jest jej zarząd.
Zgodnie z kodeksem spółek handlowych każdy członek zarządu ma prawo reprezentować spółkę we wszystkich czynnościach sądowych. Sposób reprezentacji w przypadku zarządu wieloosobowego może zostać ustalony przez wspólników (akcjonariuszy) w umowie spółki bądź statucie, będących podstawą funkcjonowania spółek kapitałowych. W razie braku takich uregulowań obowiązuje zasada automatyzmu, tj. mają zastosowanie postanowienia art. 205 lub 373 kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z postanowieniami powyższych przepisów do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem.
Mienie w jednostce
Dodatkowo zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminy jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Równocześnie rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Gmina nie ponosi również odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Natomiast w przypadku zniesienia lub podziału gminy odpowiedzialność za jej zobowiązania ponoszą solidarnie gminy, które przejęły jej mienie. Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.
Mienie powiatu
Mieniem powiatu zgodnie z przepisami są własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. Równocześnie powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych.
Nabycie mienia przez powiat następuje:
● na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy,
● przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu,
● w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia,
● przez inne czynności prawne,
● w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zarząd może upoważnić również do składania oświadczeń woli pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Jeżeli jednak czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Podobnie jak w przypadku gminy skarbnik powiatu, który odmówił kontrasygnaty, ma jednak obowiązek jej dokonania na pisemne polecenie starosty, przy równoczesnym powiadomieniu o tym rady powiatu i regionalnej izby obrachunkowej. Równocześnie powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W konsekwencji powiatowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.
Mienie województwa
Mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Województwo tak jak powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia województwa nienależącego do innych wojewódzkich osób prawnych. Inaczej niż w przypadku gminy czy powiatu wygląda nabywanie mienia przez województwa. Następuje ono na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i innych ustawach, a także w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w ustawie o samorządzie województwa. Będzie to zatem np. kupno nieruchomości czy jej zamiana.
Zgodnie z przepisami przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, następuje w dwojaki sposób. Po pierwsze, na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu. Wyjątkowo zaś przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego wykonywaniu zadań gospodarczych przekraczających zakres użyteczności publicznej, może nastąpić na wniosek zarządu województwa, pod warunkiem że mienie to służyć ma realizacji strategii rozwoju województwa i regionalnych programów operacyjnych. Nie dotyczy to mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.
W przypadku pierwszej wskazanej powyżej sytuacji organem odwoławczym od decyzji jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym decyzja o jego przekazaniu stała się ostateczna. W drugiej sytuacji przekazanie mienia również następuje nieodpłatnie, w trybie właściwym dla przenoszenia nabywanych praw, z tym że przekazanie własności i innych praw do rzeczy następuje na podstawie ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Postanowienia przepisów nie oznaczają, że organy samorządu województwa nie mogą podejmować żadnych czynności. W szczególności zarząd województwa i marszałek województwa jako organ administracyjny mogą informować wojewodę o celowości czy wręcz konieczności wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku gdy wojewoda nie zainicjuje takiego postępowania, organy województwa mogą zasygnalizować taką sytuację organowi nadzoru nad wojewodą - prezesowi Rady Ministrów. Wojewoda kończy postępowanie decyzją o przekazaniu lub odmowie przekazania mienia województwu (może również umorzyć postępowanie - art. 105 k.p.a.). Ostateczna decyzja przekazująca mienie stanowi tytuł prawny, na podstawie którego województwo może danym mieniem samodzielnie dysponować.
Nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Jest ono wolne od podatków i opłat. Wskazanych powyżej zasad nie stosuje się do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo.
Ważne zmiany
31 grudnia 2010 r. zakończeniu ulegnie likwidacja:
● państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,
● gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż dopuszczony przez ustawę o finansach publicznych,
● gospodarstw pomocniczych gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych,
● jednocześnie minister finansów musi dokonać zmian w wydatkach budżetu państwa na wniosek dysponenta ich części, mając na względzie zapewnienie odpowiednich środków na wynagrodzenia.
Dodatkowo do postępowania w sprawie przekazania mienia, w drodze decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o przekazaniu województwu praw, które są lub mogą być ujawnione w księdze wieczystej, stanowi podstawę wpisu w księdze. Takie postępowanie jest wolne od wpisu i opłat sądowych. Należy podkreślić, że kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa. Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda w formie uchwały zarządu województwa.
Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej. Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa. Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej. Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową. Równocześnie zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa.
Zgoda województwa
Wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie:
1) nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych,
2) przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą
- wymaga zgody, w formie uchwały, zarządu województwa.
Zgody zarządu województwa wymaga także zmiana przeznaczenia składników mienia wskazanych powyżej. Decyzje te podlegają nadzorowi wojewody, a co za tym idzie również kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie w przypadku zbycia przez województwo lub inną wojewódzką osobę prawną przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą Skarbowi Państwa przysługuje prawo pierwokupu lub wykupu wykonywane na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Równocześnie województwo, podobnie jak odpowiednio powiat i gmina, nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych wojewódzkich osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne wojewódzkie osoby prawne nie ponoszą też odpowiedzialności za zobowiązania województwa.
Gospodarka komunalna
Gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gminy, powiaty i województwa mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeżeli natomiast do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie.
W przypadku gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
● wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,
● wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Uprawnienia te rady gminy, powiatów lub sejmiki województw mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Samorządowe zakłady budżetowe
Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjnoprawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240). Na podstawie tych przepisów prowadzą one również gospodarkę finansową. Jednocześnie ustawa zabrania prowadzenia działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w formie samorządowego zakładu budżetowego.
Zasady likwidacji
Gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że likwidację gospodarstwa pomocniczego gminnej, powiatowej i wojewódzkiej jednostki budżetowej przeprowadza kierownik jednostki budżetowej, po uzyskaniu opinii dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia likwidacji wydanej przez:
● wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - w przypadku gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych albo
● zarząd powiatu lub województwa - w przypadku odpowiednio gospodarstw pomocniczych powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych.
Wymóg uzyskania opinii dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia likwidacji nie dotyczy likwidacji gospodarstwa pomocniczego działającego przy jednostce budżetowej, której kierownikiem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Pozostałe po likwidacji składniki majątkowe, należności i zobowiązania zlikwidowanego gospodarstwa pomocniczego przejmuje jednostka budżetowa, przy której funkcjonowało gospodarstwo. Przejęcie następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.
Samorządowe spółki
Ustawa o gospodarce komunalnej umożliwia również samorządom tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnych, a także przystępowanie do nich. Jednostki samorządu terytorialnego mogą także tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100).
Kiedy możliwa jest spółka
Poza sferą użyteczności publicznej samorząd może tworzyć lub przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnych:
Gmina
● jeżeli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące w gminie bezrobocie w znaczącym stopniu wpływa na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia,
● jeżeli zbycie składnika majątkowego mogącego stanowić wkład do spółki albo rozporządzenie nim w inny sposób spowodowałoby dla gminy poważną stratę majątkową,
● jeżeli gmina nabywa udziały lub akcje spółek zajmujących się działalnością:
- doradczą,
- bankową lub ubezpieczeniową,
- promocyjną,
- edukacyjną lub wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego,
- innych spółek ważnych dla rozwoju gminy.
Powiat
● nie może prowadzić działalności poza sferą użyteczności publicznej.
Województwo
● poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa.
Przepisy te zawierają również definicję gospodarki komunalnej. Zgodnie z nią są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb ludności, takich jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, doprowadzenie kanalizacji, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości i zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Wymienione zadania są realizowane poprzez świadczenie usług, które są powszechnie dostępne. Przykładowo tylko zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Poza sferą użyteczności
Ustawa o gospodarce komunalnej daje możliwość prowadzenia przez samorządy działalności w celach zarobkowych. Działalność taka podlega jednak daleko idącym ograniczeniom. Może jej dokonywać jedynie gmina. Gmina może prowadzić zarobkową działalność gospodarczą jedynie wtedy, gdy na jej terenie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadziło do zwiększenia aktywności gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Rodzaj działalności, jaką prowadzi spółka prawa handlowego, nie ma znaczenia.
O tym, czy występuje przesłanka poważnej straty majątkowej przy tworzeniu spółki, decyduje rada gminy, podejmując uchwałę dotyczącą utworzenia/przystąpienia do spółki prawa handlowego art. 18 ust. 2 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Spółki handlowe powiązane z gminą mogą korzystać z ulg i zwolnień (podatkowych, cenowych) albo z innych preferencji, z których nie skorzystają inne podmioty gospodarcze na rynku. W konsekwencji ich koszty działalności będą niższe aniżeli koszty innych firm działających na tym samym rynku, ale będzie to wynikać wyłącznie z decyzji władz lokalnych. Nierówna konkurencja może polegać również na możliwości uzyskania informacji niedostępnych dla innych firm bądź uzyskania ich znacznie wcześniej od konkurencji. Ograniczenia w postaci istnienia niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej czy występującego bezrobocia, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Taką możliwość przewiduje art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. W przepisie tym jest mowa m.in. o spółce prowadzącej działalność promocyjną na rzecz samorządu terytorialnego. Promocja prowadzona przy okazji prowadzenia innej działalności nie uzasadnia powoływania się na działalność promocyjną, o której mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej - stwierdził NSA w swoim wyroku z 7 października 2003 r., II SA/Lu 1115/03.
Z kolei województwo poza sferą użyteczności publicznej może działać jedynie wtedy, gdy działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza to, że nie może on również przystąpić do spółki handlowej, której przedmiot działalności nie mieści się w sferze użyteczności publicznej.
Gospodarka i działalność
Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej (wyrok NSA z 19 stycznia 2003 r., SA/Gd 1968/02).
Formy organizacyjne
Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. Spółki posiadają większą niezależność przy wykonywaniu swoich zadań.
Zakłady budżetowe są powoływane i odwoływane przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa. Prowadzą one działalność w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak w swoich działaniach są samodzielne. Zakłady budżetowe są silnie powiązane z budżetem samorządu. Środki finansowe na jego działalność w całości pochodzą z budżetu gminy, a ewentualny zysk, który zostanie w nim wypracowany, w całości zostaje do niego odprowadzany.
Organy spółki
W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych, z pewnymi wyjątkami. Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata. Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego, są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji. Równocześnie członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego powołuje i odwołuje rada nadzorcza.
Członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego powołuje i odwołuje rada nadzorcza. Generalnie podobne zasady obowiązują w spółkach zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji mają zastosowanie zasady obowiązujące m.in. przy gospodarowaniu mieniem gmin, powiatów i województw.
W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Do zbycia akcji i udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy działu IV ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji. Przykładowo akcje spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zbywa przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Hanna Wesołowska
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).
Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.).
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43).