skrępowania tej swobody, stwierdzał zarazem realistycznie, że niepodobna wyobrazić sobie całkowicie skrępowanego wykonania normy prawa. Wykona­nie każdej normy prawnej jest bowiem konkretyzacją zawsze taką, w której „swój" udział ma organ administracyjny konkretyzujący tę normę. Wynika on

„z konieczności różnicy między działaniem państwa w administracji, w egze­kutywie"¹⁶.

H. Kelsen pisał wyraźnie: „Gdy każdy akt organu państwa ma być państwu zarachowany, musi być w jakiś sposób, nawet w tak zwanej normie blankieto­wej określony, gdyż inaczej zarachowanie państwu byłoby w ogólne niemożli­we - gdy, dalej - każdy akt państwowej władzy wykonawczej, choćby w najmniejszym stopniu, musi być jednak aktem swobodnego uznania i gdy między abstrakcyjną normą prawa a konkretnym działaniem organu siłą rzeczy musi istnieć pewna różnica, to wszystkie akty państwa różnią się wzajemnie pod względem uznania nie tyle zasadniczo, ile stopniowo, nie jakościowo, lecz tylko ilościowo"¹⁷.

Otóż możemy stwierdzić współcześnie, że ilościowo mierzone zakresy prawnie dopuszczonej swobody organów administracyjnych wykonujących 1 coraz bardziej zróżnicowane konstrukcyjnie normy ustawowe rozszerzają się nieprzerwanie, nie maleją. Organy administracji publicznej, wykonując każdą normę prawa, rozszerzają, a nie ograniczają zakresy swego udziału w konkretyzowaniu wykonywanej normy prawa, w obrębie każdego tzw. etapu procesu j wykonywania normy prawa. Zjawisko to obejmuje więc etap interpretacji normy prawa, która ma być wykonywana, etap ustalania stanu faktycznego ze względu na który to stan faktyczny norma prawna będzie wykonywana - w kolejności -etap oceny stanu faktycznego, subsumpcji niewadliwie ustalonego i ocenionego stanu faktycznego pod odnośną normę prawa - wreszcie etap ustalania treści działania stanowiącego konkretyzację wykonywanej normy prawa.

Z oglądu empirycznego wiemy dziś, że mnożone są, a nie ograniczane, coraz bardziej finezyjne interpretacje urzędnicze norm prawa wykonywanego przez organy administracji publicznej, że te interpretacje różnią się niekiedy zasadniczo od interpretacji sądowej tych norm. Ustalanie treści wykonywanej

normy prawa ewoluuje w kierunku nie mającej granic wyobraźni artysty raczej niż urzędnika.

Ustalenia stanu faktycznego, dokonywane przez organy administracji publicznej w sprawach nie objętych rygoryzowanym prawnie postępowaniem administracyjnym, sąniewyczerpujące, wybiórcze, nie odzwierciedlają obrazu

¹⁶ H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego t. II Wilno 1936, s. 221

17 Tamże, s. 222 238

rzeczywistego, lecz obraz wytworzony w wyobraźni urzędniczej. Oceny stanu faktycznego, dokonywane przez organy administracji publicznej w sprawach

nie objętych postępowaniem administracyjnym, bywają niejednokrotnie arbi­tralne, zaś niezbędne sądy wartościujące dokonywane są z pominięciem jakich­kolwiek norm, zasad i wartości zawartych w prawie powszechnie obowią­zującym, podczas gdy powinny być formułowane za pomocą wszelkich dopuszczalnych środków interpretacji właśnie z tych norm, zasad i wartości. W treści działania organu administracyjnego, wieńczącego proces wykonania odnośnej normy prawa, rzadko odnajdziemy intencję ustawodawcy, częściej zaś wolę polityczną partii politycznych, reprezentowanych w rządzie, samo­rządzie terytorialnym, pozakonstytucyjne i pozaustawowe racje ideologiczne, światopoglądowe, doktrynalne.

O ile wymienione wyżej zakresy samodzielności (swobody) organu admi­nistracji publicznej w wykonywaniu norm prawa dotyczą wykonywania prawa rygoryzowanego postępowaniem administracyjnym, zaś samo wykonywanie prawa zwieńczone jest wydaniem aktu administracyjnego, zakresy samodziel­ności, o których mowa wyżej, podlegają sądowej kontroli. Co może wydawać się paradoksalne, są to niejednokrotnie przedstawione sądowi spory o interpre­tację przepisu prawa, o wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, o nie-arbitralne oceny stanu faktycznego, o prawnie dopuszczalne wartościowanie organu administracyjnego umożliwiające podjęcie organowi administracji publicznej decyzji o treści, którą obowiązujący porządek prawny potrafi jakoś skonsumować.

O wiele bardziej złożona jest kwestia zakresów samodzielności organów administracyjnych w wykonywaniu norm prawa, gdy to wykonywanie nie jest poddane prawnie określonemu postępowaniu administracyjnemu. W zasadzie, zakresy samodzielności organów administracyjnych w wykonywaniu norm prawa nie rygoryzowane przepisami postępowania administracyjnego, nie podlegają sądowej kontroli. W tym zatem punkcie, jedna z podstawowych zasad państwa prawa, zakładająca sądową kontrolę całej działalności admini­stracji publicznej, doznaje ograniczenia i dodajmy, że zakres tego ograniczenia rośnie odpowiednio, do zakresu norm prawa wykonywanych poza postępowa­niem administracyjnym.

Co prawda, działania administracji publicznej podejmowane w procesach wykonywania norm prawa nie podlegających postępowaniu administracyjne­mu me pozostają poza wszelką kontrolą. Nie jest to już jednak kontrola sądowa.

Jest to kontrola organów niezawisłych i może się okazać, że nie jest sprawowana bezstronnie.

źrodłem swobody są więc nie tylko delegacje ustawowe i upoważnienia ustawowe dla organów administracji publicznej. Jak się okazuje, źródłem q swobody organów administracyjnych może być także konstrukcja

239

---