Rozdziały

DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

l. Charakter działań administracji publicznej

Działania administracji publicznej, państwowej, rządowej i samorządowej stanowią w państwie prawa konstrukcję prawną, nie zaś konstrukcję socjo­logiczną, ekonomiczną czy polityczną.

W wielu współczesnych interpretacjach i komentarzach zawierających objaśnienia istoty działań administracji publicznej, ten właśnie prawny element

konstrukcyjny działań administracji publicznej bywa często osłabiany, rela­tywizowany i marginalizowany.

W wielu bowiem pracach działania administracji publicznej przedstawia­ne są wedle cech socjologicznych i politycznych, nierzadko akcentuje się znamiona ekonomiczno-finansowe czy organizacyjno-prakseologiczne, gdzie jedynie w dalekim tle możemy dostrzec normy prawa jako element konsty­tuujący działania administracji publicznej. We współczesnych opisach działań administracji publicznej tak dalece pomija się prawne uwarunkowania, że wydawać by się mogło, iż tworzywem działań administracji publicznej są

jedynie reguły ekonomii lub gry politycznej, może też ambicji i dążeń urzędni­ków, którzy je podejmują.

Tymczasem, działania administracji publicznej nie są analogiczne do działań człowieka. Logika działań administracji publicznej nie jest logiką działań podmiotów gospodarczych w gospodarce rynkowej. Działania admini­stracji publicznej nie służą do zdobycia i utrzymania władzy politycznej.

W państwie prawa działalność administracji publicznej jest wykonywaniem prawa.

214

Przypomnijmy, że w państwie prawa do władzy ustawodawczej należy stanowienie prawa, zaś władza wykonawcza wykonuje prawo. Podmioty wykonujące prawo to podmioty administracji publicznej, państwowej, rządowej samorządowej. Nie decydują one o zadaniach publicznych, które wykonują. Nie decydują o formach działania, w których zadania publiczne mają być wykonane. W państwie prawa o zadaniach publicznych i o formach działania (także procedurach działania) przesądza prawo powszechnie obowiązujące, stanowione przez władzę ustawodawczą. Państwo prawa to wszakże państwo prymatu konstytucji i ustaw.

Co prawda, konstytucja i ustawy pozostawiają podmiotom administracji publicznej wiele zakresów samodzielności w wykonywaniu prawa. Delegacje i upoważnienia ustawowe przyznają podmiotom administracji publicznej prze­de wszystkim pewną samodzielność w konkretyzowaniu zadań publicznych, w określaniu należytej organizacji wykonania zadań publicznych, a także w wyborze odpowiednich form działania. Wszystkie te zakresy samodzielności, przyznane przez konstytucje i ustawy podmiotom administracji publicznej, nie znoszą ani nie osłabiają założenia, że działania administracji publicznej w państwie prawa są wykonywaniem prawa.

Założenie o wykonawczym wobec prawa charakterze działań administra­cji publicznej budziło i do dnia dzisiejszego budzi spore zastrzeżenia. I co ciekawe, zarówno wtedy, gdy idzie o wykonywanie prawa pochodzącego od władzy administracyjnej (w państwie stanowym i w państwie policyjnym), jak też prawa stanowionego przez władzę ustawodawczą (w państwie prawa). W każdym wymienionym wyżej przypadku formuła sprowadzająca działania administracji publicznej do wykonywania prawa wydaje się zbyt wąska.

W polskiej nauce administracji zwrócił na to uwagę już w 1881 r. F. K. Kasparek, wybitny polski policysta. Stwierdzał: „Rząd nazywają często­kroć także władzą wykonawczą, ale mylnie, bo zadanie rządu nie polega tylko na wykonywaniu ustaw, lecz na przedsięwzięciu tego wszystkiego w granicach ustaw, czego dobro i potrzeby państwa wymagają. Nie zgadza się z prawdą, ażeby rząd zawsze w szczegółach przeprowadzał to, co władza ustawodawcza w ogólności postanowiła. [...] Działalność administracji tedy przeważnie nie jest pozytywnie ustawami określoną i kierowaną, tylko ujemnie poprzez usta­wodawstwo ograniczoną, a jej istota nie polega tylko na przeprowadzeniu zadań państwa, bez naruszania ustaw. Jej prawem samoistnym jest wykonać to wszystko, czego interes publiczny i dobro państwa w poszczególnych przypad­kach wymagają".

W 1882 r. inny polski policysta J. B. Oczapowski, pisał: „Nawet wobec ustalonej już dostojności i pierwszeństwa ustawy we wszystkich czynnościach wykonawczej władzy, [...] niepodobna było związać nią do tyła wykonawców [...] iżby nie miały i nie powinny wydawać doraźnych instrukcji i rozporządzeń

215

---