TEORIA I ROZWÓJ BIUROKRACJI
I. POJĘCIE BIUROKRACJI
Mierząc się z pojęciem biurokracji Mark Weber wyróżnił następujące cechy struktury biurokratycznej:
Istnieje wyraźny podział pracy, który umożliwia obsadzanie poszczególnych stanowisk wyspecjalizowanymi ekspertami, na których ciąży odpowiedzialność za realizację przypisanych im zadań.
Urzędy pod względem organizacyjnym opierają się o zasadę hierarchii co oznacza, że niższy urząd jest kontrolowany i nadzorowany przez urząd wyższego stopnia. Każdy urzędnik odpowiada przed swym przełożonym nie tylko za własne poczynania, ale także za działania swych podwładnych. By móc wywiązać się z odpowiedzialności za podwładnych urzędnik zostaje wyposażony w prawo do wydawania poleceń, któremu odpowiada obowiązek podwładnych do podporządkowania się im. Polecenia te mogą dotyczyć wyłącznie działań urzędowych.
W strukturze biurokratycznej istnieje określony system reguł pozwalający na właściwe koordynowanie i zapewnienie jednolitości wykonywanych zadań bez względu na liczbę zaangażowanych w nie osób. Jasno sprecyzowane reguły i przepisy określają zarówno wzajemne relacje przy wykonywaniu określonych zadań, jak i odpowiedzialność za efekty tych działań.
Urzędnik winien wykonywać swoje zadania w sposób bezstronny, bez osobistego zaangażowania, aby wszelkie decyzje podejmowane w duchu wolności od jakichkolwiek wpływów. Dotyczy to oceny podwładnego, a także płaszczyzny urzędnik - klient. Cecha bezstronności powoduje jednakowe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich implikując wzrost demokracji w aparacie administracji.
Nabór do urzędu dokonywany jest w oparciu o kwalifikacje techniczne zaś sam urzędnik zabezpieczony jest przed możliwością arbitralnego zwolnienia. Ścieżkę kariery determinuje zasada starszeństwa, osiągnięć bądź też obie. Sprzyja to rozwojowi lojalności i identyfikacji urzędników z organizacją, co ma pozytywny wpływ na ich motywację w zakresie wykonywanych działań.
Struktura biurokratyczna zapewnia maksymalną efektywność organizacji a nie jedynie samej jednostki, co możliwe jest dzięki wskazanym przez Webera cechom. Dla efektywnego funkcjonowania organizacji biurokratycznej każdy z jej członków musi posiadać odpowiednie kwalifikacje do wykonywania powierzonych mu zadań. System reguł i przepisów oraz hierarchicznie uporządkowany nadzór pozwala na właściwą koordynację wykonywanych przez specjalistów zadań. System ten wspiera polityka kadrowa zapewniająca poczucie bezpieczeństwa zatrudnienia oraz ścieżkę awansu za rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań. Wszystkie zatem cechy struktury biurokratycznej pozwalają osiągnąć cel w postaci racjonalnej realizacji celów organizacji.
Weber analizuje biurokrację poprzez jej funkcjonalne ujęcie, wskazując elementy składające się na trwałość i skuteczne funkcjonowanie struktury biurokratycznej. Takie ujęcie biurokracji niesie ze sobą niebezpieczeństwo zatarcia rzeczywistych zakłóceń i nieprawidłowości, jakie w jej funkcjonowaniu występują. Niezwykle istotne są wobec tego, jak zauważył Robert K. Merton badania dysfunkcji czyli procesów stwarzających problemy w aparacie biurokratycznym. Patrząc na zdefiniowaną przez Webera biurokrację przez pryzmat koncepcji dysfunkcji łatwo można zauważyć pewne sprzeczności, ponieważ ten sam czynnik, który przyczynia się do efektywność biurokracji, z innego punktu widzenia może mieć skutek odwrotny. Jeśli bowiem istnieje hierarchiczny nadzór to pracownicy nie będą zainteresowani w ujawnianiu przełożonym swych błędów, a więc struktura przepływu informacji zostanie zaburzona, co z pewnością nie przyczyni się efektywnego zarządzania. Podobnie, jeśli awans ma być oparty w głównej mierze o zasadę starszeństwa to jednocześnie nie będzie to motywacją dla pracowników by dokładać wszelkich starań w zakresie doskonalenia się w swym zawodzie. Weber miał świadomość przeciwieństw, jakie mogą wywoływać wskazane przez niego cechy biurokracji, ale zajmując się dysfunkcjami jedynie ubocznie stworzył coś na kształt „typu idealnego”, przedstawiając cechy biurokracji w najczystszej formie.
II. IMPLIKACJE BIUROKRACJI TYPU IDEALNEGO
Oczywistym jest fakt, że w praktyce nie ma doskonałej, wolnej od jakichkolwiek wad i problemów struktury biurokratycznej. Weberowski typ idealny biurokracji służyć ma jako wskazówka w badaniach empirycznych, określa jakie czynniki należy wziąć pod uwagę badając konkretną organizację biurokratyczną. Typ idealny zawiera hipotezy, że pewne cechy biurokratyczne przyczyniają się do realizacji celu, jakim jest wzrost efektywności zarządzania. To zaś, czy faktycznie tak się dzieje ma być przedmiotem weryfikacji, badania. Trzeba jednak pamiętać, że empiryczne dowody nie mogą obalić konstruktu naukowego, którym jest biurokracja typu idealnego. Jeżeli bowiem badania kilku organizacji wykażą brak występowania określonej cechy, to fakt ten nie decyduje o tym, iż cecha ta w ogóle nie istnieje w typie idealnym biurokracji, ale że te organizacje nie są w pełni zbiurokratyzowane.
Należy wskazać dwie wprowadzające w błąd implikacje pojęcia biurokracji typu idealnego, zasługujące na szczególną uwagę:
Weberowska konstrukcja sugeruje, by badając strukturę biurokratyczną opierać się o wskazane cechy, mające charakter wzorców. Wszystkie odchylenia od tych wzorców nie mają dla badacza znaczenia, gdyż występują na zasadzie wyjątków. Badania empiryczne zdecydowanie podważyły to podejście ponieważ wykazały, iż wśród członków aparatu biurokratycznego bardzo często wykształcają się pewne nieformalne praktyki i nieoficjalne relacje, które pomimo tego, że nie są oficjalnie usankcjonowane przyjmują zorganizowaną formę. Należy więc stwierdzić, iż wskazane praktyki i relacje muszą być brane pod uwagę przy analizie organizacji biurokratycznych.
Za pomocą określonych cech Weber określa biurokrację doskonałą co implikuje konieczność uznania wszelkich odchyleń za szkodliwe dla jej sprawności. Tymczasem istnieją dowody, że takie podejście jest błędne. Nieformalne relacje i nieoficjalne praktyki bardzo często sprzyjają efektywności działań. Ponadto określone nieoficjalne wzory działania należy rozpatrywać przez pryzmat ich rzeczowych badań a nie tylko na gruncie suchej teorii.
III. WAUNKI POWODUJĄCE BIUROKRACJĘ
1.Warunki historyczne.
Bez wątpienia wśród warunków historycznych powodujących biurokrację wskazać należy gospodarkę pieniężną. Mimo, że istniały systemy biurokratyczne funkcjonujące w oparciu o zapłatę w naturze (Egipt, Rzym, Chiny) to gospodarka pieniężna umożliwia wypłatę regularnych wynagrodzeń, co tworzy system zależności i należności sprzyjający dokładnemu wypełnianiu biurokratycznych obowiązków. Istotne znaczenie ma też pojawienie się problemów administracyjnych. Przykładem może być budowa i regulacja kanałów w starożytnym Egipcie, która dała początek pierwszej znanej w historii wielkiej biurokracji. W innych państwach wymogi obronne determinowały tworzenie armii i pobieranie w związku z tym danin na cele wojskowe, co wymagało stosowania procesów biurokratycznych.
Nie bez znaczenia dla rozwoju biurokracji pozostał system kapitalistyczny. Aby konkurencja rynkowa nie była zakłócana przez jakiekolwiek siły zewnętrzne potrzeba funkcjonowania silnych rządów zapewniających równowagę i porządek. Przy okazji powstające prywatne firmy nastawione na zysk potrzebują biurokratycznych metod zarządzania dla maksymalizacji efektywności, a to z kolei rodzi organizację pracowników w duże, złożone pod względem administracyjnym związki zawodowe reprezentujące ich przed pracodawcą.
Wskazane przykłady obrazują, że pewne procesy historyczne, zapotrzebowania na określone metody czy też tworzenie organizacji legły u podstaw wykształcania się biurokracji w różnych dziedzinach.
2.Warunki strukturalne.
Pewne struktury funkcjonujące w otaczającym nas świecie są bardziej zbiurokratyzowane inne mniej lub wcale. W ramach organizacji, której pracownicy posiadają silną motywację do pracy mogą istnieć pewne nieoficjalne procedury polegające na tym, że pracownicy rozwijają określony system podziału zadań między sobą. Warunki te decydują o małej potrzebie wprowadzenia ścisłej dyscypliny i zasad określających dokładny podział obowiązków, co pociąga za sobą mniejszą potrzebę biurokratyzacji. Wewnętrzne warunki występujące w innych strukturach mogą rodzić potrzebę wprowadzenia silnej dyscypliny, dokładnego rozdziału i sprawdzania wykonanych zadań, a co za tym idzie większej biurokratyzacji. Warto również podkreślić, że na skutek rozwinięcia przez pracowników własnego nieoficjalnego aparatu biurokratycznego i sprawne regulowanie w ramach niego ich pracy może udaremnić próby narzucenia formalnego systemu dyscypliny.
1