ZNACZENIE TERMINU ADMINISTRACJA
Współcześnie wyraz „administracja” używany jest w blisko 20 różnych znaczeniach. Termin ten jednak w znaczeniu nas interesującym wywodzi się z dwóch różnych tradycji, mianowicie:
krąg tradycji romańskiej, rzymskiej (Europa kontynentalna)
krąg tradycji anglosaskiej, system anglosaski (nie doszło do recepcji prawa rzymskiego)
W przypadku systemu anglosaskiego pojęcie administracji jest niezwykle szerokie, mieści się w nim niejako wszystko to, co się tyczy zarządu, zarządzania wszelkiego rodzaju, sprawami zarówno osób prywatnych, jak i sprawami publicznymi (państwowymi).
Natomiast jeśli chodzi o drugi krąg tradycji - tradycję rzymską - pojęcie administracji jest w nim inaczej sformułowane. Możemy tutaj stworzyć dwa rodzaje definicji. Pierwsza będzie miała charakter definicji negatywnej, czyli określającej wszystko to, co nie jest administracją, druga - definicja pozytywna - o aspekcie funkcjonalnym stara się ująć to zagadnienie bardziej konkretnie.
DEFINICJA NEGATYWNA ADMINISTRACJI
Mówiąc o administracji ograniczamy to pojęcie do sfery spraw publicznych, administracja publiczna to więc zarówno administracja rządowa, jak i samorządowa. Nie obejmuje to pojęcie, w odróżnieniu od systemu anglosaskiego, sfery administracji prywatnej.
Zgodnie z definicją negatywną, za administrację publiczną uważa się to wszystko, co nie mieści się, nie łączy się z pojęciem ustawodawstwa oraz wymiarem sprawiedliwości (władzą ustawodawczą i sądowniczą).
Nasuwa się więc wniosek, że administracja w tym ujęciu dotyczy szeroko rozumianej egzekutywy. Przy budowie egzekutywy mamy do czynienia z organami centralnymi (ministerstwo, minister, rada ministrów) oraz ze strukturą organów terytorialnych. Na szczeblu centralnym, gdzie mamy podział na resorty i funkcje zarządzania tymi resortami są jednym z elementów składowych kompetencji egzekutywy.
DEFINICJA FUNKCJONALNA [POZYTYWNA] ADMINISTRACJI
O wiele bardziej oddaje istotę administracji. Pod tym pojęciem administracja to działania wykonawcze w stosunku do decyzji politycznych, czyli szerzej jako działalność organizatorską państwa, która charakteryzuje się 3 cechami:
1. inicjowanie w dużej mierze organizacyjnej działalności państwa
2. koncentrowanie się przede wszystkim na rozwiązywaniu konkretnych sytuacji
3. działanie w większym lub mniejszym stopniu przy pomocy środków niewładczych czyli łączących się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu
Te wszystkie cechy mają być swoistą gwarancją twórczego oddziaływania państwa na stosunki gospodarcze i społeczne w państwie.
Należy pamiętać, że u podstaw definicji administracji leży przyjęcie ogólnego założenia: „Państwo jako określony system organów nie organizując społeczeństwa i gospodarki bezpośrednio, ponosi odpowiedzialność za należyte funkcjonowanie życia zarówno gospodarczego, jaki i społecznego.”
Termin administracja wywodzi się z języka łacińskiego - „ministrare” - co znaczy służyć, stąd wywodzi się termin minister - sługa. Początkowo ten termin występował w postaci „ministrare” z czasem wzbogacił się on o przedrostek „ad”, ostatecznie więc termin „administrare” oznaczał „obsługiwać”, „zarządzać”, „kierować”. Warto zapamiętać, że „administrare” nie oznacza „rządzić”, dlatego należy odróżniać od siebie te terminy. Rządzić - „gubernare”. Nigdy nie mamy do czynienia z utożsamianiem tych pojęć, jedynym właściwie wyjątkiem mógłby być ustrój amerykański, gdzie mówi się, że prezydent sprawuje rząd prezydencki i administracji, jest oryginalne tylko w przypadku USA.
DEFINICJA ADMINISTRACJI W KONTEKŚCIE HISTORYCZNYM wymaga dwóch istotnych uzupełnień:
Po pierwsze, należy podkreślić, że nie każda organizatorska działalność państwa w historii zasługuje na nazwę administracja. W każdym okresie dziejów mamy do czynienia z różnymi formami zarządu, np. zarząd w państwie feudalnym do czasów monarchii absolutnej trudno nazwać terminem administracja publiczna w takim rozumieniu, jakie wcześniej opisano. Dlatego, że aby mówić o administracji w pełnym znaczeniu muszą być spełnione pewne przesłanki:
działalność organizatorska musi być działalnością wyodrębnioną, a zatem uporządkowaną organizacyjnie, kompetencyjnie i formalnie
musi być realizowana zasada biurokratyzmu, jeżeli jej nie ma to nie może być mowy o administracji publicznej
działalność organizatorska państwa musi być regulowana przez normy generalne - normy prawne, które w sposób jednolity regulują działalność administracji
obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym
Wymienione cechy nie były realizowane w systemie państwa feudalnego.
Niewątpliwie możemy je dostrzec w państwie rzymskim w okresie dominatu )przede wszystkim za panowania cesarzy Dioklecjana i Konstantyna Wielkiego III-IV w), później wiele elementów państwa administracyjnego znajduje się również w ustroju kościoła katolickiego jeszcze w dobie średniowiecza (w prawie kanonicznym, które ten ustrój regulowało) - administracja kościelna. Pewne elementy admini9stracji publicznej dostrzec można także w ustroju wielu miast na prawie miejskim, które przybierały postać gmin miejskich, w których to ustroju występowały dojrzałe formy zarządzania spełniające kryteria administracji publicznej.
NACZELNE ZASADY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
ZASADA RESORTOWOŚCI
Pojawia się w europie u schyłku XVI w., we Francji, a później na szerszą skalę będzie przyjmowana w innych krajach europejskich, co będzie miało miejsce w XVIII stuleciu. Od schyłku XVI w. w zarządzie Francją trudno dostrzec reguły racjonalnego zarządzania. Państwo francuskie podzielone było na 4 części (wg geografii - Pn, Pd, Zach i Wsch), a do zarządu nimi powołani byli specjalni Sekretarze Stanu, którzy wykonywali właściwie wszystkie funkcje związane z zarządem.
Na przełomie XVIw zaczną pojawiać się resorty czyli takie wyodrębnione niezależne od siebie dziedziny zarządu (wg kryterium przedmiotowego, a nie geograficznego). Na czele resortów stały początkowo organy kolegialne (wieloosobowe), dopiero od czasów Napoleona (1800) w europie zastąpiono kolegialne organy zarządu jednoosobowymi organami, czyli ministrami kierującymi w danym czasie pewnym zakresem spraw publicznych.
Pierwsze resorty:
Spraw Wewnętrznych, Interesów Cudzoziemskich, Skarbu, Spraw Wojskowych, Sprawiedliwości
Z czasem wyodrębniała się coraz większa ilość tych resortów, co doprowadziło do przerostu zasady resortowości, prowadziło to do rodzenia się sporów kompetencyjnych i niewątpliwie trudno było o harmonijną współpracę pomiędzy poszczególnymi kolegialnymi resortami.
W związku z tym w XVIII w. zaczęto wprowadzać instytucje, które miały tą nadmierną resortowość ukrócić i miały wprowadzić pewne reguły porządkujące. Odróżnić należy dwa państwowe szczeble administracji, czyli administrację centralną od administracji terytorialnej (lokalnej)
ADMINISTRACJA CENTRALNA
W tej dziedzinie remedium na przerost zasady resortowości będzie powołanie organu kolegialnego, który przyjmie z czasem charakter „dzisiejszego rządu” - „rady ministrów” - „gabinetu” czyli organu składającego się z resortowych ministrów, z reguły pod przewodnictwem „prime ministra” - szefa rządu. Właśnie taka rada ministrów będzie organem, który ma zapewniać współdziałanie, uzgodnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięć i decyzji wykraczających poza kompetencje jednego ministra. Instytucja ta będzie więc organizować współprace pomiędzy poszczególnymi resortami na szczeblu centralnym.
ADMINISTRACJA TERYTORIALNA
Mamy tutaj do czynienia z ukształtowaniem się jakby dwóch pionów tej administracji, mianowicie: administracją zespoloną (ogólną) oraz niezespoloną (specjalną)
1.administracja zespolona to taka administracja, w której różne kompetencje różnych ministrów na szczeblu centralnym koncentrują się w rękach określonego organu rządowego działającego w terenie (np. wojewoda) - ma on nie tylko uprawnienia w granicach jednostki terytorialnej (województwa), ma kompetencje ministra administracji oraz innych ministrów i sprawuje je na terenie województwa. Jego kompetencje są zespoleniem uprawnień różnych ministrów, różnych resortów, jednak ograniczają się do określonej jednostki terytorialnej
2.administracja niezespolona (specjalna) - dziedzinami spraw, które są wyłączone spod kompetencji administracji ogólnej, a podporządkowane administracji specjalnej są następujące, specjalne zarządy: sprawy wojskowe (podlegają nie wojewodzie lecz MON), wymiar sprawiedliwości (sądy w hierarchicznym podporządkowaniu podlegają bezpośrednio Ministerstwu Sprawiedliwości), sprawy skarbowe (Minister Skarbu), etc.
Administracja rządowa + samorząd terytorialny = administracja publiczna
Dodatkowo w XIX wieku pojawi się administracja samorządowa. Samorząd terytorialny będzie zbudowany na poszczególnych szczeblach ogólnego podziału. Samorząd terytorialny łącznie z administracją rządową określać będziemy wspólną nazwą administracja publiczna
ZASADA CENTRALIZMU/DECENTRALIZMU
Te zasady odnoszą się do reguł funkcjonalnych określających stosunki pomiędzy organami centralnymi, a organami terytorialnymi.
Zasada centralizacji oznacza pełne podporządkowanie organom centralnym przy braku jakiejkolwiek samodzielności organów terytorialnych, a więc ograniczonych tylko i wyłącznie do wykonywania nakazów, decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym. Ten system centralizacji charakteryzuje się także rozbudowanym katalogiem środków nadzoru, kontroli, które to środki przysługują centralnym organom w stosunku do organów terytorialnych.
Z zasadą centralizacji łączą się także pojęcia podległości osobowej i podległości służbowej.
Podległość osobowa - organ centralny decyduje o losach urzędników terytorialnych czyli że kompetencje organu centralnego leżą w powoływaniu, odwoływaniu, karaniu, nagradzaniu urzędników niższych szczebli.
Podległość służbowa - polega na bezwzględnym obowiązku wykonania decyzji, nakazów przełożonych czyli urzędników centralnych.
Zaprzeczeniem czy też dychotomicznym rozwiązaniem w stosunku do centralizacji jest decentralizacja. Jak sama nazwa oznacza bezpośrednie podporządkowanie organów szczebla niższego organowi szczebla wyższego, jest ona dopełnieniem zasady centralizacji. Charakterystyczna jest dla okresu monarchii absolutnych, gdzie administracja występuje na kształt swoistej piramidy, gdzie najwyższym szczeblem jest monarcha.
ZASADA KOLEGIALNOŚCI I JEDNOOSOBOWEGO KIEROWNICTWA
ZASADA BIUROKRATYZMU
ZASADA KONCENTRACJI I DEKONCENTRACJI
ZASADA HIERARCHICZNEGO PODPORZĄDKOWANIA