SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA U.E. AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ INSTYTUCJE U.E.
2.1 Uwagi ogólne o systemie źródeł prawa Unii Europejskiej
W rozważaniach na temat źródeł prawa Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) powszechnie wyróżnia się w tym systemie prawo pierwotne (zwane czasem statutowym) i prawo wtórne (zwane czasem pochodnym). Jednakże w zaliczaniu poszczególnych rodzajów źródeł prawa do tych dwu zasadniczych grup ujawniają się różnice stanowisk, czasami nawet daleko idące, przy czym niektórzy autorzy nie bez racji wskazują, że klasyfikacji na prawo pierwotne i prawo wtórne nie da się przeprowadzić w sposób zupełnie nie budzący wątpliwości.
Uwzględniając przede wszystkim dominujące w nauce prawa poglądy, można zaproponować następujący generalny podział źródeł prawa Unii Europejskiej składających się na całościowy ich system:
l) źródła prawa pierwotnego, obejmującego;
a) normy zawarte w traktatach założycielskich (erygujących, konstytuujących) Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej - w postaci jaką traktatom tym nadały traktaty uzupełniające i zmieniające je (wraz z przyjętymi przez państwa członkowskie protokołami i oświadczeniami do traktatów prawa pierwotnego). Z uwagi na znaczenie, jakie dla porządku prawnego Wspólnot i Unii mają te traktaty, nazywane są one czasem umownie „prawem konstytucyjnym", b) zrównane z prawem pierwotnym zasady systemu prawnego Unii Europejskiej, zazwyczaj niepisane, „odkrywane" sukcesywnie jako składniki porządku prawnego Wspólnot i Unii głównie poprzez orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, który z norm traktatów założycielskich wyinterpretował tzw. ogólne zasady prawne oraz tzw. prawa podstawowe (fundamentalne),
2) źródła prawa wtórnego, obejmującego normy tworzone na podstawie norm prawa pierwotnego przez instytucje Wspólnot Europejskich lub Unii Europejskiej (samodzielnie lub z innymi podmiotami), głównie w celu zrealizowania traktatowych celów Unii. W ramach tak rozumianego prawa wtórnego można wyróżnić:
a) prawo stanowione przez instytucje Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), przede wszystkim przez Radę Unii Europejskiej lub przez Komisję Europejską,
b) umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.
Podkreślić należy, że trudny w praktyce do konsekwentnego przeprowadzenia dychotomiczny podział prawa Unii Europejskiej na prawo pierwotne i prawo wtórne orientowany jest hierarchicznie. Obie te części prawa pozostają w relacjach nadrzędności i podporządkowania. Oznacza to, że normy prawa wtórnego muszą być zawsze zgodne z normami prawa pierwotnego, gdyż te ostatnie mają nadrzędną moc prawną. Kontroli zgodności norm może dokonywać Trybunał Sprawiedliwości.
Nie jest natomiast łatwe do precyzyjnego ustalenia w każdym przypadku, czy i na ile w ramach wyżej scharakteryzowanego prawa pierwotnego i wtórnego zestawione ze sobą poszczególne elementy składowe wykazują się zróżnicowaniem pod względem ich mocy prawnej. Problem ten nie wydaje się jednak zasadniczy dla naszych rozważań; dość więc będzie, gdy stwierdzimy jedynie, aprobując w tym zakresie stanowisko wyrażone w literaturze podmiotu przez K. Lenaertsa i P. van Nuflela, że zasady systemu prawnego Unii Europejskiej wyinterpretowane przez Trybunał Sprawiedliwości z norm prawa pierwotnego oraz postanowienia wynikające z umów międzynarodowych obowiązujących Wspólnoty i Unię - mają moc prawną wyższą niż normy prawne stanowione przez instytucje Wspólnot (Unii).
2.2. Prawo pierwotne Unii Europejskiej
a) Zasadniczy jego element składowy obejmuje przede wszystkim traktaty konstytuujące Wspólnoty oraz Unię a także niektóre inne traktaty i dokumenty:
• założycielskie traktaty wspólnotowe - EWWiS, EWG (WE), EWEA, spośród których najważniejszy i najobszerniejszy jest bez wątpienia Traktat WE,
• przyjęte przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich protokoły i oświadczenia załączone do założycielskich traktatów wspólnotowych,
• zmiany założycielskich traktatów wspólnotowych dokonane szczególnie przez Traktat o Fuzji, JAE, TUE, TA i TN,
• traktaty o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich,
• unijny traktat założycielski - TUE,
• przyjęte przez państwa członkowskie Unii protokoły i oświadczenia załączone do TUE, • zmiany unijnego traktatu założycielskiego wprowadzone przez TA i TN,
• traktaty o przystąpieniu do Unii Europejskiej.
Traktaty składające się na pierwotne prawo Unii Europejskiej tworzone są i zmieniane za zgodną wolą państw członkowskich, przy zastosowaniu odpowiedniej procedury. Te akty prawa pierwotnego różnią się od „klasycznego" prawa międzynarodowego formą, a zwłaszcza materią regulacji traktatowej, która dotyczy zagadnień normowanych zazwyczaj przez krajowe prawo konstytucyjne, administracyjne, finansowe czy gospodarcze.
b) Zasady systemu prawnego Unii Europejskiej pojawiły się we wspólnotowym, a następnie w unijnym porządku prawnym jako część - z uwagi na sposób ich kreacji -tzw. prawa sędziowskiego. W zachodnioeuropejskiej kulturze prawnej sądy nie są organami prawodawczymi. Równocześnie nie mogą one uchylać się od orzekania, zasłaniając się niespójnością systemu prawa lub brakiem odpowiedniego przepisu, czyli luką w prawie. Brak spójności usuwa się drogą sądowej wykładni literalnej i systemowej, zaś luki w prawie sądy wypełniają głównie przez wykładnię celowościową.
Trybunał Sprawiedliwości jest spadkobiercą kultury prawnej państw członkowskich W tym duchu Trybunał tworzy „prawo sędziowskie" w drodze dokonywanej na podstawie art. 177 Traktatu WE obowiązującej wykładni prawa pierwotnego. Trybunał nie jest przy tym związany żadnymi zasadami wykładni. W praktyce stosuje on zasady wykładni znane w systemach prawnych państw członkowskich, korzystając najczęściej -jak to wskazuje M. Ahit -z reguł wykładni „dosłownej" (literalnej), systematycznej i „teleologicznej" (celowościowej).
Na mocy art. 164 Traktatu WE, „Trybunał Sprawiedliwości zapewnia przestrzeganie prawa przy wykładni i stosowanie niniejszego Traktatu". Jednakże Traktat nie precyzuje pojęcia „prawa", które Trybunał ma stosować w wypełnianiu swoich funkcji. Takie ogólne sformułowanie dało Trybunałowi dużo swobody, pozwoliło mu podczas wykładni i stosowaniu prawa Wspólnot powoływać się na wyinterpretowane przezeń z prawa podstawowego reguły określone w piśmiennictwie mianem ogólnych zasad prawnych oraz prawami podstawowymi porządku prawnego.
Prawa podstawowe unijnego porządku prawnego, stanowiące część zasad systemu prawnego Unii Europejskiej, zostały przez Unię skodyfikowane w 2000 r. i przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei w dniu 7.12. 2000 r. w postaci dokumentu zatytułowanego „Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej". Stanowisko Wielkiej Brytanii zaważyło na tym, że „Karcie" nie nadano charakteru aktu prawnego zobowiązującego państwa Unii do wdrażania i przestrzegania jej postanowień oraz podlegającego jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. „Karta" ma charakter deklaracji politycznej i stanowi część „spuścizny moralnej" Unii Europejskiej. W dokumencie tym (będzie o nim jeszcze dalej mowa) zapisano podstawowe zasady demokracji, państwa prawa, reguły etyczne, przywileje socjalne - z jakich powinni korzystać obywatele Unii Europejskiej. Już to wskazuje, że „Kartę" należy uznać za istotny krok w rozwijaniu zasad systemu prawnego Unii Europejskiej.
2.3. Prawo wtórne Unii Europejskiej
O prawie wtórnym Unii Europejskiej można powiedzieć, że obejmuje te akty (normy) prawne, które charakteryzują się łącznie następującymi dwiema cechami:
1) zostały wydane (ustanowione, stworzone) przez jeden lub kilka wyposażonych w kompetencję prawotwórczą organów Wspólnot (samodzielnie lub z podmiotami spoza Wspólnot),
2) wywodzą swą moc prawną z upoważnienia zawartego w pierwotnym prawie unijnym.
Każdy z rodzajów aktów prawa wtórnego charakteryzuj ą specyficzne cechy dotyczące ich tworzenia, ogłaszania i obowiązywania.
a) Akty prawne stanowione przez instytucje Wspólnot Europejskich. Zgodnie z treścią art. 189 ust. l Traktatu WE, „Parlament Europejski, działający razem z Radą, Rada oraz Komisja wydają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i wyrażają opinie". Jak wynika z dalszych postanowień tego artykułu, wymienione akty prawne mają różną moc obowiązującą:
• rozporządzenia, dyrektywy i decyzje - mają charakter obowiązujący (wiążący) dla adresatów, stanowią więc władcze oświadczenia woli organów upoważnionych do ich stanowienia,
• zalecenia i opinie - nie mają mocy wiążącej, nie stanowią więc władczych oświadczeń woli organów uprawnionych do ich formułowania.
Art. 190 Traktatu WE ustanawia dla wskazanych wyżej obowiązujących aktów prawnych dwa wymogi formalne, które muszą być spełnione, aby akty te mogły być uznane za zgodnie z prawem unijnym,
1) muszą określać przyczyny, dla których zostały wydane,
2) muszą odnosić się do propozycji lub opinii, które powinny być uzyskane zgodnie z formalno-proceduralnymi wymogami Traktatu WE.
Spełnienie tych wymogów podlega kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Jeszcze ważniejsze rangą wymogi w stosunku do aktów prawnych o charakterze obowiązującym wynikają z treści art. 3b Traktatu WE: „Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych przez niniejszy Traktat (...)", skonkretyzowanego stwierdzeniem art. 4 ust. l zd. ostatnie tego Traktatu, odnoszącym się do głównych instytucji Wspólnot - „Każda z tych instytucji działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem". Ze sformułowań tych wynika, że ani Wspólnota, ani jej organy nie posiadają generalnego uprawnienia do tworzenia prawa, jakie przysługuje suwerennym państwom. Organy Wspólnot mogą stanowić normy prawne obowiązujące adresatów tylko wtedy, gdy w źródłach prawa pierwotnego przyznana im jest wyraźna kompetencja w tym zakresie. Zasadę tę nazywa się zasadą enumeratywnego upoważnienia jednostkowego. Zgodnie z jej treścią, normy kompetencyjne zawarte w prawie pierwotnym powinny określać zawsze:
- właściwy organ posiadający kompetencję prawotwórczą w danej sprawie,
- przedmiot regulacji drogą stanowienia aktu prawnego,
- formę tego aktu prawnego,
- procedurę lub większość, w jakiej dany akt prawny ma być uchwalony.
Zgodnie z art. 191 Traktatu WE, rozporządzenia i dyrektywy, które skierowane są do wszystkich państw członkowskich, jak również rozporządzenia, dyrektywy i decyzje uchwalone zgodnie z procedurą określoną w art. 189b tego Traktatu (reguluje on jedną z istotnych procedur stanowienia aktów prawnych przez Radę z udziałem Parlamentu) - muszą zostać opublikowane w „Dzienniku Urzędowym Wspólnoty". Wchodzą one w życie z dniem, które same określają, a w braku takiego określenia - dwudziestego dnia po ich ogłoszeniu. Pozostałe dyrektywy i decyzje są notyfikowane stronom, do których są kierowane, i nabierają mocy obowiązującej w wyniku tej notyfikacji (art. 191 Traktatu WE).
b) Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Umowy takie zawiera w imieniu Wspólnot Rada Unii Europejskiej (w procedurze uczestniczą zazwyczaj Komisja Europejska i Parlament Europejski). Niektóre umowy mogą być przez Wspólnoty zawierane wspólnie z państwami członkowskimi (umowy, układy mieszane). Przykładem takich umów mogą być układy o stowarzyszeniu. Tryb zawierania umów międzynarodowych przez Wspólnoty reguluje art. 228 Traktatu WE, którego treść uzupełnia- w przypadku niektórych procedur prowadzących do zmiany traktatów, na których opiera się Unia- art. 47 (dawny art. M) Traktatu z Maastricht.
AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ
Przypomnijmy, że do aktów prawnych stanowionych przez instytucje Unii Europejskiej należą:
• akty o mocy wiążącej:
a) rozporządzenia,
b) dyrektywy,
c) decyzje,
• akty niewiążące:
d) zalecenia,
e) opinie.
Wszystkie te rodzaje aktów prawnych mogą stanowić: Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska, przy czym czasem wymagane jest współdziałanie w tym procesie Parlamentu Europejskiego.
W praktyce występuje jeszcze jeden rodzaj aktów prawnych, określanych najczęściej w piśmiennictwie zbiorczą nazwą- uchwały (decyzje) sui generis.
5.1. Rozporządzenia
Zgodnie z treścią art. 189 ust. 2 Traktatu WE, „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Obowiązuje ono w całości i stosuje się bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich". Cytowany przepis nie pozostawia wątpliwości, że rozporządzenie jest aktem normatywnym.
Ogólny zasięg (ogólne zastosowanie) rozporządzenia oznacza, że zawiera ono normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc normy kierowane do nie zindywidualizowanego kręgu podmiotów- adresatów (nazywanych czasem w literaturze fachowej destynariuszami) i wyznaczające postępowanie tych adresatów w sposób na tyle ogólny, aby znajdować swoje zastosowanie (subsumpcję) w nieograniczonej ilości sytuacji. Owo ogólne zastosowanie rozporządzenia jest elementem odróżniającym je od decyzji.
Rozporządzenie obowiązuje w całości, co oznacza, że wymaga ono stosunkowo szczegółowej regulacji. Szczegółowość ta nie zawsze jednak musi być jednakowa. Jeżeli rozporządzenie stanowione jest jako akt o „charakterze ustawodawczym" (J. Galster i C. Mik nazywają je „rozporządzeniem podstawowym) wówczas czasem pozostaje ono świadomie nie określone ze względu na fakt, że jego realizacja przypada instytucjom wspólnotowym lub państwom członkowskim. Istnieje jednak również możliwość podejmowania rozporządzeń o „charakterze wykonawczym" (mających -jak to określają J. Galster i C. Mik - „zmniejszony wkład normatywny"), wydawanych zazwyczaj przez Komisję Europejską w celu ustalenia szczegółów związanych ze stosowaniem rozporządzeń uchwalonych poprzednio przez Radę Unii Europejskiej.
Bezpośredniość stosowania rozporządzenia przejawia się na dwu płaszczyznach. Przede wszystkim - rozporządzenia są wiążące dla państw członkowskich tak, jak umowy międzynarodowe, ale również są wiążące wewnątrz państw członkowskich, dla wszystkich podmiotów - adresatów. Po drugie - obowiązywanie bezpośrednie rozporządzeń oznacza, że nie wymagają one wydawania przez państwa członkowskie (ich parlamenty lub rządy) żadnych aktów prawnych implementujących. Co więcej, formalno-prawna transformacja rozporządzeń jest nie tylko zbędna, ale nawet jest w porządku prawnym Unii zabroniona, ze względu na możliwość zaistnienia nieporozumień na temat charakteru prawnego danego rozporządzenia i jego wejścia w życie. Nie wyklucza to możliwości stanowienia przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych do „rozporządzenia podstawowego", a czasem może z owego rozporządzenia implicite wynikać dla państwa obowiązek wydania takich przepisów.
Rozporządzeń stanowionych przez organy Unii Europejskiej nie należy traktować jako odpowiedników ustaw uchwalanych przez parlamenty w narodowych porządkach prawnych. Ustawy są samoistnymi aktami prawnymi, a ich treść niekoniecznie musi wykazywać ściśle „wykonawczy charakter" wobec konstytucji, bowiem materia ustawowa może kształtować się niejako „obok" materii konstytucyjnej (praeter legemfunda-mentalem). Rozporządzenia natomiast są zawsze w pewnym sensie aktami „wykonawczymi", bowiem muszą one mieć taki charakter wobec wspólnotowych i unijnych traktatów założycielskich stanowiących podstawę prawną ich wydania. Traktaty te w relacji do rozporządzeń mogą więc być uznawane za unijne „konstytucje".
5.2. Dyrektywy
Art. 189 ust. 3 Traktatu WE stanowi: „Dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek, dla każdego Państwa Członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod". Podczas gdy rozporządzenie charakteryzowane jest jako instrument integracji, dyrektywa stanowi głównie narzędzie koordynacji. Za pomocą dyrektyw harmonizuje się (ujednolica) i upodabnia akty prawa krajowego państw członkowskich.
Cechą charakterystyczną dyrektywy jest destynariusz jej norm - państwo członkowskie, do którego jest kierowana. Dyrektywa - co jest regułą- nie obowiązuje bezpośrednio w wewnętrznym systemie prawnym państwa- adresata. Swój „pełnowartościowy status" uzyskuje dopiero po jej wykonaniu przez wewnętrznego prawodawcę w tym państwie. Z dyrektywy wynika natomiast dla destynariusza obowiązek - urzeczywistnienia w ustalonym terminie celów w niej określonych. Państwo ma to uczynić w taki sposób, iż zgodnie z dyspozycją dyrektywy stworzy nowe prawo wewnętrzne lub zmieni je, ewentualnie uchyli, albo powstrzyma się od wydania nowego aktu prawnego, aby wykonać dyrektywę. Dyrektywa wymaga więc zazwyczaj „inkorporowania" jej do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, z reguły drogą stosownych zachowań prawotwórczych kompetentnych organów tego państwa. Państwa - adresaci dyrektywy z reguły mają prawo wyboru formy i środków realizacji tej dyrektywy, co pozostawia im pełną swobodę działania. Postanowienia dyrektywy „przyjęte" przez prawo wewnętrzne dotyczą bezpośrednio podmiotów krajowych i powoływanie się przez nich na postanowienia tej dyrektywy jest zbędne.
Dyrektywy zawieraj ą zazwyczaj oznaczony termin, w jakim destynariusze zobowiązani są podjąć konieczne środki w celu realizacji postanowień tych dyrektyw. Dyrektywa określa zamierzony rezultat, który powinien być osiągnięty w wyznaczonym terminie. Państwa - adresaci nie mają możliwości niezastosowania się do dyrektywy, czy niezastosowania się do wyznaczonych terminów, chociażby uzasadniały taką sytuację trudnościami wewnętrznymi lub postanowieniami swoich aktów konstytucyjnych pozostających w sprzeczności z treścią dyrektywy. Z momentem upływu terminu wyznaczonego przez dyrektywę na jej inkorporację do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, lub w przypadku, gdy inkorporacji tej państwo dokonało w sposób niewłaściwy, dyrektywa wywiera bezpośredni skutek w wewnętrznym systemie prawnym państwa-adresata.
5.2. Dyrektywy
Art. 189 ust. 3 Traktatu WE stanowi: „Dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek, dla każdego Państwa Członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod". Podczas gdy rozporządzenie charakteryzowane jest jako instrument integracji, dyrektywa stanowi głównie narzędzie koordynacji. Za pomocą dyrektyw harmonizuje się (ujednolica) i upodabnia akty prawa krajowego państw członkowskich.
Cechą charakterystyczną dyrektywy jest destynariusz jej norm - państwo członkowskie, do którego jest kierowana. Dyrektywa - co jest regułą- nie obowiązuje bezpośrednio w wewnętrznym systemie prawnym państwa- adresata. Swój „pełnowartościowy status" uzyskuje dopiero po jej wykonaniu przez wewnętrznego prawodawcę w tym państwie. Z dyrektywy wynika natomiast dla destynariusza obowiązek - urzeczywistnienia w ustalonym terminie celów w niej określonych. Państwo ma to uczynić w taki sposób, iż zgodnie z dyspozycją dyrektywy stworzy nowe prawo wewnętrzne lub zmieni je, ewentualnie uchyli, albo powstrzyma się od wydania nowego aktu prawnego, aby wykonać dyrektywę. Dyrektywa wymaga więc zazwyczaj „inkorporowania" jej do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, z reguły drogą stosownych zachowań prawotwórczych kompetentnych organów tego państwa. Państwa - adresaci dyrektywy z reguły mają prawo wyboru formy i środków realizacji tej dyrektywy, co pozostawia im pełną swobodę działania. Postanowienia dyrektywy „przyjęte" przez prawo wewnętrzne dotyczą bezpośrednio podmiotów krajowych i powoływanie się przez nich na postanowienia tej dyrektywy jest zbędne.
Dyrektywy zawieraj ą zazwyczaj oznaczony termin, w jakim destynariusze zobowiązani są podjąć konieczne środki w celu realizacji postanowień tych dyrektyw. Dyrektywa określa zamierzony rezultat, który powinien być osiągnięty w wyznaczonym terminie. Państwa - adresaci nie mają możliwości niezastosowania się do dyrektywy, czy niezastosowania się do wyznaczonych terminów, chociażby uzasadniały taką sytuację trudnościami wewnętrznymi lub postanowieniami swoich aktów konstytucyjnych pozostających w sprzeczności z treścią dyrektywy. Z momentem upływu terminu wyznaczonego przez dyrektywę na jej inkorporację do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, lub w przypadku, gdy inkorporacji tej państwo dokonało w sposób niewłaściwy, dyrektywa wywiera bezpośredni skutek w wewnętrznym systemie prawnym państwa-adresata.
5.3. Decyzje
Stosownie do postanowienia art. 189 ust. 4 Traktatu WE, „Decyzja obowiązuje w całości tych, do których jest skierowana". Należy zwrócić uwagę, że decyzja nie jest aktem o charakterze normatywnym, bowiem nie zawiera ona przepisów pozwalających na „konstruowanie" generalnych i abstrakcyjnych reguł postępowania. Decyzja jest aktem konkretnym i indywidualnym, regulacją dla jednostkowego przypadku, obowiązującą indywidualnie oznaczonego adresata. Dlatego porównuje się decyzje do aktów administracyjnych występujących w krajowych porządkach prawnych.
W odróżnieniu jednak od aktów administracyjnych, których adresatem mogą być tylko „wewnętrzne" podmioty prawa, destynariuszami decyzji mogą być zarówno „wewnętrzne" podmioty prawa państw członkowskich, ale także same państwa członkowskie. Adresat decyzji musi być zawsze indywidualnie określony i dlatego z reguły decyzja nie wywiera skutków wobec wszystkich (erga omnes). Jednakże Trybunał Sprawiedliwości dopuścił możliwość powołania się na decyzje również podmiotu, który nie jest jej adresatem, ale tylko wtedy, .jeżeli go ona dotyczy, a więc kiedy z powodu jego osobistych właściwości (...) indywidualizuje go tak, jak adresata".
Decyzja jest dla adresatów obowiązująca we wszystkich swoich częściach. Z postanowień traktatów założycielskich wspólnotowych i unijnych nie wynika expressis verbis bezpośredniość obowiązywania decyzji. Jeżeli jednak jest ona we wszystkich swoich częściach obowiązująca (wiążąca), to musi także nadawać się do wywoływania bezpośrednich skutków. Decyzje skierowane do państw członkowskich bezpośrednio obowiązują w całości wszystkie organy tego państwa, również organy władzy sądowniczej. Wszystkie akty prawa wewnętrznego, które mogłyby zakłócać lub utrudniać realizację postanowień decyzji, muszą zostać uchylone.
5.4. Zalecenia i opinie
Art. 189 ust. 5 Traktatu WE stanowi w sposób jednoznaczny: „Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". Nie wymagają więc one do swego formułowania specjalnej klauzuli kompetencyjnej zawartej w traktatach wspólnotowych czy unijnych, a wystarczającą podstawę prawną do ich wydawania stanowi przywoływany art. 189 ust. 5. Mogą więc one być formułowane wtedy, gdy kompetentny organ uzna to za konieczne, a prawo unijne tego nie zabrania. Zasadniczą jednak różnicą między zaleceniami i opiniami a rozporządzeniami, dyrektywami i decyzjami - na co zwracają uwagę J. Galster i Z. Witkowski -jest brak imperatywnego i normatywnego charakteru zaleceń i opinii, co jednak nie dezawuuje innych znaczeń tych aktów (jako wykładni, rekomendacji czy sugestii).
Zalecenia i opinie mogą być kierowane zarówno do państw członkowskich, jaki podmiotów prawa krajowego. Są one wydawane w przypadkach, gdy instytucje Unii dostrzegaj ą potrzebę zwrócenia się do tych adresatów, a nie mają prawa wydawać aktów o charakterze wiążącym, lub - według ich oceny - nie zachodzi potrzeba wydania wiążących przepisów. Zalecenia i opinie nie przyznają żadnych uprawnień, na które podmioty krajowe mogłyby powoływać się przed sądami państwowymi.
Różnice między zaleceniem a opinią wyrażają się w tym, że to pierwsze dochodzi najczęściej do skutku z własnej inicjatywy organu uchwałodawczego, podczas gdy opinia inspirowana jest zazwyczaj przez inny podmiot należący do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zalecenie sugeruje ponadto adresatowi w sposób autorytatywny określone rozwiązanie, zaś opinia jest mniej kategorycznym wyrażeniem poglądu na daną sprawę, zawierając z reguły ocenę sytuacji oraz wskazując metody i środki, które powinny być zastosowane, aby można było osiągnąć traktatowe cele.
5.5. U chwaty (decyzje) sui generis
Analiza treści wspólnotowych i unijnych traktatów założycielskich pozwala na stwierdzenie, iż katalog aktów prawnych ustanowionych przez cytowany wyżej art. 189 Traktatu WE nie ma charakteru wyczerpującego, zamkniętego (taksatywnego, enumeratywnego). Lektura pozostałych postanowień traktatowych oraz praktyka wspólnotowa i unijna pozwala na odnotowanie innych jeszcze niż scharakteryzowane wyżej form prawodawczych. Należą do nich: uchwały „nienazwane", rezolucje, programy Rady Unii Europejskiej, memoranda, plany, projekty, komunikaty Komisji Europejskiej, deklaracje Parlamentu Europejskiego, decyzje kreacyjne, decyzje budżetowe. Doktryna proponuje dla tych form prawotwórczych zbiorczą nazwę uchwały (decyzje) suigeneris.
Podejmując uchwałę sui generis, instytucje Unii zamierzają zwykle zainicjować działanie o wiążącym charakterze. Nierzadko posługują się (zwłaszcza Rada i Komisja) taką uchwałą („nienazwaną") w przypadku, gdy jej działania prawotwórcze opierają się na tych postanowieniach wspólnotowych lub unijnych traktatów założycielskich, które nie przewidują specyficznych instrumentów prawnych. Zgodnie z treścią art. 173 Traktatu WE, decyzje sui generis, jeżeli statutują zakazy bądź nakazy określonego postępowania i zostały przyjęte w odpowiednim trybie wskazanym w tym artykule, mogą stać się przedmiotem kontroli Trybunału Sprawiedliwości co do swej zgodności z prawem pierwotnym Unii Europejskiej.