Nauka Administracji

z Elementami Etyki

Literatura:

1. J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski; Administracja publiczna; Wrocław 2003

2. Edward Knosala; Zarys nauki administracji; wyd. Zakamycze, Kraków 2006

3. M. Jełowicki; Podstawy organizacji administracji publicznej. Zagadnienia teoretyczne;
   wyd. Wyższa Szkoła Handlu i Prawa, Warszawa 1998

Rozdział I:

Podstawowe pojęcia i definicje

1. Nauka administracji jako interdyscyplinarna nauka społeczna

E. Knosala, s.19-28

1.1. Nauka administracji jako dyscyplina naukowa

Administracja, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza czyjąś trwałą i planowaną działalność, ogarniającą pewną liczbę ludzi i wielość dóbr, a zmierzającej w ostatecznym swym celu do zaspokojenia własnych, administrującego lub cudzych potrzeb.

Jeżeli są to potrzeby lub interesy osób prywatnych - mówimy o administracji prywatnej.

Jeśli zaś chodzi o interesy i potrzeby ciał publicznoprawnych - mówimy o administracji publicznej. Można ją określić jako trwałą działalność mającą na celu załatwienie spraw należących do organizacji publicznoprawnych, takich jak państwo, ciała samorządowe, zakłady publiczne, itd.

Teoria rozdziału prawa na publiczne i prywatne ma ograniczone znaczenie dla rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną. Nie jest bowiem przesądzające to, czy administracja prowadzona jest w formach prawa publicznego czy prywatnego.

Dokonanie rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia, przede wszystkim dlatego, że różnice między państwem a społeczeństwem ulegają zatarciu. Administracja publiczna przejmuje coraz więcej zadań, które wcześniej samodzielnie realizowało społeczeństwo (np. opieka nad starszymi). Patrząc w drugą stronę - powstają różnorodne organizacje prywatne, które przejmują zadania publiczne - odnosi się to głównie do organizacji spełniających zadania socjalne (związki zawodowe, niektóre stowarzyszenia, związki wyznaniowe, itd.).

Administracja w znaczeniu instytucjonalnym stanowi wyodrębniony zakres działania państwa oraz zespół zależnych lub niezależnych od państwa organizacji mających osobowość prawną (publiczną lub prywatną), który nie obejmuje ustawodawstwa, sądownictwa oraz rządzenia.

Administracja w znaczeniu funkcjonalnym - wg nauki administracji - administracja organizuje „wytwarzanie” świadczeń, np. oświatowych, kulturalnych, zdrowotnych, komunalnych, w zakresie bezpieczeństwa publicznego, itd. Same świadczenia nie interesują nauki administracji; zajmuje się głównie procesem podejmowania decyzji. Można zatem naukę administracji określić jako naukę zajmującą się teorią decyzji w administracji publicznej.

Administracja (w znaczeniu nauki administracji) z jednej strony jest instytucja powołaną do podejmowania decyzji, z drugiej strony natomiast działalnością decyzyjną instytucji administracyjnych. A więc administracja ma dwie strony - jest zarówno działaniem, jak też strukturą.

W obrębie nauk administracyjnych wyodrębniono trzy dyscypliny:

1. Nauka administracji - zajmuje się dostarczaniem wiedzy na temat rzeczywistości administracyjnej istniejącej w danym czasie.

2. Polityka administracyjna - zajmuje się celowym kształtowaniem działań administracji.

3. Prawo administracyjne - zajmuje się badaniem normami prawnymi regulującymi zadania administracji publicznej oraz treść praw i obowiązków adresatów, nakładanych na nich w wyniku realizacji norm prawa administracyjnego.

Dyskusyjne jest uznanie polityki administracyjnej jako odrębnej nauki. Mając to na uwadze można przyjąć założenie, że do nauki administracji należą wszystkie gałęzie nauk administracyjnych z wyjątkiem prawa administracyjnego. Sama nauka administracji może być ujmowana w kategoriach teorii deskryptywnej lub preskryptywnej.

1.2. Nauka administracji jako nauka społeczna

Administracja jest częścią systemu społecznego, zaś nauka administracji należy do nauk społecznych. Każda z nauk społecznych ma wyodrębniony obszar zjawisk społecznych jako przedmiot swoich badań. Ale nie oznacza to, że zamykają się w tym zakresie - często ze sobą współpracują wykorzystując wspólne definicje i metody badawcze. Nauka administracji uczestniczy w kształtowaniu części ogólnej nauk społecznych, ale przede wszystkim korzysta z jej ustaleń, przejmując niektóre pojęcia, metody oraz inne osiągnięcia, przystosowując je do własnych specyficznych potrzeb badawczych.

Instrumentalny charakter prawa administracyjnego - normy prawne regulują fakty będące przedmiotem zainteresowania nauki administracji. Normy prawne nie mają żadnej samoistnej wartości, są traktowane instrumentalnie. Wyznaczają procedury i czy te procedury są legalne.

1.3. Struktura wewnętrzna nauki administracji

W obrębie nauki administracji można wyróżnić część ogólną (obejmuje pojęcia wspólne dla wszystkich gałęzi administracji) i część ogólną (obejmuje pojęcia i problemy charakterystyczne jedynie dla niektórych gałęzi administracji, np. policja, administracja samorządowa, administracja zdrowia, kultury, oświaty, badań naukowych, itd.).

Część ogólna obejmuje następujący krąg problemów:

1. Nauka administracji musi określić swoje pole badawcze (przedmiot badań), cele poznawcze, metody, historię oraz jej rzeczywisty stan.

2. Administracja i otoczenie:

• pozycja administracji w obrębie aparatu państwa,

• relacje administracji ze społeczeństwem oraz zorganizowanymi grupami społecznymi,

• zadania administracji.

Organizacja administracji publicznej:

• analiza racjonalności hierarchicznych struktur administracji oraz ich rzeczywisty kształt;

• przestrzenna organizacja administracji - administracja geograficzna;

• uwarunkowania społeczne i polityczne występujące w danym państwie;

• budowa instytucji administracyjnych.

4. Administracja jako proces decyzyjny. Występują trzy rodzaje decyzji:

• kontrolna,

• planistyczna,

• wykonawcza.

Decyzje kontrolne mogą stanowić impuls do rozpoczęcia nowego cyklu, poprzez wpływ na decyzje planistyczne (ich zmianę) oraz decyzje wykonawcze (ich krytykę).

5. Środki finansowe i personalne:

• pojęcie korpusu urzędniczego,

• selekcja urzędników,

• wykształcenie i dokształcanie urzędników,

• status prawny urzędników,

• budżet,

• zasady gospodarki finansowej.

1. Automatyzacja administracji (komputery, wszelkie maszyny biurowe).

1.4. Poznawcze funkcje nauki administracji

Nauki społeczne mogą być uprawiane jako nauki deskryptywne (opisowe) i preskryptywne (normatywne).

Teoria deskryptywna nauki administracji - celem nauki administracji jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czym jest administracja, jak działa oraz czym się zajmuje. Zajmuje się opisem rzeczywistości administracyjnej, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań ustrojowych, politycznych, społecznych i gospodarczych.

Teoria preskryptywna nauki administracji - polega na formułowaniu przez naukę administracji wytycznych, jak celowo administrować oraz jakie muszą być spełnione w tym zakresie warunki.

W ramach tej funkcji, nauka administracji nie może wypracować uniwersalnego systemu zasad, który zapewniłby racjonalne i celowe działanie administracji - każda administracja ma różne cele. Jednakże stanowi ona zarówno impuls dla rozwoju nauki administracji i jest sensem jej istnienia.

2. Metody badawcze nauki administracji publicznej

E. Knosala, s. 30-39

2.1. Zagadnienia ogólne

Nauka administracji nie wypracowała własnych metod badawczych; wykorzystuje metody stosowane w socjologii, naukach o zarządzaniu, politologii czy ekonomii.

Punktem wyjścia do badań jest problem, który wymaga rozwiązania, przedstawiony w jednej lub kilku hipotezach. Celem badań nauki administracji jest weryfikacja lub falsyfikacja hipotezy albo stwierdzenie, że jest ona nierozwiązywalna.

Fazy procesu badawczego:

1. Faza przygotowawcza - wyjaśnienie podjętego problemu, w szczególności na podstawie zgromadzonej literatury oraz sformułowanie hipotezy badawczej.

2. Faza planowania - przygotowanie programu badawczego oraz określenie technik badawczych, wyznaczenie pola badawczego oraz wyjaśnienie podstawowych pojęć, itd.

3. Gromadzenie materiału - w szczególności o charakterze empirycznym.

4. Ocena zgromadzonych informacji oraz wysunięcie wniosków, a także odpowiedź na sformułowane hipotezy.

5. Próba uogólnienia wyników, w szczególności w wymiarze teoretycznym, ewentualnie sformułowanie nowych pojęć.

2.2. Gromadzenie informacji

W socjologii wyodrębnia się trzy typowe metody uzyskiwania informacji:

1. Wywiad, którego istotą jest uzyskanie przez decydenta informacji na temat stanu faktycznego, życzeń oraz wyobrażeń, itd.; może mieć formę ustną lub pisemną.

2. Analiza dokumentów, tzn. analiza pisemnie sporządzonych aktów, w wyniku której uzyskuje się informacje.

3. Obserwacja.

Ponadto w naukach społecznych stosuje się takie metody jak:

• eksperyment,

• socjometria,

• metoda próby reprezentatywnej.


Wytyczne w zakresie wyboru metod badawczych:

• muszą dawać wiarygodne i istotne informacje,

• uzyskany wynik ni może jawić się jako przypadkowy, ale taki, który można zrekonstruować w drodze postępowania dedukcyjnego.,

• uzyskane informacje muszą być istotne do wyjaśnienia badanego stanu faktycznego,

• informacjom nie powinno się nadawać innej treści, niż to wynika z informacji.

Zakres wyboru metody badawczej ograniczają takie czynniki jak niedostępność informacji z powodów prawnych, czasowych i finansowych.

Stosując równolegle różne metody uzyskamy informacje najwyższej jakości.

Wywiad

Metoda wywiadu polega na uzyskaniu informacji od poszczególnych osób poprzez zadawanie im pytań. Pytania mogą dotyczyć szczegółowej wiedzy respondenta (np. biegłego).

Chcąc uzyskać informacje od dużej grupy osób (nie zawsze jest możliwość wykonania wywiadu ze wszystkimi) należy wyselekcjonować odpowiednią grupę respondentów - chodzi
o próbę reprezentatywną. Metoda ta ma wiele zalet: mniejsze koszty, stosunkowo krótki czas gromadzenia danych, możliwość dokładniejszego ich przeprowadzenia, itd. Sposób doboru próby reprezentatywnej musi być taki, aby wybrane osoby stanowiły prawdziwą reprezentację całej populacji. Najpopularniejsza jest metoda doboru losowego - każdy ma równe szanse by znaleźć się w próbie. Dokonując wyboru próby stosuje się zasady rachunku prawdopodobieństwa. Bardziej skomplikowane metody umożliwiają włączenie do próby typów jednostek, które stanowią część populacji i które mogłyby nie znaleźć się w próbie przy zastosowaniu zwykłej metody doboru losowego.

W wywiadzie informacje mogą być bardzo subiektywne, ale metoda ta zawiera mechanizmy pozwalające zidentyfikować w odpowiedziach elementy subiektywne poprzez pytania kontrolne. Subiektywizm można także ograniczyć poprzez odpowiednią organizację wywiadu,
a więc przystępne zaprezentowanie charakteru i celu badań, starając się rozbudzić zaufanie do respondenta, itd.

Wywiad może być przeprowadzony ustnie lub pisemnie.

Analiza dokumentów

Informacje pisemne określamy jako dokumenty. Dokumentem w rozumieniu metod socjologicznych jest po prostu zapisana kartka papieru. Informacje uzyskuje się poprzez zapoznanie się z zawartością dokumentu. Można przyjąć, że te informacje są zgodne ze stanem faktycznym. Jest jednak wiele dokumentów, w stosunku do których mogą powstać wątpliwości, czy zawarte w nich informacje są użyteczne z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, np. zeznania świadków mogą być nieprawdziwe, sprawozdania władz publicznych nie ujawniają wszystkich informacji, które mogą być potrzebne. Powoduje to konieczność zachowania ostrożności w ocenie treści dokumentów.

Teoria analizy wyróżnia dwa typy dokumentów:

1. Dokumenty sporządzone rutynowo - sporządzane są na podstawie sformalizowanej procedury. Większość z tych dokumentów nadaje się do analizy. Są przydatne w podejmowaniu decyzji. Przedmiotem analizy może być charakter prawny, cel sporządzenia, jego autor oraz adresat dokumentu.

Zaliczamy do nich:

• normy prawne,

• wytyczne (pisma okólne),

• polecenia służbowe,

• opisy stanowisk pracy,

• statystyki,

• itd.

1. dokumenty sporządzane ad hoc - dokumenty napisane bez wcześniejszego przygotowania lub zaplanowania, często z potrzeby chwili. W przypadku tego rodzaju dokumentów należy z dużą starannością analizować okoliczności powstania dokumentu, a w szczególności rozpoznać subiektywną sytuację autora, by na jej podstawie wyciągnąć wnioski co do wiarygodności informacji zawartych w dokumencie.

• adnotacje na wcześniej sporządzonych aktach,

• protokoły,

• sprawozdania z narad,

• zapisy szczególnych zdarzeń,

• itd.

Obserwacja

Jest to bezpośrednia forma uzyskiwania informacji, której istotą jest możliwość systematycznego obserwowania zjawisk społecznych oraz ich skutków. Może być ona ustrukturalizowana lub niestrukturalizowana. Rozróżnienie to jest konsekwencją stopnia przygotowania obserwacji, tzn. określeniu punktów widzenia, wedle których obserwacja zostanie przeprowadzona,
a więc może to być obserwacja standaryzowana, niestandaryzowana lub częściowo standaryzowana.

Ze względu na to, czy obserwator aktywnie uczestniczy w danym procesie, czy też jest pasywny i czy obserwator jest znany obserwowanym, można wymienić następujące warianty:

1. Obserwator jest znany i obserwowani o tym wiedzą:

• obserwator zachowuje się pasywnie i nie uczestniczy w obserwowanym postępowaniu;

• obserwator uczestniczy aktywnie w obserwowanym postępowaniu;

• obserwatorem zostaje wyznaczona osoba już wcześniej uczestnicząca w obserwowanym postępowaniu.

2. fakt obserwacji nie jest znany obserwowanym:

• oddelegowanie specjalnego obserwatora, który będzie aktywnie uczestniczył
  w obserwowanym postępowaniu;

• zlecenie obserwacji członkowi obserwowanej grupy.

Każdy ustalony w wyniku obserwacji konkretny stan faktyczny powinien być opisany
z równoczesnym wskazaniem, z jakim mieści się w zakresie działania badanej instytucji.

Eksperyment

Eksperyment można określić jako sztucznie stworzoną sytuację, w ramach której są testowane pewne realne działania w celu zweryfikowania ich poprawności. Jako metoda gromadzenia informacji jest rzadko wykorzystywany w obrębie administracji. Można ją wykorzystać w przypadku wprowadzenia nowych procedur. Stosowanie eksperymentu w administracji jest ograniczone do nielicznych sytuacji.

3. Nauka administracji publicznej a nauka prawa

administracyjnego

E. Knosala, s. 24-25

Nauka administracji i prawo administracyjne mają ten sam przedmiot zainteresowania - jest nim administracja publiczna, stosunki wewnętrzne oraz relacje w odniesieniu do innych sfer życia społecznego. Różnią się one sposobem formułowania problemów.

Nauka administracji:

• ocenia, czy określone działania są racjonalne i celowe,

• ocenia, czy decyzja jest ona do zaakceptowania z punktu widzenia ocen politycznych, koniecznych kosztów oraz czy została podjęta we właściwym czasie, a więc czy jest racjonalna.

Prawo administracyjne:

• ocenia, czy określone działania są zgodne z prawem,

• ocenia, czy decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Prawo administracyjne oraz nauka administracji ściśle ze sobą współpracują. Należy pamiętać, że różne są sposoby badawcze: nauka administracji zajmuje się celowością (racjonalnością) działania administracji , natomiast nauka prawa administracyjnego legalnością.

4. Związki nauki administracji publicznej z innymi dziedzinami naukowymi

E. Knosala, s. 24-25, 30-31

Nauka prawa administracyjnego - patrz punkt 3.

Nuka administracji jest nauką społeczną i czerpie metody badawcze z innych nauk społecznych, np. z socjologii, nauk o zarządzaniu, politologii czy ekonomii.

5. Pojęcie administracji publicznej i jej rola w funkcjonowaniu państwa

E. Knosala, s. 21-22, 57-90

6. Podstawowe funkcje administracji

M. Jełowiecki, s. 11-24

Administracja publiczna realizuje znaczną część zadań państwa, które bierze na siebie obowiązki ogólnego kierowania rozwojem społecznym, zaspokajania potrzeb społecznych i organizowania życia społecznego. Wymienione dziedziny wypełniają w przeważającej większości tzw. wewnętrzne funkcje państwa.

Sfery działania administracji państwa:

1. Funkcje polityczne administracji.

2. Funkcje reglamentacyjne.

3. Funkcje społeczne i kulturotwórcze.

4. Funkcje administracji w dziedzinie zarządzania gospodarką narodową.

6.1. Funkcje polityczne administracji

Wynikają one z założeń ustrojowych państwa. Administracja państwowa jest systemem instytucji o określonych funkcjach politycznych i w systemie politycznym społeczeństwa pełni istotną rolę. Rola ta polega na realizowaniu określonej polityki państwa w rozlicznych dziedzinach stosunków społecznych objętych zakresem kompetencji administracji.

Administracja jest trzonem aparatu państwowego powołanym m.in. do realizacji określonych zadań politycznych poprzez zarządzanie określonymi dziedzinami stosunków społecznych i gospodarczych. Realizując określone funkcje polityczne w imieniu państwa, administracja działa w granicach swoich kompetencji określonych przez prawo, a także w granicach programów politycznych. Podlega mechanizmom kontroli i oceny politycznej, a także kontroli i ocenie społeczeństwa.

W praktyce często jest ciężko oddzielić to, co jest rzeczywistą decyzją polityczną od zwykłego zarządzania. Trudno powiedzieć gdzie kończy się polityka a zaczyna się administracja.

6.2. Funkcje reglamentacyjne

Prawo określa sfery stosunków społecznych, w których państwo poprzez swoje organy administracyjne wyznacza normy postępowania.

Reglamentacji podlega szereg stosunków społecznych i zachowań jednostek, wiele działań i inicjatyw, przykładowo:

• zachowanie obywateli w miejscach publicznych,

• przestrzeganie ciszy nocnej,

• przestrzeganie zasad ruchu drogowego,

• zachowanie warunków sanitarnych,

• posiadanie broni palnej i materiałów wybuchowych,

• pozwolenia na uprawianie niektórych rodzajów rzemiosła, handlu i usług oraz niektórych gałęzi przemysłu,

• organizowanie niektórych widowisk, gier losowych, zbiórek publicznych,

• ochrona środowiska,

• ochrona przeciwpożarowa,

• ochrona dóbr kultury

• przewóz, import i wywóz niektórych towarów w ruchu zagranicznym,

• jakość i estetyka towarów,

• rzetelność miar i wag,

• eksploatacja zasobów przyrody

• ochrona i zagospodarowanie gruntów rolnych i leśnych,

• hodowla i ochrona roślin i zwierząt.

To tylko kilka przykładów. W działalności reglamentacyjnej dominuje prawo. Reglamentacja następuje w formie nakazów, zakazów, ograniczeń, upoważnień i zezwoleń.

6.3. Funkcje społeczne, socjalne i kulturotwórcze administracji

Obejmują one wiele inicjatyw i działań o zróżnicowanym charakterze, różnych celach, a co za tym idzie wykonywanych w odmiennych formach. Wykonywane są na podstawie przepisów prawa, jednak administracja nie stosuje tu nakazów i zakazów.

Funkcje społeczne i socjalne są znacznie zróżnicowane:

• ochrona zdrowia,

• opieka społeczna,

• oświata i wychowanie,

• rozwój kultury,

• szkolnictwo wyższe,

• zarządzanie budynkami mieszkalnymi,

• utrzymanie czystości w miastach i osiedlach,

• organizowanie usług komunalnych (komunikacja miejska, oświetlenie ulic),

• organizacja zbiorowego wypoczynku.

Odrębną sferę stanowią zadania w dziedzinie kultury - organizowanie i utrzymywanie:

• teatrów,

• kin,

• muzeów,

• sal koncertowych i wystawowych,

• świetlic,

• domów kultury,

• bibliotek publicznych.

6.4. Funkcje administracji w dziedzinie zarządzania gospodarką narodową

Bezpośrednie zarządzanie państwowymi podmiotami gospodarczymi pozostaje nadal domeną odpowiednich organów administracji, jednak przy zachowaniu znacznego zakresu ich samodzielności i swobody działania.

W stosunku do niepaństwowych podmiotów gospodarczych administracja sprawuje liczne funkcje reglamentacyjne, a ponadto wpływa na te podmioty poprzez właściwą politykę gospodarczą. Szczególną role spełniać tu mogą np. ulgi podatkowe, tzw. tanie kredyty i inne metody skłaniające podmioty gospodarcze do podejmowania działań gospodarczych społecznie użytecznych.

6.5. Administracja a społeczeństwo

Nie ulega wątpliwości, że dla realizacji funkcji powierzonych przez państwo aparatowi administracji państwowej niezwykle duże znaczenie mają stosunki panujące pomiędzy administracją, a społeczeństwem. Wykładnikiem tych stosunków jest pozycja i prestiż społeczny administracji w ocenie społecznej. Społeczeństwo i obywatele niemal powszechnie poprzez ocenę funkcjonowania administracji państwowej - oceniają całe państwo i jego podstawy ustrojowe.

Podstawowym fundamentem, na jakim opiera się wszelka działalność pracownika administracyjnego, jest zasada podwójnego zaufania: powinien on dysponować zaufaniem rządu, któremu podlega, i z drugiej strony - społeczności, z którą się styka.

Obiegowe pojęcie służebna rola administracji wobec społeczeństwa powinno być traktowane jedynie jako element w znacznie szerszym kontekście pojmowanych stosunków pomiędzy administracją a społeczeństwem, stosunków, których wyższość jednego z partnerów nie da się określić mechanicznie, a które powinny kształtować się na podstawie pełnego wzajemnego zrozumienia i współdziałania. Prawidłowemu ukształtowaniu tych skomplikowanych stosunków służą w naszym systemie liczne, zróżnicowane w swej treści i formie instytucje polityczno-prawne, służy też odpowiednia polityka państwa realizowana przez powołane do tego organy, a szczególnie przez organy administracji państwowej.

Rozdział II:

Sfery działań
Teoria w kontekście budowy organizacji

1. Czynniki kształtujące administrację publiczną

J. Boć, s. 107-127

1.1. Uwarunkowania ekonomiczne

Materialne możliwości państwa widziane jako przesłanki ingerencji administracji nie są określone bezpośrednio przez stan bogactwa narodowego, ale przy danym stanie bogactwa zależą od rozwiązań systemu ekonomicznego. Przez to, że one same nie są wartościami stabilnymi, osiągnięcie jakiegoś stopnia zaspokojenia potrzeb społecznych nie oznacza jego utrzymania.

W różnych dziedzinach możliwości materialne państwa i samorządów terytorialnych mają znaczenie niejednakowe. Przede wszystkim więc w bezpośredniej działalności wykonawczej możliwości materialne występują w kontekście uwarunkowania realnego, czyli są sprawdzalne praktycznie. Zatem ich brak decyduje o niemożliwości czy nieskuteczności działania pozytywnego. Z kolei w tych dziedzinach aktywności praktycznej administracji, w których ustalenie i realizacja uprawnienia czy obowiązku są pewne, siła uwarunkowań materialnych odnosi się wyłącznie do działań prawotwórczych organów administracyjnych.. Jeśli jednak przedmiot, rozmiary i stopień pewności ingerencji ustalone są poza administracją, niknie bezpośrednie znaczenie materialnych możliwości wobec ingerencji samej administracji, pojmowanej jako wartość osobna, a nie jako działalność wykonawcza.

1.2. Cele działalności administracyjnej (interes publiczny i interes społeczny) jako jej warunki

Przez cele rozumieć tu można takie wartości podstawowe, których realizacja leży w ostatecznym zamierzeniu podmiotów administrujących. Wartości te występują w dwojakim charakterze: są celem działań administracyjnych i jednocześnie ich warunkiem. Wśród nich znajdują się m.in.: interes publiczny, indywidualny, interes państwowy. Nazwy szczególnie podobnych wartości są rozliczne: interes społeczny, interes powszechny, interes publiczny, interes zbiorowy, interes ogólnospołeczny, interes ogólnonarodowy, dobro publiczne, dobro powszechne, użyteczność publiczna, interes państwa, słuszny interes obywateli, itp.).

Przez interes można rozumieć określoną wartość motywacyjną ujawnianą lub ujawniającą się w razie kontrowersyjnego zbiegu dwóch zachowań przejawianych zależnie co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów.

Interesy formułowane są w sposób nie uwzględniający interesu ogółu lub łączny przez różne podmioty z zewnątrz administracji, do których należy zaliczyć: organy władzy ustawodawczej, organy partii politycznych, określone jednostki organizacyjne (banki, spółki, przedsiębiorstwa, zakłady, itp.), związki zawodowe, lobby przedsiębiorców prywatnych, zorganizowane w formach przewidzianych prawem w grupy społeczne, nie zorganizowane formalnie grupy społeczne obywateli przez powtarzalność żądań czy oczekiwań, poszczególnych obywateli w granicach ich własnych interesów, organy samorządów terytorialnych.

Interesy jako przesłanki ingerencji administracji są wartościami zawsze zewnętrznymi wobec organów administracji, co oznacza, że organy te mają wyłącznie zadania i kompetencje, lecz nie mają własnych interesów. Pełnią więc tutaj rolę arbitra (nie kreatora), co wskazuje na cechę obiektywności tych interesów.

Interes społeczny (publiczny) widzieć można jako narzędzie kształtowania sytuacji jednostki, określać go zaś jako interes dający się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot.

1.3. Uwarunkowania polityczne

Polityka w administracji jest to bądź polityka wobec administracji, lecz przetwarzana poziomo lub pionowo zgodnie z systemem podporządkowania organizacyjnego, bądź też polityka, której źródła leżą wyłącznie w administracji i nie są przypomnieniem sił i podmiotów wobec administracji zewnętrznych.

Polityka dla ingerencji administracji ma trojakie znaczenie:

1) wpływa na określony stan ingerencji w obrębie tego samego prawa,

2) decyduje o treści prawa,

3) wpływa na określony stan ingerencji w granicach nowego prawa.

1.4.Uwarunkowania techniczne

Najogólniej wprowadzenie do procesu administrowania postępu technicznego oznacza zastępowanie przez urządzenie elektroniczne dotychczasowych czynności (lub wydzielonych ich elementów składowych) pracownika administracji włącznie z wydawaniem decyzji.

Ograniczenia wprowadzenia postępu technicznego do administracji mają wysoce zróżnicowany i wyraźnie niejednorodny charakter. Najważniejsze z nich wyrażają się w uwarunkowaniach koncepcyjnych, politycznych, merytorycznych, a także - przede wszystkim wobec obywatela - w uwarunkowaniach wynikających ze sposobu powstawania sytuacji prawnych.

Całość urządzeń postępu technicznego w administracji można podzielić na:

• urządzenia ułatwiające podejmowanie czynności materialno-technicznych,

• urządzenia zapewniające szybki dostęp do informacji,

• gromadzące i przetwarzające informacje urządzenia, których użycie zmierza do zastąpienia procesu decydowania.

2. Rodzaje organów w administracji publicznej

J. Boć, s. 156-164

2.1. Pojęcie organu

Całość struktur administracyjnych składa się z dwóch tylko kategorii podmiotów:

• organów,

• urzędników.

Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w wypadku organu kolegialnego):

• znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego,

• powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu,

• działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

2.2. Rodzaje organów

Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie:

• organów administracji państwowej,

• organów administracji rządowej,

• organów administracji samorządu terytorialnego,

• organów administracji samorządu zawodowego.

Podział pod względem składu osobowego: organy kolegialne i jednosobowe.

2.2.1. Organy jednoosobowe

Działają operatywnie, są zdolne do podejmowania decyzji ad hoc, obciążone są wyraźniej zlokalizowaną odpowiedzialnością.

2.2.2. Organy kolegialne

Organy kolegialne - organy jednoosobowe.

Możemy wyróżnić następujące rodzaje:

• organy obsadzane bezpośrednio i organy obsadzane pośrednio,

• organy jednorodne (w których wszyscy członkowie pochodzą z tego samego trybu wyłaniania) i organy o składzie mieszanym,

• organy państwowe i organy niepaństwowe,

• organy o charakterze powszechnym (np. rada gminy) i organy o charakterze niepowszechnym (np. senat uniwersytecki),

• organy pochodzące z wyborów i organy formowane w innym trybie.

Organy kolegialne funkcjonują tam gdzie podejmuje się makrodecyzje:

• podstawowe dla całego państwa lub wyróżnionej części,

• wymagające uwzględnienia wyspecjalizowanej i dogłębnej wiedzy z różnych dziedzin,

• godzące wielokrotnie zróżnicowane interesy,

• podejmowane dla tego obszaru dobra publicznego, dla jakiego dany organ jest uformowany.

Cechy organu kolegialnego (w porównaniu do jednoosobowego):

1. Organ kolegialny decyduje dłużej i wolnej.

2. Organ kolegialny decyduje odważniej.

3. W organie kolegialnym, zwłaszcza o charakterze politycznym, zwiększają swoje oddziaływanie uzasadnienia społeczne.

4. Decyzje podejmowane w organie kolegialnym korupcją są dotykane później.

5. W celu wielokontekstowego ulepszenia pracy organu kolegialnego zmierza się dzisiaj nierzadko do ograniczenia liczby jego członków.

2.2.3. Organy naczelne, centralne, terenowe

W administracji rządowej najwyżej w strukturze usytuowane organy nazywamy organami naczelnymi. Te zaś, które są ulokowane niżej, ale są organami jednostkowymi w skali całego kraju, uzyskały nazwę centralnych organów administracji rządowej.

W strukturze wszystkich organów samorządu terytorialnego nie ma ani organów centralnych, ani naczelnych, bowiem organy samorządu terytorialnego poszczególnych jednostek nikomu nie podlegają. Toteż wszystkie organy samorządu terytorialnego w Polsce są organami terenowymi.

Na gruncie obowiązującego prawa mamy cztery określenia naczelnych organów, z których każde brane oddzielnie jest równie poprawne, chociaż służy innym celom:

1. Naczelne organy administracji rządowej to te spośród organów administracji publicznej, które są powoływane przez Prezydenta bezpośrednio czy też po uprzednim wyborze przez Sejm.

2. Naczelnymi organami administracji rządowej są organy zwierzchnie wobec pozostałych organów (i innych podmiotów organizacyjnych państwa) w strukturze administracji rządowej.

3. Naczelnymi organami administracji rządowej są organy powoływane przez Prezydenta czy Sejm, i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa.

4. Naczelnymi organami administracji rządowej są organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej, i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa.

Określenia zawarte w punktach 1 i 2 dają możliwość klasyfikacji organów na naczelne i pozostałe, określenia 3 i 4 pozwalają także na wyróżnienie centralnych organów administracji rządowej oraz organów administracji rządowej w terenie, ewentualnie także organów administracji publicznej w terenie.

2.2.4 Organy decydujące i podmioty doradcze

Organami decydującymi są te organy, które podejmują decyzje w warunkach określonych w prawie i w granicach przydanych im przez prawo kompetencji.

Podmiotami doradczymi są określone w prawie lub tez w prawie nie określone osoby, podmioty, jednostki czy organy, które przyczyniają się do podjęcia decyzji przez organ kompetentny.

2.2.5. Organy pierwszej i drugiej instancji

W sferze procesowej na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw indywidualnych
w drodze decyzji administracyjnych klasyfikacja obejmuje organy I instancji i organy II instancji w sytuacjach braku odwołania - organy decydujące i organy stopnia wyższego, a w sytuacji braku organów wyższego stopnia organy decydujące i organy kontrolne.

2.2.6. Centralne konstytucyjne organy państwa i centralne organy państwa

W ujęciu ścisłym centralnym konstytucyjnym organem państwa jest organ, który:

1. jest jednostkowy w skali państwa,

2. ma kompetencje rozciągające się na obszar całego kraju lub ściśle określone kompetencje związane z państwem jako takim,

3. ma określoną przez Konstytucję własną (niepowtarzalną) nazwę bądź należy do wyróżnionej przez Konstytucję niepowtarzalnej kategorii organów.

Centralnym organem państwowym jest każdy organ państwowy, który:

1. jest jednostkowy w skali państwa,

2. ma kompetencje rozciągające się na obszar całego kraju lub ściśle określone kompetencje związane z państwem jako takim.

Centralnymi organami państwa są:

• Prezydent RP.

• Sejm, Senat i ich organy mające zewnętrzne kompetencje.

• Powoływane lub nominowane przez Prezydenta RP, Sejm, Senat (lub przez mające zewnętrzne kompetencje organy Sejmu, Senatu) jednostkowe w skali kraju organy państwowe (rządowe), a także kreowane z mocy samego prawa z takich organów inne jednostkowe w skali kraju organy państwowe (rządowe).

• Centralne organy administracji rządowej.

Organ państwowy to człowiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa, powołany do tworzenia i realizacji norm prawa w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

3. Sposoby kreacji organów

J. Boć, s. 165-172

1. z wyboru,

2. z powołania,

3. z nominacji,

4. z umowy,

5. z mocy prawa,

6. z urodzenia,

7. z losowania,

8. z rewolucji,

9. z zamachu stanu,

4. Podstawy organizacji administracji publicznej

Struktury pionowe i poziome

J. Boć, s. 172-188

4.1. Pojęcie urzędu

Urząd występuje w następujących znaczeniach:

1. Jako wyodrębniony zespół kompetencji (praw i obowiązków związanych z określonym organem administracji publicznej). W tym znaczeniu mówimy o urzędzie ministra, wojewody, rektora, itp. Utworzenie urzędu nie jest tożsame z powołaniem organu: utworzenie urzędu oznacza wprowadzenie do struktury organizacyjnej administracji publicznej nowej jednostki organizacyjnej, natomiast powołanie organu oznacza obsadzenie urzędu.

2. Jako szczególna nazwa organu administracyjnego, np. urząd celny, morski.

3. Jako zorganizowany zespół osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (np. ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki, stacja sanitarno-epidemiologiczna).

4.2. Dekoncentracja wewnętrzna

W obrębie dekoncentracji wewnętrznej treść i zakres uprawnień pracowników urzędu ustala organ, który może upoważniać tylko w obrębie tych kompetencji, które sam ma. Przekazanie może wprawdzie zostać cofnięte, ale do tego czasu organ przekazujący nie może realizować funkcji, które przekazał. Natomiast pracownik otrzymujący w obrębie podziału pracy od organu upoważnienie do wydawania decyzji nie może go cedować na innego pracownika urzędu, ponieważ nie jest organem administracyjnym. Nieobecność organu w sytuacji nieistnienia jakiegokolwiek upoważnienia uniemożliwia realizację prawa materialnego. Decyzje wydane bez upoważnienia podlegają stwierdzeniu nieważności.

4.3. Stosunki między organami

4.3.1. Ogólne pojęcie scentralizowania

Scentralizowanie oznacza taki układ, w którym jest wiele elementów cząstkowych, ale określonego rodzaju jedność nadaje im wszystkim jeden, znajdujący się na ich szczycie element. Ten zwierzchni element scala wszystkie elementy w jedną całość i czyni z nich układ niespetryfikowany, ruchomy, lecz spójny, którego głównym celem jest zapewnienie sprawności zarządzanej odgórnie (czy też, oczywiście, odśrodkowo).

4.3.2. Centralizacja układu administracji publicznej

a) Ujęcie klasyczne

Dwa znaczenia:

1. Oznacza ono taką strukturę organizacyjną administracji, która składa się z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są jedynie przez organ (organy w układzie wielostronnym) centralny. Pracownicy jednostek organizacyjnych niższego stopnia pełnią w procesie podejmowania decyzji przez organ zwierzchni jedynie funkcje pomocnicze.

2. Dotyczy ono takich układów wewnętrznych administracji, które funkcjonują współcześnie. W tym względzie w państwach kapitalistycznych istotę centralizacji można upatrywać przede wszystkim w swoistej sytuacji organizacyjnej administracji publicznej, w której tylko część zadań prowadzona jest przez organy państwowe, w rozdziale administracji państwowej od samorządowej, w ogólnym zasięgu interwencyjnej funkcji państwa wobec podmiotów niepaństwowych.

Istotne elementy prawne współczesnej centralizacji obejmują:

• ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji,

• możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia,

• zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji.

b) Dekoncentracja

Może być rozpatrywana w sensie statycznym i dynamicznym.

W sensie statycznym jest obrazem aktualnego rozkładu kompetencji między poszczególnymi organami aparatu administracyjnego. Ilość kompetencji i ich ranga mają znaczenie nie tylko dla oceny, czy zjawisko istnieje, ale także dla ustalenia stopnia jego intensywności.

W sensie dynamicznym równoznaczna jest z procesem dekoncentrowania, to jest przesuwania kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka podmiotów. Dekoncentrowanie więc to ruch kompetencji.

Przez dekoncentrowanie rozumiemy:

• przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne,

• dokonywanie w drodze aktu normatywnego rządu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje,

• z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji.

c) Hierarchiczne podporządkowanie

Wyraża ono jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego. Na tę zależność składają się dwa elementy: zależność osobowa i służbowa.

Istotą zależności służbowej jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych. Organ niższy nie posiada prawnej samodzielności i niezależności. Organ wyższy może wydać organowi niższemu w każdej sprawie polecenie służbowe.

Zależność osobowa polega na prawie obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych stopni, nagradzania, karania, awansowania, degradowania, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej oraz zwalniania.

d) Ułomności układu scentralizowania

1. Układ scentralizowany dezorganizowany jest z powodu modyfikacji całego systemu,
   w którym funkcjonuje (najczęściej ustroju politycznego państwa).

2. Układ scentralizowany słabnie w sytuacji braku zbieżności między jego organizacją
   a polem, które ona obejmuje.

3. Koncepcja układu bezwzględnie scentralizowanego słabnie z powodu niemożności dotrzymania warunków i oczekiwanych od niego efektów.

4. Układ scentralizowany traci swoją bezwzględność z powodu organizacyjnej niemożności jego utrzymania.

5. Układ scentralizowany słabnie z powodu braku dostatecznej dla jego utrzymania siły politycznej czy finansowej.

6. Układ scentralizowany osłabia się z powodu skutecznego naporu tendencji i przedsięwzięć decentralizacyjnych.

7. Układ scentralizowany słabnie z powodu naporu innego układu scentralizowania.

8. Rola scentralizowanego układu administracji gaśnie w miarę, jak prawodawca wyłącza administrację z bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnych.

4.3.3. Decentralizacja

Przez decentralizację rozumiemy:

• poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje,

• ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny,

• i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych.

5. Klasyczna organizacja biurokratyczna

E. Knosala, s. 65-69

Elementy sytemu biurokratycznego:

1. ciągłości funkcji organizacyjnej;

2. ściśle określonego podziału pracy ustanawianego przez normy kompetencyjne;

3. hierarchii organizacyjnej;

4. pisemnej formy komunikowania się;

5. instytucja biurokratyczna ma swobodę w doborze kandydatów na stanowiska organizacyjne;

6. podstawą selekcji kandydatów są wyłącznie posiadane kwalifikacje poświadczone dokumentami lub stwierdzone w drodze egzaminu konkursowego;

7. za swą pracę członkowie instytucji otrzymują z góry określone wynagrodzenie, którego wysokość uzależniona jest od zajmowanego stanowiska;

8. instytucja zapewnia swoim członkom karierę zawodową;

9. członkowie instytucji są w jej ramach poddani dyscyplinie formalnej oraz systematycznej kontroli;

10. stosunek pracy członków organizacji biurokratycznej jest bardziej trwały, niż to ma miejsce w gospodarce prywatnej.

Cechy biurokracji:

1. Depersonalizacja - urzędnik, który załatwia sprawę, jest dla strony postacią abstrakcyjną. Zapewnia to dystans między urzędnikiem a stroną, stwarzając warunki podjęcia decyzji, która pozbawiona jest pierwiastków subiektywnych.

2. Ograniczenia kompetencyjne; dokładny podział kompetencji daje pewność co do tego, kto jest właściwy do załatwienia sprawy.

3. Samoizolacja.

4. Poufność.

5. Solidarność.

6. Opór przed zmianami.

7. Szczegółowe uregulowanie działań administracji prowadzi do przewidywalności jej działań oraz do zapewnienia zgodności z prawem.

8. Konformizm (konserwatyzm).

9. Uciążliwość; urzędnik ma obowiązek starannie sprawę rozpatrzyć i załatwić.

Zalety biurokracji:

1. Efektywność.

2. Obiektywizm.

3. Prawidłowość.

4. Ugruntowane w administracji myślenie normatywne może mięć znaczenie dla urzeczywistnienia „teorii prawidłowej decyzji”. Zgodnie z ideą normatywnego myślenia tylko te decyzje są prawidłowe, których podstawowe elementy są prawnie uregulowane.

5. Standaryzacja.

Warunki sprawnego działania biurokracji:

1. odpowiedni zasób rutyny w działalności organizacji;

2. konieczność zorientowania organizacji na współdziałanie z otoczeniem oraz wprowadzenie do organizacji elementów demokratycznych.

3. Zapewnienie silnego poczucia bezpieczeństwa socjalnego.

4. Niski potencjał twórczy członków organizacji w zakresie rozwiązywania problemów.

5. Silne posłuszeństwo członków organizacji w stosunku do zinstytucjonalizowanych autorytetów.

6. Jednolite i stabilne otoczenie.

7. Zagwarantowane technologie.

Rozdział III:

Kierowanie i planowanie w administracji

1. Administracja jako organizacja w rozumieniu teorii organizacji

E. Knosala, s. 168-171Rozdział IV:

Kadry w administracji

J. Boć, s. 261-277

1. Ludzie

1.1. Służba publiczna

Obejmuje wszystkich, wyłanianych w wyniku wyborów, powołania, nominacji i umowy o pracę pracowników, realizujących ustawowe zadania poszczególnych władz nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, pracownikami administracji państwowej i samorządowej, pracownikami urzędów państwowych nie będących urzędnikami służby cywilnej, urzędnikami służby cywilnej (lub jeszcze innej) pełniących funkcje:

• członków organów kolegialnych,

• członków społecznych organów pomocniczych,

• pracowników urzędów, którzy prezentując walory zawodowe zatrudnieni lub powołani zostali do wykonywania we wszystkich władzach państwa w sposób fachowy i ciągły zadań publicznych za odpowiednim wynagrodzeniem.

Służbę publiczną mogą podjąć obywatele Polski, którzy posiadają pełnię praw obywatelskich.

1.2. Służba cywilna

Zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest Prezes Rady Ministrów.

Wg Konstytucji jest to specjalna struktura o charakterze korporacyjnym posiadająca miano korpusu, wobec którego w granicach ustalonych szczególnie w Konstytucji i ustawach w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa można działać osobno, mimo że pracownicy tej służby SA jednocześnie pracownikami administracji rządowej. Użyte tu w dobrym znaczeniu pojęcie urzędu administracji rządowej oznacza wyodrębniony i zorganizowany zespół osób przydatny organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (np. ministerstwo dla ministra).

Szczególną rolę w tworzeniu służby cywilnej odgrywa Szef Służby Cywilnej - centralny organ administracji rządowej podległy i wyznaczony przez Premiera spośród urzędników służby cywilnej na okres pięcioletniej kadencji po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Służby Cywilnej i mający do pomocy Urząd Służby Cywilnej.

Kodeks Etyki Służby Cywilnej - ustanowiony przez Premiera dnia 11 października 2002.

Nowoczesne konstytucyjne służby cywilne funkcjonujące w warunkach państw demokratycznych są uważane za możliwe jedynie wtedy, gdy spełniają łącznie warunki:

1. oddzielenia sfery publicznej od sfery prywatnej,

2. zapewnienia rozwoju indywidualnej solidności pracowników tych służb,

3. odpowiedniej trwałości i ochrony pracy, należytego poziomu zarobków, wyraźnie sprecyzowanych praw i obowiązków,

4. naboru i awansowania opartych na wiedzy i umiejętnościach.

2. Wynagrodzenia

Do składników wynagrodzenia należy zaliczyć:

1. wynagrodzenie zasadnicze,

2. dodatki,

3. premie,

4. nagrody,

5. ekwiwalenty.

Ludzie z administracji publicznej, którzy nie wchodzą w stosunek pracy wynagradzani są dietami.

Wynagrodzenia osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie regulowane są ustawą o wynagrodzeniach osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie, ustalającą wysokość wynagrodzenia na podstawie specjalnych mnożników odnoszonych do kwoty bazowej corocznie określanej w budżecie państwa.

Rozdział V:

Etyka w administracji publicznej

J. Boć, s. 277-281

Normy etyczne wiążą pracownika administracji publicznej niezależnie od tego, czy są ujęte w normach prawa stanowionego czy nie. Gdy nie są wyrażone w normach prawa stanowionego, wiążą pracownika administracji publicznej w sumieniu.

Gdy normy etyczne są ujęte w normach prawa stanowionego, istnieje obowiązek prawny ich przestrzegania. Naruszenie norm etycznych ujętych w normy prawa stanowionego pociąga odpowiedzialność prawną pracownika administracji publicznej.

Najczęściej spotykane sposoby wzmacniania i utrwalania etycznych zachowań pracownika administracji publicznej obejmują:

a) rozbudowanie i popularyzację tak zwanych kodeksów etycznych pracownika administracji publicznej,

b) ujmowanie norm etyki pracownika administracji publicznej w normy prawa stanowionego.

5

---