Prawo Konstytucyjne państw UE na tle porównawczym

08.10.2007 r.

Wykład IV

Prof. dr hab. A. Łabno

Dla przypomnienia:

Egzamin opisowy: 1 pytanie trudne, 2-3 krótkie, 45 min.

Termin egzaminu wstępnie ustalony na 17.12.2007 r., godz. 17.00

Dla przypomnienia !!!

Konstytucja reguluje m.in. pozycję jednostki w państwie. Jeśli człowiek ma być wolny, to trzeba mu dać gwarancję i Konstytucja musi mu to zagwarantować, reguluje to w formie tzw. I-szej generacji praw człowieka.

Pierwsza generacja praw człowieka to prawo liberalne powstałe w XIX w., dla których punktem wyjścia stanowią prawa liberalne i kardynalne gwarantujące bezpieczeństwo:

• prawo do życia,

• prawo do wolności,

• prawo do mienia.

Generacje praw człowieka

Prawa zwane prawami I generacji, klasycznymi lub starymi prawami człowieka, są efektem teoretycznych prac wybitnych myślicieli okresu Oświecenia, przede wszystkim Johna Locke'a, Tomasza Hobbesa i Immanuela Kanta. Swój zapis znalazły one w dokumentach dwóch wielkich rewolucji XVIII w. - francuskiej i amerykańskiej: w konstytucji Stanów Zjednoczonych (w Karcie Praw stanowiącej dziesięć pierwszych poprawek) oraz we francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Współcześnie można je znaleźć w wielu innych konstytucjach, zawiera je Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. oraz Europejska Konwencja Praw Człowieka z 1950 r. Prawa I generacji można wywieść z szeroko pojętej wolności obywatelskiej, której działania państwa nie mogą ograniczać. Im mniej państwa, tym lepiej, twierdzili ich twórcy. Prawa te określa się w związku z tym mianem "negatywnych". Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że niektóre prawa z katalogu "negatywnych" nakładają jednak na państwo określone obowiązki. Musi ono na przykład stworzyć warunki do korzystania z prawa do sądu lub z prawa do wolnych wyborów. Jeśli grupy przestępcze torturują swoje ofiary, oczekuje się na ogół, że to państwo powinno stanąć na straży naruszonego prawa. Obowiązki te nie są jednak nadmierne, większość państw jest w stanie im podołać. Zaletą praw tej generacji jest ich egzekwowalność, istnieją bowiem w wielu państwach odpowiednie wewnętrzne procedury. Powołane zostały do życia także międzynarodowe mechanizmy, na przykład możliwość składania skarg i wniosków do Europejskiej Komisji i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Prawa obywatelskie lub osobiste, uważane za prawa negatywne, to przede wszystkim:

• prawo do życia,

• wolność i bezpieczeństwo osobiste,

• wolność sumienia i wyznania,

• wolność słowa,

• zakaz tortur,

• prawo do sądu,

• prawo do obywatelstwa,

• prawo do prywatności,

• swoboda poruszania się.

Towarzyszą im prawa polityczne, spośród których za najważniejsze można uznać:

• prawo do wolnych wyborów,

• prawo do udziału w rządzeniu,

• wolność wypowiedzi w sprawach publicznych,

• wolność zgromadzeń i stowarzyszeń.

O ile prawa negatywne zostały zbudowane wokół wolności, to prawa II generacji można wywieść z innej wartości demokratycznej - równości. Prawa te mają charakter ekonomiczny, socjalny i kulturalny. Wymagają od państwa podjęcia aktywnych działań, jeśli nie mają pozostać martwą literą. Stąd często określa się je mianem "pozytywnych". W odróżnieniu od praw klasycznych, prawa II generacji są trudne, a niekiedy nawet niemożliwe do wyegzekwowania. Nie istnieją wewnętrzne ani międzynarodowe mechanizmy pozwalające bezdomnemu dochodzić swego prawa do mieszkania, nawet jeśli jest ono wyraźnie zapisane w konstytucji. Prawa pozytywne często są traktowane jako zapis celów stawianych sobie przez państwo i bywają to cele ambitne i dalekosiężne. Zdaniem niektórych znawców przedmiotu, prawa II generacji "osłabiają" znaczenie poszczególnych konstytucji. Jeśli zawierają one katalogi życzeń, nie mogą być traktowane do końca poważnie, co odbija się na prawach I generacji, które zazwyczaj też są w nich zawarte. Z drugiej strony jednak można zasadnie twierdzić, że umieszczenie takich zapisów w konstytucji zmusza rząd do pracy w określonym, pozytywnym dla obywateli kierunku. Podkreśla to wspólnotowy aspekt konstytucji i zasadę dobra wspólnego, jednoczącego społeczeństwo. Mimo wszelkich zastrzeżeń większość współczesnych konstytucji, włączając w to nowe konstytucje powstające w tej części świata, uwzględnia podane niżej prawa pozytywne. Kontrowersyjna jest zresztą przede wszystkim kwestia praw socjalnych, a jedynie w mniejszym stopniu ekonomicznych czy kulturalnych.

Kulturalne:

• prawo do nauki,

• prawo,

• do udziału w życiu kulturalnym,

• wolność nauki

Ekonomiczne:

• prawo do pracy,

• prawo do odpowiednich warunków pracy,

• prawo do strajku,

• prawo do wolnych związków zawodowych.

Socjalne:

• prawo do zabezpieczenia socjalnego,

• prawo rodziny do ochrony i opieki,

• prawo do ochrony zdrowia,

• prawo do odpowiedniego poziomu życia i sztuki.

Prawa II generacji są także zawarte w dokumentach międzynarodowych. W całości poświęcona jest im Europejska Karta Socjalna z 1961 r. Inny ważny dokument, Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, uchwalona na III Sesji Ogólnego Zgromadzenia ONZ w 1948 r., ujmuje następujące prawa pozytywne:

• prawo do ubezpieczeń społecznych,

• prawo do pracy,

• prawo do odpowiedniego i zadowalającego wynagrodzenia,

• prawo do urlopu i wypoczynku,

• prawo do odpowiedniej stopy życiowej (wyżywienia, odzieży, mieszkania, opieki lekarskiej, koniecznych świadczeń socjalnych),

• prawo do zabezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości, niezawinionej utraty środków do życia,

• prawo do nauki,

• prawo do swobodnego uczestniczenia w życiu kulturalnym społeczeństwa.

III generację praw można również określić jako prawa pozytywne, wymagają jednak one współpracy międzynarodowej państw, społeczeństw oraz organizacji. Co więcej, ich podmiotem są narody i państwa, a nie jednostki i grupy ludzkie. Z tego tytułu można je uważać raczej za prawa kolektywne niż za prawa człowieka w klasycznym tego słowa znaczeniu. Wyrażają one szlachetne ideały: ogólnoludzką solidarność i braterstwo. Prawa III generacji stanowią próbę uchwycenia i rozwiązania w języku praw człowieka podstawowych problemów, stojących aktualnie przed ludzkością, takich jak: pokój, ochrona środowiska naturalnego, rozwój, wspólne dziedzictwo kulturowe. Krytycy twierdzą, że w obecnych warunkach pozostają one raczej w sferze deklaracji - brakuje mechanizmów ich egzekwowania, obywatel nie ma żadnych szans nakłonienia rządu swojego państwa do ich realizacji. Sceptycy wskazują również na to, że w krajach, których rządy popularyzują ideę praw III generacji, często brutalnie naruszane są prawa jednostek. Ich zwolennicy, szczególnie liczni w krajach rozwijających się, głoszą natomiast, że to właśnie III generacja praw wyznacza kierunek rozwoju ludzkości oraz że organizacje międzynarodowe mogą wpływać na decyzje rządów poszczególnych państw. Niektóre prawa III generacji zostały umieszczone w Afrykańskiej Karcie Praw Narodów i Ludów z 1981 r.

Za prawa tej najnowszej generacji uważa się:

• prawo do pokoju,

• prawo do środowiska,

• prawo do rozwoju,

• prawo do wspólnego dziedzictwa ludzkości,

• prawo do komunikowania się,

• prawo do pomocy humanitarnej.

Dwie drogi ( dwa sposoby) regulacji praw i wolności człowieka.

Na przykładzie modelu niemieckiego i hiszpańskiego.

Pierwsza generacja praw cechuje się normatywnym charakterem. My mówimy tylko o prawach II generacji, które mają charakter przede wszystkim programowy (nie potrafimy wyegzekwować dobrobytu, mieszkania dla siebie). Nie oznacza to, że dla nas wynika jakieś uprawnienie podmiotowe. Nie mogę zwrócić się do sądu o przyznanie mi mieszkania. Tam gdzie jest program, nie ma normy prawnej. Prawo jest tak skonstruowane, że nie przysługuje mi roszczenie prawne. Taka jest różnica pomiędzy uprawnieniem podmiotowym, które ja realizuję poprzez konkretne środki prawne.

Państwo socjalne - ogólne ujęcie zobowiązań państwa do świadczeń materialnych na rzecz obywatela. Państwo będzie opiekowało się swoimi obywatelami w granicach możliwości jakie posiada. Zyskujemy zatem realność działań państwa, większą realność normy prawnej.

Skutki.

Ostatecznie okazuje się, że to nie może być zrealizowane (np. szkolnictwo, polityka mieszkaniowa). Problem wynika z braku pieniędzy. To są świadczenia wymagające środków materialnych, które państwo uzyskuje z podatków (art. 79 Konstytucji). Świadczenia materialnego nie chroni się środkiem prawnym. To są cechy charakterystyczne dla modelu niemieckiego.

Jeżeli jest egzemplikacja to nie jest ona realizowana.

Z punktu widzenia realności normy prawnej, poważnego potraktowania obywatela jest posługiwanie się normą prawną. Niemiecki wzorzec trudno powiedzieć gdzie jest wykorzystany.

Charakterystyczne elementy systemu brytyjskiego parlamentarno -gabinetowego.

Parlament - to organ podstawowy.

Pierwsza rzecz to:

Zasada supremacji parlamentu.

Ona sprowadza się do takich trzech założeń:

1. Nie ma takiego prawa, którego parlament nie mógłby uchwalić lub zmienić.

2. Żaden parlament nie jest związany ustawami wcześniej uchwalonymi, ani też żaden parlament nie może związać swoimi ustawami innych parlamentów tzn. brytyjskich innych parlamentów.

3. Nikt nie może uznać ustawy za nieważną, nawet sądy.

Wybory do parlamentu brytyjskiego są większościowe i jedno mandatowe. Okręgi jedno mandatowe istnieją od 1880 roku i w konsekwencji można mówić, że wykształciły się okręgi pewne czyli takie w których wygrywają kandydaci jednej partii Co 8 -10 lat powołuje się komisje , która dokonuje kontroli aktualizacji granic okręgów wyborczych. Nie ma formalnej kadencji parlamentu. Obowiązuje zasada że rozwiązuje się Izbę Gmin wówczas gdy pojawiają się problemy gdy istniejący rząd nie może ich rozwiązać. Mandat posłów jest wolny, ale jest bardzo związany decyzjami partii. Parlament obraduje na sesjach, która trwa ok. jednego roku. Obowiązuje zasada dyskontynuacji prac parlamentu. To jest instrument, którym opozycja może oddziaływać na partię rządzącą, ponieważ jeśli nie dojdzie do uchwalenia ustawy to trzeba ponownie złożyć inicjatywę ustawodawczą. Jeśli rząd chce zrealizować swoje projekty to musi iść na daleko idące ustępstwa wobec opozycji. Powołuje się lidera Izby, który kieruje jej obradami. Lider powinien być bezstronny tak aby gwarantować właściwy przebieg obrad. Powołuje się komisje i jest ich 10 i to sa tzw. komisje ustawodawcze one rozpatrują projekty ustaw publicznych. Drugim rodzajem są komisje kontrolne o charakterze resortowym. Występują także frakcje parlamentarne. Frakcja partii rządzącej i frakcja opozycyjna. Frakcja opozycyjna tworzy gabinet cieni który jest alternatywą wyborczą. Opozycja ma 21 % czasu na zgłaszanie wniosków z całości obrad. Ma prawo wyboru mowy tronowej, którą wygłasza na rozpoczęcie sesji królowa. Królowa przedstawia mowę, którą jej przygotowuje premier, to jest program rządu. Dyskusja nad mową tronową stanowi pewien rodzaj kontroli nad rządem. Izbę wyższą parlamentu stanowi Izba Lordów. W Izbie Lordów są komisje, które zajmują się np. ustawodawcze. Zawsze są frakcje parlamentarne, ale zdecydowana większość członków Izby Lordów należy do Partii Konserwatywnej. Jeśli chodzi o podstawową funkcję parlamentu tzn. stanowienie prawa to niczym nie jest ograniczony zakres materii ustawodawczej. Wszystko może być przedmiotem regulacji parlamentu. Nie ma spisanych reguł procedury. Nie ma wymogu normatywności ustaw. Nie ma też kontroli konstytucyjności prawa.

Cechą charakterystyczną modelu brytyjskiego jest deregowanie działalności ustawodawczej na inne podmioty np. na resorty rządowe, departamenty, władze lokalne.

Drugą parlamentarną funkcją jest kontrola.

W pierwszej kolejności odbywa się ona w formie dyskusji nad mową tronową i dyskusja ta przebiega w obu izbach. Mowy tronowej formalnie odrzucić nie można, bo ona formalnie pochodzi od monarchy, chociaż faktycznie pisze ja premier, ale jeżeli parlament nie uchwali tzw. adresu dziękczynnego dla monarchy to uważa się, że zostało przegłosowane wotum nieufności i wobec tego rząd musi się podać do dymisji.

Kontrola rządu następuje także w ramach dyskusji nad expose budżetowym.

Jeśli parlament przyjmie to expose to oznacza to, że akceptuje w całości politykę gospodarczą rządu. Kontrola dokonuje się także poprzez analizę wydatków publicznych, ale absolutorium nie jest znane w systemie brytyjskim. Brak akceptacji dla tej działalności rządu wymusza jego dymisję. Posłowie mogą zgłaszać pytania do członków rządu w ramach tzw. godziny pytań ona jest obligatoryjnym elementem posiedzenia.

Charakterystyka władzy wykonawczej

Władzę wykonawczą sprawuje rząd wraz z premierem.

Premierem zostaje lider partii, która wygrała wybory. Premier jest silnie uzależniony od partii z której pochodzi i na czele której stoi. Ta zależność może prowadzić także do pozbawienia lidera partii przywództwa rządowego. Przykład zmiany w ostatnim czasie Tony Blair utracił poparcie swojej partii i musiał odejść z rządu. Istotna jest zatem relacja pomiędzy premierem, a jego partią.

Kryzys rządowy jest spowodowany utratą poparcia całej frakcji.

Jeśli pozycja premiera jest silna, wprawdzie teoretycznie mówimy, że to jest to pozycja „pierwszy wśród równych”, ale faktycznie on dominuje.

Ponieważ w systemie brytyjskim rozróżniamy dwa pojęcia gabinet i rząd. Gabinet jest ciałem węższym i odpowiada polskiemu pojęciu rządu (to organ polityczny obejmujący szefów resortów). Natomiast brytyjskie pojęcie rządu jest szersze, ponieważ to nie tylko gabinet, ale to również różnego rodzaju urzędnicy służby cywilnej nie uczestniczących bezpośrednio w sprawowaniu.

Premier zasadniczo kieruje gabinetem i rządem.

Premier dominuje w gabinecie, im silniejszą ma pozycję w partii. Jeśli straci poparcie partyjne to ustępuje.

Zadania wykonywane przez gabinet to one są typowe dla rządów w systemie kontynentalnej Europy i pokrywają się z funkcją centralnego organu władzy wykonawczej.

Przy zmianie premiera ( w przypadku utraty poparcia) rząd pozostaje bez zmian.

Można obalić rząd jeśli on utraci większość tj. rozwiązanie, które sięga XIV wieku, ale odpowiedzialność polityczna kształtuje się w XVIII w. i ta odpowiedzialność polityczna to jest odpowiedzialność za kierunek działań.

Brak adresu dziękczynnego jest to odpowiednik głosowania o wotum zaufania.

Przyjmuje się, że istnieje domniemanie przyjęcia zaufania dla rządu jeśli nikt nie zgłosi wniosku o głosowanie wotum zaufania. Czyli nie głosuje się wniosku o głosowanie wotum zaufania. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w Konstytucji Portugalii. Takie rozwiązanie służy temu, aby umożliwić parlamentowi działanie, nawet wtedy kiedy istnieje obawa o większość. Takim sposobem obalenia rządu jest odmowa uchwalenia ustawy proponowanej przez rząd, kiedy dotyczy ona istotnej kwestii.

Monarcha w systemie brytyjskim jest dziedziczny, jest nieodpowiedzialny politycznie.

Pozytywne strony utrzymania monarchy jest to, ze jest on symbolem jedności państwa i jest czynnikiem scalającym. W bieżącej polityce monarcha ma pewien wpływ na działanie rządu. Raz w tygodniu spotyka się z premierem.

System parlamentarno-gabinetowy

Przykłady europejskie pokazują, że rządy mogą się często zmieniać gdy prawo sprzyja wejściu do parlamentu zbyt wielu partiom.

System parlamentarno-gabinetowy broni się w ten sposób, że jeżeli wybory są proporcjonalne to wprowadza się klauzule zaporowe, polegające na tym, że partia, która nie zyskała wymaganej ilości głosów nie uczestniczy w podziale mandatów i jej mandaty przechodzą na rzecz innych partii.

Polska ma system proporcjonalny z klauzulą zaporową liczoną w skali kraju.

Można stymulować poprzez odpowiednie uregulowanie prawa wyborczego.

Cechy charakterystyczne dla systemu prezydenckiego

I cecha

System oparty o zasadę podziału władzy. Ten podział władzy jest ścisły. Mówimy nawet o separacji władz.

Dwie cechy szczególne zasady separacji władz:

1. Mówimy, że żaden element jednej władzy nie może być równocześnie elementem innej.

2. Żaden piastun jakiejkolwiek funkcji w ramach organów jednej władzy nie może być jednocześnie piastunem funkcji w ramach pozostałych władz. Nie są dopuszczalne powiązania i prezydent jako jednoosobowa egzekutywa pochodzi z wyborów powszechnych.

3. Niepołączalność stanowisk władzy wykonawczej i ustawodawczej. Jeżeli mamy zastosowanie, że prezydent pochodzi z wyborów powszechnych to trzeba się zastanowić, który to jest model prezydencki.

W systemie prezydenckim separacja władz powoduje, że mamy:

• niepołączalność stanowisk we władzy wykonawczej i w parlamencie,

• prezydent pochodzi z wyborów powszechnych,

• prezydent nie może zasiadać w parlamencie

II cecha

trójpodziału władzy to oprócz separacji władzy to reguła „Checks and balances” ( to chodzi o wzajemne hamulce i równowagę). W znacznie większym stopniu występuje ona w systemie prezydenckim.

Więcej jest mechanizmów hamowania i równoważenia w systemie prezydenckim niż w systemie parlamentarno - gabinetowym. To w praktyce oznacza, że wykorzystuje się w systemie wzajemne hamulce pomiędzy władzami i zakłada się, że stosowane hamulce są jednakowo istotne, bo to gwarantuje równowagę.

Istotą zasady ustrojowej jest koncentracja władzy wykonawczej w ręku prezydenta, bowiem prezydent jest jednoosobowa egzekutywą. Nie istnieje rząd w znaczeniu europejskim, bo cała władza skoncentrowana jest w ręku prezydenta. On powołuje swoich doradców, oni przed nim ponoszą odpowiedzialność polityczną, a nie przed parlamentem.

Cechą charakterystyczną egzekutywy jest jej jednoczłonowość i powołanie w wyborach powszechnych. W konsekwencji oznacza to, że prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. On w ogóle nie ponosi odpowiedzialności politycznej, bo on może być wybrany tylko na dwie kadencje.

Co wynika z tych uregulowań:

• nie ma typowych więzów między egzekutywą, a legislatywą. Egzekutywa jest jednoosobowa,

• brak rządu,

• powszechny wybór prezydenta,

• demokratyczna legitymacja prezydenta (to powoduje, że prezydent jest równorzędnym w stosunku do parlamentu podmiotem). Z tego nie wynika jednak, że prezydent jest całkowicie niezależny od parlamentu,

• w czasie kadencji prezydent nie może być zdymisjonowany,

• prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej, ale bardzo rzadko,

• można spowodować dymisję prezydenta, ale jest bardzo rzadko i nie z przyczyn politycznych.

Kongres amerykański jest II izbowy i składa się:

• Izba Reprezentantów,

• Senat.

Bardzo wąsko określony immunitet parlamentarny. Obejmuje tylko zachowania kongresmanów w parlamencie.

Wybory do Izby Reprezentantów bezpośrednie. Liczba reprezentantów proporcjonalna do liczby ludności. Kadencja Izby Reprezentantów jest dwuletnia.

W obu izbach powołuje się komisje i frakcje.

Uprawnienia Kongresu:

• stanowienie prawa,

• kontrola egzekutywy,

• kompetencje wypowiadania wojny.

Kadencja w Senacie:

• co 2 lata 1/3 ustępuje,

• senatorowie spędzają w Senacie 6 lat.

Ustawy

Przez ustawę rozumie się rozstrzygnięcia podjęte przez obie Izby Kongresu, ustalone w odpowiedniej procedurze. Ustawa jest podpisywana przez prezydenta i publikowana jako akt.

Ustawy:

• publiczne dot. kwestii generalnych,

• prywatne dot. rozstrzygnięć indywidualnych.

Władza nad sakiewką

polega na tym, że legislatywa może wpływać na wydatki prezydenta ponieważ decyduje o przyznaniu kredytów. Musi być wydana specjalna ustawa i w tym przypadku prezydent zależy od kongresu.

8

---