Nr.33 BIUROKRACJA:

(związana z kierunkiem administracyjnym)

M.Weber (1864 - 1921) - socjolog niemiecki, szerokie zainteresowania; w teorii organizacji najważniejsze z jego prac dotyczą władzy oraz biurokracji - twórca idealnego typu organizacji biurokratycznej = modelu instytucji biurokratycznej = weberowskiego modelu biurokracji.

Biurokracja 3 znaczenia:

1. (historyczno socjologiczne) - historycznie ukształtowana warstwa urzędników (biurokratów) zaangażowana w wykonywanie władzy publicznej w danym społeczeństwie; warstwa ludzi zatrudniona zawodowo w biurach, urzędach i innych instytucjach. Ukształtowana na pewnym etapie rozwoju społeczeństwa.

2. (modelowe)- opracowany przez M. Wezera konstrukt teoretyczny zawierający zestaw zasad określających budowę i funkcjonowanie instytucji biurokratycznej; zatrudnianie i funkcjonowanie urzędników. Jest to typ idealny bowiem występuje wyłącznie na papierze.

3. (znaczenie praktyczne)- całość praktycznych (rzeczywistych skutków) funkcjonowania organizacji opartych o założenia modelu idealnego. Dotyczy to szczególnie niezamierzonych skutków negatywnych- najczęściej określane mianem biurokratyzmu.

Biurokracja- typ idealny:

Biurokracja jest typem idealnym, ponieważ jest celowo obmyśloną, abstrakcyjną konstrukcją opisującą budowę (strukturę) i zasady funkcjonowania instytucji „doskonale racjonalnej” opartej na racjonalnych przesłankach, w założeniu sprawnej i wolnej od zakłóceń. Jest „jednolitym obrazem myślowym” organizacji, której nie spotykamy w rzeczywistości, wizerunkiem, do którego jednak mniej lub bardziej zbliżać się mogą instytucje realnie funkcjonujące. Jest modelem, gdyż mimo swej złożoności upraszcza skomplikowany świat organizacji.

Biurokracja w znaczeniu idealnym to przede wszystkim hierarchia, wyodrębnione piony funkcjonalne, centralizacja, kariera urzędnicza i wszechwładza przepisów (wszystko uregulowane na papierze). Hierarchia jest motywująca.

Jest konstrukcją, która w zamierzeniu M.Webera miała zapewnić niezawodność organizacji i realizację jej celów: podejmowanie identycznych decyzji w identycznych sytuacjach bez względu na to kto je podejmuje, gdzie i kogo dotyczą.

Główne (zasady) założenia:

1. Wykonywanie czynności urzędowych jest działalnością stałą, której
   zakres jest określony i uregulowany przez przepisy prawne.

2. W działalności tej panuje zasada kompetencji, która oznacza:

1. stały podział czynności, polegający na wyraźnym rozgraniczeniu sfer
   uprawnień i obowiązków urzędowych,

2. ściśle określony zakres prawa wydawania poleceń, rozkazów i stosowania
   środków przymusu oraz warunków prawomocności użycia tych środków,

3. Wyposażenie w zespół wyżej wymienionych uprawnień i obowiązków
   osób, odznaczających się odpowiednimi kwalifikacjami, określonymi w sposób
   ogólny i formalny przez odpowiednie akty prawne.

3. W działalności tej obowiązuje zasada hierarchii urzędowej, wyrażająca
   się w odpowiedzialności urzędników niższych instancji wobec urzędników
   wyższych instancji, uprawnionych do kontrolowania i regulowania działalności
   tych pierwszych, którym z kolei przysługuje prawo odwołania i złożenia
   zażalenia na kontrolujących ich przełożonych. [...]

4. W działalności jest realizowana zasada oddzielenia „sztabu administ­
   racyjnego" (tj. urzędników) od własności środków administracji i środków
   utrzymania. Urzędnicy [...] za pracę otrzymują określone wynagrodzenie pieniężne
   lub wynagrodzenie w naturze.

5. Stanowiska służbowe są „oddzielone" od zajmujących je osób w tym
   sensie, że te ostatnie nie mogą oficjalnie korzystać dla celów osobistych
   z przysługujących im służbowych środków ani też traktować samych stanowisk
   jako dożywotnich synekur. Stanowiska urzędowe nie mogą — w żadnym
   przypadku — stać się prywatną własnością urzędników. [...]

6. Czynności urzędowe nie są wykonywane jako praca dodatkowa, obok
   innych zajęć, lecz zatrudnienie w danej instytucji urzędowej traktowane jest
   przez urzędnika jako jego stałe i podstawowe zajęcie.

7. Działalność urzędowa wymaga uzyskania określonego wykształcenia,
   zdobycia odpowiednich kwalifikacji zawodowych i specjalizacji w wykonywaniu
   powierzonych funkcji.

8. Działalność urzędowa jest oparta na zasadzie dokumentacji, nawet tam,
   gdzie istnieje przepis ustnego załatwiania spraw urzędowych.

9. Działalność urzędowa jest wyznaczona przez utrwalone na piśmie
   formalne przepisy, regulujące zachowanie urzędników i nadające ich urzędowym
   poczynaniom piętno bezosobowości" [Bendix, 1975, s. 378-379].

Idealna biurokracja jest przede wszystkim zorganizowanym, hierarchicznym systemem stanowisk, ale także sposobem sprawowania władzy organizacyjnej.

władza (M.Weber) - prawdopodobieństwo, że pewne lub wszystkie polecenia pochodzące z danego źródła znajdą posłuch w określonej grupie osób

prawomocność władzy - prawdopodobieństwo, że właściwe podstawy wystąpią w stopniu istotnym i że będą one zapewniały odpowiednie postępowanie

typy idealne („typy czyste") władzy prawomocnej (wg Webera):

• władza tradycjonalna - oparta na przekonaniu o trwałości pewnego odwiecznego porządku,

• władza charyzmatyczna - oparta na przekonaniu o wyjątkowości, szczególnym charakterze,
  doskonałości, odwadze itp. osoby sprawującej władzę,

• władza legalna - oparta na przesłankach racjonalnych, przekonaniu o legalności norm
  prawnych.

władza legalna - zakłada posłuszeństwo wobec prawa ustanowionego, bezosobowego porządku; osoby sprawujące władzę legalna maja prawo do egzekwowania posłuszeństwa tylko pod warunkiem istnienia formalnej podstawy wydawanych przez nie poleceń: posłuszeństwo może być egzekwowane tylko w zakresie władzy urzędu;

biurokracja - typ idealny organizacji opartej na władzy legalnej

W praktyce „typy idealne" raczej nie występują- rzeczywistość może być mniej lub bardziej zbliżona do typu czystego.

Cechy biurokracji wg Webera:

• ciągłość organizacyjna funkcji,

• ściśle wyznaczona sfera kompetencji,

• hierarchia,

• sprawowanie urzędu regulują zasady i normy; ich racjonalne stosowanie wymaga wyszkolenia,

• członkowie aparatu administracyjnego są całkowicie pozbawieni prawa własności środków produkcji i administrowania,

• nie jest możliwe zawłaszczanie stanowiska urzędowego,

• akty administracyjne, decyzje i zasady są sformułowane i utrwalone na piśmie.

najważniejsze cechy biurokracji:

• specjalizacja, podział pracy,

• hierarchia,

• bezosobowe, ogólne przepisy są podstawą wszelkich działań w organizacji,

• system przyjęć do pracy, awansów urzędników oparty jest o kwalifikacje formalne.

Urzędnicy w organizacji biurokratycznej są osobiście wolni, podlegają przepisom, przysługuje im prawo do wynagrodzenia i emerytury, nie mają prawa własności środków administrowania.

NEGATYWNE KONSEKWENCJE BIUROKRACJI

BIUROKRACJA + PRAKTYKA = BIUROKRATYZM

Biurokratyzm

biurokratyzm - dysfunkcje działania organizacji opartej o zasady typu idealnego - biurokracji

Najbardziej znane współczesne modele biurokracji (modele błędnych kół) sformułowali:

• Robert Merton

• Philip Selznick

• Alvin Gouldner

• Michael Crozier

• M. Crozier i Erhard Friedberg- modyfikacja

Kierownicy instytucji biurokratycznych określają oczekiwane zachowania pracowników w postaci ogólnych przepisów takich, jak np. zakres czynności. Urzędnicy odczytują jednak przypisane im zadania, uprawnienia i odpowiedzialność w specyficzny sposób- widząc, jakie są ich obowiązki, wiedzą jednocześnie czego robić nie muszą. Rzadko robią coś ponad to. Powoduje to powstanie rozbieżności zadaniami i wynikami urzędników oraz celami i osiągnięciami organizacji. Zwierzchnicy zwiększają nadzór. To z kolei, uwidacznia różnice między ludźmi, zależności przełożony- podwładny, czego biurokracja pragnie uniknąć. Kierownictwo bardziej uszczegółowia przepisy… itd. (np. im dokładniej student wie jaki materiał ma opanować na egzamin, tym mniej dodatkowych informacji zdobędzie )

przesunięcie celów biurokracji - w praktyce biurokracja prędzej czy później narażona jest na:

1. autonomizację - zamianę środków działania (głównie przepisów) w cel

1. wzmocnienie wtórne - nagradzanie za działanie nie prowadzące do celu (ale za to zgodne z
   przepisami) powoduje przesunięcie celów - uznanie działania nagradzanego za cel sam w
   sobie

mechanizmy powodujące mnożenie przepisów:

1. motywacja pracowników,

2. wielofunkcyjność przepisów (każdy przepis jest w pewnym stopniu ogólny - nieuchronne jest powstawanie przepisów szczegółowych, uściślających)

formalizacja - tendencja do ujmowania wszystkiego (celów, procedur, czynności) w system przepisów formalnych; stopień formalizacji to ilość przepisów (i zarazem zakres spraw nimi regulowanych)

wyuczona nieudolność - brak elastyczności działania, kurczowe trzymanie się przepisów, niedostosowanie reakcji organizacji do tego, co dzieje się w otoczeniu,

mitręga kancelaryjna - wydłużenie procesów decyzyjnych; niemożność rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy (a już na pewno niemożność jej załatwienia w „przyzwoitym" czasie.

W praktyce BIUROKRACJA NIEUCHRONNIE PROWADZI DO BIUROKRATYZACJI.

Konsekwencje pozytywne:

W pewnych sytuacjach rozwiązania biurokratyczne wykazują swą wyższość nad innymi i są bardziej pożądane:

• wojsko,

• wymiar sprawiedliwości,

• policja,

• szpital,

• kościół rzymsko-katolicki itp.

Są także przydatne w niektórych organizacjach gospodarczych; szczególnie gdy:

1. organizacja jest w dużym stopniu niezależna od otoczenia, gdy jest systemem quasi zamkniętym lub gdy funkcjonuje w otoczeniu prostym i stabilnym

2. organizacja jest bardzo uzależniona od silnego ośrodka władzy na zewnątrz niej, ośrodka który formułuje dla niej cele operacyjne i rozlicza kierownictwo z ich realizacji,

3. w organizacji istnieją stabilne stosunki władzy i ściśle określone priorytety,

4. podsystem techniczny jest prosty i dobrze wyregulowany, gdy istnieją ściśle określone , sformalizowane procedury,

5. w organizacji dominują pracownicy o niskich kwalifikacjach,

6. system organizacyjny jest „nasycony” niepewnością

(??????????????)

Wydaje się więc, że pomimo wad wyeliminowanie z naszej praktyki organizacji opartych na zasadach weblenowskiej biurokracji nie jest możliwe… jedynie w pewnych obszarach można zastąpić pewne rozwiązania innymi.

(Problem z pytaniami czy można wyeliminować takie organizacje?; w jakim stopniu w jakich obszarach?; czym można je zastąpić?)

---