O tym, jakie mają być zadania państwa, stanowił panujący. Zaś zadania państwa obejmowały wszystkie sfery życia społecznego. Teoretycy admini­stracji tamtych czasów, zwani policystami, postulowali, aby państwo obejmo­wało swym zakresem wszystkie ważne dziedziny życia publicznego. Państwo miało także „zastąpić aktywność jednostek, gdyż lepiej rozumiało powszechne dobro kraju aniżeli jakakolwiek jednostka"⁵.

Panujący (absolutny monarcha) kreowany był na gestora interesu publicz­nego i opiekuna poddanych. Zasadniczą kompetencją generalną panującego było prowadzenie działalności zmierzającej do zapewnienia bezpieczeństwa i szczęścia poddanym. Teoria iuris politiae uzasadniała prawo panującego do wkraczania we wszystkie dziedziny życia poddanych w celu odwrócenia szkód grożących państwu, przyznawała mu pierwszeństwo przed interesem prywat­nym jednostki⁶. Państwo i jego organy muszą dbać o dobrobyt i pomyślność społeczeństwa, gdyż jednostka swoimi siłami i swoimi środkami nie jest w stanie zapewnić sobie wszechstronnego rozwoju. W szczególności właśnie tam, gdzie jednostka nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb, „wkroczyć musi działalność policyjna". Realizacja potrzeb społeczeństwa nie jest w tych warunkach dziełem samego zainteresowanego, lecz gminy, stanu lub całego państwa⁷.

Warto zauważyć, że szerokie zadania państwa policyjnego pojmowano nie jako obowiązki prawne organów państwa, lecz jako ich uprawnienia, jako możności organów⁸.

Zważmy także, że działalność państwa policyjnego i organów admini­stracji państwa policyjnego nie była oparta na prymacie prawa. Co więcej, w państwie policyjnym administrowania w ogóle nie ujmowano pod kątem widzenia prawa. Administracja stanowiła aparat rządzenia, wykonywania wła­dzy. Prawo było zarówno stanowione jak i wykonywane. Ale inaczej niż współcześnie było pojmowane. Nadto stanowienie i wykonywanie prawa nie podlegało sądowej kontroli. Można powiedzieć, używając współczesnego

⁵ M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Wyd. UW 1985, s. 18; zob. także J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administra­cyjnej, Kraków 2000, s. 55.

⁶ M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny.... s. 17.

⁷ Tamże, s. 112.

⁸ O najważniejszych zadaniach i ich charakterze pisał otwarcie rosyjski publicysta XIX wieku Iwan Jefimowicz Andrejewski: „[...] rząd musi mieć możność nadzoru, aby działal­ność osób prywatnych i różnego rodzaju związków społecznych w dziedzinach dozwolo­nych im przez prawa i zgodna z uznanymi przez rząd celami, nie naruszała praw poszcze­gólnych osób i nie była przeszkodą dla zapewnienia bezpieczeństwa i dobrobytu, aby rząd mógł dokładnie znać, na ile działalność takich podmiotów indywidualnych i zbiorowych wystarcza dla stworzenia warunków bezpieczeństwa i dobrobytu; aby wreszcie rząd mógł działać w celu zapewnienia tych warunków tam, gdzie siły prywatne i społeczne okażą się niewystarczające" (I. J. Andrejewski, Polic ej s kój e prawo, S. Petersburg 1874, s. 2 i n.).

28

określenia, że w państwie policyjnym prawo, z reguły stanowione i wykony­wane przez panującego i jego biurokratyczny aparat, było instrumentem rzą­dzenia i panowania. Prawo policyjne⁹:

- nie było pochodzenia parlamentarnego,

- nie obowiązywało dwustronnie (czyli nie obowiązywało władzy w jej stosunkach z jednostką),

- stosowanie tego prawa nie było kontrolowane przez sądy, i wreszcie

- nie zawsze nosiło ono przymiot powszechności (ogólności) wypowiedzi. ^ Nie ulega jednak wątpliwości, że to właśnie w państwie policyjnym, administracja państwowa stworzyła jednak tak zwane przepisy prawa we­wnętrznego, że - co dziś może wydać się paradoksalne - przepisy te stanowiły taką kategorię prawa, z którą władze czuły się związane i - co nie mniej zdumiewające - takiemu właśnie prawu wewnętrznemu przyznawano w pew­nym okresie rozwoju państwa policyjnego pierwszeństwo przed prawem adre­sowanym do obywateli. Można sobie wyobrazić, jakie skutki przynosiły i jakie mechanizmy wyzwalały, uruchomione łącznie: zasada tworzenia prawa we­wnętrznego przez administrację, zasada pierwszeństwa prawa wewnętrznego nad prawem adresowanym do poddanych, oraz zasada instrumentalnego posłu­giwania się tym prawem, zarówno wewnętrznym jak i adresowanym do pod­danych. Teoretycy administracji oraz historycy administracji stwierdzają jed­noznacznie, że „jednostka była wobec nadużycia ze strony administracji bezbronna. Nie wyobrażano sobie, by spór między poddanym a władzą mógł rozstrzygać sąd i by sędzia mógł być w takim sporze bezstronny. Policja i droga administracyjna nie zbiegały się z drogą prawa czy drogą sądową¹⁰. Dodajmy, że prawo stanowione dla poddanych, czyli „powszechnie obowiązujące", obo­wiązywało przez akty prawa wewnętrznego (instrukcje, polecenia, rozkazy, zarządzenia panującego, ordynacje, edykty, patenty, dekrety, precepta, ukazy, ordonanse), które to akty mogły być w każdym czasie uchylone, zmienione, wyłączone, zniesione, obchodzone lub w inny sposób przełamywane aktami absolutnej władzy administracyjnej, nie kontrolowanej ani przez obywateli, ani przez sądy. Tylko nauka administracji i historia administracji zna i ostrzega współczesnych przed wszystkimi możliwymi implikacjami, jakie mogą po­wstać, gdy się prawo instrumentalizuje, gdy się prawem manipuluje i gdy się je dzieli na powszechne i wewnętrzne. Instrumentalne traktowanie prawa, akceptacja dla prawa wewnętrznego i dawanie pierwszeństwa prawu we­wnętrznemu, utorowały praktykę państwom niedemokratycznym, dyktaturom i ustrojom totalitarnym. Podnoszą to, pisze dalej F. Longchamps, że hipokryzją było akceptowanie przez doktrynę prawa administracyjnego w XX wieku,

9 F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wyd. UWr., Wrocław 1991, s. 163.

¹⁰ M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa. Warszawa 2000, s. 395.

29

---