Prawo administracyjne część ogólna - część pierwsza

Prawo administracyjne część ogólna wykład 01 18 października 2010

Administracja pochodzi od łacińskiego administrare. Próbowano ją tez określać ją negatywnie, poprzez teorię wielkiej reszty. Sposób ten niczego jednak nie wyjaśniał. Pozwolił ewentualnie postawić granicę, że np. koń nie jest koniem i krową. Przy negatywnym określaniu kotu w tym zakresie można mieć pewność. Wytyczanie ścisłej granicy było również kłopotliwe, ponieważ jeśli legislatywę rozumieć jako władzę prawodawczą, to tak łatwo oddzielić owej władzy od władzy administracyjnej się nie da. Administracja dysponuje, i to w ogromnym zakresie, możliwościami stanowienia prawa. Wytyczenie ścisłej granicy między władzą sądowniczą a administracją również jest kłopotliwe. Te wszystkie czynniki spowodowały odejście od negatywnego podejścia.

Wskazywanie cech pozytywnych, głównie szukanie jednej uniwersalnej, pokazywało również niedoskonałość tego poglądu. Mówiono, że cechą administracji jest stosowanie środków władczych, czyli tych, które są zabezpieczone przymusem państwowym. Krytycy mówili, że to prawda, ale przecież nie zawsze ze względu na to, że są sytuacje, kiedy po takie środki nie można sięgnąć. Może zachęcać lub zniechęcać do czegoś i w tym wypadku nie może władczo nakazać lub zakazać. Wyciągnięto zatem wniosek, że nie da się znaleźć takiej jednej cechy, ponieważ administracja to twór wielotwarzowy, szalenie zróżnicowany, stąd też znalezienie jednej cechy graniczy z cudem.

W ostateczności sięgnięto do rozwiązania, zwanego katalogiem cech. Katalog cech jest żywy, ulega zmianom, rozszerza się.

Cechy administracji:

1. działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej - cecha ta jest w pewnym sensie wyrazem dualizmu administracji publicznej; do 1990 cecha ta była pozbawiona frazy innego podmiotu władzy publicznej, ponieważ w PRL-u tylko taka istniała; cecha o charakterze

2. możliwość posługiwania się środkami władczymi - dziś już się mówi tylko o możliwości; oznacza to, że jeśli sytuacja na to pozwala, to można sięgnąć po środki władcze; cecha o charakterze względnym

3. działanie w interesie publicznym - wyjątki od niej stanowią patologię w administracji, ponieważ nie są one brane pod uwagę; powinna się kierować wyłącznie interesem publicznym, a nie prywatnym

4. charakter polityczny - ta kwestia wcale nie jest taka jednoznaczna; były koncepcje, teorie, deklaracje rozdziału polityki od administracji, jednakże nie miały one pokrycia w rzeczywistości; była to forma kokieterii wyborczej, aż w końcu się zgodzono na przyjęcie tego faktu; przejawia się to w tym, że obsada najważniejszych stanowisk w administracji odbywa się według klucza politycznego

5. „związanie” ustawami - może działać na podstawie ustaw i w pewnych ramach, jakie ustawy wyznaczają; nie oznacza to, że administracja nie będzie działała w oparciu o akty niższego szczebla, ale muszą one być zgodne z ustawami; uznaje się to za przejaw zasady demokratycznego państwa prawnego; gwarantuje przewidywalność administracji; skoro może czynić tylko to, do czego ją upoważniają ustawy, to można przewidzieć co może administracja zrobić;

6. aktywność - jest rozumiana jako prawo do podejmowania decyzji i działań z własnej inicjatywy, prawo do projektowania działań własnych; jest to cecha niecałej administracji; jest to pozostałość próby odróżnienia administracji od sądownictwa, ponieważ sądy są pasywne w tym sensie, że działania są inspirowane (prawo cywilne to pozew, prawo karne to akt oskarżenia)

7. działa w sposób ciągły i stabilny - w sensie formalnym gwarantuje się ciągłość i stabilność w ten sposób, że po upływie kadencji wykonują one swoje obowiązki w dalszym ciągu aż do przejęcia tych obowiązków przez organy nowej kadencji;

8. działa w oparciu przede wszystkim o personel zawodowy - przez personel zawodowy rozumie się ludzi wykonujących pracę w administracji za wynagrodzenie, przede wszystkim na podstawie umowy o pracę, pozostający w stosunku pracy; nie wyczerpuje to jednak wszystkich możliwości; w przypadku organów opiniotwórczo-doradczych często ich skład jest społeczny, ponieważ nie muszą działać na zasadach zawodowych

9. charakter monopolistyczny - sprowadza się do tego, że działając w ramach prawem określonych zadań i prawem powierzonych kompetencji administracja występuje jako ich wyłączny gospodarz, ten monopolista; oznacza to m.in., że administracja decyduje czy realizować jakieś zadania, kiedy, w jakim zakresie, czy samodzielnie lub poprzez delegowanie tego zadania jakiejś organizacji pozarządowej; jeśli przekaże to zadanie organizacji pozarządowej, to nie traci ona odpowiedzialności przed obywatelami za jego realizację.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 02 25 października 2010

j) charakter bezosobowy - gdy chodzi o organy administracji publicznej, to te są dzielone według różnych kryteriów, m.in. ilości osób reprezentujących organ; pozwala to na wyodrębnienie organów monokratycznych (ustawodawca wiąże z działaniem jednej osoby działalność organu) i kolegialnych (funkcje wiąże się z zespołem osób); w organach kolegialnych jest znikome niebezpieczeństwo utożsamiania działania organu z jedną osobą; należy to mieć w rozumie przy badaniu administracji, ponieważ sprowadza się do tego, że w ramach struktur administracyjnych działają organy administracji publicznej a nie osoby pełniące te funkcje; pewne niebezpieczeństwa z personifikacją administracji publicznej są całkiem realne; wiedzieć trzeba, że przepisy, tak jak kreują organ administracji publicznej, to przyznają mu również pewne zadania, kompetencje do ich realizacji; organ, w szczególności jednoosobowy, żadną miarą nie jest w stanie sam wykonać zadań i korzysta z instytucji upoważnień, która sprowadza się do tego, że przy wykonaniu zadań, które są adresowane poza strukturą administracji to mogą być wykonane na zasadzie upoważnienia imiennego (charakter pisemny; wskazanie z imienia, nazwiska, funkcji urzędnika podległego organowi urzędu oraz zakresu upoważnień).

k) nie dąży do osiągania zysku - celem działania administracji nie może być chęć osiągania zysku; nie należy tej cechy rozumieć w ten sposób, że wszelkie świadczenia udzielane przez administrację są udzielane na zasadach nieodpłatności; były podstawy do tego, aby tę cechę rozumieć w czasach poprzedniego ustroju; rządził się on swoistymi regułami, których nie dało się zrozumieć; miały one swoje określone konsekwencje m.in. takie, że udawało się wówczas realizować założenie, że świadczenia udzielane przez administrację są udzielane bezpłatnie; dziś administracja udziela świadczeń w sposób zróżnicowany co do rodzaju, ale w innych przypadkach w sytuacji adresata tego świadczenia będzie ono udzielane na zasadach odpłatności, częściowej odpłatności lub nieodpłatności; są od tego odstępstwa, ale nie są one przeniesieniem na grunt gospodarki wolnorynkowej; sytuacja się komplikuje w tym zakresie, gdy chodzi o administrację, bo mamy samorząd terytorialny i jego organy; samorząd terytorialny ma na zasadach samodzielności podejmować różne działania, które zmierzają do zaspokojenia potrzeb danej społeczności samorządowej; jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia, które może być tylko i wyłącznie do tego wykorzystane;

Schemat administracji publicznej AUTOKSZTAŁTY!!!!!!!!!!!!!

Dzieli się na rządową [państwową] (to z kolei na szczeblu centralnym oraz na terenowe organy administracji rządowej -> organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej)

Organy samorządu terytorialnego (organy samorządu gminy [samorząd lokalny], organy samorządu powiatu, organy samorządu województwa [samorząd regionalny])

W celu bliższego poznania administracji warto zwrócić uwagę na takie jej zróżnicowanie, które dokonuje się przy pomocy kryterium sposobu kształtowania sytuacji prawnej jednostki przez administrację. To kryterium pozwala na wyodrębnienie administracji świadczącej i administracji wkraczającej.

Istotą administracji świadczącej jest udzielanie świadczeń jednostce, przede wszystkim świadczeń z zakresu opieki społecznej, oraz organizowanie i utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej. W ramach administracji świadczącej te świadczenie mogą być udzielane imiennie wskazanemu podmiotowi albo kierowane do adresata określonego generalnie. Dzieje się tak, np. kiedy administracja urządza teren zielony. Jeżeli gmina taki teren urządza, to mając przede wszystkim na względzie potrzeby swoich mieszkańców to czyni.

Jeśli adresat znajduje się w określonej sytuacji faktycznej, to może żądać, oczekiwać, że pewien rodzaj świadczeń zostanie mu udzielony. Na tym polega istota administracji świadczącej.

Administracja wkraczająca

Istotą tej administracji jest to, iż jej wykonywanie prowadzi do ograniczenia, w imię interesu publicznego, sfery wolności, własności. Tu sytuacja jest zasadniczo odmienna niż w administracji świadczącej, gdyż w administracji świadczącej wystarczy, żeby jednostka była w jakiejś sytuacji i mogła żądać realizacji od administracji pewnego żądania. W administracji wkraczającej zachodzi sytuacja, w której realizacja działań administracji może odbywać się kosztem pewnej sfery wolności. Dziś korzystanie z dróg publicznych wymaga przestrzegania ruchu drogowego. Jest to pewne ograniczenie sfery wolności, ale w imię interesu publicznego, jakim jest zagwarantowanie bezpieczeństwa. W tym przypadku jednostka musi tolerować, akceptować, znosić działania administracji oczywiście jeśli działa ona zgodnie z prawem, w jego granicach.

Rozumienie prawa administracyjnego.

Na przestrzeni lat w różny sposób prawo administracyjne było określane. W przypadku zdefiniowania prawa administracyjnego, jest to w jakimś stopniu możliwe.

Prawo administracyjne to gałąź prawa, która reguluje tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej, reguluje relacje zachodzące między podmiotami tej administracji, a także prawa i obowiązki innych podmiotów nawiązujących stosunki z administracją publiczną. W ramach tej definicji, kiedy mowa o strukturze organizacyjnej, zasadach i zadaniach administracji publicznej, to mowa o administracji w ujęciu podmiotowym. Różnorodność administracji znajduje odzwierciedlenie w wielu dziedzinach jakie reguluje. Są to m.in.:

1. prawo ustrojowe - określane mianem części ogólnej prawa administracyjnego; reguluje normy prawa ustrojowego, organizację i zadania administracji publicznej

2. prawo materialne - określane mianem części szczególnej prawa administracyjnego; normuje wzajemne prawa i obowiązki administracji publicznej i podmiotów administrowanych, wśród których najpokaźniejszą grupą są osoby fizyczne, obywatele;

3. prawo proceduralne (procesowe) - jego normy wyznaczają tryb i zasady postępowania administracyjnego, zmierzające do urzeczywistnienia norm zarówno prawa ustrojowego, jak i prawa materialnego.

Relacje pomiędzy podmiotami administracji (administrującymi) a administrowanymi.

Relacje te to nic innego, jak stosunki administracyjno-prawne, przez które rozumie się relacje między podmiotami administracji na gruncie prawa administracyjnego (rodzaj spraw, które są regulowane prawem administracyjnym). Mówiąc o stosunku administracyjno-prawnym, trzeba zwrócić uwagę na jego cechy:

1. przedmiot stosunku administracyjno-prawnego - mieści się w sferze prawa administracyjnego - niekiedy w praktyce funkcjonowania administracji publicznej chodzi o umiejętność rozróżnienia go od stosunku cywilno-prawnego; w sytuacji, kiedy przepisy nie dają odpowiedzi na pytanie jak rozwiązywać dany spór, to przy rozróżnieniu tych stosunków, to da się odpowiedzieć na pytanie o sposób rozwiązania danego sporu; jeśli będziemy mieli do czynienia ze sporem między organami administracji publicznej w kwestii kupno-sprzedaż, to nie jest to stosunek administracyjno-prawny (przedmiot sporu jest z zakresu prawa cywilnego); zakwalifikowanie takiego stosunku do stosunków administracyjno-prawnych jest błędne;

2. podmiot stosunku administracyjno-prawnego - przynajmniej jednym uczestnikiem stosunku administracyjno-prawnego jest podmiot administrujący; przez ten podmiot administrujący należy rozumieć organy administracji publicznej, ale też i inne podmioty realizujące zadania z zakresu administracji publicznej; bez podmiotu administrującego stosunku administracyjno-prawnego nie ma!; podmiot administrujący to najczęściej organ, a podmiot administrowany to obywatel (klasyczny układ podmiotów)

Prawo administracyjne część ogólna wykład 03 8 listopada 2010

Żeby ze stosunkiem administracyjnym mieć do czynienia, musi być co najmniej dwóch jego uczestników. Istnieje warunek, kim jeden z tych podmiotów musi być. Musi być podmiotem administrującym. Regułą, pewną cechą jest to, że jego uczestników charakteryzuje nie równorzędna pozycja, która przejawia się w uprzywilejowaniu podmiotu administrującego. Wyraża się w tym, że do niego należy kształtowanie treści tego stosunku a tym samym kształtowanie sytuacji prawnej drugiego uczestnika. Nie chodzi o to, że ten drugi uczestnik nie może nic zrobić w ramach powstałego stosunku prawnego. On pewne możliwości ma, z których większym lub mniejszym stopniu w konkretnym przypadku korzysta.

Pozycja nieuprzywilejowanego uczestnika stosunku administracyjno-prawnego

Jakiś obywatel Marchewka uważa, że jego nazwisko jest źródłem braku życiowych sukcesów. Występuje on z wnioskiem o zmianę nazwiska i uruchamia postępowanie. Zawiązuje się klasyczny stosunek administracyjno-prawny między organem a Marchewką. Organ będzie 55decydował jak postąpić - czy uwzględnić ten wniosek o zmianę nazwiska czy też nie. Pozycja drugiego uczestnika jest mniej korzystna, bo nie ma wpływu na swoją przyszłą sytuację prawną, choć nie jest on zupełnie pozbawiony wszelkich możliwości. Może wpływać pośrednio, bo wystarczy, że ten wniosek dobrze uargumentuje, wskaże liczne dowody.

Prawo administracyjne jest tą gałęzią prawa, która reguluje bardzo szeroki zakres. Zważywszy na szeroki zasięg i zróżnicowanie zasięgu, to powoduje, że stosunki administracyjno-prawne też są różne.

Klasyfikacja stosunków administracyjno-prawnych

Jest rezultatem przyjętego kryterium.

Kryterium wpływu uczestników stosunku administracyjno-prawnego na jego powstanie:

1. stosunki zależne od woli uczestników - dochodzą do skutku, jeśli któraś ze stron wyrazi wolę jego powstania; są często określane mianem stosunków powstających z urzędu, stosunków oficjalnych; mogą powstawać z woli podmiotu administrowanego, czyli na jego wniosek; ich przedmiotem może być pozbawienie obywatela wcześniej przyznanego mu prawa lub nałożenie obowiązku; w sytuacji stosunku powstałego na wniosek zainteresowanego, np. zmiana nazwiska; organ nie podejmie działań aby nie powstał stosunek, póki zainteresowany o to nie wystąpi; ich przedmiotem jest przyznanie uprawnienia;

2. stosunki niezależne od woli uczestników - jest to kategoria niejednorodna;

• stosunki, które powstają z mocy samego prawa - przykładem może być stosunek między dyrektorem szkoły podstawowej a rodzicami dziecka, które kończy 7 lat (ze względu na istniejący obowiązek szkolny, powstały od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat);

• stosunki, które powstają w rezultacie zaistnienia wcześniejszej sytuacji prawnej - na tę sytuację prawną mają podmioty wpływ; przykładem jest: ktoś ma ciocię, która lubi swojego siostrzeńca i postanawia coś mu podarować; czyni mu darowiznę, zaś obdarowany musi zapłacić od tej darowizny podatek

Kryterium rodzaju przepisów, na gruncie których stosunek administracyjno-prawny powstaje:

1. procesowe stosunki administracyjne - to takie, które powstają i trwają w czasie toczącego się postępowania; cechą tych stosunków jest ich czasowy charakter; w konkretnym przypadku może trwać krótko lub długo; przykład: ktoś występuje o pewne uprawnienie i organ mu je przyznaje lub organ mu je odmawia; nie istnieje katalog przesłanek materialno-prawnych, będących podstawą do złożenia odwołania

2. stosunki sporno-administracyjne - z chwilą, gdy adresat decyzji ostatecznej, czyli takiej, od której zwykłe środki nie przysługują, zaskarża tę decyzję do sądu administracyjnego, to takie stosunki są uruchamiane; powstaje z woli jednego z uczestników; charakteryzują się pewną odmiennością relacji między uczestnikami tych stosunków; jednym z nich jest osoba zainteresowana, a drugą organ, który wydał decyzję; tutaj pozycja nierównorzędna uczestników ulega zmianie w ten sposób, że pozycja prawna (procesowa przede wszystkim) wyrównuje się; żaden sąd nie jest stroną; też ma charakter czasowy, bo też istnieje tylko w czasie toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania; czas ten może być krótszy lub dłuższy

3. stosunki materialne - są oparte na przepisach prawa materialnego i co do zasady mają charakter trwały; z natury rzeczy niektóre uprawnienia będą miały charakter czasowy, np. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych; stosunki te mogą ustać na mocy cofnięcia przyznanego wcześniej uprawnienia;

4. stosunki ustrojowe - ich cechą charakterystyczną jest to, że ich uczestnikami są tylko podmioty administrujące; mogą to być stosunki nadzoru; muszą wynikać z pewnych relacji, jakie między podmiotami administracji istnieją; mają co do zasady trwały charakter, ale może się zdarzyć, że będą miały charakter czasowy; powstaje wtedy, kiedy ta wola jest wyrażona albo wyczerpie wola współdziałania albo ustanie cel

Kryterium usytuowania uczestników stosunku administracyjnego względem siebie

1. stosunki zewnętrzne - między uczestnikami nie ma zależności służbowych, organizacyjnych; podmiot administrowany jest poza strukturą administracji i wobec tego nie jest podporządkowany;

2. stosunki wewnętrzne - uczestników tego stosunku łączy zależność służbowa, hierarchiczna, organizacyjna; rodzi to istotne konsekwencje na różnych płaszczyznach

Prawo administracyjne część ogólna wykład 04 15 listopada 2010

Zasady ogólne prawa administracyjnego

Większość tych zasad wywodzona jest z zasad konstytucyjnych. Ta problematyka będzie przedstawiana w sposób nawiązujący do prawa konstytucyjnego oraz w stopniu, w których nachylenie administracyjno-prawne nawiązuje do tej tematyki.

Określenie demokratycznego państwa prawnego ma podstawy konstytucyjne. W doktrynie może być państwo prawa, czyli kierujące się prawem.

Zasada demokratycznego państwa prawnego.

Jest to zasada, która jest traktowana jako pewna baza, z której wyprowadzane są inne zasady, m.in. zasada legalności, zasada równości wobec prawa oraz standardy postępowania administracji wobec podmiotów administrowanych, obywateli. Jest to zasada, z której wywodzi się obowiązek legalnego działania administracji. Do tej zasady można się odwoływać w relacjach jednostki z administracją, choćby w takim zakresie jak żądanie wyrównania szkody spowodowanej działaniem administracji. Żądanie to jest formułowane przez jednostkę. Cały szereg zasad jest związanych z kwestiami ustrojowymi, proceduralnymi (związane z postępowaniem administracyjnym). Praktyka, która rodzi naruszenia terminów polega na tym, że jeśli jest termin 30-dniowy do podjęcia danego działania, to administracja uważa, iż póki nie zbliża się do danego terminu nie trzeba rozpoczynać sprawy. Z zasady tej wywodzi się potrzebę działania administracji, w szczególności podejmowania rozstrzygnięć w rozsądnym terminie. Pojęcie „rozsądny termin” jest pojęciem nieostrym. Można próbować to określić, ale nigdy w wymiarze dni, tygodni nie da się określić. Chodzi o to, by bez zbędnej zwłoki było wydane rozstrzygnięcie, aby jednostka mogła skorzystać z uprawnień, które są jego treścią. Ta zasada jest dla administracji podstawą do wyprowadzania również innych zasad, np. sprawiedliwości społecznej, co przy podejmowaniu rozstrzygnięcia ma określone znaczenie wtedy, gdy przepisy stanowiące podstawę do rozstrzygnięcia zawierają w sobie pewien luz decyzyjny. Sprawiedliwość społeczną można odnosić również do działań administracji związanych z równością wobec prawa. Zasada ta jest praktycznie nieograniczoną kopalnią dla zasad, które można z niej wywodzić. Przyjmuje się, że nie ma katalogu zamkniętego, który da się z tej zasady wywieźć.

Zasada legalności

Ma swoje podstawy w Konstytucji.

ARTYKUŁ 7

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W krąg organów władzy publicznej wchodzą organy administracji publicznej. Organy te są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. Przez prawo należy rozumieć tu przede wszystkim ustawy. Oparcie na ustawowym upoważnieniu do działania jest w literaturze ujmowana trojako:

1. jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania;

2. jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania w określonej formie;

3. jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania w określonych warunkach.

Ponieważ działalność administracji nie ogranicza się tylko do wykonywania prawa, ale i do stanowienia prawa, to ta zasada będzie odnosiła się do obydwu rodzajów działania administracji. Gdy chodzi o stanowienie prawa, to ten obowiązek opierania się na ustawowej podstawie oznacza obowiązek przestrzegania przez organ administracji publicznej potrzeby sięgania po ustawowe upoważnienia. Upoważnienia te są skonstruowane w sposób zróżnicowany. Jedne mają charakter generalny (blankietowy), inne szczegółowy. Łatwo ocenić, czy organ opiera się na właściwej podstawie ustawowej. Do oceny generalnego charakteru upoważnienia potrzeba nieco szerszej wiedzy ^^. Chodzi również o obowiązek zgodności aktów stanowionych przez administrację. Administracja stanowi akty podustawowe, np. rozporządzenia, akty prawa miejscowego. Legalność oznacza przestrzeganie przepisów dotyczących prawa materialnego, właściwości organów, ustroju. W zakresie stosowania prawa organ administracji powinien podejmować te działania, do których został upoważniony w trybie ustawowym.

Na zasadę legalności można patrzeć przez pryzmat pewnych sfer działania administracji. Zasada ta inaczej wygląda w zależności od sfery zewnętrznej lub wewnętrznej. Musi być bezwzględnie przestrzegany obowiązek oparcia swego działania na ustawowej podstawie, gdy chodzi o zewnętrzną sferę działania administracji. Obowiązek ten jest bezwzględny. W przypadku sfery wewnętrznej wymóg legalności nie stoi na przeszkodzie do uznania, że działanie konkretne nie musi być przewidziane w ustawie. Często zakres działań administracji w tej sferze nie jest uregulowana innymi aktami powszechnie obowiązującymi, ale nieraz nie jest też uregulowana aktami wewnętrznymi. Wewnątrz administracji istnieje podporządkowanie służbowe, które jest podstawą do sięgania po wszelkie możliwe środki kierowania, z wyjątkiem tylko tych, których stosowania zabrania prawo. Stopień związania administracji prawem w sferze wewnętrznej jest odmienny niż w zewnętrznej.

Z zasadą legalności ma pewien związek zasada równości.

Zasada ta oznacza obowiązek formułowania prawa równego wobec wszystkich. Ponieważ administracja również stanowi prawo, więc ją w procesie tym zasada ta obowiązuje. Zasada równości odnosi się nie tylko do sfery stanowienia prawa, ale także do sfery stosowania prawa. W sferze drugiej będzie polegała na tym, że wobec osób, które są w tej samej sytuacji faktycznej należy stosować te same normy prawne.

Zasada ochrony godności człowieka

Również jest to zasada konstytucyjna. Jest narażona na szwank w pozycji nierównej. Generalnie nie jest przestrzegana, np. w służbie zdrowia. Przewidują ją normy prawa unijnego.

Zasada proporcjonalności

Dotyczy wyważenia z jednej strony interesu ogólnego (dobra ogólnego), a z drugiej zaś strony interesu jednostki (dobra jednostki). Twierdzenie o istnieniu prymatu interesu ogólnego jest skrótem myślenia. Interes jednostki jest kładziony na ołtarzu dobra ogólnego. Gdy interes jednostki może być uwzględniony, a pojawia się jego potrzeba porównania do dobra wspólnego, to chodzi o to, by te dwa dobra mogły być w określonej proporcji względem siebie. Przy stanowieniu prawa jest administracja związana tą zasadą. Na tym etapie chodzi o to, by sięgać po środki adekwatne do celu, osiągać cel przy zastosowaniu środków wystarczających do tego. Przestrzeganie przez administrację tej zasady nie odnosi się tylko do niej samej. Skutki przestrzegania tej zasady przekładają się na sytuację prawną jednostki, bo nie jest ona np. nękana działaniami, które są niewspółmiernie dolegliwe w stosunku do zamierzonego przez prawo stanowione celu, a także wtedy, gdy te środki są zbyt słabe jednostka nie nabiera braku szacunku dla regulacji prawnych. Przestrzeganie tej zasady służy jednostce i jej pozycji w sferze jej uprawnień, wolności. W odróżnieniu od pozostałych zasad, zasada proporcjonalności nie ma źródeł normatywnych, lecz jest ustaleniem doktrynalnym.

Zasada jawności administracyjnej

Ma swoje podstawy konstytucyjne.

Jawność jest rozumiana jako stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej, a również i tych podmiotów, które nie są organami władzy publicznej, wykonują ich funkcje. Jest to dostęp indywidualny, ale z ograniczeniem do spraw własnych i wgląd w sprawy ogólne. Przez sprawy ogólne można rozumieć nie tylko sprawy państwowe, ale też i regionalne, powiatowe, gminne w zależności od konkretnej sytuacji. Zasada ta jest określona również w KPA (prawo do wglądu w akta swojej sprawy). Jest ona podstawą do wskazania na 3 podstawowe sposoby dostępu do informacji publicznej:

1. z urzędu - przejawia się w tym, że w Biuletynie Informacji Publicznej są publikowane informacje publiczne; do tej formy udostępniania można zaliczyć też publikacje w organach promulgacyjnych (Wojewódzki Dziennik Urzędowy, Dzienniki Urzędowe poszczególnych ministerstw, Dziennik Ustaw);

2. na wniosek - ów wniosek może mieć formę ustną lub pisemną; jeśli chodzi o informacje łatwo dostępną, to wystarcza wniosek ustny lub tzw. prośba o poinformowanie o określonej sprawie mającej wartość informacji publicznej; jeśli udostępnienie informacji publicznej wymaga pewnych opracowań, to konieczny jest wniosek w formie pisemnej;

3. poprzez dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z wyborów powszechnych - chodzi tu o organy stanowiąco-kontrolne samorządu terytorialnego (Rada Powiatu, Sejmik Województwa); nie dotyczy to organów pochodzących z wyboru, np. Zarząd Województwa, Zarząd Powiatu.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 05 22 listopada 2010

Zasady prawa ustrojowego administracyjnego

Nie znaczy, że są one określone w tej gałęzi prawa. Dają o sobie jedynie znać. Część z nich ma swoje normatywne podstawy. Dotyczą organizacji administracji publicznej.

Zasada subsydiarności

Konstytucja o niej stanowi. Zasada ta ma dosyć uniwersalny charakter, ponieważ oprócz charakteru prawnego to można wyodrębniać jej charakter socjologiczny, polityczny, filozoficzno-moralny.

To wszystko, co może uczynić jednostka dla siebie niech to czyni. Nie wolno jej wyręczać, zabierać takich możliwości. Czego sama jednostka uczynić nie może, to powinny jej pomagać najbliższe społeczności. Jeśli zaspokajanie pewnych potrzeb przekracza możliwości, to należy sięgnąć do szerszego kręgu. Od jednostki wszystko się zaczyna. Zaspokajanie swoich potrzeb jest prawem człowieka.

W przeniesieniu na ustrój administracji publicznej znaczy, że jeśli mamy administrację na szczeblu lokalnym i centralnym, to szczebel centralny wejdzie w grę wtedy, kiedy szczebel lokalny sobie nie poradzi. Jeśli patrzeć na zadania polegające na zaspokajaniu bezpośrednio potrzeb społecznych, jednostki, to zadania samorządu układają się na kształt piramidy. Najwięcej zadań jest na szczeblu gminnym, zaś najmniej na szczeblu wojewódzkim.

Zasada kompetencyjności

Kompetencje są różnie zdefiniowane w doktrynie. Jest to prawem określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu podmiotowi. Zakres ten jest determinowany zadaniami. Owe zadania prawnie określone będą wyznaczały zakres kompetencji organu, które są niezbędne do realizacji owych zadań. Będą, np. wyznaczały właściwość organu, właściwość miejscową, rzeczową, instancyjną, funkcjonalną. Będą wskazywały na zakres prawnych form, jakimi organ będzie się posługiwał w celu realizacji owych zadań. Kompetencje to jakby pewna zdolność organu do realizacji zadań.

Zasada kompetencyjności oznacza, że do rozstrzygania określonej sprawy w określonej formie prawnej jest właściwy (w znaczeniu kompetentny) tylko jeden organ administracji publicznej. Będzie on się jednocześnie charakteryzował właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną. Zasada ta jest ogromnie ważna. Cały porządek prawny jest jej podporządkowany. Jest to w celu uniknięcia sporów kompetencyjnych - czyli gdy nie wiadomo kto powinien działać w danej sprawie. Przy sporze pozytywnym, dwa organy czują się kompetentne do rozstrzygnięcia sprawy. Przy sporze negatywnym, żaden z organów nie poczuwa się do rozstrzygnięcia sprawy. Istnienie tej zasady ma temu zapobiegać. Przepisy wielu ustaw w Polsce, w tym KPA, przewidują organy właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Bierze się pod uwagę, że takie sytuacje mogą się zdarzyć, choćby dlatego, że któryś z organów błędnie uzna swoją właściwość. Może to być podstawą takiego sporu.

Określenie właściwości rzeczowej ma zazwyczaj charakter ustawowy, czyli ustawa wskazuje, który organ jest właściwy w danego typu sprawie. Może mieć miejsce również tzw. właściwość delegacyjna, co ma miejsce w administracji. Polega to na tym, że na podstawie porozumienia można przekazać kompetencje innego organu drugiemu.

Zasada centralizacji i decentralizacji, koncentracji i dekoncentracji.

Centralizacja to taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Centralizacja zakłada bowiem brak samodzielności organów niższego stopnia, a tym samym ich uzależnienie od organów stopnia wyższego. Zależność osobowa w administracji scentralizowanej sprowadza się do prawa przysługującego organowi wyższego stopnia do obsadzania stanowisk w organie niższego stopnia na prawie pociągania do odpowiedzialności służbowej, dyscyplinarnej. W administracji scentralizowanej dominuje powiązanie kierownicze, które wyraża się w możliwości nieograniczonego ingerowania przez organ wyższego stopnia w działalność podległego lub podległych mu organów. Centralizacja nie oznacza spłaszczenia struktur w administracji. Tych struktur może być bogaty katalog z tym, że uprawnienia decyzyjne są ulokowane na samej górze, a organy niższych szczebli działają na zasadach ograniczonej samodzielności lub też nie.

Układ zdecentralizowany jest w pewnym sensie przeciwieństwem centralizacji. Decentralizacja oznacza taki sposób zorganizowania administracji, w którym organy niższych stopni:

1. nie są hierarchicznie podporządkowane organom stopni wyższych

2. dysponują określonym stopniem samodzielności w wykonywaniu zadań publicznych.

Ten brak zależności organizacyjnych nie oznacza, że struktury administracji nie mogą być wielopoziomowe. Mogą być i są, ale istnienie tych poziomów nie przekłada się automatycznie na istnienie zależności hierarchicznej. Żaden szczebel centralny nie ma wpływu na obsadę stanowisk. Decentralizacja może mieć charakter terytorialny, czego wyrazem jest samorząd terytorialny, charakter rzeczowy (samorządy zawodowe, gospodarcze).

W całej administracji publicznej zasada centralizacji i decentralizacji jako zasady ustrojowe pozostają w określonej relacji wobec siebie. Jeśli w danym państwie o określonym ustroju zasada centralizacji dominuje, to rzecz jasna decentralizacji musi być mniej albo prawie wcale (np. w ustrojach totalitarnych). Jeśli w innym państwie o innym ustroju organizacja administracji na zasadach decentralizacji zajmuje określoną przestrzeń administracji, to odbywa się to kosztem centralizacji.

Przez koncentrację rozumie się zazwyczaj zjawisko skupienia zadań i kompetencji do ich realizacji w gestii nielicznej grupy organów. Dekoncentracja to zjawisko odwrotne. Jest to rozproszenie skupionych wcześniej zadań i kompetencji na większą liczbę organów.

Istnieją zależności. W ramach centralizacji, oznaczającej prawo do podejmowania rozstrzygnięć jest usytuowane na najwyższych szczeblach, może towarzyszyć dekoncentracja. Podział zadań na wiele organów umożliwia wykonywanie zadań w systemie administracji centralnej. Samo zjawisko dekoncentracji może i jest niezbędne dla decentralizacji, ale wcale jej oznaczać nie musi.

Zasada sprawności

Nie jest to zasada prawna w tym sensie, że prawo nie definiuje sprawności. Sprawność to kategoria prakseologiczna. Jednakże uznaje się zasadę sprawnego działania za zasadę prawa w tym znaczeniu, że sprawność jest kategorią, którą posługuje się prawodawca w licznych aktach normatywnych. Jest inaczej określana jako zasada efektywności. Przyjmuje się, że działania są sprawne, jeśli prowadzą do osiągnięcia zamierzonego celu przy możliwie najmniejszych nakładach. Wyodrębnia się w prakseologii 3 cechy działania sprawnego:

1. skuteczność - prowadzi do zamierzonego rezultatu

2. korzystność - cenność wyniku użytecznego jest większa od kosztów

3. ekonomiczność - różnica między cennością wyniku użytecznego a kosztami jest większa od 1 (zysk > koszty).

Zasada dualizmu i monizmu w administracji

Daje o sobie znać w aspekcie podmiotowym administracji, czyli wtedy, gdy patrzymy na aparat administracyjny lokalnego, jego kształt. Na zasadzie monistycznej była zbudowana administracja w latach 1950-1990. Administracja państwowa była wówczas jednolita. Dualizm w administracji lokalnej pojawił się w 1990, gdy został w Polsce reaktywowany samorząd terytorialny. Obok terenowych organów administracji rządowej pojawiły się organy samorządu terytorialnego. Dualistyczna administracja ma swoje podstawy konstytucyjne. Wprowadza Konstytucja zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego w terenie. Z dualistyczną administracją w sensie podmiotowym mamy do czynienia od 1990, ale kształt administracji ulegał przeobrażeniom, głównie na podstawie reformy z 1998. Przeobrażenia dotyczyły zarówno administracji samorządowej, jak i rządowej. Można dopatrywać się idei dualizmu w samej strukturze terenowych organów administracji rządowej, gdyż tam wprowadzając zasadę zespolenia mamy część organów, które tej zasadzie są poddane, ale mamy także organy administracji niezespolonej, które zostały spod tej zasady wyłączone. Można też ujmować tę zasadę na poziomie zadaniowym. Dualizm zadaniowy ma miejsce w samorządzie terytorialnym, gdzie mamy do czynienia z zadaniami własnymi i zadaniami zleconymi. Konstrukcja tych zadań jest właściwie przedmiotem różnych dyskusji, a nawet zasadność tego wyróżnienia.

Zasada zespolenia.

Została wprowadzona wraz z decentralizacją administracji publicznej, ale jej rozwój nastąpił w ramach reformy z 1998, bo wówczas przebudowano głównie administrację rządową w terenie, rezygnując z resortowego zorganizowania tej administracji na rzecz poddania jej zwierzchnictwu wojewody jako organu administracji ogólnej. Zasada przyjmowała różny wyraz. Miała mieć wyraz czteropoziomowy:

1. organizacyjnym

2. personalnym

3. finansowym

4. kompetencyjnym.

Miało też to polegać na tym, że wszystkie aparaty organów będą wchodziły w skład organów pomocniczych Urzędu Wojewódzkiego.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 06 29 listopada 2010

Organizacyjna postać zespolenia okazała się trudna do osiągnięcia. Aparatem pomocniczym jest Komenda Wojewódzka Policji. Wyobraźmy sobie, że wchodzi w skład Urzędu Wojewódzkiego. Specyfika zadań, jaka stoi przez Komendantem, praktycznie takie rozwiązanie wyklucza. Żeby w jakimś stopniu zadośćuczynić tej zasadzie, to przyjęto niepełny wyraz zespolenia organizacyjnego. Aparaty pomocnicze organów administracji zespolonej będą o tyle zespolone organizacyjne, o ile statut tych organów pomocniczych będzie obejmował również i je. Nadając regulamin organizacyjny Urzędu Wojewódzkiego przez wojewodę, to będzie on uwzględniał te aparaty organizacyjne.

Zespolenie osobowe zakładało, że organ administracji zespolonej będzie miał decydujący wpływ na powoływanie tych organów, czyli będzie odwoływał i powoływał. Skończyło się na niepełnej postaci: komendant wojewódzki jest powoływany przez komendanta głównego po zaopiniowaniu przez wojewodę. Daje się pewną rolę organom zwierzchnim, ale nie tak jak ta zasada przewidywała. To tej zasadzie do końca nie podważa, nie neguje.

Zespolenie kompetencyjne polegać miało na tym, że organy administracji zespolonej działały co do zasady w imieniu wojewody, a tylko w przypadkach wyraźnie ustawowo wskazanych w imieniu własnym.

Zespolenie finansowe z pozoru wydawało się prostym. Polegać miało na tym, że budżety tych organów administracji zespolonej stanowić mają element budżetu organu, który to zwierzchnictwo pełni.

Na szczeblu województwa idea zespolenia wyraża się tym, że pod zwierzchnictwem wojewody działają inne organy administracji zespolonej. Ta postać zespolenia pozwala mówić o wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej. W przypadku powiatu mówi się o powiatowej administracji zespolonej. Jest tu pewna różnica, bo nie ma słowa rządowej. Nie jest to przypadek. Na szczeblu województwa zasada zespolenia dotyczy organów administracji rządowej, ponieważ wojewoda jest takim organem. W przypadku powiatu sprawa jest bardziej skomplikowana. Nie ma na poziomie powiatu organu administracji rządowej o właściwości ogólnej, takiego jak wojewoda. Jedynym monokratycznym organem o właściwości ogólnej w powiecie jest starosta. Wobec tego to pod jego zwierzchnictwem te powiatowe organy administracji zespolonej działają. Sam starosta należy do segmentu administracji samorządowej. Zespoleniu w powiecie podlegają organy administracji rządowej, ale są one pod zwierzchnictwem organu administracji samorządowej.

Zespolenie nie objęło wszystkich organów administracji specjalnej. Część z nich pozostaje wciąż poza zespoleniem. Organy te noszą miano organów administracji niezespolonej. Katalog organów tych jest ustawowo określony, aby nie dopuścić do zbyt łatwych zmian tych organów. Głównie chodziło o to, aby ta liczba organów się rozrosła.

Zasada zespolenia odnoszona jest też do administracji samorządowej. Na poziomie województwa to zespolenie polega na tym, że całokształt kompetencji administracji samorządowej skupiony jest w organach samorządu terytorialnego, a także w urzędzie Marszałka Województwa. Cały aparat pomocniczy skupiony jest w Urzędzie Marszałkowskim.

W świetle samorządu istnieją dwa organy: stanowiąco-kontrolny (Sejmik Województwa) i wykonawczy (Zarząd Województwa). W tym dwupodziale organów Marszałka nie ma widocznego. Marszałek jest przewodniczącym owego zarządu. Jednakże są przepisy, które przyznają samemu marszałkowi określone zadania. Jest on podniesiony tym samym do rangi organu. Sytuacja ta powoduje, iż ten zarysowany dwupodział ulega lekkiemu zachwianiu.

W przypadku powiatu to starosta jest kierownikiem aparatu pomocniczego. Pełni on również funkcję zwierzchnika organów administracji zespolonej. Starostwo powiatowe jest aparatem pomocniczym dla starosty, ale nie dla tych organów.

Na szczeblu gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta pełni funkcję zwierzchnika wobec pracowników podległego mu urzędu gminy. Jemu przysługuje prawo zatrudniania, zwalniania kierowników gminnych organów administracji. Nie jest to zagrożone w swoim kształcie, ponieważ nie ma tutaj takiej różnorodności jak w administracji zespolonej.

Zasada dobrej administracji

Samo określenie „dobra administracja” to pojęcie, które w doktrynie funkcjonuje od dawna. Określenie „prawo do dobrej administracji” jest rzeczywiście czymś nowym, bo na to prawo określony wpływ miało prawo europejskie. Jest taka karta praw podstawowych Unii Europejskiej, która w jednym ze swoich przepisów wymienia wśród praw obywatelskich prawo do dobrej administracji. W 2001 Parlament Europejski zalecił stosowanie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który formułuje dość bogaty katalog zasad gwarantujących dobrą administrację. Wśród tych zasad, które Kodeks ten wymienia, warto zwrócić uwagę na zasadę praworządności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, współmierności środków działania podejmowanych dla osiągnięcia zamierzonego celu, zakaz sięgania po środki, dla których nie ma podstaw prawnych albo których stosowanie nie jest uzasadnione interesem publicznym, zasadę bezstronności, niezależności, obiektywizmu, zgodnego z prawem oczekiwania i konsekwentnego działania, doradztwa, uczciwości, uprzejmości, życzliwości, odpowiadania na pisma, potwierdzania odbioru pisma, przekazywania do właściwego organu pisma, zagwarantowania stronom możliwości uczestnictwa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, załatwiania spraw w odpowiednim terminie, uzasadniania decyzji, informowania o przysługujących od decyzji środkach prawnych, doręczania decyzji, ochrony danych osobowych, udzielania informacji osobom bezpośrednio zainteresowanym daną sprawą, udostępniania dokumentów zawierających informację publiczną. Przysługuje również prawo złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Źródła prawa administracyjnego

Źródłami prawa administracyjnego jest pewien katalog aktów normatywnych. Ponieważ administracja działa w ramach istniejącego porządku prawnego, katalog źródeł prawa zawarty w Konstytucji będzie tutaj miał zastosowanie.

W konstytucyjnym wykazie źródeł prawa powszechnie administracyjnego wymienione jest prawo miejscowe jako te akty prawa powszechnie obowiązującego, które działają na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego albo jeszcze mniejszym. Do stanowienia aktów prawa miejscowego właściwe są organy administracji lokalnej. Istnienie aktów prawa miejscowego jest wyrazem prawnej dopuszczalności zróżnicowanego zakresu normowania spraw tego samego rodzaju na różnym terenie. Jeśli spojrzymy na regulacje ustawowe, rozporządzenia, to tam zawarte regulacje obowiązują na obszarze całego kraju. Uznaje się, że jest możliwe, by te same sprawy w zależności od miejsca ich występowania były uregulowane w inny sposób. Na zróżnicowanie normatywne mają będą wpływ pewne warunki lokalne, których organ centralny, gdyby miał regulować te kwestie, nie może uwzględnić. Stanowienie aktów prawa miejscowego jest dyktowane potrzebą elastycznej reakcji normatywnej na pojawiające się potrzeby. Niekiedy trzeba dokonać oceny, czy dana potrzeba się pojawia czy nie.

Organami upoważnionymi do stanowienia prawa miejscowego są organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. Przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 były w doktrynie spory co do tego, jaki rodzaj organów może stanowić akty prawa miejscowego. Pojawiały się poglądy, że nie ma przeszkód do tego, aby organy centralne stanowiły akty prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego są tworzone dlatego, żeby uwzględniały lokalną specyfikę, jej potrzebę. Miały stanowić regulacje im odpowiadające. Dziś akty prawa miejscowego są stanowione w gminach, powiatach i województwach, przez wojewodę, a także niektóre organy administracji niezespolonej.

Akty prawa miejscowego stanowią dosyć bogaty zbiór, który może być charakteryzowany z różnych punktów widzenia. Można mówić o aktach stanowionych przez organy samorządu terytorialnego (stanowione przez samorząd gminy, powiatu, województwa) i terenowe organy administracji rządowej (stanowione przez wojewodę, ustawowo wskazane niezespolone organy administracji rządowej).

Akty prawa miejscowego ze względu na typ delegacji ustawowej stosowanej do ich wydania:

1. wydawane w oparciu o upoważnienie szczególne

2. wydawane w oparciu o upoważnienie generalne

Ad A

Upoważnienia szczególne są podstawą do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Z pozoru jest to prosta rzecz, bo upoważnienie szczególne wskazuje podmiot, właściwy organ, który ma go wydać, określa sytuację i zakres przedmiotowy. Jest to dość proste stanowienie aktów tego typu, bo wystarczy dobrze odczytywać zakres owego upoważnienia, żeby nie naruszyć podstawy prawnej. Upoważnienia mogą mieć charakter obligatoryjny, w którym zawiera się nakaz. Upoważnienie szczególne do wydania aktu wykonawczego może mieć też charakter fakultatywny, bo będzie dawało możliwość uregulowania określonej kwestii. Do decyzji organu pozostaje się to czy i kiedy się tym posłuży.

Ad B

Upoważnienie generalne powinno wskazywać organ właściwy do stanowienia tych aktów, ale również i ogólne przesłanki, które muszą być spełnione aby na tej podstawie akt mógł być wydany. O ile upoważnienia szczególne są zawarte w ustawach materialno-prawnych, to upoważnienia generalne są zawarte w ustawach ustrojowo-prawnych. Praktyka ma wiele problemów z wydawaniem aktów prawa miejscowego w oparciu o te upoważnienia.

W praktyce wskazuje się na 3 rodzaje aktów prawa miejscowego:

1. akty zawierające statuty (przepisy ustrojowo-organizacyjne)

2. akty o charakterze wykonawczym

3. akty o charakterze porządkowym

Prawo administracyjne część ogólna wykład 07 6 grudnia 2010

Ad a - statuty

Są wydawane na podstawie upoważnienia generalnego jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania kwestii ustrojowych. Oznacza to wyposażenie w prawo do określania wewnętrznego ustroju danej jednostki samorządu terytorialnego, właśnie w drodze statutów gmin, powiatów, województw, jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli). Na podstawie tego typu upoważnienia są wydawane statuty rad regulujące tryb pracy rady lub sejmiku, zasady zarządu mieniem danej jednostki samorządu terytorialnego. Określane są również zasady i tryb korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istnieją również statuty związków komunalnych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania publiczne samodzielnie, ale mogą też sięgać po różne formy współdziałania. Jest to nowy podmiot, który również ma statuty określające wewnętrzny ustrój ze względu na upoważnienie, zakres jego jest istotny. Oprócz zawierania wielu pojęć nieostrych, w przypadku statutu otwiera się różne pole możliwości.

Kiedy w 1990 przywracano samorząd terytorialny na poziomie gminy, to ustawodawca dał możliwość tworzenia statutów. Uprawnienie to było uważane za balast. Pojawiła się praktyka wywiadu samorządowego. Statuty większych gmin nie były więc przydatne dla gmin małych (pewne kwestie były inaczej regulowane). Pojawiła się praktyka przenoszenia poszczególnych unormowań z ustawy o samorządzie terytorialnym do statutu. Nie trzeba aktu prawnego zakazującego takich praktyk. Samodzielność jest ograniczona do gmin o liczbie mieszkańców większej niż 30000. projekty ich statutów podlegają uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji.

W 1998 twórcy ustawy o samorządzie terytorialnym, mając w pamięci doświadczenia poprzednie, przewidzieli coś. Zawarli w ustawie upoważnienie dla ministra właściwego do spraw administracji do wydania takiego wzorca (był propozycją prawie pełną z wykropkowanymi miejscami).

W 2001 zniesiono podstawę prawną dla istnienia tego rozporządzenia i przestało ono obowiązywać.

Ad b - akty o charakterze wykonawczym

To rodzaj aktów prawa miejscowego analogiczny do przepisów wykonawczych obowiązujących w kraju. W ustawowym upoważnieniu organ naczelny jest uprawniony lub zobowiązany do wydania aktu, ale jest to organ administracji lokalnej. Ta kategoria aktów prawa miejscowego charakteryzująca się tym, że ustawodawca, dostrzegając potrzebę lokalnych regulacji, sam uprawnia organ lokalny do wydania aktu, bo on dobrze będzie znał specyfikę lokalną. Ta kategoria przysparza najmniej kłopotów, ale nie znaczy to, że problemów nigdy nie było. W przypadku organów samorządu terytorialnego jest inna sprawa. Mają dysponować tą lokalną perspektywą, ale powinny mieć na względzie całą jednostkę, np. przy ustalaniu stawek podatków lokalnych (np. podatek od nieruchomości). Wpływy z niego stanowią dochód do budżetu gminy.

W 1990 chciano ten przepis zbojkotować. Forma gramatyczna w delegacji ustawowej nie pozostawiała wątpliwości, że jest to obligatoryjne. Sfera swobody rady sprowadzała się do ustalenia samej wysokości stawki. Opór przeciw podejmowaniu tego typu regulacji pokazuje, że przeważało myślenie partykularne. Skłaniało to do tego, że tych uchwał nie podejmowano. Niektóre gminy podejmowały uchwały w tej materii, ale przykładowy podatek od nieruchomości miał wysokość 0,00 zł. Sądom to nie odpowiadało, ponieważ uchwały rad gmin podlegają kontroli wojewody. Sąd stwierdził, że to samo „0” nic nie znaczy i powinno być coś przed nim.

Ad c - akty o charakterze porządkowym

Są stanowione w oparciu o upoważnienie generalne. Stanowi się je w przypadku zagrożenia takich dóbr jak życie, zdrowie, mienie, bezpieczeństwo, porządek publiczny, środowisko naturalne (powiat). Organy administracji lokalnej są upoważnione do stanowienia przepisów porządkowych, mających na celu ochronę tych dóbr. Przepisy te zawierają nakazy lub zakazy określonego zachowania, których przestrzeganie ma nie dopuścić do urealnienia się zagrożeń albo minimalizacji szkód. Ustawodawca tu niczego bardziej nie określa. Przyczynami stanowiącymi podstawę do wydania takich przepisów są zagrożenie powodzi, pożarami lasów w czasie suszy. Wydanie takich przepisów może stanowić o organizacji ruchu w czasie zagrożenia.

Organami właściwymi do ich stanowienia jest rada gminy (gmina). Specyfika tych przepisów wyraża się niekiedy w potrzebie szybkiej reakcji normatywnej i wówczas takie przepisy stanowi organ wykonawczy. Jeśli rada wydaje te przepisy, to jest to uchwała, natomiast jeśli wydaje je wójt, burmistrz, prezydent miasta - zarządzenie. Jeśli np. wójt wydaje te przepisy, to jest do tego upoważniony z racji specyfiki swojej pracy. Jednakże organem stanowiącym jest rada. Przepisy wydane przez organ wykonawczy muszą być przedstawione do zatwierdzenia na najbliższej sesji organu stanowiącego. Jeśli rada je zatwierdzi, to obowiązują dalej. Jeśli odmówi zatwierdzenia, to tracą one moc prawną w terminie określonym przez radę.

W powiecie sytuacja jest w pewnym sensie analogiczna Rada powiatu jest uprawniona do ich stanowienia. Jeśli sytuacja wymaga niezwłocznego uregulowania, to wydaje je zarząd powiatu jako organ wykonawczy. Będą one obowiązywały do najbliższej sesji rady powiatu, na której mają być zatwierdzone.

Na poziomie województwa organem właściwym do ich stanowienia jest wojewoda. O tym, gdzie są stanowione, przesądza zasięg tego zagrożenia. Jeśli nie przekracza granic gminy, to są stanowione w gminie. Jeśli zagrożenie przekracza zakres gminy, ale nie przekracza granic powiatu, to są wydawane w powiecie. Rzeczą charakterystyczną tych przepisów jest nie tylko wystąpienie ich w przypadku zagrożeń, ale też i w zakresie nieuregulowanym ustawowo, ani też w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Mogą też być wprowadzone wcale nie nowe regulacje. Stanowienie tych przepisów jest dodatkowo wzmocnione tym, że ich nieprzestrzeganie może rodzić obowiązek poddania się karze.

Stanowienie tych przepisów rodzi wciąż określone trudności. Pojęcia wśród tych ustawowo określonych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych są o charakterze nieostrym. Niektóre są zdefiniowane w doktrynie, ale na wysokim poziomie abstrakcji. Dekodowanie ich treści odbywa się w kontekście tych zdarzeń, aby określić czy ma miejsce zagrożenie dla porządku publicznego.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że przy stanowieniu aktów prawa miejscowego pojawiła się instytucja notyfikacji. Trzeba ją rozumieć w ten sposób, że Komisji Europejskiej należy przekazać projekt pomocy indywidualnej lub na restrukturyzację, wraz z informacjami niezbędnymi dla oceny zgodności pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem. Notyfikacja ma miejsce w przypadku programu pomocowego, w którym akt prawa miejscowego zawiera podstawę prawną udzielenia tej pomocy, a jednocześnie szczegółowe warunki udzielenia tej pomocy publicznej zostały określone zgodnie z ustawą zawierającą podstawę dla wydania takiego aktu. W takim przypadku notyfikacji podlega wyłącznie projekt aktu prawa miejscowego, który będzie szczegółowo określał te warunki udzielenia pomocy. Ta instytucja notyfikacji w pewnym zakresie ogranicza sferę nieograniczonej swobody organów administracji lokalnej do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Gdy chodzi o ogłaszanie aktów prawa miejscowego, to czyni się to w sposób przewidziany prawem. Akty prawa miejscowego ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W przypadku aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe, są one również ogłaszane w trybie uproszczonym poprzez rozplakatowanie ogłoszeń, w drodze obwieszczeń, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, przy użyciu mediów o masowym zasięgu. Ten uproszczony tryb ogłaszania aktów porządkowych jest związany z ich specyfiką, presją czasu. Nie mogą wejść w życie, póki nie zostaną opublikowane i nie wywołają skutków stanowiących o ich sensie.

Regułą jest to, że jeśli same przepisy nie stanowią inaczej, to wchodzą w życie 14 dni po ich ogłoszeniu. Odnosi się to również do aktów prawa miejscowego. Jeśli przepisy nie stanowią inaczej, to okres 14 dni może ulec skróceniu. W przypadku przepisów porządkowych ma to znaczenie, bo wchodzą w życie w terminie krótszym - 3 dni od dnia ich ogłoszenia. Jeżeli zwłoka mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, dopuszcza się wejście tych przepisów w życie z dniem ich ogłoszenia. Data umieszczona na obwieszczeniu będzie albo datą wejścia w życie albo początkiem biegu 3-dniowego terminu do ich wejścia w życie. Niedopuszczalne jest, aby przepisy wchodziły w życie z dniem ich ustanowienia.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 08 13 grudnia 2010

Lobbing w procesie stanowienia prawa

Mamy przede wszystkim parlament uprawniony do stanowienia prawa oraz organy administracji publicznej, które mają niebagatelny udział w procesie stosowania prawa. Parlament jest mocny naszym mandatem przyznanym w drodze wyborów. Nie oznacza to, że ten, kto został wybrany, zna się na wszystkim.

Gdy chodzi o stanowienie prawa przez organy administracji, to sprawa wygląda nieco lepiej. Organy administracji publicznej są upoważnione do stanowienia prawa - ministrowie, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów na poziomie centralnym w drodze ustawowej w zakresie właściwości rzeczowej. Powinno to dawać gwarancję fachowości w przypadku parlamentu.

Parlament uchwala ustawy, ale rzadko parlamentarzyści występują z inicjatywą. Najliczniejszym wnioskodawcą jest Rada Ministrów. Parlamentarzyści podejmują ustawy w kwestiach istotnych. Zawsze było tak, że tworzyły się nieformalne grupy wokół parlamentu. Grupy te miały pewne interesy. Chcieli, aby regulacja zawierała pewne zapisy dobre z różnych punktów widzenia. Zjawisko to nie jest złe.

Kwestią do rozwiązania jest to, w jaki sposób to lobbowanie się odbywa - legalnie czy też nielegalnie. Dopóki ustawodawca nie unormował tej kwestii, to można stwierdzić działanie nielegalne. Niektórzy, chcąc trzymać rękę na pulsie, próbowali znaleźć ich zdaniem najkorzystniejsze rozwiązania, bo chcieli się znaleźć w parlamencie.

Próby wpływania na projekty aktów normatywnych zawsze odbywały się w warunkach owianych aurą dwuznaczności. Na świecie lobbing jest legalnym działaniem. W Polsce jest on legalny od 5 lat.

Mamy ustawę z 07.07.2005 o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Stwarza ona pewne normy dla legalnej działalności lobbingowej. Z jednej strony, mają ją prowadzić osoby, dla których jest to zawodowa działalność gospodarcza (wówczas osoba taka nie prowadzi jej na swoją rzecz lecz zleceniodawców). Zawodowa działalność lobbingowa może być też prowadzona przez osobę, która nie ma statusu przedsiębiorcy i reprezentuje interesy osób trzecich na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Ustawa ta wprowadza jawność działalności lobbingowej, która otwiera z kolei jawność prac legislacyjnych (od sformułowania projektu do uchwalenia ustawy). Przepisy ustawy zobowiązują Radę Ministrów do przygotowania i ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej co najmniej raz na 6 miesięcy program prac legislacyjnych dotyczących projektu ustaw. Program powinien zawierać zwięzłą informację dotyczącą przyczyn podjęcia prac, potrzeby przyjęcia planowanych rozwiązań, wskazane dane personalne osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu. Analogiczny obowiązek, ale co do rozporządzeń, spoczywa na Radzie Ministrów, Prezesie Rady Ministrów i poszczególnych ministrach.

Obowiązek ten spoczywa na organach administracji publicznej i ma gwarantować tą jawność procesu stanowienia prawa po to, by każdy zainteresowany miał do projektów dostęp i mógł zgłosić swoje zainteresowanie tą problematyką. Zgłoszenie powinno być sformalizowane, co precyzuje ustawa. Jest to formalna podstawa do występowania w danej sprawie, zarządzenia wysłuchania publicznego dla danego projektu.

Praktyka jest inna. Skoro ustawodawca dał podstawy, to proces ten powinien się znormalizować. Zainteresowanie jest na ogół niewielkie.

Publiczne prawa podmiotowe

Publiczne prawa podmiotowe są wyróżnikiem teoretycznym zawsze łączonym z państwem prawa i służące analizie porządku prawnego pod kątem ochrony praw obywatela. Jednostka (podmiot administrowany) pozostaje w słabszej pozycji, bo organ ma prawo decydowania o sytuacji prawnej obywatela. Obywatel nie ma wpływu na zachowanie administracji.

Publiczne prawa podmiotowe oznaczają taką sytuację prawną obywatela lub jednostki zbiorowej (organizacji pozarządowej, stowarzyszenia, fundacji), w ramach której może on, opierając się na chroniących jego interesy normach prawnych, skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś czynić.

Ta konstrukcja publicznych praw podmiotowych w naszej doktrynie pojawiła się wraz z przekształceniami ustrojowymi. Wcześniej można było na ten temat czytać w literaturze obcej.

Są 2 podstawowe kategorie praw podmiotowych:

1. pozytywne - ich istotą jest skuteczne żądanie od państwa określonego zachowania

2. negatywne - ich istotą jest powstrzymanie się od działań, ingerencji pozwalających jednostce w sposób swobodny na określone zachowanie, działanie.

W szczególności wiele odmian mają pozytywne prawa podmiotowe. Mogą oznaczać prawo żądania od organu administracji publicznej określonego prawem zachowania się. Jeśli obywatel występuje z wnioskiem do organu administracji publicznej o zmianę imienia, to organ czyta to podanie, przeprowadza postępowanie w zakresie niezbędnym, wyda rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy. Postać ta nie zawiera w sobie wymogu wydania decyzji określonej treści, tylko działania przewidywanego na gruncie prawnym.

Z inną postacią pozytywnego prawa podmiotowego mamy do czynienia, gdy oznacza przysługujące jednostce prawo żądania wydania, np. aktu administracyjnego określonej treści. W zależności od tego, jak są skonstruowane przepisy, na podstawie których jest wydawana decyzja administracyjna, to różna jest sytuacja organu. Organ może dysponować określoną sferą działalności administracyjnej, czyli jeśli zachodzą takie i takie okoliczności, to organ może zachować się w określony prawem sposób. Są też i inne rodzaje przepisów, np. przepisy związujące te organy. Są skonstruowane w ten sposób, że jeżeli ma miejsce określona sytuacja faktyczna przewidziana w przepisach, to organ musi podjąć przewidziane prawem rozstrzygnięcie.

Inna postać publicznego prawa podmiotowego polega na domaganiu się przez jednostkę nie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego, ale konkretnego (określonego) rozstrzygnięcia pozytywnego. Pozytywne publiczne prawo podmiotowe może też polegać na żądaniu dopuszczenia do współdziałania z organami administracji przy podejmowaniu, rozstrzyganiu określonych spraw. Korzystają z niego organizacje pozarządowe.

Negatywne publiczne prawo podmiotowe może przybierać różne postaci. Może polegać na lobbowaniu, aby organ administracji nie reglamentował aktem normatywnym pewnych sfer działania jednostek poprzednio reglamentacji pozbawionych. Może też oznaczać pewien nakaz wobec administracji, że nie wolno cofać przyznanych wcześniej uprawnień, jeśli nie można postawić zarzutu wadliwego z nich korzystania, co powinno znaleźć wyraz w obowiązujących przepisach. Cofnięcie uprawnień musi być ustawowo określone.

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej.

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy spełnione są pewne przesłanki. Pierwsza przesłanka stanowi, że gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu administracji publicznej przepisy ustaw przyznają kompetencje do stosowania jednostronnych rozstrzygnięć to może je czynić w takich formach, w jakich mogą to czynić organy administracji publicznej. Chodzi tu głównie o stanowienie aktów administracyjnych. Adresatem tego zlecania mogą być organizacje pozarządowe, spółki prawa handlowego, przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne, ewentualnie osoby fizyczne. Zlecanie musi mieć podstawę ustawową, ale to może obejmować 2 sytuacje:

1. kiedy ustawa wręcz zleca innym niż administracja podmiotom wykonywanie określonych zadań,

2. kiedy ustawa upoważnia określony organ administracji publicznej do powierzenia przez nich określonych zadań i kompetencji, które należą do ich właściwości podmiotem spoza struktury administracyjnej.

Może to być czynione na podstawie porozumień, a jeśli zleceniobiorcą jest osoba fizyczna, to na podstawie umów wykonuje te funkcje w imieniu podmiotu zlecającego.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 09 20 grudnia 2010

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej sprowadza się do tego, że podmiotowi, który nie jest częścią aparatu administracji publicznej, w trybie ustawowym przyznaje mu się pewne kompetencje w zakresie wykonywania zadań publicznych. Chodzi o kompetencję stosowania władczych form działania, które utożsamia się z administracją publiczną. Utożsamianie jest dziś trochę przesadzone, bo administracja sięga po formy niewładcze.

Przekazywanie zadań jest pojęciem szerszym. Oznacza prawo wykonywania zadań administracji publicznej przez podmioty niepubliczne w formach niewładczych, czyli takich, do których stosowania podmioty niepubliczne są uprawnione. Sprowadza się to do udziału różnych podmiotów niepublicznych w fundacji, organizacji pozarządowej, w świadczeniu usług na rzecz obywatela. W świadczeniu usług administracja zawsze wspierała się różnymi podmiotami, np. szkołami.

Z instytucją zlecania zadań wiąże się problem prywatyzacji zadań publicznych. Jest to rozumiane jako odstępstwo od reguły, że podmioty administracji publicznej wykonują zadania w formach prawa publicznego.

Standardowo zadania z zakresu administracji publicznej realizują podmioty administracji publicznej w formach właściwych dla prawa publicznego (stanowią akty normatywne, wydają akty administracyjne, wydają polecenia służbowe, akty generalne stosowania prawa zawierające wytyczne). Odstępstwo od tego jest prywatyzacją.

Przy prywatyzacji są 2 podstawowe możliwości:

1. zmiana następuje po stronie podmiotu,

2. zmiana następuje po stronie form działania (podmiot jest ten sam, formy inne albo zmienia się zarówno podmiot jak i forma działania).

Kiedy podmiot publiczny zmienia się na prywatny, a formy działania stają się właściwe dla prawa prywatnego, to mamy prywatyzację pełną. Jest ona dość rzadka. Z tą formą mieliśmy w Polsce do czynienia w 1991 przez prywatyzację notariatu. Polegało to na tym, że zostały zniesione państwowe biura notarialne, w których czynności notarialne wykonywali notariusze jako urzędnicy tego biura.

Dominuje obecnie prywatyzacja niepełna, która będzie polegała np. na zmianie podmiotu i zachowaniu tych samych form działania. Przykładem są szkoły,

Jest również forma prywatyzacji, w której podmiot nie ulegnie zmianie, lecz zmienią się formy realizacji zadań z publicznoprawnych na prywatnoprawne. Dzieje się tak w służbie zdrowia. Podmiot ten sam (publiczny) zazwyczaj, obok udzielania pomocy zdrowotnej na zasadach prawa publicznego, udziela też świadczeń zdrowotnych na zasadach prywatnoprawnych (cennik).

Przy prywatyzacji niepełnej państwo nie rezygnuje z kontroli realizacji owych zadań. Przy prywatyzacji pełnej czegoś takiego nie ma.

Podział terytorialny

Jest to względnie trwałe rozczłonkowanie terytorium państwa dokonywane na podstawie norm prawnych w celu określenia terytorialnych podstaw działania organów administracji publicznej i innych jednostek organizacyjnych państwa, a także innych podmiotów, którym zlecono wykonywanie funkcji publicznych.

W kraju tej wielkości jak Polska nie da się zarządzać sprawami publicznymi z poziomu centralnego.

Aktualnie mamy podział terytorialny trójszczeblowy. Przez prawie 25 lat był on dwuszczeblowy. Decydowały o tym względy ustrojowe. Podział terytorialny musi być względnie trwały. Nie można traktować trwałości jako cechę bezwzględną, bo oznaczałoby to jeden i nieskończony podział. Ułatwia to względną orientację mieszkańców. Podział terytorialny jest po to, aby stwarzał terytorialne podstawy działalności podmiotów, których zakres działań ulega zmianie. Wymaga to elastyczności ze strony administracji. Ulega zmianie pogląd na temat tego, kto dane zadanie powinien wykonywać. Dlatego pewną gwarancją trwałości jest zmienianie podziału terytorialnego w drodze ustaw. Wytyczają one podstawowe kwestie dotyczące podziału terytorialnego, ustanawiają poszczególne rodzaje tych podziałów. Jest też miejsce dla aktów rangi podustawowej.

Podział terytorialny odnosi się do terytorium. Jak należy je rozumieć? Terytorium kojarzy się przede wszystkim z lądem, ale to nie wszystko. Chodzi o ląd z wodami wewnętrznymi, przestrzeń pod powierzchnią ziemi, obszar powietrzny ponad lądem, przylegający do lądu pas wód morskich, pokłady statków powietrznych i morskich znajdujących się pod banderą danego państwa, a także terytorium placówek dyplomatycznych danego państwa.

Takie szerokie rozumienie terytorium znajduje odzwierciedlenie w podziale terytorialnym kraju. W szczególności pojęcie terytorium Polski w odniesieniu do pokładów statków powietrznych i morskich oraz placówek dyplomatycznych ma znaczenie, jeśli chodzi o właściwość Urzędu Stanu Cywilnego. Zdarzenie, które wymaga rejestracji w Urzędzie Stanu Cywilnego i mające miejsce na terytorium Polski podlega rejestracji w Urzędzie Stanu Cywilnego właściwego dla Warszawy-Śródmieście.

Element specyfiki podmiotu, dla którego dokonał się podział, powinien również być ważny.

Są różne podziały terytorialne. Wyróżnia się 3 grupy:

1. zasadniczy podział terytorialny

2. pomocniczy podział terytorialny

3. specjalne podziały terytorialne.

Ad a - zasadniczy podział terytorialny

Jest on w Polsce trójszczeblowy i jego jednostkami są gminy, powiaty i województwa. Podstawą prawną jest ustawa z 24.07.1998 o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. W pewnym zakresie jest on również przewidziany w:

1. ustawie o samorządzie gminy

2. ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie

3. ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich

4. ustawie z 15.03.2002 o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy.

Akty rangi poniżej ustawy:

1. rozporządzenie Rady Ministrów z 07.08.1998 w sprawie utworzenia powiatów

2. rozporządzenie Rady Ministrów z 15.12.1998 w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania Krajowego Rejestru Urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego

3. rozporządzenie Rady Ministrów z 09.12.2001 w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach

4. rozporządzenie Rady Ministrów z 09.08.2001 w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia oraz ustalania granic powiatów, ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach.

Gminy są podstawową jednostką zasadniczego podziału terytorialnego, których jest w Polsce ok. 2500. Pojawiły się w tym kształcie w ramach reformy z 1972 i można powiedzieć, że na przestrzeni tych lat pojawiło się ok. 100 nowych gmin.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 10 10 stycznia 2011

Tryb możliwości dokonywania zmian

Obecny stan jest, patrząc z perspektywy czasowej, stanem optymalnej regulacji.

Istnieją właściwe procedury. Bywały takie czasy, że regulacje te były enigmatyczne.

Jako zadanie pierwszoplanowe, zmiana granic jednostek podziału terytorialnego nie jest konieczna. Aby tego dokonać, należy przede wszystkim dostrzec wady poprzedniego podziału lub potrzebę korekty granic. Ustawodawca mógł serio nie traktować tych zmian. Są to sytuacje dość rzadkie, ale mogą się zdarzyć

Tworzenie, łączenie, dzielenie, znoszenie gmin jest dokonywane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które może być podjęte z urzędu lub na wniosek zainteresowanej rady gminy. W tym samym trybie dochodzi do nadania miejscowości statusu miasta.

Troszkę inaczej wygląda procedura dokonywania zmian przy podejmowaniu tego rozporządzenia z urzędu, zaś inaczej na wniosek.

Jeśli rozporządzenie Rady Ministrów jest podejmowane z urzędu, to wcześniej minister właściwy do spraw administracji publicznej powinien zasięgnąć opinii zainteresowanych rad gmin, które z kolei powinny być (te opinie) poprzedzone przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji społecznej z mieszkańcami. Gdyby granice gmin pokrywały się z granicami powiatu, to potrzebna jest opinia rad powiatów, ponieważ uległyby zmianie granice powiatu.

Gdy rozporządzenie Rady Ministrów jest podejmowane na wniosek, to ów wniosek powinien być poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami. Powinien zawierać uzasadnienie proponowanych zmian wraz z niezbędnymi dokumentami, mapami, informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Do wniosku powinny być dołączone opinie rad gmin zainteresowanych zmianami.

Zmiany na poziomie gminy mogą być dokonywane przez cały rok, ale mogą wejść w życie z dniem 1 stycznia ze względu na rozpoczęcie roku budżetowego.

Zmiany jakie zachodzą są niewielkie. Gminy istnieją w swym terytorialnym kształcie od 1 stycznia 1975.

Kwestie dotyczące nazw ulic, placów, dróg publicznych, dróg wewnętrznych są regulowane przez rady gmin w drodze uchwały.

Powiaty

Będąc drugim rodzajem jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, mogą ulegać zmianie. W świetle obowiązującego prawa niewątpliwe jest, że powiat obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin. Powiatem jest też cały obszar miasta na prawach powiatu.

Kategoria miast na prawach powiatu pojawiła się w ramach reformy z 1998 i mamy z nią do czynienia od 1999. Jest to tak naprawdę rozwiązanie ustrojowe dla dużych miast (powyżej 100000 mieszkańców) oraz miast niezależnie od liczby mieszkańców, które z końcem 1998 przestały być siedzibą wojewody. Miasta te uzyskały status miast na prawach powiatu. Ustawodawca przyjął bowiem, że specyfika tych miast przejawia się w tym, iż mają one potrzebę i możliwość wykonywania zadań powiatu. Nadanie im tego statusu wyposaża organy samorządowe w nich działające jakby w podwójna kategorię zadań - zadania gminne i zadania powiatu. To jednak była pewna możliwość prawna i mogło się zdarzyć, że miasta spełniające te warunki mogły z tej możliwości nie skorzystać (Sieradz, Ostrołęka).

Status terytorialny Warszawy

W skali europejskiej jest tendencja do tego, że stolice państw mają odrębny ustrój terytorialny niż standardowy w danym państwie. Są ku temu dwa powody: obszar i liczba mieszkańców i stołeczny charakter miasta.

Przed wojną (1938) uchwalono ustawę, która dawała Miastu Stołecznemu Warszawie odrębny status. Była gminą, powiatem i województwem. Po wojnie, kiedy w 1990 reaktywowano samorząd terytorialny, potrzeba zmian była dostrzegana. Wyodrębnienie odrębnego ustroju nastąpiło w 1994. Kiedy miały powstać miasta na prawach powiatu okazało się, że Warszawa nie może nim być. W sensie podziału terytorialnego Warszawa nie była jednym organizmem. Obowiązywała ustawa z 1994, mocą której stolica była związkiem komunalnym 11 gmin warszawskich. Mógł to być jedynie powiat ziemski. W związku z tą reformą, nie mogąc nadać Warszawie statusu miasta na prawach powiatu, został utworzony powiat warszawski, składający się z tych 11 gmin. Ostateczne uregulowanie prawne statusu terytorialnego Warszawy zostało zawarte w ustawie z 15.03.2002 o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy, gdzie w art. 1 ust. 1 stwierdzono, iż stolica jest „gminą mającą status miasta na prawach powiatu”.

Tworzenie, łączenie się, dzielenie, znoszenie powiatu, zmiany granic jest dokonywane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, tak jak w przypadku gmin. Może być podjęte przez ten organ z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanej rady powiatu, rady miasta na prawach powiatu, rady gminy. Rada Ministrów przed wydaniem rozporządzenia opiera się na stanowisku mieszkańców, które jest wyrażone w ramach konsultacji. Jeśli wydaje je z własnej inicjatywy, czyni to poprzez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zasięga opinii zainteresowanych rad powiatu, rad miasta na prawach powiatu, rady gminy. Organy te powinny wydać opinie po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Gdyby się zdarzyło, że proponowana zmiana granic powiatu wpływa na zmianę granic województwa, to może zaangażować sejmik wojewódzki zainteresowany potencjalnymi zmianami. Jeśli z wnioskiem o zmianę granic powiatów występuje rada powiatu, rada miasta lub rada gminy, to procedura jest analogiczna jak w przypadku gmin.

Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami został ograniczony czasowo w ten sposób, że przyjęto, iż rada gminy, rada powiatu lub sejmik wojewódzki ma 30 dni na wyrażenie swej opinii. Jeżeli po bezskutecznym upływie tego terminu opinia nie zostanie wyrażona, uważa się wymóg zasięgnięcia opinii za spełniony. Przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami wymaga zastosowania procedury ustalonej przez rady gmin, rady powiatu lub sejmiki wojewódzkie. Wiele rad gmin jednak nie ma uregulowań w tej kwestii.

Województwa

W drodze rozporządzenia Rady Ministrów mogą być dokonywane jedynie zmiany granic województw. Znoszenie województw wymaga jednak drogi ustawowej.

Obecnie mamy 16 województw. Kiedy je tworzono, prawie do końca nie było jasności co do ilości. Bitwa o liczby była jednak pozorna, chodziło o to, czym miało być. Ścierały się różne poglądy. Jedni uważali, że mają być regionami. Rozwiązanie to było jedynie brane pod uwagę. Obawiano się secesji, np. Śląska.

Istniejący stan rzeczy jest wynikiem kompromisu między nadaniem rangi regionu a walką o środki.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 11 17 stycznia 2011

Ad b - pomocniczy podział terytorialny

Istnienie podziału terytorialnego zasadniczego jest obowiązkiem i nikt się nad tym nie zastanawia. W przypadku podziału pomocniczego sprawa wygląda inaczej. Ten podział bowiem jest możliwy zaledwie, ma charakter fakultatywny. Nie ma tu obowiązku prawnego. Jest on tworzony dla organów o charakterze pomocniczym w stosunku do podstawowych organów administracji publicznej.

Drugą kwestią jest to, że ten podział może być tworzony właściwie tylko w gminach. Ma to pewne uzasadnienie merytoryczne. Jest w tym względzie pewna rozbieżność poglądów. Po pierwsze, wszyscy zgadzają się co do tego, że podział pomocniczy może być tworzony w gminach. Ustawodawca jednoznacznie na to wskazuje. Wojewoda działa w zasadniczej jednostce podziału terytorialnego. Ma on do pomocy aparat pomocniczy w postaci urzędu wojewódzkiego, który może działać na obszarze województwa jakby z pozycji siedziby władz województwa, ale istnieje prawna dopuszczalność tworzenia delegatur tego urzędu. Są to pomocnicze jednostki dla potrzeby obsługi wojewody. Prof. Leoński wyprowadzał z tego wniosek, że wobec tego to może prowadzić do wniosku, że podział pomocniczy może być też tworzony na poziomie województwa. Problem ten jest jednak bardziej głęboki, jako że organ jest jeden, dla potrzeb którego są tworzone delegatury. Praktycznie więcej autorów nie podejmuje tej kwestii, uznając jedynie, że podział pomocniczy dotyczy gmin.

Zasady, tryb tworzenia tych jednostek nie jest ustalany w drodze ustawowej, lecz w drodze uchwał rad gmin. Inaczej mówiąc, wcale nie jest niemożliwe, żeby w różnych gminach te kwestie były inaczej regulowane. Jest to zarówno możliwe teoretycznie, jak i prawnie dopuszczalne. Z praktyką jest trochę gorzej, bo wymagałoby to samodzielności myślenia.

Ponieważ w gminach mogą być tworzone podziały pomocnicze, to z teoretycznego punktu widzenia jest możliwa trojaka sytuacja w poszczególnych gminach. Mogą być:

1. gminy, które w ogóle nie mają podziału pomocniczego

2. gminy, w których część obszaru jest zajęta pod jednostki pomocnicze

3. gminy, w których cały ich obszar jest podzielony na jednostki pomocnicze (najczęściej).

Obserwuje się praktykę, że lepiej te jednostki mieć.

Podział pomocniczy ma dlatego charakter fakultatywny, żeby konkretna gmina oceniła swoją sytuację, specyfikę, zakresy potrzeb. Prawidłowość wniosków nie będzie determinowana standardem, lecz rzeczywistymi potrzebami.

Gdy chodzi o jednostki takiego podziału, to ustawodawca daje swobodę w ich nazewnictwie. Co prawda wskazuje, że tymi jednostkami mogą być sołectwa, osiedla, dzielnice, ale wskazuje również i inne. Nie jest to zamknięty katalog nazw. Najczęściej sołectwa są jednostkami pomocniczymi na terenach wiejskich. Jeśli jakiś obszar wcześniej o charakterze wiejskim został wchłonięty przez miasto, które się rozrastało, w praktyce zdarza się, że jednostkami pomocniczymi są sołectwa ze względu na wolę mieszkańców. Na terenach zurbanizowanych najczęściej stosowaną nazwą jednostki jest osiedla, ale mogą one być różne. Mogą obejmować obszar dość luźnej zabudowy niewiejskiej albo część miasta. Przekłada się to na ustrój organów tych jednostek. Jednostką pomocniczą może być dzielnica lub miasto, które jest położone na terenie danej gminy.

Ustawa wskazuje, że jednostki tworzy rada gminy w drodze uchwały, która jest podjęta albo z urzędu (z inicjatywy samej rady) albo na wniosek mieszkańców. Jeśli to rada gminy występuje z inicjatywą utworzenia jednostki pomocniczej, musi wcześniej przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami. Ich przeprowadzenie jest niezbędnym elementem procedury podejmowania uchwały w tym przedmiocie. Jeśli z inicjatywą występują mieszkańcy, to również i w takim przypadku konsultacje powinny zostać przeprowadzone.

Inne rozwiązanie obowiązuje w Warszawie, o czym przesądza stołeczny charakter miasta. O ile tworzenie jednostek podziału pomocniczego jest możliwością prawną, to wyjątkiem od tego są rozwiązania w Warszawie. Na jej terenie istnieje ustawowy obowiązek utworzenia jednostek pomocniczych, czyli dzielnic. Tworzenie tych jednostek należy do rady Miasta Stołecznego Warszawy, która podejmuje uchwałę w tym przedmiocie, również po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami albo z ich inicjatywy.

Wszelkie zmiany dotyczące gmin czy powiatów, które mogą być przeprowadzane w ciągu całego roku mogą wejść w życie 1 stycznia. To samo odnosi się do jednostek pomocniczych. Wyjątkiem w tym zakresie są lata, w których przeprowadzane są wybory samorządowe.

Ad c - podziały terytorialne specjalne

Tych podziałów jest mnóstwo i są różne sposoby ich liczenia.

Patrząc na administrację publiczną, mamy bardzo różne jej organy. Choć podział zasadniczy ma dość uniwersalny charakter i jest tworzony dla wszystkich organów administracji ogólnej, mogą też mieścić się tam inne organy państwa. Istnieje cały szereg organów administracji specjalnej, których przedmiot działania jest wąziutko określony i które nie zawsze mogą korzystać z zasadniczego podziału terytorialnego. Dla takich sytuacji tworzone są odrębne podziały terytorialne o wąskim przeznaczeniu. Ze względu na to, że jest mnóstwo takich organów, przesądza to o istnieniu całej grupy takich podziałów. Łączy je to, że mają podstawę ustawową.

Inne kwestie je dzielą. Jeśli mówimy o podziale zasadniczym, to możemy powiedzieć, że jest trójszczeblowy. W przypadku podziału pomocniczego jest tylko jeden szczebel. W przypadku podziałów specjalnych mamy różnorodność, ponieważ istnieją podziały trójszczeblowe, dwuszczeblowe i jednoszczeblowe.

Niektóre z podziałów specjalnych mają własne jednostki tego podziału, ale niektóre jednostki tylko po części mają własne jednostki lub wykorzystują jednostki podziału zasadniczego.

Ilustracja sytuacji, że określony podział terytorialny specjalny ma określone jednostki.

Przykładem może być podział dla sądów powszechnych. Najniższym szczeblem są rejony, w których działają sądy rejonowe, potem są okręgi, zaś najwyższym - apelacje. Podział terytorialny dla potrzeb administracji wojskowej to również podział trójszczeblowy. Największą jednostką jest okręg, drugą województwo, zaś najmniejsza nie została nazwana przez ustawodawcę. Jest to najczęściej obszar obejmujący kilka powiatów, ale może się zdarzyć, że jednego albo części w zależności od tego jaki to powiat.

Ponadto istnieją dwuszczeblowe podziały terytorialne. Przykładowo są to okręgi i obwody przewidziane dla potrzeb administracji miar. Nie należy się w przypadku podziału dla celów specjalnych sugerować nazwami jednostek podziału. W administracji miar jest 9 okręgów, zaś w administracji wojskowej - 2 obwody.

Są jeszcze podziały jednoszczeblowe. Mogą obejmować cały kraj albo jego część. Podziały specjalne są kategorią obligatoryjną, ale ich charakter jest determinowany potrzebami, dla których jest tworzony. Dla potrzeb administracji morskiej podział terytorialny istnieje. Jest on jednoszczeblowy, który obejmuje wybrzeże. Są to obszary działania dyrektora urzędu morskiego (Gdynia, Słupsk, Szczecin). Jednostki podziału specjalnego dla potrzeb administracji morskiej obejmują obszar właściwości tych 3 organów. Nie dość, że nie ma nazwy, to przy użyciu południków określa ustawodawca granice między tymi obszarami. Jednostki tego podziału obejmują nie tylko ląd, ale też i morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne.

Podobnym przykładem podziału tego typu jest podział terytorialny dla potrzeb żeglugi śródlądowej. Jest 9 obszarów na terenie Polski wyodrębnionych, gdzie działają dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej. Terytorium tych jednostek podziału obejmuje przede wszystkim śródlądowe drogi wodne i inne wody śródlądowe.

Jednoszczeblowy podział istnieje dla potrzeb administracji górnictwa. Obejmują jego jednostki ląd. Ich tworzenie jest determinowane wydobywaniem w kopalniach. Jednostkami tego podziału są okręgi, których jest 11.

Podmioty administrujące

Patrząc na działania administrację z podmiotowego punktu widzenia, można wyodrębnić 2 podstawowe grupy podmiotów:

1. podmioty administrujące - realizują zadania z zakresu administracji publicznej

2. podmioty administrowane - są adresatami tych działań.

Podstawowe miejsce zajmują organy administracji publicznej.

Organy administracji publicznej są rozumiane jako wyodrębniona część aparatu administracji publicznej, tworzona na podstawie prawa, działająca w imieniu i na rachunek państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w ustawowych granicach upoważniona do posługiwania się środkami władczymi, wyposażona ustawowo w zadania publiczne z zakresu administracji i działająca w ramach przyznanych przez prawo kompetencji.

Jak nie ma takiego wyodrębnienia, to nie ma organu administracji publicznej.

Jest to kategoria bardzo rozbudowana i obejmuje bardzo różne rodzaje tych organów.

Jeśli za kryterium wyodrębnienia organów administracji publicznej przyjmiemy terytorialny zasięg działania organów, to można wyodrębnić ich 2 rodzaje:

1. organy centralne - obszarem swojego działania obejmują cały kraj; przykłady - Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, kierownicy urzędów centralnych;

2. organy lokalne (terenowe) - obszar działania ogranicza się do poszczególnych jednostek podziału terytorialnego

Jeśli mówimy o organach centralnych, to nie sposób nie dostrzec tzw. subgrupy tych organów, czyli organów naczelnych. Dziś nie ma już konstytucyjnych podstaw do wyodrębnienia organów naczelnych. Organy, które nie mają konstytucyjnych korzeni nie wchodzą w skład Rady Ministrów. Są one określane jako urzędy centralne.

Druga klasyfikacja organów administracji publicznej jest dokonana z punktu widzenia charakteru podmiotu władzy publicznej, w imieniu i na rachunek którego organ działa. Kryterium to jest podstawą do wyodrębnienia:

1. organów administracji państwowej (rządowej)

2. organów administracji samorządowej

Mamy też inny podział dokonywany z punktu widzenia osobowego składu organu. Wyróżnia się:

1. organy monokratyczne (jednoosobowe) - jego istota polega na związaniu przepisami prawa zadań i kompetencji organu z działaniami jednej osoby fizycznej; organ ten jest szybki, sprawny, tani, nie ma możliwości wszechstronnego rozważenia określonej sprawy; przydatne w sytuacjach, kiedy liczy się szybkość działania kosztem jakości

2. organy kolegialne (wieloosobowe) - przepisy wyposażają w zadania z zakresu administracji publicznej i kompetencje zespół osób; organy te są dość powolne w działaniu, bardziej kosztowne, ma możliwość bardziej wszechstronnego rozważenia sprawy; w sytuacjach, kiedy szybkość nie gra roli pierwszoplanowej i gdzie ważna jest optymalność rozstrzygnięcia

Prawo administracyjne część ogólna wykład 12 24 stycznia 2011

Można patrzeć na organy administracji publicznej z punktu widzenia ich działania przedmiotowego, tego czym się one zajmują. Można wyodrębnić:

1. organy o kompetencji ogólnej - to takie, których przedmiot działania, zadania obejmują całość lub większość spraw, dziedzin administracji na terenie całego państwa albo poszczególnych jednostek podziału terytorialnego

2. organy o kompetencji specjalnej - są tworzone w wyniku rzeczowego podziału zadań w administracji publicznej, czyli idzie o to, że są to organy, których przedmiotem działania będzie pewna dziedzina spraw; mają pewien zakres specjalizacji.

Na szczeblu centralnym mamy zarówno organy o kompetencji ogólnej (np. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów), ale mamy też organy o kompetencji specjalnej (np. wszyscy ministrowie, wszystkie urzędy centralne). Na szczeblu lokalnym, gdy chodzi o samorząd terytorialny, to organy tego samorządu mają charakter organów o kompetencji ogólnej. Nie wyodrębnia się w jego ramach organów o kompetencji specjalnej. Gdy chodzi o terenowe organy administracji rządowej, to organem o kompetencji ogólnej jest obecnie tylko wojewoda. Poprzednio, oprócz wojewody, był to również kierownik urzędu rejonowego. Reforma z 1998 zmiotła go, nie ma już tego organu. Pozostałe organy terenowe są o kompetencji specjalnej.

Organy administracji publicznej można także wyodrębnić z punktu widzenia typu uprawnień, jakimi dany organ dysponuje. Wyróżnia się:

1. organy stanowiące

2. organy opiniodawczo-doradcze

3. organy kontrolne.

Ad a - organy stanowiące

Działają poprzez podejmowanie, stanowienie rozstrzygnięć. Te rozstrzygnięcia mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, w zależności od tego, jak jest określony adresat owych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia mogą przybierać postać uchwał (organy kolegialne), zarządzeń, rozporządzeń (organy monokratyczne) lub decyzji administracyjnych (indywidualny charakter rozstrzygnięć). Jeśli przyjmiemy za całość wszystkie organy administracji publicznej, to takich organów stanowiących jest spora przewaga.

Ad b - organy opiniodawczo-doradcze

Uczestniczą w wykonywaniu administracji poprzez przedstawianie opinii, formułowanie wniosków. Te organy zazwyczaj są usytuowane przy innych organach, organach stanowiących, ponieważ żeby ich forma działania była użyteczna, nie może być formułowana w powietrze (do nie wiadomo kogo). Organy opiniodawczo-doradcze uczestniczą w realizacji zadań administracji publicznej z tym, że uczestniczą nie poprzez stanowienie rozstrzygnięć, lecz formułowanie wniosków. Najczęściej mają one formułę organu kolegialnego, ponieważ nie podejmując bezpośrednio rozstrzygnięć uczestniczą w podejmowaniu takich rozstrzygnięć, w których czas nie jest wartością pierwszoplanową. Kolegialny charakter tych organów jest w tym wypadku wartością, bo pewna liczba osób dobieranych według pewnego klucza wiedzy i poprzez swoją zróżnicowaną osobowość mają różne poglądy i można mieć pewne zaufanie, że taki pogląd jest dość wyważony.

Stanowiska zajmowane przez te organy są w jednych sytuacjach są możliwością, np. w przypadku organów stanowiących. Może być też tak, że organ stanowiący musi z mocy prawa skorzystać z opinii lub rady takiego organu. Przykładem organu opiniodawczo-doradczego ulokowanego przy organie o kompetencji ogólnej jest Rada Służby Cywilnej. Organ ten ma ustawowo określone zadania i jest obligatoryjnym uczestnikiem decyzji, których sam nie podejmuje. Są też organy opiniodawczo-doradcze przy organach o kompetencji specjalnej, np. przy Ministrze Zdrowia działa Rada ds. przeciwdziałania narkomanii.

Ad c - organy kontrolne

Zgodnie z nazwą działają poprzez sprawowanie kontroli. Przedmiot ich działania bywa różny, ale formą działania jest kontrola. Przedmiot jest określony wąsko. Kontrola prawidłowo przeprowadzona musi opierać się na podmiocie kontrolującym przewyższającym wiedzą podmiot kontrolowany. Wówczas taka kontrola ma szansę na poprawność i przyniesienie założonych rezultatów. Organy kontrolne to przede wszystkim organy o kompetencji specjalnej, bo one muszą mieć dość wąski przedmiot działania, żeby sobie na ową specjalizację, wiedzę pozwolić.

Typy powiązań pomiędzy organami administracji publicznej

Są one kategorią zbiorczą. Mogą być powiązania ścisłe, które nie dają organom większej swobody, oraz takie, które gwarantują pewną sferę swobodę i oparte na pewnej swobodzie i niezależności. Najczęściej wyodrębnia się 5 takich typów powiązań:

1. kierownictwo

2. nadzór

3. kontrola

4. koordynacja

5. współdziałanie

Ad a - kierownictwo

Jest to najsilniejsza więź, zachodzi między organami wyższego i niższego szczebla. Kierownictwo takiej zależności wymaga. Nie ma kierownictwa między organami, między którymi takiej zależności nie ma. Ma postać zależności służbowej. Na pytanie, jakimi uprawnieniami dysponuje organ kierujący, można powiedzieć, że dysponuje wszystkimi, które prawo zabrania. Nie ma więc wyczerpującego ich wyliczenia. Organ kierujący może w ramach kierownictwa sięgać po wszelkie środki, formy działania, które uważa za celowe, z wyjątkiem tych, których stosowania prawo wyraźnie zabrania. Można dokonać pewnego wyliczenia pozytywnego uprawnień jakimi dysponuje organ kierujący. Przykładowo są to:

1. prawo odwoływania i powoływania organu kierowanego,

2. prawo do ustalania szczegółowego zakresu działania organu kierowanego

3. prawo do ustalania przedmiotowego zakresu działania organu kierowanego

4. prawo do ustalania sposobu działania, czasu realizacji określonych zadań

Kierownictwo jest formą działania charakterystyczną dla administracji scentralizowanej. Jako forma działania w administracji scentralizowanej jednak nie występuje.

Ad b - nadzór

Jeśli między organami istnieje tylko ten rodzaj powiązania, to organy nadzorowane mają prawem zachowany zakres samodzielności. Nadzór opiera się na kontroli w tym sensie, że punktem wyjścia dla nadzoru jest kontrola, której negatywny wynik jest podstawą do zastosowania pewnych środków weryfikujących. Klasyczny nadzór wygląda w ten sposób, że najpierw organ nadzorczy przeprowadza kontrolę organu kontrolowanego. Może to być kontrola przedmiotu działania, jego samego. Jeśli kontrola wypadnie pozytywnie (badany stan faktyczny jest zgodny z przyjętym wzorcem), to dalszych działań nadzorczych nie ma. Jeśli jednak jest wynik negatywny (brak zgodności między stanem faktycznym a przyjętym wzorcem), to organ nadzorczy może wobec podmiotu nadzorowanego podejmować pewne działania, środki, których celem jest weryfikacja tego negatywnie ocenionego stanu faktycznego.

W ramach kierownictwa organ kierujący nie musi szukać w przepisach podstawy prawnej do działania, które chciałby podjąć. Musi jednak mieć pewność, że przepisy nie zabraniają mu zastosowania określonego środka. W nadzorze jest dokładnie odwrotnie. Organ nadzoru może sięgać po środki wyraźnie prawem dopuszczone. W ramach kierownictwa organ działa wobec podmiotu mu podporządkowanego. W przypadku nadzoru sytuacja ma się inaczej. Między nadzorującym i nadzorowanym żadnej podległości, zależności hierarchicznej nie ma. Organ nadzorowany jest wyposażony w pewną sferę niezależności, samodzielności, której gwarancją jest to, że jeśli stan faktyczny mający miejsce w organie nadzorowanym jest negatywnie ocenionym w ramach kontroli, to zważywszy specyfikę tej sytuacji, organ nadzoru może zastosować konkretny środek nadzoru prawem przewidziany. Gwarantuje to przewidywalność tego, co organ nadzoru może uczynić oraz stanowi gwarancję samodzielności organu nadzorowanego. Nadzór jest charakterystyczny dla administracji zdecentralizowanej.

Ad c - kontrola

Kontrola jest rozumiana jako ustalanie stanu faktycznego, a następnie jego ocenie, porównaniu z przyjętym wzorcem. Nie ma nadzoru bez kontroli, więc kontrola może być częścią wstępną nadzoru. Nie ma możliwości kierowania bez uprawnień kontrolnych. Polega na ustalaniu stanu faktycznego, porównania go z przyjętym wzorcem i ocenie tego stanu faktycznego. Tą ocenę przekazuje się organowi zazwyczaj nadrzędnemu nad tym, który był przedmiotem kontroli. Kontrola obejmuje również tzw. wnioski pokontrolne. Klasyczna kontrola nie obejmuje możliwości władczego oddziaływania na podmiot kontrolowany. Kontrola jest możliwa jako rodzaj powiązania między organami ponadto nie połączonymi żadnymi innymi więziami.

Ad d - koordynacja

To inaczej harmonizowanie, ujednolicanie działań różnych organów, niezależnie od pewnego układu organizacyjnego (kierowniczego lub nadzorczego), jaki między tymi organami istnieje. Trochę inną postać będzie miała koordynacja i inne możliwości działania będzie miał organ koordynujący, gdy jego działania koordynacyjne są odnoszone, kierowane do organów ponadto kierowanych. Inną postać będzie miała koordynacja i inne możliwości będzie miał organ koordynujący, gdy ich podstawowa relacja opiera się na nadzorze. Koordynacja na bazie kierownictwa daje kierującemu-koordynującemu większe możliwości oddziaływań niż koordynującemu, który sprawuje nadzór nad koordynowanymi. Podstawowa więź ma tutaj wciąż istotne znaczenie. Wyodrębnia się:

1. koordynację terenową

2. koordynację międzyresortową.

Ad a - koordynacja terenowa

Polega na wyposażeniu jednego z terenowych organów administracji w uprawnienia wobec innych takich terenowych organów administracji działających na obszarze właściwości tego pierwszego. Z takim przykładem koordynacji mamy do czynienia w przypadku wojewody działającego jako przedstawiciel rządu w terenie wobec innych terenowych organów administracji rządowej. Ta funkcja wojewody znajduje wyraz w różnych uprawnieniach, ale przede wszystkim w uprawnieniach koordynujących wobec innych organów administracji rządowej działającej w terenie, ponieważ wojewoda jako przedstawiciel rządu jest odpowiedzialny za to, żeby inne organy realizowały bieżącą politykę rządu.

Ad b - koordynacja międzyresortowa

Ten rodzaj koordynacji polega na wyposażeniu jednego z naczelnych organów, ale może to być również inny organ, w uprawnienia koordynacyjne wobec wszystkich organów zajmujących się określonym przedmiotem działania, niezależnie od tego komu podlegają i na jakim terenie działają. Taką funkcję koordynacji międzyresortowej często realizuje Prezes Rady Ministrów, który działa poprzez wiceprezesów, mających określony przedmiot działania.

Ad e - współdziałanie

Jest to najluźniejsza więź. Wymaga samodzielności, niezależności organów połączonych tą więzią. Nie ma współdziałania, jeśli jeden od drugiego jest zależny. Punktem wyjścia współdziałania jest dobra wola, zainteresowanie, chęć wejścia w daną relację, a to wymaga pewnej niezależności organizacyjnej. Współdziałanie jest to podejmowanie przez różne organy działań zmierzających do wspólnego celu. Ta definicja jest z natury rzeczy dość ogólna, ponieważ współdziałanie może przybierać najróżniejsze układy. Można mówić o działaniu równoległym albo o tym, że na każdym etapie działa inny organ, obowiązywaniu podziału ról. Bywa, ale na zasadzie wyjątku, ustawowe nałożenie obowiązku współdziałania.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 13 31 stycznia 2011

Inne podmioty administrujące niż organy administracji publicznej

Przedsiębiorstwa

W zależności od zakresu ich działania wyróżnia się:

1. przedsiębiorstwa komercyjne - ich głównym celem działania jest osiągnięcie zysku; przedmiot działania jest drugorzędny; ich rola w realizacji zadań administracji publicznej właściwie powinna być znikoma, ale bywa to różnie w zależności od ustroju; w poprzednim ustroju przedsiębiorstwa uczestniczyły w istotnym zakresie w zaspokajaniu potrzeb społecznych, np. mieszkań, organizowanie opieki nad dziećmi, zapewnianie transportu do miejsca pracy; w ten sposób zwalniały administrację z realizacji tego zadania; po przekształceniu ustroju gospodarczego sytuacja uległa zmianie nie tylko w tym zakresie, że liczba przedsiębiorstw komercyjnych zmalała z różnych powodów, ale zasadniczo zmienił się ustrój gospodarczy i dążenie do zysku odzyskało swoje miejsce w gospodarce; spowodowało to wycofywanie się z zakresu działań poza produkcyjnych; dziś zaspokajanie takich potrzeb nadal ma miejsce, ale w innej skali;

2. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - ich przedmiotem działania jest udzielanie różnego rodzaju usług o charakterze użyteczności publicznej; najczęściej są powoływane przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim przez gminy; w węższym zakresie mogą być powoływane przez Skarb Państwa; są powoływane dla udzielania świadczeń w zakresie usług komunalnych; te usługi to np. dostawa energii elektrycznej, ciepła, wody, odprowadzanie ścieków, organizowanie transportu zbiorowego; realizują działalność użyteczną publicznie, która często służy funkcjonowaniu określonej społeczności jako pewnej zbiorowości; ma zazwyczaj charakter infrastrukturalny polegającą na tym, że jej prowadzenie wymaga urządzeń infrastruktury technicznej, np. dostarczanie energii elektrycznych wymaga linii przesyłowej; ten infrastrukturalny charakter do niedawna oznaczał pewien monopol tych przedsiębiorstw w realizowanej działalności, świadczonych usługach; dziś postęp techniki powoduje, że ten monopol zaczyna się przełamywać, np. w przypadku Poczty Polskiej; udzielanie użyteczności publicznej nie powinno być obliczone na maksymalizacji zysku, więc nie chodzi o to, by prowadzona działalność była za darmo lub poniżej kosztów; chodzi o to, że w formułę tych przedsiębiorstw wpisuje się udzielanie pewnych świadczeń; stąd też te przedsiębiorstwa są tworzone przez podmioty władzy publicznej, czyli przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego; za tą ideą, że głównym celem tych przedsiębiorstw nie jest działanie w celu osiągnięcia zysku, idą też pewne ułatwienia m.in. możliwość uzyskiwania kredytów na warunkach preferencyjnych w stosunku do innych podmiotów, dopuszczalność zerowego wyniku finansowego; przyjmują one różną formę organizacyjną, np. spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego

Zakłady administracyjne

Są niekiedy określane jako zakłady publiczne. Są to podmioty, które też są tworzone dla udzielania świadczeń, ale nieco innej natury. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej udzielają świadczeń w sferze komunalnej przede wszystkim, natomiast zakłady administracyjne udzielają świadczeń o szczególnym charakterze społecznym, np. świadczenia zdrowotne, oświatowe, kulturalne, socjalne. Przykładami takich instytucji są w sferze zdrowia różnorodne zakłady opieki zdrowotnej (szpitale, sanatoria). W sferze oświatowej są to szkoły. W zakresie nauki zalicza się szkoły wyższe. W zakresie pomocy społecznej będą to różnorakie domy pomocy społecznej, domy dziecka. W dziedzinie kultury zakładami administracyjnymi będą biblioteki publiczne.

Zakłady administracyjne charakteryzują się względną samodzielnością. W tej chwili obserwuje się tendencję do uzyskiwania samodzielności przez niektóre zakłady. Jest to z jednej strony tendencja oddolna, ale z drugiej strony jest skłonność wyrażana przez podmioty tworzące owe zakład do tego, żeby uzyskiwały samodzielność. Ta samodzielność miałaby się wyrażać w kwestii finansowania swojej działalności, bo modelowym układem jest to, że zakłady administracyjne nie są samodzielne finansowo, gdyż mają formę jednostki budżetowej. Wyraża się to w tym, że z jednej strony ich wydatki są pokrywane z budżetu podmiotu, który utworzył dany zakład, zaś z drugiej strony dochody uzyskiwane przez taki zakład są odprowadzane do podmiotu, który zakład utworzył. Taka formuła finansowo-prawna służyła brakowi zainteresowania zakładu uzyskiwaniem zysku, chęci jego maksymalizacji. W poprzednim ustroju to się sprawdzało. W gospodarce ogólno rynkowej pokazały się na szeroką skalę mankamenty tego rozwiązania.

Specyfiką zakładu administracyjnego jest to, że jest on kierowany zazwyczaj jednoosobowo i temu jednoosobowemu organowi towarzyszy także organ kolegialny. Stosunek prawny łączący użytkownika zakładu z zakładem jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Ten stosunek powstaje na różnych zasadach, tak jak stosunek administracyjnoprawny. Niektóre powstają z mocy samego prawa, jak np. stosunek łączący rodziców dzieci objętych obowiązkiem szkolnym z dyrektorem szkoły. W innych przypadkach ten stosunek nawiązywany jest na podstawie nie samego aktu normatywnego, tylko aktu stosowania prawa (na podstawie decyzji administracyjnej, orzeczenia sądowego). Stosunek łączący użytkownika z zakładem jest klasycznym stosunkiem administracyjnoprawnym opartym na nierównorzędnej pozycji uczestników. Wyraża się ona w tym, że użytkownicy zakładu są poddani tzw. władztwu zakładowemu, którego dysponentem niejako są organy zakładu. Organy te ustalają regulamin korzystania ze świadczeń zakładu. Regulamin odnosi się do użytkowników zakładu, ale bywa tak, że specyfika udzielanych świadczeń przesądza o tym, że regulamin może określać sytuację prawną osób, które nie są użytkownikami. Władztwo zakładowe oznacza również, że użytkownik zakładu, który narusza warunki regulaminu, może liczyć się z odpowiedzialnością dyscyplinarną określoną przez organy zakładu. Udzielanie świadczeń ma być tym sposobem niezakłócone.

Zakłady administracyjne udzielają świadczeń w formie obowiązku i w formie dobrowolnej. Obowiązek udzielenia świadczeń może wynikać z samego prawa albo z mocy aktu stosowania prawa, zaś dobrowolność jest zasadą. Korzystanie z jednych zakładów odbywa się na zasadach nieodpłatnych, zaś z innych ma charakter odpłatny. Korzystanie z usług tego samego zakładu bywa zróżnicowane. Wobec jednych użytkowników może być nieodpłatnie, na zasadach częściowej odpłatności lub całkowitej odpłatności. O tym przesądza status użytkownika. Nie ma reguły w tym zakresie.

Zakłady administracyjne są tworzone przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego. Generalnie nie posiadają osobowości prawnej, bo nie posiadają samodzielności finansowej. Brak osobowości prawnej nie jest więc przeszkodą. Gdy chodzi o posiadanie osobowości prawnej, to jest to sytuacja wyjątkowa, np. publiczne uczelnie wyższe taką osobowość prawną posiadają. Jest to pewien rezultat wcześniejszych doświadczeń historycznych. Tworzenie uczelni było związane z wyposażaniem ich w majątek, który miałby służyć realizacji ich zadań.

Organizacje społeczne

Są rozumiane jako trwałe zrzeszenia osób fizycznych lub osób prawnych i wchodzące w skład aparatu państwa. Nie są równocześnie spółkami prawa prywatnego. Pojęcie organizacji społecznych obejmuje bardzo szeroki kręg podmiotów. Cechą charakterystyczną jest to, że nie są tworzone do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Ich główne działanie jest określone w statucie. Mogą jednak uczestniczyć w realizacji zadań z zakresu administracji publicznej z mocy ustawy, która nakłada na nie określone zadania albo na podstawie zawartej umowy cywilnej.

Organizacje społeczne obejmują podmioty różniące się w zasadniczy sposób. Swego czasu w literaturze przedmiotu dokonano wyodrębnienia organizacji społecznych z punktu widzenia podstawy prawnej ich działania. To rozróżnienie uwzględnia:

1. stowarzyszenia - bardzo zróżnicowana kategoria

2. organizacje zbliżone do stowarzyszeń

3. partie polityczne - od końca lat 80. działają na podstawie ustawowej

4. związki zawodowe

5. samorządy

6. związki wyznaniowe

7. organizacje rolników.

Od kilku lat istnieje kategoria organizacji pożytku publicznego. Daje o sobie znać w szczególności w marcu, kwietniu każdego roku, gdyż są to organizacje, na rzecz których podatnicy mogą swobodnie 1% swojego podatku dochodowego przekazywać na cele statutowe tych organizacji. Nie jest to odrębna kategoria podmiotów, bo np. organizacje pozarządowe spełniające określone warunki mogą uzyskać status organizacji pożytku publicznego. Tak więc nie jest to główna kategoria podmiotów, tylko status jaki mogą uzyskać.

Od pewnego czasu jest w Polsce tendencja do zastępowania zwrotu „organizacje społeczne” pojęciem organizacji pozarządowych. Jest ona pewnym nieporozumieniem dlatego, że organizacje pozarządowe powstałe na gruncie amerykańskim pojawiały się w nieco innym kontekście. W Polsce nie obejmują wszystkich organizacji społecznych. Obejmują stowarzyszenia (ale tylko część). W tym kontekście mieszczą się również fundacje, które do kategorii organizacji społecznych nie należą.

Fundacje

Jest to inna kategoria podmiotów niż organizacje społeczne. Dualizm tych fundacji jest odnotowywany, bo oprócz fundacji prawa prywatnego są też fundacje prawa publicznego. Gdy chodzi o tą pierwszą grupę fundacji, są to instytucje tworzone przez osoby fizyczne lub osoby prawne dla realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności celów takich jak ochrona zdrowia, rozwój nauki, rozwój gospodarki, kultura, sztuka, oświata i wychowanie, pomoc społeczna, ochrona zabytków, ochrona środowiska.

Podmiot tworzący fundację, czyli fundator, wskazuje cel fundacji, powinien wskazać składniki majątkowe mające służyć realizacji tego celu. Składniki majątkowe to pojęcie szerokie, bo obejmują nie tylko pieniądze, ale też elementy rzeczowe, które będą służyły realizacji celu fundacji. Te fundacje są tworzone w oparciu o ustawę z 1984 roku o fundacjach i każda z nich działa na podstawie swojego statutu. Fundacje mają osobowość prawną, uzyskują ją z momentem wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Zaliczanie ich do podmiotów administrujących jest uzasadnione. One co prawda są tworzone dla realizacji swoich celów, ale te cele są bardzo często zbieżne z tym, co robi administracja. Fundacje działają równolegle do niej, ale w pewnych dziedzinach mogą zastępować administrację. Mogą więc podejmować działania, których administracja nie podejmuje albo podejmuje w stopniu niewystarczającym.

Fundacje prawa publicznego różnią się od fundacji prawa prywatnego podstawą prawną. Są tworzone przez państwo w drodze ustawy lub z upoważnienia ustawowego. Jest ustawa o utworzeniu określonej fundacji. Państwo jest fundatorem, określa cel takiej fundacji, wyposaża ją w odpowiednie środki majątkowe służące realizacji celu fundacji. Państwo nie realizuje zadania w ramach struktur administracyjnych, tylko poprzez fundacje. Ta kategoria fundacji była znana w Polsce okresu międzywojennego.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 14 21 lutego 2011

Agencje

Mówienie o agencjach, że są odrębnym podmiotem administrującym jest dyskusyjne, ponieważ nie jest to kategoria jednorodna. Nazwa je jedynie łączy. Z tą kategorią mamy do czynienia od lat 90., przemian ustrojowych w państwie. Ta grupa podmiotów jest wyrazem pewnych poszukiwań organizacyjnych w państwie, żeby dostosować do nowych zadań pewne formy organizacyjne podmiotów, które realizowałyby zadania państwowe.

Agencje są grupą podmiotów, które spaja tylko to, że są tworzone przez państwo za pośrednictwem swoich organów dla realizacji zadań państwa. Poza tymi cechami wspólnymi, agencje są podmiotami zróżnicowanymi wewnętrznymi, dla tego wyodrębnia się 3 rodzaje agencji:

1. takie podmioty, które właściwie mają pozycję centralnych organów administracji państwowej - określane mianem centralnych urzędów; są tworzone w trybie ustawowym; przykładem takiej agencji jest Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; jest to organ, który podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia; z organizacyjnego punktu widzenia jej dyrektor nie różni się niczym od Komendanta Głównego Policji;

2. agencje będące państwowymi osobami prawnymi - one podobnie jak poprzednie agencje są tworzone w drodze ustawowej; przykładem tego typu agencji jest Agencja Rynku Rolnego; nawet ta kategoria agencji też jest wewnętrznie zróżnicowana, bo oprócz jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną są też agencje tworzone jako państwowe osoby prawne (nazwa zbiorcza); ich organizacja, zasady finansowania są również zróżnicowane wewnętrznie

3. agencje będące jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa - tutaj mamy do czynienia ze spółkami prawa handlowego; są tworzone przez organy administracji państwowej (najczęściej te naczelne); organy te podpisują akt założycielski i nie zmienia to faktu, że są to spółki prawa handlowego, czyli podmioty prawa prywatnego, które są wykorzystywane do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej.

Ustrój organów administracji publicznej

Szczebel centralny

Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej

Pełni funkcje administracyjne. Do nich trzeba zaliczyć:

1. nadawanie obywatelstwa polskiego,

2. wyrażanie zgody na zrzeczenie się tego obywatelstwa,

3. nadawanie orderów i odznaczeń,

4. stosowanie prawa łaski,

5. nadawanie tytułu naukowego profesora.

To co łączy te kompetencje to to, iż dotyczą one spraw indywidualnych, konkretnie oznaczonych osób fizycznych. Ponadto, są one zróżnicowane wewnętrznie. Wśród nich są uprawnienia, które charakteryzują się ogromną sferą uznaniowości. Przykładem tego jest nadawanie obywatelstwa polskiego, czy stosowanie prawa łaski. Część z tych uprawnień jest wyrazem rangi organu, który w te uprawnienia jest wyposażony, jak np. nadawanie tytułu naukowego profesora.

Rada Ministrów

Cechą charakterystyczną Rady Ministrów jest to, że jest organem kolegialnym administracji państwowej, w skład którego wchodzą inne organy. Jest to sytuacja nietypowa, nie tylko na szczeblu centralnym. Nie tylko jest rzecz w tym, że Prezes Rady Ministrów ma dwoistą pozycję, że jest z jednej strony przewodniczącym tego ciała kolegialnego i z tego tytułu ma pewne uprawnienia, ale co ważniejsze ma również prawem przyznane jemu wyłącznie zadania, które go stawiają w pozycji odrębnego organu administracji publicznej. Ministrowie wchodzący w skład rządu mają również status odrębnych organów.

Rada Ministrów jest organem, którego zakres działania jest określony w oparciu o generalną klauzulą kompetencyjną, która wyraża się w tym, że Rada Ministrów posiada uprawnienia w zakresie prowadzenia bieżącej polityki państwa i w związku z tym należą do niej wszystkie sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów publicznych. Rada Ministrów sprawuje kierownictwo całej administracji rządowej. Związki z samorządem są luźne, ponieważ to Prezes Rady Ministrów ma uprawnienia nadzorcze wobec samorządu terytorialnego.

Ministrowie

Są dwojakiego rodzaju. Jedną grupę stanowią ministrowie, którzy kierują określonymi działami administracji, a drugą ci, którzy realizują zadania zlecone im przez Prezesa Rady Ministrów (bez teki). Mówiąc o składzie Rady Ministrów, można wskazywać na obligatoryjnych jej członków oraz fakultatywnych.

Tryb pracy Rady Ministrów

Rada Ministrów jako organ kolegialny działa na posiedzeniach. Rozstrzygnięcia na nich zapadają przede wszystkim w drodze uzgodnień. Głosowanie jest wyjątkiem, a nie regułą. Ma zastosowanie wtedy, gdy formuła uzgodnień nie przyniosła pożądanych rezultatów. Rozstrzygnięcia zapadają zwykłą większością głosów. W razie równej ilości, to głos przewodniczącego ma wartość rozstrzygającą. Tryb prac rządu, a właściwie posiedzenia rządu, mają charakter poufny, czego nie należy utożsamiać z tajnością. Poufny charakter posiedzeń oznacza tyle, że media nie towarzyszą tym posiedzeniom, nie są publikowane sprawozdania z posiedzeń rządu. Tajnością może być objęte całe posiedzenie albo jego część. Poufność posiedzeń nie oznacza, żeby jakieś dokumenty z jego przebiegu nie były sporządzane. Dokumenty są sporządzane, ale nie są podawane do publicznej wiadomości.

Gdy chodzi o podstawowe zadania Rady Ministrów, to są one określone konstytucyjnie.

Istnienie klauzuli kompetencyjnej ma znaczenie, ponieważ pozwala na podejmowanie działania w pewnej sferze, w której działa z ograniczeniem sytuacji, gdy uprawnienia w tej sferze są przyznane konkretnemu organowi.

Organy centralne

Nie wchodzą w skład Rady Ministrów. O nich Konstytucja milczy. Mówimy o grupie organów centralnych w tym sensie, że ich właściwość miejscowa obejmuje terytorium całego państwa. Nie są przewidziane przez Konstytucję. Każdy z nich ma ustawową podstawę prawną. Organy te noszą różne nazwy. Nie można tutaj powiedzieć, jak w przypadku ministrów, że jest to kategoria jednolita. Organy te dziś najczęściej mają charakter jednoosobowy. Organy kolegialne w przypadku organów centralnych są raczej rzadkością, ale takie są, np. Centralna Komisja ds. Tytułów i Stopni Naukowych. Przeważają organy monokratyczne. Przeważają organy, które działają tylko na poziomie centrum, choć są wśród nich takie, które mają struktury terenowe. Organy te z punktu widzenia ich podporządkowania są zróżnicowane. Można wyodrębnić:

1. organy, które są podporządkowane ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej (np. Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu spraw wewnętrznych i administracji)

2. organy podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów lub Radzie Ministrów (szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szef Agencji Wywiadu)

3. organy podległe Sejmowi (Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Główny Inspektor Pracy).

Najliczniejszą grupę spośród organów centralnych stanowią te, które są podległe właściwemu rzeczowo ministrowi resortowemu.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 15 28 lutego 2011

Terenowe organy administracji rządowej

Struktura terenowych organów administracji rządowej przedstawia się następująco. Mamy wojewodę i organy administracji zespolonej oraz organy administracji niezespolonej. Tak by się struktura tych organów przedstawiała. Ponadto, mamy jeszcze kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Jeśli natomiast patrzeć na zakres podmiotów, które wykonują zadania administracji rządowej w województwie, to nie jest ten sam krąg podmiotów. One przede wszystkim będą wykonywały zadania administracji rządowej na terenie województwa, ale krąg podmiotów, które będą te zadania wykonywały, jest szerszy, bo obejmuje również jednostki samorządu terytorialnego z ich związkami, wskazany podmiot w strukturze samorządów w postaci starosty i ewentualnie jeszcze inne podmioty wskazane w ustawach szczególnych w stosunku do ustaw ustrojowych.

Wojewoda

Ustrojową podstawą prawną działania wojewody jest, uwzględniając hierarchię źródeł prawa, Konstytucja. Jest to jedyny organ administracji rządowej, którego podstawy działania ten akt określa. Takim podstawowym aktem ustrojowym określającym status prawny wojewody jest ustawa z 23.01.2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Rzecz jasna, akt ten, choć jego unormowania w sposób podstawowy kształtują sytuację prawną wojewody, to on nie wyczerpuje wszystkich regulacji jego dotyczących. Są również regulacje zawarte w innych aktach prawnych, np. w ustawie o rządzie znajdziemy postanowienia dotyczące wojewody, w ustawach samorządowych, w przepisach procesowych, przepisach materialno-prawnych. Ich całość zebrana razem daje obraz pozycji prawnej wojewody.

Ten organ jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Warto zwrócić uwagę na to, że owa ustawa zastępująca poprzednio obowiązującą po raz pierwszy określiła pewne warunki, które musi spełniać kandydat na wojewodę. Wprawdzie wojewoda to stanowisko polityczne, jest wybierany przez Prezesa Rady Ministrów, jest reprezentantem rządu w tereniu i konsekwencją tego jest jego polityczny charakter. Ma stać na straży realizacji aktualnej polityki rządu, która jest zmienna. Musi się cieszyć zaufaniem rządu z jego szefem, czyli Premierem, na czele. Jest to organ, którego obsada personalna następuje z klucza politycznego.

Do wejścia w życie ustawy z 2009 było to podstawowym wyznacznikiem. Ma się cieszyć zaufaniem rządu. Oczywiście, powinien się tym zaufaniem cieszyć. Prymitywne podejście do sprawy przekłada się na rozumienie, że to musi być członek danej partii, która sprawuje władzę, ma większość w rządzie. Teraz wspomniana ustawa zawiera pewne wymogi, które spełniać musi kandydat na wojewodę:

1. musi się cieszyć zaufaniem rządu

2. musi mieć wykształcenie wyższe magisterskie

3. musi posiadać obywatelstwo polskie

4. musi posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w zakresie kierowania zespołami ludzkimi - jest to istotne, bo w przeszłości zdarzało się, że zaufaniem rządu cieszyli się ludzie i zostawali wojewodami ci, którzy nie mieli w swojej przeszłości żadnego doświadczenia w kierowaniu zespołami ludzkimi; potem na tej linii wiodło się lepiej lub gorzej

5. nie może być skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe

6. musi korzystać z pełni praw publicznych

7. musi się cieszyć nieposzlakowaną opinią.

Pewne kryteria już wobec kandydata na wojewodę zostały więc określone. Kandydat je spełniający może być przez Prezesa Rady Ministrów powołany na to stanowisko. Niespełnienie tych kryteriów stanowi przeszkodę.

Wojewoda podlega więc Prezesowi Rady Ministrów. Podległość ta oznacza więź kierowniczą i więź nadzorczą. W przypadku więzi kierowniczej Prezes Rady Ministrów może w ramach owego kierownictwa wydawać mu polecenia służbowe, formułować wytyczne, ma prawo dokonywania okresowej oceny pracy wojewody. Pewnym materiałem do tej oceny są sprawozdania wojewody kierowane do Prezesa Rady Ministrów. Więź nadzorcza przejawia się w tym, że Prezes Rady Ministrów będzie dysponował uprawnieniami do uchylenia aktów prawa miejscowego stanowionych (jeśli są one niezgodne z prawem) i oznacza możliwość uchylania takich aktów z powodu niezgodności z polityką rządu lub z powodu naruszenia zasad rzetelności i gospodarności. Te uprawnienia nadzorcze są dwojakiego rodzaju. Jedne maja charakter obligatoryjny, jeśli Prezes Rady Ministrów stwierdza, że akt prawa miejscowego stanowiony przez wojewodę narusza prawo, to uchyla ten akt. Stwierdzenie tego faktu rodzi skutek w postaci uchylenia tego aktu prawa miejscowego.

Inny zakres w zależności od tego, w jakim kryterium ów nadzór jest sprawowany to oznacza to albo obowiązek podejmowania pewnych środków nadzoru albo możliwość, bo też i różnica jest w tym, że kryterium legalności jest kryterium dość precyzyjnym, bo albo akt prawny jest zgodny z prawem albo z nim zgodny nie jest. Oczywiście, niezgodność może być stopniowalna. Może być:

1. nieistotna - chodzi o taki sposób naruszenia prawa, który nie ma znaczenia dla treści podjętego aktu, np. w podstawie prawnej się pomylono i wskazano inną do wydania aktu wykonawczego niż rzeczywiście być powinna, ale treść jest zgodna z niepodaną podstawą prawną, która de facto istnieje

2. istotna - rzutuje na treść aktu i te akty nie mogą dalej obowiązywać; trzeba je wyeliminować z porządku prawnego.

Kryterium legalności charakteryzuje się pewną precyzją. Przy kryteriach rzetelności, celowości, gospodarności nie ma tego. Nie są to kategorie obiektywne i wszystko zależy od tego, jaki zespół pewnych wartości będzie reprezentował podmiot oceniający wedle tych kryteriów. Jeśli będą to dwa podmioty o różnych systemach wartości, to dojdą do różnych wniosków.

W ramach uprawnień nadzorczych nad wojewodą, Prezes Rady Ministrów może również rozstrzygać spory kompetencyjne, które powstaną między wojewodami czy też między wojewodą a np. ministrem, członkiem rządu lub innym centralnym organem nie wchodzącym w skład rządu.

Choć powiązania wojewody łączą go przede wszystkim z Prezesem Rady Ministrów, to, zważywszy, że jest to organ o kompetencji ogólnej, którego przedmiotowa właściwość działania jest bardzo szeroka, to tylko te relacje nie wyczerpują powiązań między wojewodą a organami administracji rządowej. Istnieją też powiązania między wojewodami a ministrami kierującymi określonymi działami administracji rządowej, przy czym nie dotyczy ta relacja całokształtu działania wojewody, tylko w danym zakresie przedmiotowym, który minister reprezentuje. Ministrowie, a także niekiedy organy centralne, mogą żądać od wojewody pewnych informacji, wyjaśnień dotyczących przedmiotu ich działania. Minister może również wstrzymać wykonanie polecenia wojewody wydanego organowi administracji niezespolonej i wystąpić do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu. Co do zasady, organy administracji zespolonej podlegają wojewodzie, a organy administracji niezespolonej nie. Organy administracji niezespolonej nie podlegają zwierzchnictwu wojewody, jednakże bywają sytuacje, w których wojewoda dysponuje możliwością wydawania organom administracji niezespolonej poleceń. Wojewoda w pewnych, ograniczonych sytuacjach może wydawać organom administracji niezespolonej, nad którymi nie ma uprawnień kierowniczych, polecenia. W takiej sytuacji, gdyby organ administracji niezespolonej, który jest w pionie podporządkowany właściwemu rzeczowo ministrowi doszedł do wniosku, że wojewoda, wydając mu polecenia, wkracza w jego kompetencje, może zwrócić się do ministra nadrzędnego i ten wówczas może wstrzymać wykonanie polecenia wojewody.

Wojewoda jest oczywiście organem monokratycznym, za to jest organem o kompetencji ogólnej. Do przedmiotu jego działania należy szeroki zakres przedmiotowego działania. To powoduje, że wyliczenie wszystkich jego zadań nie jest niemożliwe, lecz długie. Początkowo doktryna zaczęła wyodrębniać pewne funkcje wojewody. Dziś te funkcje już ustawodawca też dostrzegł i je przedstawia. Można więc wyróżnić pewne jego funkcje ustawowo określone. Są to:

1. jest przedstawicielem rządu na terenie województwa

2. jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie

3. jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie

4. jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków

5. jest organem administracji rządowej, któremu przysługuje domniemanie kompetencji w sprawach z zakresu administracji rządowej

6. jest reprezentantem Skarbu Państwa

7. jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Wojewoda jest organem, a organ zazwyczaj dysponuje pewnym aparatem pomocniczym, który jest mu przydatny w realizacji jego zadań. W przypadku wojewody, jego aparatem pomocniczym jest Urząd Wojewódzki. Prawidłowe działanie Urzędu Wojewódzkiego ma zapewnić Generalny Dyrektor Urzędu Wojewódzkiego, natomiast sam Urząd Wojewódzki działa na podstawie statutu i regulaminu nadanych przez wojewodę. Ów statut nadawany przez wojewodę wymaga dla swej ważności zatwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów, czyli nie jest to do końca akt podejmowany zupełnie niezależnie i samodzielnie. W statucie znajdują się nazwy komórek organizacyjnych Urzędu Wojewódzkiego, przedmiotowe zakresy ich działania. Gdy chodzi o te nazwy, to zazwyczaj jest tak, że noszą one nazwy wydziałów, biur, oddziałów. Regułą jest tworzenie wydziałów według przedmiotowego zakresu działania, czyli do pewnej kategorii spraw merytorycznych. Biura są tworzone co do zasady do spraw obsługi. W przypadku oddziałów zazwyczaj mają status wewnętrznych części komórek organizacyjnych wydziałów i biur. Regulamin jest poświęcony trybowi pracy urzędu, ewentualnie bardziej szczegółowej organizacji owego urzędu.

Mogą też być tworzone struktury doraźne, np. zespoły doradcze, delegatury Urzędu Wojewódzkiego.

Województwa w dzisiejszym terytorialnym kształcie istnieją od 01.01.1999. Zastąpiły one województwa, które istniały od połowy 1975. Tamtych województw było więcej, aż 49. Teraz mamy 16. W skład obszaru województwa łódzkiego aktualnego wchodzą tereny należące wcześniej do województw piotrkowskiego, sieradzkiego, skierniewickiego i tam byli wojewodowie ze swoimi urzędami. Kiedy reformowano administrację również rządową, to pojawiła się praktyka. Owe urzędy wojewódzkie w miastach, które straciły siedzibę wojewody, stały się delegaturami Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi.

Ad a - przedstawiciel rządu na terenie województwa

Funkcja ta wysuwa się nie tylko na pierwszy plan ze względu na rangę, co jest dostrzeżone w tym, że Konstytucja tę funkcję wymienia. Oznacza ona cały szereg uprawnień wojewody, którymi dysponuje. Podstawowe zadanie wojewody w tym zakresie sprowadza się do obowiązku dostosowywania do warunków, jaki istnieją w danym województwie aktualnych celów polityki rządu, a także do kierowania, koordynowania i kontrolowania wynikających z tego zadań. Do realizacji tej funkcji ma służyć obowiązek zapewnienia współdziałania wszystkich organów administracji publicznej działającej na danym terenie, czyli zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu, w zakresie zapobiegania sytuacjom stanowiącym zagrożenie życia, zdrowia, mienia, środowiska, bezpieczeństwa państwa, utrzymania porządku publicznego, naruszenia praw obywatelskich, klęskom żywiołowym, zwalczania i usuwania tych klęsk. Tu się rola wojewody wyraźnie zaznacza, ponieważ będzie to związane z funkcją zwierzchnika administracji zespolonej, ale wykracza poprzez to zapewnienie współdziałania. Do zadań wojewody należy ocena stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego, opracowywanie planu operacyjnego ochrony przed powodzią. W sytuacji już bezpośredniego zagrożenia powodzią do niego będzie należało uprawnienie w zakresie ogłaszania i odwoływania pogotowia oraz alarmu przeciwpowodziowego. Jako przedstawiciel rządu dysponuje określonymi uprawnieniami w zakresie obronności kraju, zarządzania kryzysowego. Ma obowiązek przedstawiania rządowi projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa.

Są również uprawnienia oficjalne, które polegają na obowiązku reprezentowania rządu na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt członków państw obcych.

To, że wojewoda musi w swoich wystąpieniach publicznych reprezentować stanowisko prezentowane przez rząd, nie ulega najmniejszej wątpliwości. Nie może reprezentować swojej własnej polityki. Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie dysponuje uprawnieniami koordynacyjnymi, kierowniczymi, kontrolnymi wobec terenowych organów administracji rządowej.

Ad b

Wojewodzie przysługuje zwierzchnictwo nad tymi organami. Zwierzchnictwo to przejawia się m.in. w możliwości wydawania poleceń tym organom. Wojewoda co do zasady ma prawo powoływania i odwoływania organów. Na początku tak myśleli teoretycy, ale potem okazało się, że zastosowanie się w pełni do tego modelu jest trudne, niekiedy niemożliwe. Przykładowo, do tych organów administracji zespolonej należą m.in. Wojewódzki Komendant Policji, Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej. Ta administracja zespolona to administracja zmilitaryzowana, gdzie podstawą powiązań jest kierownictwo, podległość służbowa, konieczność wykonywania poleceń. Wojewódzki Komendant Policji miałby być powoływany przez wojewodę jakby z pominięciem Komendanta Głównego Policji, który może mu wydawać polecenia. Okazało się, że nie i w tych przypadkach ta idea zwierzchnictwa w aspekcie personalnym musiała uleć pewnej modyfikacji. Dziś można powiedzieć, że Kuratora Oświaty wojewoda powołuje i odwołuje, ale innych nie. Nawet w przypadkach, gdy do wojewody należy powoływanie i odwoływanie organów administracji zespolonej, to prawie nigdy nie jest to uprawnienie wyłączne wojewody we współdziałaniu z innym ministrem czy organem centralnym przebiega.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 16 07 marca 2011

Do organów rządowej administracji zespolonej, oprócz wojewody należy jeszcze cały szereg innych kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, takich jak Komendant Wojewódzki Policji, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, Inspektor Inspekcji Handlowej, Szef Służby Ochrony Zabytków, Kurator Oświaty i inne jeszcze organy. W ogóle to wyodrębnienie terenowych organów administracji zespolonej i niezespolonej było rezultatem reformy z 1998, która tak na pierwszy rzut oka kojarzy się tylko z reformą samorządową, wprowadzeniem poza gminami jeszcze powiatów i województw. To był główny powód tej reformy, ale nie jedyny. Tak dla przeciętnego człowieka, to ta reforma będzie kojarzyła z tym, że powstały powiaty i uległa zmianie liczba województw. To wszystko pozostawało w związku. Patrząc na terenowe organy administracji rządowej trzeba powiedzieć, że ta reforma właśnie polegała w tym segmencie administracji publicznej na wprowadzeniu idei zespolenia administracji, która w największym uproszczeniu sprowadzała się do tego, żeby skupić całą odpowiedzialność za to, co się dzieje w terenie w rękach jednego organu i tym organem miał być wojewody. W gestii wojewody ta odpowiedzialność za działanie wszystkich innych organów administracji rządowej w terenie została przekazana. Okazało się, że nie sposób wszystkich działających w terenie organów administracji rządowej zwierzchnictwu wojewody podporządkować. Jednym z powodów było to, że terytorialny zakres działania tych organów nie pokrywa się z terytorialnym zakresem działania wojewody. Te organy nie działają równo w granicach województwa. Był to powód formalny. Istniały również powody merytoryczne, bo poddanie zwierzchnictwu wojewody oznacza poddanie również w zakresie pewnego kierownictwa możliwości takich oddziaływań. Tymczasem istnieją pewne terenowe organy administracji rządowej, które ze względu na przedmiot swojego działania powinny być niezależne od wpływów lokalnych. Mogą pozostawać zależne od organów wyższego stopnia, właściwych resortowo, ale powinny być niezależne od wpływów lokalnych, a wojewoda, choć jest reprezentantem rządu w terenie to jest organem administracji rządowej i to poddanie jego zwierzchnictwu może się przekładać na to, że wojewoda może nakazywać pewne działania tym organom, wydawać im pewne polecenia, które są zgodne z interesami terenu, ale nie są zgodne z interesami pewnego działu administracji rządowej, w którą pewne organy administracji rządowej są wpisane. To spowodowało, że mamy te 2 rodzaje terenowych organów administracji

1. organy administracji zespolonej z wojewodą na czele

2. terenowe organy administracji niezespolonej

Ta idea zespolenia sprowadza się do skoncentrowania odpowiedzialności za działanie tych organów w gestii jednego podmiotu, jednego organu jakim jest wojewoda. Zespolenie przybiera różnorakie postacie:

1. zespolenie osobowe

2. zespolenie organizacyjne

3. zespolenie kompetencyjne

4. zespolenie finansowe

Ad a - zespolenie osobowe

Polega w takim modelowym kształcie na tym, że wojewoda ma bezpośredni wpływ na obsadę tych organów administracji zespolonej, na powoływanie i odwoływanie terenowych organów administracji zespolonej. Ta idea takiej postaci zespolenia personalnego musiała ulec korekcie, bo:

1. pojawiła się potrzeba zweryfikowania jej wobec pewnych organów, np. wobec Wojewódzkiego Komendanta Policji, Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej; wojewoda nie ma prawa do powoływania i odwoływania tych organów; organy są powoływane i odwoływane przez właściwe organy centralne (Komendant Główny Policji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej); rola wojewody sprowadza się tylko do opinii i trudno uznać jego rolę, aby był to stanowczy wpływ na obsadę, bo jego nie ma

2. trzeba było przez to rozumieć jakikolwiek udział wojewody, bo nawet w przypadku powoływania wielu organów administracji zespolonej uprawnienia decyzyjne należą do organów centralnych, a wojewoda ma tylko pewien udział, który się do opiniowania sprowadza; rola wojewody jest silniejsza jeśli chodzi o powoływanie i odwoływanie Kuratora Oświaty, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; tam ta rola jest silniejsza.

Ad b - zespolenie organizacyjne

Ono również w takim ujęciu modelowym oznacza to, że organy rządowej administracji zespolonej wykonują swoje zadania przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego jako aparatu pomocniczego wojewody. Dopuszcza się jednocześnie już odrębne rozwiązanie w tej materii, jeśli przepisy szczególne tak stanowią. To jest jakby nowość normatywna zawarta w ustawie o wojewodzie z 2009, że jak dopuszcza się odstępstwo ortodoksyjnej wersji zespolenia organizacyjnego, w myśl którego realizacja zadań terenowych organów administracji rządowej (tych zespolonych) wszystkich odbywa się przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego. Nie wszystkich. Po części tak jest, po części niektóre terenowe organy rządowej administracji zespolonej realizują swoje zadania przy pomocy własnego aparatu pomocniczego. Mamy Komendę Wojewódzką Policji jako aparat pomocniczy dla Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie ma takiej sytuacji, żeby zadania Komendanta Wojewódzkiego Policji były realizowane przez Urząd Wojewódzki. Podobnie jest w przypadku aparatu pomocniczego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Też nie opiera się na realizacji swoich zadań na Urzędzie Wojewódzkim, ale na własnym aparacie pomocniczym, którym jest Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże ustawodawca, konstruując ustawę z 2009 roku, bogatszy i mądrzejszy o doświadczenia 10-letnie uznał, że zespolenie organizacyjne przejawiać się będzie również w tym, że wojewoda jest, jako zwierzchnik zespolonej rządowej administracji w terenie, wyposażony w kompetencje do zatwierdzania regulaminów aparatów pomocniczych tych innych organów administracji zespolonej. Rola wojewoda w łagodniejszej wersji zespolenia organizacyjnego będzie sprowadzała do zatwierdzania regulaminów terenowych organów administracji zespolonej, które mają odrębne aparaty pomocnicze. Dostrzeżono wkrótce, że ten modelowy kształt zespolenia, który teoretycy skonstruowali rozbija się o rzeczywistość dość mocno.

Ad d - zespolenie finansowe

Pozostaje w ścisłym związku z zespoleniem organizacyjnym. Łatwo było przyjąć, że jeśli organy rządowej administracji zespolonej wykonują swoje zadania przy pomocy aparatu pomocniczego, jakim jest Urząd Wojewódzki, to można przyjąć, że wobec tego zadania wszystkich organów administracji zespolonej będą realizowane w oparciu o budżet jeden wspólny, budżet województwa, którym dysponuje wojewoda. Wobec tego, że zespolenie organizacyjne w czystej postaci ma jednak ograniczony zasięg, to w konsekwencji idea zespolenia finansowego też musiała podzielić los tego zespolenia organizacyjnego. Te organy rządowej administracji zespolonej, które realizują swoje zadania przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego, to one rzeczywiście w tej idei zespolenia finansowego również siedzą, bo ich działania są finansowane z budżetu. Był wielki opór przede wszystkim policji przeciwko takiemu pełnemu zespoleniu finansowemu głównie dlatego, że wskazywano, iż to oni sami najlepiej wiedzą jak dysponować środkami, które mają ze względu na znajomość przedmiotu swojego działania, lepszą od wojewody. Konsekwencją zgody z taką argumentacją było to, że część organów rządowej administracji zespolonej dysponuje jednak własnymi budżetami, czyli nie jest finansowane z budżetu wojewody.

Ad c - zespolenie kompetencyjne

Ono dopiero w wyniku ustawy z 2009 roku uległo demontażowi. Wcześniej przed wejściem w życie tej ustawy przyjmowano, że zespolenie kompetencyjne polega na tym, że zadania z zakresu administracji rządowej zespolonej są realizowane przez wojewodę, czyli to są zadania do niego należące, chyba że ustawa wyraźnie wskazuje, iż organem jest kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży. To powodowało, że w przedmiocie działania organu administracji zespolonej innego niż wojewoda, organem właściwym do działania był co do zasady wojewoda chyba, że przepisy wyraźnie przyznawały kompetencje do działania tym kierownikom państwowych służb, inspekcji i straży. Obecna ustawa zerwała z takim ujęciem i można powiedzieć nic nie proponując w zamian. Nawet gruntowna analiza przepisów tej ustawy nie daje odpowiedzi na pytanie na czym polega to zespolenie. Dziś można rekonstruować tą postać zespolenia tylko przez analizę innych niż ta ustawa aktów prawnych, przede wszystkim ustaw materialno-prawnych.

Podsumowując można powiedzieć, że idea zespolenia polegająca na tym, że jeden organ jakim jest wojewoda ma ponosić odpowiedzialność zarówno prawną, jak i polityczną za działania innych organów administracji rządowej, za rezultaty ich działań na terenie województwa, ona dziś pozostała, ale możliwości działania wojewody w ramach tej zasady nie są zbyt duże. Odpowiedzialność nadal pozostała, ale możliwość wpływania na te decyzje na kształt tych organów administracji zespolonej jest mniejsza.

W odróżnieniu od poprzedniej regulacji, obecna regulacja nawet gdy chodzi o funkcję wojewody jako organu rządowej administracji zespolonej i tego zespolenia, nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie na czym ta idea polega.

Treść innych funkcji wojewody również ustala się w oparciu o akty inne niż ta ustawa.

Wojewoda jest organem rozstrzygającym indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Może działać jako organ I instancji i organ II instancji. To jest funkcja wojewody relatywnie szczupła, mało go angażująca. Wobec choćby funkcji reprezentanta rządu w terenie, która jest bardzo wymagająca i absorbująca, to świadomie prawodawca z biegiem czasu ogranicza istotnie rolę wojewody w klasycznym działaniu organu, jakim jest wydawanie decyzji administracyjnych, podejmowanie rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną obywatela. W tej roli wojewoda rzeczywiście jest bardzo ograniczany, ale jest to zabieg trafny.

Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa. Ta funkcja też nie jest bliżej określona w ustawie ustrojowej o wojewodzie, więc należy sięgać do innych aktów prawnych. Wojewoda jako reprezentant Skarbu Państwa dysponuje uprawnieniami do podejmowania pewnych czynności, kompetencjami określonymi zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i w przepisach prawa procesowego. Przez prawo procesowe należy tu rozumieć postępowanie cywilne, bo gdy chodzi o te kompetencje wojewody jako reprezentanta Skarbu Państwa w sferze materialno-prawnej, to ilustracją jego kompetencji są kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa. Te kompetencje sprowadzają się do wyrażania zgody na dokonywanie pewnych czynności dotyczących nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, podejmowanych przez starostę. Starosta jest właściwy do zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ale to zbycie wymaga zgody wojewody. Wszystkie praktycznie czynności prawne dotyczące dysponowania, gospodarowania nieruchomościami stanowiących własność Skarbu Państwa wymagają zgody wojewody, gdyż to on reprezentuje Skarb Państwa.

Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu cywilnym. Ta rola wojewody ma dość krótką tradycję (bo mniej więcej 10-letnią). Problem pojawił się ze szczególną siłą, gdy pojawiły się procesy cywilne, w których pozwanym był Skarb Państwa, a powodem osoba poszkodowana działaniami publicznej państwowej służby zdrowia. Wraz ze wzrostem świadomości prawnej, spadła gotowość na zgodę na takie poszkodowania. Pojawiło się pytanie, do kogo skierować ten pozew, aż do uznania, że wojewoda w procesie cywilnym, w którym Skarb Państwa jest pozywany o odszkodowanie z tytułu działania pracowników administracji w szerokim tego słowa znaczeniu, to wobec tego on będzie pozwany. Ta konstrukcja jest dużym ułatwieniem dla sądów.

Do wojewody należy funkcja nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewodzie przysługuje domniemanie kompetencji, co oznacza, że jest on tym organem administracji rządowej, który jest właściwy we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, które nie są zastrzeżone do właściwości innych organów administracji rządowej. To domniemanie kompetencji, gdyby ustalić jego treść, to trzeba analizować treść przepisów materialno-prawnych, które przyznają pewne zadania z zakresu administracji rządowej, ale nie wskazują organu właściwego do działania. Jeśli nie wskazują organu właściwego do działania, to posługując się tym domniemaniem należy przyjąć, że to będzie właściwość wojewody. Istnienie takich reguł jest ogromnie przydatne, bo ma na celu niedopuszczenie do powstania sporów kompetencyjnych.

Kontrola sprawowana przez wojewodę

Te uprawnienia kontrolne wojewody zostały po raz pierwszy w historii regulacji ustawowej pozycji wojewody w takim zakresie szerokim ujęte w ustawie obecnie obowiązującej z 2009. Nigdy wcześniej podobnego zakresu regulacji tej funkcji nie było.

Zakres podmiotowy kontroli

Kontroli tej poddane są:

1. organy administracji rządowej, w tym kontrola organów administracji niezespolonej

2. organy samorządu terytorialnego - mimo braku podległości organizacyjnej.

Ad a - organy administracji zespolonej

Wojewoda wykonuje tę kontrolę w odniesieniu do wszelkich zadań, które te organy realizują z mocy ustaw i z mocy aktów prawnych o charakterze wykonawczym, a także zadań, które wynikają z wytycznych, poleceń Prezesa Rady Ministrów, czy z pewnych ustaleń samej Rady Ministrów.

Ad b - organy samorządu terytorialnego

Wojewoda kontroluje wykonywanie przez nie zadań zleconych, zarówno w trybie ustawowym, jak i na podstawie zawartych porozumień z organami administracji rządowej. Samorząd terytorialny, obok swoich zadań własnych, realizuje również zadania z zakresu administracji rządowej. Część z nich ustawodawca przekazał organom samorządu terytorialnego poprzez ustawę. Istnieje też możliwość zlecania organom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej przez terenowe organy administracji rządowej na podstawie zawieranych porozumień. Tylko ten rodzaj zadań wykonywanych przez samorząd podlega kontroli wojewody.

Objęcie zakresem kontroli terenowych organów administracji rządowej zespolonej i samorządu w tym przedmiocie należy do obowiązków wojewody. Wykonuje tutaj kontrolę o charakterze obligatoryjnym.

Kontrolę o charakterze fakultatywnym wojewoda realizuje wobec organów administracji niezespolonej. Ta możliwość sprawowania kontroli przez niego dotyczy wykonywania przez te organy zadań wynikających z ustaw i z aktów wykonawczych do ustaw.

Istnieje różnica przedmiotowa między uprawnieniami kontrolnymi wobec organów administracji. Terenowe organy rządowej administracji zespolonej podlegają kontroli w zakresie wykonywania zadań wynikających z ustaw i aktów wykonawczych, ale i zadań wynikających z ustaleń rządowych, poleceń Premiera, wytycznych. Tego w odniesieniu do administracji niezespolonej nie ma. Przy tych uprawnieniach kontrolnych wojewoda nie występuje jako reprezentant rządu w terenie. Organy administracji niezespolonej podlegają członkom rządu w ostateczności.

Zakres kryteriów jakimi dysponuje wojewoda w swoich uprawnieniach jest zróżnicowany w zależności od tego, jakich organów wojewoda kontroluje działalność. Gdy chodzi o kontrolę działalności organów administracji rządowej, a także innych podmiotów wykonujących te zadania (poza samorządem), to wojewoda sprawuje kontrolę pod kątem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. Jeśli działania kontrolne są kierowane wobec organów samorządu terytorialnego, to ilość kryteriów ulega zawężeniu o celowość. Wojewoda obejmując kontrolą działalność organów samorządu terytorialnego będzie sprawował ją pod kątem legalności, rzetelności i gospodarności. Gdyby mógł kontrolę przy użyciu kryterium celowości wobec organów samorządu terytorialnego, to wszelkie deklaracje dotyczące samodzielności samorządu terytorialnego byłyby bezzasadne. To samodzielność samorządu terytorialnego nie pozwala na to, żeby wojewoda pod względem celowości oceniał działalność organów samorządu terytorialnego. W przypadku pozostałych kryteriów chodzi o realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

W ramach uprawnień kontrolnych, w jakie ustawa wyposaża wojewodę, to on może stosować kontrolę różnego rodzaju co do czasu przeprowadzania. Generalnie będą to kontrole wskazane wcześniej w czasie, ale również są dopuszczalne kontrole doraźne, jeśli wojewoda poweźmie jakąś wiadomość, która go zainspiruje do przeprowadzenia kontroli. Może przeprowadzać kontrolę kompleksową, czyli kontrolę działalności całego organu. Może też prowadzić kontrolę problemową, czyli pewnego wycinka zadań, które realizuje podmiot kontrolowany i wobec którego ma te uprawnienia kontrolne. Możliwości sięgania po różne formy kontroli są dla wojewody bardzo duże. Jego rola wcześniej normatywnie ledwie sygnalizowana, w tym przypadku została po raz pierwszy w tak szerokim zakresie ujęta.

Organy administracji niezespolonej.

Terenowe organy administracji rządowej niezespolone mogą być tworzone wyłącznie w trybie ustawowym i pod warunkiem, że jest to uzasadnionym ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zakresem działania nie mieszczącym się w granicach jednego województwa.

Ta idea zespolenia nie dała się rozciągnąć na wszystkie organy administracji rządowej działające w terenie. Część z nich działa w terenie tylko po to, żeby łatwiej im było realizować zadania, ale teren nie jest punktem odniesienia. Te organy są zorientowane w pionie, są podporządkowane organom wyższego stopnia, czy to organom centralnym czy też naczelnym. Ich działanie w terenie ma ułatwiać realizację ich zadań, ale ich związki z terenem nie są duże.

Organy rządowej administracji rządowej działające pod zwierzchnictwem wojewody mają województwo za zasięg działania. Między wojewodą a innymi organami rządowej administracji zespolonej jest pewna tożsamość terytorialnego zasięgu działania. W przypadku terenowych organów administracji niezespolonej powodem jest zwykle to, że te organy działają na innym obszarze, który jest wytyczony. W przypadku np. administracji górniczej nie ma tutaj bariery jaką jest granica województwa.

Cechą tych organów jest to, że są podporządkowane czy to organowi naczelnemu (właściwemu ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej) czy organowi centralnemu. Terenowe organy administracji niezespolonej stanowią zamknięty katalog zamieszczony w formie załącznika do ustawy o wojewodzie. To rozwiązanie miało na celu ograniczenie możliwości łatwego ingerowania w ten katalog. Na przestrzeni lat co prawda pewne zmiany w tym katalogu nastąpiły, ale zważywszy na naszego ustawodawcę są to zmiany delikatne. Są to:

Powrót do wykładu 16

Wyliczenie terenowych organów administracji niezespolonej ma taki sens, że jest to pewien katalog zamknięty, ustawowo określony. Może on ulegać zmianie i od czasu do czasu tak się dzieje. Ponieważ jest to ustawowe wyliczenie, to stanowi pewną faktyczną barierę. Formalnie można w drodze ustawowej dokonać zmian, ale faktycznie stanowi to barierę przed ewentualnymi zmianami pochopnymi.

Do katalogu terenowych organów administracji rządowej zaliczamy:

1. organy administracji wojskowej, do których należy zaliczyć dowódców okręgów wojskowych, szefów Wojewódzkich Sztabów Wojskowych i Wojskowych Komendantów Uzupełnień

2. organy administracji celnej - Dyrektorzy Izb Celnych i Naczelnicy Urzędów Celnych

3. organy administracji skarbowej - Dyrektorzy Izb Skarbowych, Naczelnicy Urzędów Skarbowych, Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej

4. organy administracji górniczej - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Górniczych i Dyrektorzy Specjalistycznych Urzędów Górniczych

5. organy administracji miar - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Miar, Naczelnicy Obwodowych Urzędów Miar

6. organy administracji probierczej - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Probierczych, Naczelnicy Obwodowych Urzędów Probierczych, Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, Dyrektorzy Urzędów Morskich, Dyrektorzy Urzędów Statystycznych, Dyrektorzy Urzędów Żeglugi Śródlądowej, Graniczni i Powiatowi Lekarze Weterynarii, Komendanci Oddziałów Straży Granicznej, Komendanci Placówek i Dywizjonów Straży Granicznej, Okręgowi Inspektorzy Rybołówstwa Morskiego, Państwowi Graniczni Inspektorzy Sanitarni, Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska

Mimo, że jest to katalog zamknięty, to na przestrzeni lat odkąd mamy do czynienia z ideą zespolenia, jednak podlegał ten katalog korekcie. W szczególności został on rozszerzony o Granicznych i Powiatowych Lekarzy Weterynarii. Przyczyna jest jedna. Mają oni szalenie istotne zadania dotyczące oceny jakości zdrowia zwierząt, które przekraczają granice naszego państwa (chodzi o zwierzęta żywe i mięso). Te kompetencje okazało się wymagają odsunięcia. Powodują, że te organy są poddawane różnym lokalnym naciskom i wpływom. Odsunięcie ich od tego poprzez podporządkowanie wyłącznie organowi wyższego stopnia wyłącza je od strefy ewentualnych wpływów i nacisków niepożądanych.

Organy te pozostają w luźnym związku z wojewodą. Są wyłączone spod strefy zespolenia, co nie znaczy, żeby między wojewodą a tymi organami działającymi na terenie województwa te kontakty nie istnieją. Istnieją. Wojewodzie te organy składają roczne informacje ze swojej działalności. Te organy, które są wyposażone w uprawnienia prawotwórcze przedkładają wojewodzie projekty swoich aktów prawa miejscowego do uzgodnienia z nim. Sfera ingerencji wojewody powinna być ograniczana do jego roli jako zwierzchnika rządu w terenie.

Mamy też w powiecie zasadę zespolenia. Generalne powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, województwo też, ale w województwie jest dualistyczna administracja: w osobie wojewody jako organu administracji rządowej oraz administrację samorządową z jej organami, jakimi są Sejmik Województwa i Zarząd Województwa. Powiat jest traktowany jako miejsce działania przede wszystkim organów samorządu terytorialnego. Z tym, że w powiecie oprócz organów administracji samorządowej mamy też kilka terenowych organów administracji rządowej, do których należy zaliczyć:

1. Powiatowego Komendanta Policji

2. Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej

3. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Są to organy powiatowej administracji zespolonej działające pod zwierzchnictwem starosty.

Zespolenie to różni się w swoim kształcie i zasięgu od zespolenia na szczeblu województwa. Tam bowiem mamy do czynienia z jednorodnością organów, bo zwierzchnictwo nad organami rządowej administracji zespolonej w województwie stanowi wojewoda, będący również organem administracji rządowej. Jest więc tutaj zachowana ta jednorodność. W powiecie jest inaczej. Organy rządowej administracji pozostają pod zwierzchnictwem starosty, który nie jest organem administracji rządowej. On jest wmontowany w system samorządu powiatu. Ta okoliczność przez pewien czas rodziła wątpliwości co do tego, jaki jest charakter tych organów administracji zespolonej działających w powiecie. Całkiem poważnie i dość długo rozważano, czy wobec tego, że np. policja powiatowa jest podporządkowana zwierzchnictwu starosty, który jest identyfikowany z samorządem, nie skutkuje w tym, że stali się oni strukturą samorządową. Nie jest to rozważanie stricto akademickie. Odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie praktyczne. Te organy administracji rządowej działające pod zwierzchnictwem wojewody mają również swoje aparaty pomocnicze w postaci Komendy Powiatowej Policji, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, czy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Po czasie pewnej wątpliwości w tym zakresie ustalił się pogląd, to iż te organy są poddane zwierzchnictwu starosty nie zmienia ich charakteru. Są to wciąż organy administracji rządowej z tym, że poddane zwierzchnictwu starosty.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 17 14 marca 2011

Prawne formy działania administracji

Jest to inaczej prawem określony typ czynności podmiotu administrującego. Podmiotem administrującym jest przede wszystkim organ administracji publicznej, ale też i inne podmioty.

Ten prawem określony typ czynności podmiotu administrującego jest pojęciem zbiorczym, w którym mieści się cały szereg wielce zróżnicowanych prawnych form. Od dziesięcioleci w nauce prawa administracyjnego funkcjonuje pewien katalog tych prawnych form działania, który nie ma charakteru zamkniętego. Nie jest statyczny, ulega poszerzeniu. W ostatnich latach jesteśmy świadkami rozwoju tych form działania o nowe wcześniej przez administrację publiczną niestosowane. Wynika to z takiej cechy administracji, jaką jest zmienność. Generalnie administracja jest utworzona dla zaspokajania potrzeb społecznych, ponieważ te nie mają stałego charakteru, one ewoluują, ulegają zmianie w oparciu przede wszystkim o czynniki zewnętrzne niezależne od samej jednostki.

Podręczniki prawa administracyjnego podają niepełny katalog tych form.

Różnorodność tych form działania, ich wielość sprawia, że ich przedstawienie wymaga pokazania przez pewne typologie, klasyfikacje.

Gdy chodzi o prawne formy działania administracji, to mogą one być w pierwszej kolejności scharakteryzowane przez podział wszelkich działań podejmowanych przez administrację, pozwalający na wyodrębnienie:

1. działań prawnych - charakteryzują się tym, że stanowią wyraz woli (objawienie woli) podmiotu administrującego w celu utworzenia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego; rodzą określone skutki prawne

2. działań faktycznych - to grupa działań administracji publicznej, która nie jest skierowana na wywołanie bezpośredniego skutku prawnego; mogą choć nie muszą wywołać pośredniego skutku prawnego; przykładem jest prowadzenie rejestru pism wpływających do urzędu gminy (prowadząc ten rejestr, organ nie objawia swojej woli, której skutek miałby charakter prawny, ale pośredni skutek może być, bo kiedy nie zarejestruje się pisma wpływającego, to może być trudność z ustaleniem kiedy to pismo do urzędu wpłynęło, a jeśli tak, to rodzi to dalsze skutki np. z ustaleniem początku biegu terminu procesowego, który jest na załatwienie określonej sprawy).

Wyodrębnia się podział działań administracji publicznej na:

1. działania władcze

2. działania niewładcze

To wyodrębnienie jest dokonywane pod kątem władztwa administracyjnego. Władztwo opiera się na domniemaniu ważności, prawidłowości działania administracji. W związku z tym wyraża się ono w możliwości zastosowania przymusu dla realizowania jego woli.

Żeby można było się posługiwać władztwem administracyjnym, czyli żeby można było sięgać albo chociaż zagrozić przymusem, to musi istnieć wcześniej domniemanie ważności i prawidłowości działania. Bez tego posługiwanie się przymusem jest niedopuszczalne, jeśli nie byłoby pewności wynikającej z owego domniemania, że działanie administracji jest prawidłowe.

Ad a - działania władcze

Temu działaniu nie musi towarzyszyć przymus, czyli to nie jest tak, że każde działanie władcze oznacza używanie przez organ przymusu dla zagwarantowania skuteczności swojego działania. Działanie władcze oznacza jedynie możliwość zastosowania przymusu dla zagwarantowania realizacji działania administracji publicznej.

Ad b - działania niewładcze

To takie, których realizacji przymus nie towarzyszy. Możliwość zastosowania przymusu nie występuje.

Patrząc na kształtowanie się nowoczesnej administracji trzeba powiedzieć, że pierwotnie administracja działała praktycznie w oparciu o władcze formy administracji. Ich stosowanie było synonimem administracji publicznej. Przy działaniach faktycznych element odmowy nie ma zastosowania. Działania niewładcze są w pewnym sensie szeroko stosowane, bo współczesna administracja tylko do władczych form nie może się ograniczać. Z drugiej strony, jeśli porównać administrację Polski poprzedniego ustroju ze współczesną, to wcześniej było więcej miejsca na działania niewładcze niż współcześnie. Nie jest to takis tały rozwój tych niewładczych form. To, że dziś administracja w wielu dziedzinach nie podejmuje działań, wynika z gospodarki wolnorynkowej, która zdjęła z administracji pewne obowiązki i przejęła je na siebie. Chodzi tu o sytuację, kiedy np. do administracji należało podnoszenie wiedzy społeczeństwa o wartości higieny osobistej. Dziś administracja nie musi się tym zajmować. Wciąż administracja ma jednak, szczególnie na wsiach, za zadanie szerzenie wiedzy z zakresu produkcji rolnej szeroko rozumianej.

Bywają sfery działania tzw. pogranicza, gdzie można podjąć działania niewładcze, ale również mogłyby się sprawdzić działania władcze. Będzie to uzasadnione tym, że system kształcenia studentów na kierunkach administracji pozwala na przygotowanie przyszłych kadr przede wszystkim do posługiwania się formami władczymi. Rozwiązanie nie jest do końca wadliwe, ponieważ działanie w formach władczych stanowi pewną dolegliwość dla adresata. Owa dolegliwość ma być stosowana z zachowaniem pewnych reguł, które na jej stosowanie zostały przewidziane. Reguły te mają trzymać administrację w ryzach po to, aby dysponując możliwością działania władczego nie siała zniszczenia wokół. Ma ewentualną dolegliwość stosować do tych podmiotów, do których zastosowanie jest uzasadnione. Działanie niewładcze takiego ryzyka nie niesie.

Inna typologia prawnych form działania administracji jest dokonywana przy użyciu kryterium woli pozwala na wyodrębnienie:

1. form jednostronnych - dla ich powstania decydujące znaczenie ma wola jednego podmiotu, podmiotu administrującego reprezentującego interes publiczny

2. form dwustronnych - w nich dla zaistnienia działania niezbędna jest wola co najmniej dwóch podmiotów.

Dla współczesnej administracji władcze formy są pierwotnym sposobem działania, to tak samo jest z formami jednostronnymi. Zazwyczaj jest tak, że formy władcze są jednocześnie formami jednostronnymi. Do oceny relacji zachodzących pomiędzy podmiotami działającymi w formach jednostronnych a adresatami tych działań, warto się odwołać do wiedzy dotyczącej stosunku administracyjnoprawnego i relacji między jego uczestnikami. Układ jest taki, że wola podmiotu administrującego (najczęściej jest to organ administracji) będzie miała znaczenie przesądzające dla zastosowania tej formy z wszystkimi dalszymi skutkami tego zastosowania. Formy dwustronne wymagają dla swego zaistnienia woli co najmniej dwóch podmiotów, których wpływ na zarówno podjęcie tej formy, jej treść jest porównywalny. Nie jest tak, że jeden podmiot decyduje, a drugi ma rolę tylko asystenta. Obydwa podmioty mają równy wpływ na stosowanie tych form dwustronnych. Formy jednostronne i władcze są również w nauce prawa administracyjnego lepiej opracowane.

Można wyróżniać prawne formy działania ze względu na usytuowanie ich adresatów względem działającego organu. to kryterium pozwala na wyodrębnienie:

1. form zewnętrznych - charakteryzują się tym, że ich adresaci są usytuowani poza strukturą administracji publicznej; najczęściej będą to obywatele, ale też i wszelkie inne podmioty, które nie są podporządkowane administracji i nie pozostają z nią w relacjach służbowych, hierarchicznych

2. form wewnętrznych - ich adresaci są podporządkowani administracji publicznej

Metody działania administracji

Są w pewnym związku z prawnymi formami administracji, ale nie są tożsame.

Metoda działania administracji to polityka stosowania określonych form działania, tam gdzie jest pewien wybór. Metody oznaczają pewien styl działania administracji. Można mówić np. o metodzie przymusu, czyli sięganiu po władcze formy kiedy to jest możliwe. Można wyodrębniać metodę działań prewencyjnych czy też reagowania ex post, czyli na zaistniałe fakty. Wyodrębnia się również metodę generalnego rozwiązywania problemów i metodę rozwiązań cząstkowych, czy też rozwiązań indywidualnych.

Nasza administracja rzadko sięga po metodę działań generalnych, tylko koncentruje się na problemach konkretnej osoby.

Do prawnych form działania administracji zalicza np. akty normatywne. Akty normatywne są to akty generalne. Zawierają one treści normatywne. Mogą być stanowione przez administrację zarówno szczebla centralnego, jak i lokalnego. Mogą obowiązywać zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej. Gdy obowiązuje w sferze zewnętrznej to ma charakter powszechnie obowiązujący, a jak w wewnętrznej, kiedy jest stanowiony przez organ administracji. Akt normatywny jako forma działania administracji ma charakter generalno-abstrakcyjny. Generalność odnosi się do sposobu określenia adresata, czyli mamy do czynienia z określeniem adresata w sposób niejednostkowy. Abstrakcyjny wymiar aktu normatywnego odnosi się do sposobu określenia sytuacji, którą reguluje. Jeśli ta sytuacja jest bliżej nieokreślona w tym sensie, że nie wyczerpuje się przy jednorazowym wykorzystaniu danego, to mamy akt o charakterze abstrakcyjnym. Te sytuacje mogą się powtarzać. Administracja centralna i lokalna takie akty stanowi i działa przy ich pomocy w zależności od charakteru organu, ale też i samego aktu. Noszą one różne nazwy: rozporządzenie, zarządzenie, uchwała. Tych nazw nie należy do końca utożsamiać z treścią, wartością.

Akty normatywne stanowione przez organy kolegialne to uchwały. Wszelkie formy wyrazu woli organu kolegialnego taką nazwę zazwyczaj noszą. Nie należy samej nazwy utożsamiać z aktami normatywnymi. Jest to władcza i jednostronna forma działania.

Drugi rodzaj prawnych form działania administracji to akt generalny stosowania prawa. Jest to jednostronna i władcza forma działania. Owa generalność wskazuje na pewne podobieństwa z aktem normatywnym, ale to tylko w tej kwalifikacji. Są to formy różne. Akt normatywny służy utworzeniu normy prawnej, natomiast akt generalny stosowania prawa nie służy tworzeniu nowych norm prawnych, ale stosowaniu prawa. Zawiera wskazówki interpretacyjne służące właściwemu rozumieniu określonych norm prawnych. Akty generalne stosowania są wyłącznie w sferze wewnętrznej, czyli nie mogą być kierowane do obywatela czy jakiegokolwiek innego podmiotu, który poza strukturą administracji jest usytuowany. Akty generalne stosowania prawa wiążą jedynie podmioty połączone więzią służbową, organizacyjną z podmiotami wydającymi te akty. Akty generalne stosowania prawa to np. wytyczne, okólnik, instrukcja. Ich treścią jest wskazanie sposobu rozumienia określonej normy prawnej.

W niektórych aktach o charakterze wykonawczym organy administracji wskazane przez ustawodawcę w upoważnieniach ustawowych nie tyle wyjaśniają rozumienie norm ustawowych, ile bliżej doprecyzowują. Jeśli organy administracyjne mają trudności związane ze zrozumieniem treści określonych norm, to mogą zwracać się do swoich przełożonych o wytyczne w zakresie rozumienia określonych przepisów (ich treści). Te interpretacje muszą być zawarte w generalnym akcie.

Wykorzystywano możliwość, aby przy pomocy aktu generalnego stosowania prawa pewne rzeczy regulować, czyli nie tyle ograniczać się do wyjaśniania określonych norm prawnych, ale regulowania czegoś od początku. To zjawisko musi się spotykać z dużą krytyką, bo jest to działanie bez podstawy ustawowej. Trzeba odróżnić uprawnienie do stanowienia aktów normatywnych - jest to prawna forma działania, ale ograniczona do sytuacji, w których istnieje wyraźne ustawowe upoważnienie w tym zakresie. W innych sytuacjach jest to niedopuszczalne.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 18 21 marca 2011

Powrót do dalszego toku wykładu. (prawne formy działania administracji)

Akt administracyjny

Akt administracyjny to rzeczywiście wciąż jedna z najważniejszych prawnych form działania administracji, forma władcza, w ramach której administracja publiczna ingeruje w sferę praw i wolności obywateli. W sposób władczy kształtuje ich sytuację prawną w indywidualnych sprawach objętych zakresem działania administracji publicznej.

To jest forma działania, którą administracja się posługuje, kształtując sytuację prawną tylko osób fizycznych. Tutaj te osoby fizyczne występują jako swoisty synonim podmiotów administrowanych, czyli tych, które są na zewnątrz administracji, poza nią, są adresatem jej działania. W tej grupie podmiotów osoby fizyczne będą dominowały, ale nie tylko do nich administracja adresuje działania podejmowane w formie aktu administracyjnego.

Akt administracyjny jest to oparta na obowiązujących przepisach prawa czynność organu wykonującego administrację publiczną, kształtująca w sposób prawnie wiążący sytuację adresata aktu wskazanego w nim w sposób konkretny, w indywidualnej sprawie. Akt administracyjny w znaczeniu procesowym jest decyzją administracyjną.

Jeśli w toku postępowania administracyjnego organ wydaje akty administracyjne, to tym aktem jest decyzja administracyjna. Nie znaczy to, że każdy akt administracyjny to decyzja. Niekiedy organy administracji publicznej wydają akty administracyjne poza postępowaniem administracyjnym, czy poza postępowaniem podatkowym.

Przykład Rada Gminy lub Miasta X podejmuje uchwałę nadającą tytuł honorowego obywatela miasta X określonej osobie Y, czy nawet grupie osób, ale określonych nie w sposób generalny, tylko jednostkowy, na zasadzie Jan Kowalski, urodzony …, zamieszkały…. Choć zazwyczaj, jeśli patrzeć na uchwałę organu kolegialnego samorządu terytorialnego, to widać albo akt normatywny (najczęściej) albo też inne akty, które jednak nie są aktami administracyjnymi. Przewaga wśród aktów administracyjnych decyzji skłania do utożsamiania decyzji z aktami administracyjnymi. O ile decyzje z aktami administracyjnymi można utożsamiać, to aktów z decyzjami nie zawsze, bo każda decyzja jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją. Nie należy sugerować się nazwami, które są dla pewnych sposobów działania organów właściwe, tylko trzeba patrzeć na treść tego działania, aby wiedzieć czym to z punktu widzenia prawnych form działania administracji jest.

Akt administracyjny musi charakteryzować się podwójną konkretnością co do adresata i co do przedmiotu. Wskazuje się również na pewne warunki prawidłowości aktu administracyjnego, zaliczając do nich to, że:

1. akt administracyjny musi być wydany przez organ uprawniony do działania w takiej formie

2. akt administracyjny musi być wydany w sposób prawem określony

3. akt administracyjny musi być wydany na podstawie przepisów prawa materialnego.

Pamiętając, że akt administracyjny to forma działania w sferze zewnętrznej, to podstawą prawną aktów administracyjnych mogą być jedynie przepisy powszechnie obowiązujące, czyli przepisy ustaw, aktów wykonawczych do ustaw.

Ad a - wydanie przez organ uprawniony do działania w takiej formie

Chodzi tu o właściwość funkcjonalną (w ogóle może wydawać akty administracyjne), właściwość miejscową i właściwość rzeczową.

Ad b - wydanie w sposób prawem określony

Musi być wydany zgodnie z procedurą obowiązującą w danym przypadku. Procedury te mogą być różne. Jeśli aktem administracyjnym będzie decyzja administracyjna w sprawie zmiany nazwiska, to przepisy procesowe będą zawarte w KPA. Jeśli akt administracyjny będzie dotyczył spraw podatkowych, to regulacje procesowe zawarte są w ordynacji podatkowej. Jeśli akt administracyjny będzie wydawany poza jakimś postępowaniem administracyjnym w sprawie nadania honorowego obywatelstwa miasta, to istnieją przepisy proceduralne dotyczące podejmowania uchwał przez dany organ w określonym przedmiocie. Musi być przestrzegany, żeby dana uchwała była ważna.

Ad c - wydanie na podstawie przepisów prawa materialnego

Przykład: Decyzja w sprawie zmiany nazwiska musi być zgodna z odpowiednimi przepisami ustawy o zmianie imion i nazwisk. Oprócz tego, że akt wydaje właściwy organ i wydany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi to jeszcze musi być zgodny z przepisami prawa materialnego. Gdy te 3 warunki są zachowane, to mamy prawidłowy akt. Jeśli którykolwiek z tych warunków nie jest zachowany, to akt jest wadliwy.

Akty administracyjne są kategorią niejednolitą. One tworzą, przekształcają lub znoszą stosunek prawny (administracyjnoprawny).

To, że akt administracyjny jest władczą formą działania wyraża się w tym, że jest on zagwarantowany możliwością użycia przymusu państwowego. Nie oznacza to, że aktowi administracyjnemu przymus towarzyszy, lecz przymus jest możliwy do zastosowania wówczas, gdy wykonanie aktu administracyjnego przez adresata napotyka na przeszkody. Jeśli akt administracyjny jest przez adresata wykonany, to przymus gdzieś tylko pozostaje w głębokim tle i nie ma zastosowania. Jest tylko możliwością prawną. Nawet wtedy ten przymus spełnia swoją rolę, bo jeśli adresat nie jest specjalnie uszczęśliwiony treścią aktu administracyjnego nakładającego na niego określony obowiązek zastanawiałby się czy wykonać ten obowiązek, to perspektywa zastosowania przymusu może go zachęcić do wykonania owego obowiązku.

Akt administracyjny jest formą jednostronną działania. Ostateczne ustalenie treści aktu administracyjnego należy do organu administracji publicznej. Pośrednio przyszły adresat aktu administracyjnego może wpływać na treść aktu poprzez dostarczenie różnych dowodów w sprawie, wskazanie na różne okoliczności, które organ biorąc pod uwagę podejmie rozstrzygnięcie. Najlepiej wskazywać na okoliczności mające znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, bo jak się np. obywatel koncentruje na ilości dostarczanych różnych dokumentów i przywiązuje mniejszą wagę do znaczenia oraz treści, może się zawieść.

Akt administracyjny wiąże nie tylko samego adresata, ale również organ, a także wiąże też inne podmioty. Przyznając w drodze aktu administracyjnego określone uprawnienie obywatelowi, organ bierze na siebie to, że sam nie może przeszkadzać w wykonywaniu tego uprawnienia. Sam jest jakby związany treścią tego aktu administracyjnego. Również inne podmioty, ani nie organy, np. inni obywatele, nie mogą przeszkadzać obywatelowi w wykonywaniu uprawnień, które wynikają dla niego z aktu administracyjnego.

Podwójna konkretność oznacza, że zarówno adresat jest określony indywidualnie poprzez pewne dane osobowe identyfikujące go, jak i sytuacja. Konkretne określenie sytuacji pozwala wespół z indywidualnym określeniem adresata na odróżnienie aktu administracyjnego od innej formy działania administracji, w szczególności od aktu normatywnego (podwójna generalność).

Akty administracyjne są różnorodne, co znajduje wyraz w klasyfikacjach. Biorąc pod uwagę kryterium wpływu adresata na wydanie aktu administracyjnego, to wyróżnia się:

1. akty zależne od woli adresata - takie, które są wydawane z inicjatywy adresata, gdy on o to wnosi, tego chce i gdy jest to element niezbędny dla zajęcia się przez organ sprawą, która będzie miała finał w wydaniu aktu administracyjnego; przykład: decyzja w sprawie zmiany nazwiska

2. akty niezależne od woli adresata - na ich wydanie adresat nie ma wpływu; przykład: decyzja wymierzająca podatek od nieruchomości za dany rok

Kolejne typy aktów to:

1. akty konstytutywne - tworzą, zmieniają lub znoszą stosunki administracyjnoprawne, czyli takie akty, których celem jest zmiana sytuacji prawnej adresata

2. akty deklaratoryjne - takie, które same niczego nowego w porządku prawnym nie tworzą; one jedynie w sposób prawnie wiążący potwierdzają, że w danej sytuacji dla danego podmiotu z przepisów prawa materialnego wynikają określone prawa lub obowiązki.

Przykładem aktu deklaratoryjnego jest przyznanie uprawnienia do prowadzenia legalnej sprzedaży napojów alkoholowych o określonej zawartości procentowej. Treścią owego zezwolenia jest przyznanie prawa do obrotu sprzedaży detalicznej napojów w określonym miejscu i określonego rodzaju tych napojów alkoholowych. W przepisach prawa materialnego są określone przesłanki wygaśnięcia zezwolenia. Jeśli któraś z nich będzie miała miejsce i zostanie udowodniona, organ cofnie zezwolenie, czyli wyda inny akt administracyjny, którego przedmiotem będzie coś przeciwnego. Powstaje wątpliwość, czy wygaśnięcie wymaga jakiegoś aktu. W przypadku wygaśnięcia zezwolenia przyjmuje się, że tylko w przypadku upływu terminu ważności zezwolenia nie ma potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. We wszystkich innych przypadkach wygaśnięcie zezwolenia jest dla pewności obrotu prawnego poświadczane owym aktem administracyjnym, czyli decyzją wygaśnięciu zezwolenia.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 19 28 marca 2011

Akty konstytutywne to takie, które tworzą, zmieniają lub znoszą stosunek prawny. Akty deklaratoryjne właściwie niczego nowego w porządku prawnym nie wnoszą. One jedynie potwierdzają, że zaistniała określona okoliczność, z którą prawo wiąże skutek prawny.

Ta klasyfikacja, choć mająca długie tradycje w nauce prawa administracyjnego wciąż budzi kontrowersje. Wynika to z tego, że przeciwnicy tego rozróżnienia uważają, iż nie ma aktów czysto deklaratoryjnych i właściwie w każdym akcie klasyfikowanym jako deklaratoryjny jest element konstytutywności.

Przykład

Aktem deklaratoryjnym może być decyzja o posiadaniu uprawnień do emerytury, decyzja administracyjna o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wprawdzie samo zaistnienie pewnych okoliczności, które przepisy przewidują dla wygaśnięcia zezwolenia, można powiedzieć rodzą skutek w postaci wygaśnięcia. Przepisy materialno-prawne wyraźnie nie wskazują, że jest potrzeba decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Od kiedy te instytucje wprowadzono, to praktyka stanęła przed dylematem `no co?'. Te przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są różne. Otwiera ten katalog przesłanek upływ terminu ważności zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony. Jeżeli jest wydane na czas oznaczony i wiadomo, kiedy się ten czas kończy, to można przyjmować, że jest oczywiste, iż po tym czasie zezwolenie wygasło i nie jest już podstawą do prowadzenia legalnej działalności polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych.

Zwolennicy uznawania, że nie ma potrzeby wydawania tego typu aktów deklaratoryjnych, które potwierdzałyby, iż zezwolenie wygasło, powoływali się na taki argument, czy też na tę przesłankę. Ale przesłanek jest kilka. Kolejną jest zmiana miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Zezwolenie jest wydawane dla ściśle określonego podmiotu, który ma prowadzić sprzedaż w ściśle określonych rodzajach napojów alkoholowych i w ściśle określonym miejscu wskazanym w zezwoleniu. Zmiana miejsca sprzedaży jest przesłanką wygaśnięcia.

Zmiana podmiotu, któremu przyznano zezwolenie również stanowi przesłankę. Jak wygląda ta zmiana? Jeżeli jest to osoba fizyczna, to wchodzi w grę śmierć. Spadkobiercy chcą prowadzić i prowadzą dalej sklep. Powstaje pytanie, czy jest tutaj następstwo prawne, czy mogą korzystać z tego zezwolenia. Wychodzi na to, że nie, gdyż jest to zezwolenie wydane ściśle określonemu podmiotowi. Ten podmiot już nie istnieje, nie ma go. Inną sytuacją jest zmiana osób wchodzących w skład spółki cywilnej. Czy to znaczy, że się zmienia podmiot? Zmienia się.

Chodzi o to, że analizując te poszczególne przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, doktryna stanęła na stanowisku, że jest potrzebna decyzja stwierdzająca wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Doktryna zgadza się, że w przypadku upływu terminu ważności zezwolenia, decyzja nie jest niezbędna, zaś we wszystkich innych przypadkach jest niezbędna. Ta decyzja o wygaśnięciu zezwolenia potwierdza, że zaistniała w rzeczywistości okoliczność, która jest przesłanką wygaśnięcia zezwolenia. To, jak się okazuje niekiedy nie jest takie oczywiste.

Była kiedyś taka sprawa, która dotarła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pewna pani prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie ważnego zezwolenia w punkcie sprzedaży, który był na określonej ulicy pod określonym numerem. W pewnym momencie właściciel budynku i lokalu (ona wynajmowała go) wypowiedział jej warunki umowy najmu i ona nie była w stanie sprostać nowym warunkom. Wynajęła sklep o kilka domów dalej na tej samej ulicy. Zezwolenie tamto wygasło, bo była zmiana miejsca sprzedaży. Mówiła, że różnica kilku domów to nic takiego. Przepisy tutaj są jednak bezlitosne.

Chodzi o to, że decyzje stwierdzające wygaśnięcie z jednej strony niczego nowego do porządku prawnego nie wnoszą, bo jedynie potwierdzają, że w określonej sytuacji zaistniała przesłanka wygaśnięcia zezwolenia. Przeciwnicy wyodrębniania aktów konstytutywnych i deklaratoryjnych mówią, że tu jest element konstytutywności, gdyż skutkiem tej decyzji o wygaśnięciu zezwolenia jest to, iż ono przestaje być ważne. W przypadku decyzji ZUS-owskiej o tym, że ktoś ma prawo do emerytury też właściwie ten rodzaj decyzji uważa się za decyzję deklaratoryjną, gdyż nie jest to przyznanie świadczenia emerytalnego komuś, kto do tego ustawowo przewidzianych uprawnień nie ma. Po pierwsze, trzeba się charakteryzować się określonym stażem pracy, choćby progami minimum. Trzeba mieć też szczęście dożyć do właściwego wieku, aby móc uzyskać prawo do emerytury. Z tym dożyciem to prościej, bo stwierdzenie czy ktoś żyje, czy nie, jest prostsze niż w wielu wypadkach czy się legitymuje stażem pracy, który jest niezbędny do przyznania uprawnień emerytalnych. Niekiedy to jest proste, bo dokumentowanie tego faktu nie sprawia kłopotów w szczególności wtedy, gdy pracodawca wciąż istnieje, a pracownik przestał w danym miejscu pracować. Jeśli pracodawca ulega likwidacji, a pracownik gdzieś pogubi świadectwa pracy, to udokumentowanie tego zatrudnienia stanowi trudność. W okresie powojennym, ale kiedy do świadczeń emerytalnych kwalifikowali się ludzie, którzy część swojego dorosłego życia spędzili w czasie wojny, to pojawiła się kwestia udokumentowania tego zatrudnienia. Przyprowadzali świadków, którzy mówili że pracowali tu i tam. Chodzi o to, że przeciwnicy tego rozróżnienia aktów konstytutywnych i deklaratoryjnych mówią, że nie ma czystych aktów deklaratoryjnych, bo element konstytutywności jest i on tkwi w tym stwierdzeniu, że w danej sytuacji występuje okoliczność, z którą przepisy wiążą skutek prawny. Skutek prawny jest rzeczywiście niezależny od woli samego organu, bo jeśli uzna, że pewne okoliczności zaistniały, a one stanowią przesłankę tego skutku, to skutek jest. Póki co, szale zwycięstwa nie przechyliły się na żadną stronę. Spotkać można zarówno poglądy uznające wciąż to rozróżnienie za zasadne, jak i jego przeciwników.

Akt deklaratoryjny w takiej czystej postaci niektórym się kojarzy z zaświadczeniem. Nie należy go utożsamiać z zaświadczeniem. Zaświadczenie to jest przewidziane w przepisach prawnych urzędowe potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego lub stanu faktycznego. Próba utożsamienia aktu deklaratoryjnego z zaświadczeniem nie jest zasadna. Pewne podobieństwa są, bo np. potwierdza się istnienie określonych faktów. Zaświadczenie na tym jednak kończy, ono się w tym wyczerpuje. Akt deklaratoryjny stwierdza istnienie określonych faktów, z którymi przepisy wiążą określony skutek, który jest od razu w tym akcie określony. Zaświadczenie zaś samo w sobie żadnego skutku prawnego nie rodzi. Ono może służyć osiągnięciu pewnego skutku prawnego.

Przykład

Wyobraźmy sobie zaświadczenie o wysokości zarobków. Ono stwierdza określone fakty i może służyć albo uzyskaniu kredytu, albo uzyskaniu jakiegoś świadczenia z zakresu pomocy społecznej, gdzie w przypadku świadczeń pieniężnych tzw. kryterium dochodowe jest podstawą do przyznania lub odmowy przyznania określonego świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej. Samo zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem pewnych faktów i ono skutków prawnych nie rodzi samo w sobie. Może służyć tylko pewnym skutkom prawnym, ale są one już poza zaświadczeniem. W przypadku aktu deklaratoryjnego tak nie jest. On potwierdza, że skutek prawny jest, czy to w postaci przyznania tych uprawnień emerytalnych, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych potwierdza istnienie określonych skutków prawnych. Taką zasadniczą różnicę między aktami deklaratoryjnymi a zaświadczeniami można wskazać.

Są jeszcze dalsze różnice, bo akt administracyjny musi mieć prawem przewidzianą formę. Gdy chodzi o zaświadczenie, to przepisy procesowe generalne formy zaświadczenia nie określają. Może być tak, że określone przepisy materialno-prawne, które wprowadzają obowiązek przedstawienia zaświadczenia w określonej sprawie będą również określały formę, w jakiej to zaświadczenie ma być wydane, np. że ma to być druk ścisłego zarachowania. To tylko przepisy materialno-prawne, które wprowadzają obowiązek przedstawienia zaświadczenia w jakiś okolicznościach. Natomiast co do zasady, przepisy procesowe, które o zaświadczeniach stanowiąc tego w ogóle nie przewidują.

Na marginesie zaświadczeń, uchwalono, choć jeszcze nie weszła w życie ustawę, która ma w znacznym stopniu ograniczać rolę zaświadczeń w naszym życiu. W szczególności, gdy chodzi o przedsiębiorców, oni będą w mniejszym stopniu musieli legitymować się zaświadczeniami w wielu sytuacjach, ale i przeciętnej osoby fizycznej te regulacje też dotyczą. Jak one się sprawdzą, to czas dopiero pokaże, bo jeśli się rezygnuje z zaświadczeń, to znaczy, że pojawia się chyba dosyć nieznana kategoria relacji między obywatelem a administracją jaką jest zaufanie. Jeśli nie zaświadczenie, to znaczy tylko, że samo oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy w określonych okolicznościach będzie zastępowało owo zaświadczenie. Zaświadczenia nie należy żądać co do okoliczności, które są mu lub powinny być mu znane z urzędu i powinien w takich przypadkach żądać zaświadczeń. To jakby w ogóle okładamy na bok. Żąda zaświadczeń, gdy chodzi o potwierdzenie pewnego stanu faktycznego lub stanu prawnego, który jest istotny dla dalszego postępowania w sprawie, a których to okoliczności z urzędu nie zna. Jeśli więc z zaświadczenia będzie się rezygnowało, to tę przestrzeń musi wypełnić zaufanie.

Mamy też inne klasyfikacje aktów administracyjnych. Wyodrębnia się:

1. akty pozytywne

2. akty negatywne.

To rozróżnienie jest dokonane ze względu na kryterium zgodności oczekiwań adresata aktu z treścią aktu.

Ad a

Są one określane jako takie, które np. przyznają uprawnienia adresatowi. Mają to być uprawnienia określonej treści tej, której oczekuje adresat. Niedawno toczyła się rozmowa w gronie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy stwierdzili, że często się zdarzają skargi składane przez obywatela do sądu administracyjnego. Skarżone są akty pozytywne. Jeśli rozumieć tak akt pozytywny, to właśnie eliminowałoby możliwość wzruszania w drodze postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego możliwość wzruszania takiej decyzji. Sam akt administracyjny przyznający uprawnienie z pozoru może być aktem pozytywnym. Wprawdzie przyznaje uprawnienie, o które występował adresat, ale adresat występował o przyznanie uprawnień określonej treści.

Przykład

Organ wydaje decyzję, że pan X będzie ma prawa do emerytury, która jest w takiej i takiej wysokości. On nie kwestionuje tego, że ma prawo do emerytury, tylko kwestionuje jej wysokość. Wtedy jest sens, żeby taką decyzję podważać. Ktoś ma prawo do świadczeń z zakresu pomocy społecznej i wydano na jego rzecz decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej, tylko jego zdaniem w wysokości jak jego zdaniem mógłby uzyskać. Czyli z aktem pozytywnym będziemy mieli do czynienia wówczas gdy treścią aktu jest przyznanie określonego uprawnienia o ściśle określonej treści. Nie chodzi o jako takie uprawnienie, bo to by oznaczało, że jak ktoś jest adresatem decyzji przyznającej uprawnienie, to koniec. Jak ma decyzję pozytywną to jej nie może w żadnym trybie wzruszać. Z tych pojedynczych głosów wynika, że też się nie rozumie dlaczego ludzie się odwołują od decyzji pozytywnej. Widać w ich wyobrażeniu te decyzje nie są pozytywne. Czy adresaci mają rację czy nie, to inna sprawa.

Ad b

Są to takie, które nakładają obowiązki, odbierają przyznane wcześniej uprawnienia. Są to decyzje negatywne, bo nikt tego nie chce. Jeśli mówimy o kryterium oczekiwania adresata, to kto chce być adresatem decyzji nakładającej obowiązki? Specjalnie nikt. Kto chce być adresatem decyzji, która odbiera mu wcześniej przyznane uprawnienia? Nikt. Nikt nie będzie chciał być adresatem decyzji, która wprawdzie przyznaje mu uprawnienia, ale nie takie, jakich on oczekiwał. To też będzie akt negatywny.

Inna klasyfikacja aktów administracyjnych to podział na:

1. akty związane

2. akty niezwiązane

Kryterium wyodrębnienia tych 2 rodzajów aktów administracyjnych to stopień związania organu wydającego dany akt przepisami prawa. Ten stopień związania zawarty jest w samej treści tych przepisów prawnych będących podstawą materialno-prawną do wydania aktu administracyjnego. Konstrukcja tych przepisów, ich redakcja będzie albo związywała organ stwierdzając, że zaistnienie określonych przesłanek rodzi określony skutek prawny i tak z grubsza rzecz biorąc takie przepisy są podstawą dla aktów związanych. (przepisy, które będą przewidywały zaistnienie określonych okoliczności rodzić może określony skutek prawny). W tym słowie „może” zawiera się pewna swoboda decyzji czy z zaistnieniem tych określonych okoliczności przewidzianych w przepisach skutek związać czy też nie. Ta dwoistość podstaw prawnych dla aktów administracyjnych jest konieczna, choć często dla praktyki w szczególności te przepisy, które są podstawą do aktów uznaniowych są pewną trudnością do ich stosowania. Prosta sprawa z aktami związanymi. Do organu administracji publicznej, który ma wydać rozstrzygnięcie w określonej sprawie w oparciu o przepisy wiążące ten organ należy tylko ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że w konkretnej sprawie okoliczności się mają tak i tak, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Jak to organ ustali i wie, jaki przepis zastosować, a przepis wskazuje na skutek, to dalej jakby rola kreatywna organu administracji kończy się. Organ tylko stwierdza, że w określonej sytuacji zaistniały takie okoliczności i w oparciu o taki i taki przepis, skutek jest taki i taki. Treść rozstrzygnięcia jest ściśle determinowana prawem tylko co do niego.

W przypadku, gdy przepisy stanowiące podstawę do wydania aktu administracyjnego nie przesądzają o treści rozstrzygnięcia, ale jedynie wskazują pewną możliwość, to do oceny organu mieszczącej się w sferze uznania administracyjnego należeć będzie rozstrzygnięcie w znaczeniu jaki skutek prawny sformułować w określonym stanie faktycznym. Jak jest taka możliwość, to co to znaczy? Czym się organ administracji publicznej powinien kierować w przypadkach, gdy podstawa prawna daje możliwość podjęcia różnorakich rozstrzygnięć w określonym stanie faktycznym? Na pewno nie powinien kierować się swoim widzimisię. Nie jest tak, że organ może zrobić co chce. W takim przekonaniu utwierdzało administrację przez lata to, że jeszcze przed wojną kiedy była sądowa kontrola administracji sprawowana przez Najwyższy Trybunał Administracyjny (poprzednik obecnego NSA) zajmowano stanowisko, że akty uznaniowe tej kontroli nie podlegają. Ta kontrola była sprawowana z punktu widzenia zgodności z prawem. Uznawano, że tylko akty związane można pod tym kątem badać. Jeżeli przepis przewiduje, że w określonych okolicznościach trzeba się w określony sposób zachować, czyli wydać rozstrzygnięcie określonej treści, to taki akt może być następnie przedmiotem kontroli przez NTA z punktu widzenia zgodności z prawem. Akty uznaniowe, skoro organ w określonej sytuacji może się zachować w różny sposób, to nie podlega kontroli z punktu widzenia legalności. To stanowisko niejako konserwowało pogląd administracji, że decyzje uznaniowe w istocie dają im nieomal nieograniczone możliwości. Kiedy tylko reaktywowano sądownictwo administracyjne w Polsce w 1980 poprzez powołanie NSA, to jednym z pierwszych orzeczeń NSA było orzeczenie stwierdzające, że akty uznaniowe też podlegają sądowej kontroli z punktu widzenia legalności. Z uzasadnienia wynikało to, że wydając akt uznaniowy, organ nie działa poza prawem. Musi kierować się dobrem wspólnym, interesem publicznym i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia musi wykazać, że to rozstrzygnięcie jest właśnie determinowane tymi wartościami. Nie jest tak, że jest to kwestia wolnej woli i podjęcia rozstrzygnięcia, które się w danym momencie organowi podoba niezależnie od tego, jakie by przesłanki miały za tym stać.

Problem uznania administracyjnego ujmuje się w 2 postaciach:

1. szerokim - za uznanie administracyjne rozumie się również swobodną ocenę co do ustalenia określonych faktów, które są podstawą aktu administracyjnego

2. wąskim - organ daje możliwość podjęcia różnorakiego rozstrzygnięcia

Kiedy ta swobodna ocena ma miejsce? Ma miejsce na etapie wyjaśniania, ustalania stanu faktycznego. Skala tej swobodnej oceny jest powiększona, jeśli przepisy posługują się pojęciami nieostrymi dla określenia pełnych przesłanek decyzji. Te pojęcia nieostre to takie, które nie mają jednoznacznie określonego desygnatu. Przykładowo pojęcia nieostre to np. „dobro wspólne”, „ważne względy”. Nie ma in abstracto możliwości wskazania definicji „ważnych względów”. Nie da się tego zrobić. W konkretnej sprawie można ustalić, czy pewne okoliczności, które występują w praktyce stanowią ważne względy czy nie. Abstrahując od konkretnej sytuacji na pewnym poziomie abstrakcji nie da się określić. Jeżeli pojęcia tego typu są stosowane, to w szerokim rozumieniu uznania administracyjnego uważa się, że wtedy mamy z nim do czynienia. Niektórzy galopują dalej i stwierdzają, że jak są takie pojęcia nieostre, to zazwyczaj potem jest jeszcze uznanie w wąskim rozumieniu. Pani profesor się z tym poglądem nie zgadza i w jej przekonaniu akt uznaniowy jest wtedy, gdy przepisy wraz z zaistnieniem określonych okoliczności nie wiążą jednoznacznie określonego skutku prawnego, czyli dają możliwość podjęcia różnych rozwiązań.

Autorem teorii 4-etapowego modelu stosowania prawa jest prof. Wróblewski. Model ten przewiduje następujące etapy:

1. ustalanie i wyjaśnianie pewnego stanu faktycznego

2. ustalenie stanu prawnego (szukanie przepisów, które mają w określonej sytuacji zastosowanie i ewentualnie wykładnia tych przepisów, jeżeli one tego wymagają)

3. subsumpcja (ustalenie, czy ustalony na pierwszym etapie stan faktyczny odpowiada temu przewidzianemu w dobranym przez nas przepisie prawnym)

4. ustalenie skutku prawnego.

W tych dwóch rozumieniach uznania administracyjnego swoboda jest w różnych miejscach. W przypadku swobodnej oceny, to ona występuje na tym pierwszym etapie, kiedy ustala się stan faktyczny. Nieraz ustalenie jest proste, a nieraz od razu widać, że łatwo nie będzie. I tutaj, jeśli w szczególności przepisy posługują się tymi pojęciami nieostrymi, to powstaje problem, czy stan faktyczny ma miejsce.

Ustawa o zmianie imion i nazwisk przewiduje, że wniosek o zmianę nazwiska podlega uwzględnieniu, jeżeli jest uzasadniony ważnymi względami. Zatem stan faktyczny w sprawie, której przedmiotem będzie decyzja o zmianie nazwiska lub odmowie zmiany nazwiska jest ustalenie czy zachodzą ważne względy. Ocena stanu faktycznego pod tym kątem musi się odbyć. Tu jest miejsce na ową swobodną ocenę. Natomiast ustalenie skutku prawnego, czyli ostatecznej treści jest w innym miejscu tego modelu. Nie mówimy już o ustalaniu tego stanu faktycznego i czy to łatwe, trudne lub wymagające pewnej interpretacji lub nie, tylko oceniamy jaki skutek prawny jest zastosowany: czy jasno w przepisach przewidziany czy nie. Ustalenie i teza, że jeśli mamy do czynienia ze swobodną oceną materiału dowodowego, to zazwyczaj to się łączy również z uznaniem to co skutku nie jest do końca prawdziwa. Przepis jest skonstruowany mniej więcej tak: wniosek o zmianę nazwiska podlega uwzględnieniu jeśli jest uzasadniony ważnymi względami. Czyli jeśli organ uzna, że w sprawie zachodzą ważne względy, to co on może w sensie uznania? Nic nie może, bo wniosek podlega wtedy uwzględnieniu, czyli organ musi wyrazić zgodę na zmianę nazwiska. To jest zdaniem pani profesor, który jest podstawą do aktu związanego. Skutek jest wskazany, a okoliczny stan faktyczny - to tu jest miejsce nie na uznanie administracyjne w rozumieniu wskazania na skutek prawny, tylko swoboda oceny stanu faktycznego i tego, czy to jest to, co przewidują przepisy.

Przepisy wskazują też na czym mogą te ważne względy polegać, ale nie zawsze w praktyce stan faktyczny się w którymś z tych przykładowo wymienionych ważnych względów zawiera. Wcale nie musi. Życie dostarcza najróżniejszych sytuacji i ten brak związania można znaleźć.

Polecenie służbowe jako jednostronna władcza forma działania

Polecenie służbowe jest, podobnie jak akt administracyjny, jednostronną, władczą, prawną formą działania. Od aktu administracyjnego różni się tym, że polecenie służbowe jest formą działania w sferze wewnętrznej administracji. Polecenie służbowe miewa swoje różne nazwy. W formacjach zmilitaryzowanych to będzie rozkaz, ale bywa też określany mianem nakazu, tylko poleceniem bez wskazywania, że to polecenie służbowe. Gdyby chcieć w jakimś stopniu definiować polecenie służbowe, to można powiedzieć, iż jest to wiążąca dyrektywa czy nakaz określonego zachowania się w danym czasie, w danym miejscu kierowana do imiennie oznaczonego adresata powiązanego zależnością służbową z wydającym polecenie.

Polecenie służbowe jest nakazem określonego zachowania się. Przez to zachowanie się można rozumieć zarówno polecenie określonego działania, wykonania określonej pracy, jak i obowiązek zaniechania, powstrzymania się od wykonywania określonych czynności, określonej pracy. Zarówno działanie, jak i zaniechanie mogą być treścią polecenia służbowego.

Istotną kwestią jest to, że adresat jest związany treścią polecenia służbowego. Ciąży na nim obowiązek wykonania polecenia służbowego. Niekiedy w praktyce zdarza się, że jak przełożony mówi do mało rozgarniętego pracownika, to wydaje mu w istocie polecenie, ale nie używa słów, że jest to polecenie. W takich sytuacjach przełożony, który wydał polecenie, zwykle ucieka się do sformułowania „to jest polecenie służbowe”. To skutkuje.

Choć są oczywiście granice owego związania. Może być tak, że adresat polecenia służbowego może uważać, że owo polecenie jest niezgodne z prawem. Jeśli tak uważa i jakby w domyśle, że wobec tego nie musi go wykonywać, to wówczas pracownik powinien zwrócić się do wydającego mu to polecenie, wskazując mu te swoje wątpliwości i jeśli uzyska pisemne potwierdzenie, powinien polecenie wykonać. Powinien jednocześnie zawiadomić swojego przełożonego o fakcie niezgodności prawa. Tu też nie ma miejsca na odmowę wykonania polecenia służbowego. Jest tylko pewien sygnał kierowany wobec wydającego polecenie, że pracownik ma wątpliwość czy też uważa, że to polecenie jest niezgodne z prawem.

Jest jeszcze kwalifikowana postać owej opozycji adresata polecenia wobec polecenia. Jeśli wykonanie polecenia prowadzi do popełnienia przestępstwa albo też groziłoby niepowetowaną stratą, to pracownikowi (adresatowi) nie wolno wykonać takiego polecenia. To jest jakościowo inna sytuacja niż ta wcześniej przedstawiana. Należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do przestępstwa. Polecenie polegające na tym, że X ma odebrać ze szkoły dzieci Y i się nimi zająć oraz jeszcze coś zrobić w domu jest niezgodne z prawem. Jest żądanie aby pracownik podjął określone działania, które się jakby w stosunku pracy nie mieszczą. Czy pracownik może całkowicie odmówić wykonania polecenia na zasadzie, że to prowadzi do popełnienia przestępstwa czy niepowetowanych strat? Nie może.

Polecenia wydanego na zasadzie „zrób coś z tym Y, bo nie wytrzymam”, X nie powinien wykonywać, bo stanie się on sprawcą tego czynu. Tam może wejść w grę postać współsprawstwa, ale co to za pociecha dla X, że zrobił coś z tym Y i że przełożony też będzie podlegał odpowiedzialności? Jest to marna pociecha, bo to w żaden sposób z Kowalskiego odpowiedzialności nie zdejmuje i nie ujmniejsza jego win. W przypadku poleceń, które są tylko niezgodne z prawem, to może zwrócić na to uwagę jedynie.

Podstawami prawnymi poleceń służbowych są:

1. przepisy, które dotyczą służbowej podległości adresata polecenia (pragmatyki służbowe)

2. statuty, regulaminy obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej

Polecenia służbowe są formą działania całej administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej, centralnej, lokalnej. Nie ma zawężenia pola funkcjonowania tych poleceń.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 20 04 kwietnia 2011

Przyrzeczenie publiczne

Jest inaczej zwane przyrzeczeniem administracyjnym dla odróżnienia instytucji cywilnoprawnego. Jeśli ktoś na forum publicznym przyrzeka, to jest tym związany. Tu jest pewne podobieństwo, ale są różnice. Istota przyrzeczenia publicznego sprowadza się do tego, że jest to oświadczenie woli organu administracji publicznej, który zobowiązuje się do konkretnego zachowania w przyszłości. To oświadczenie woli może być wyrażone w różnej formie, nie ma prawej ustalonej formy, w której może być ono wydane. To zobowiązanie się do określonego zachowania w przyszłości może być wyrażone wprost lub dorozumiane. Nie ma tutaj jednej możliwej opcji, co do stopnia deklaratywności. To zobowiązanie musi być jednoznacznie odbierane, ale nie musi być tak wprost wyrażone.

Treścią owego zobowiązania mogą być różne rzeczy - począwszy od stanowienia aktów normatywnych (bo administracja jest ku temu właściwa, ale nie może stanowić ustaw lub zawierać umów międzynarodowych), a na wydaniu aktu administracyjnego określonej treści kończąc. Wydanie przyrzeczenia administracyjnego wymaga oparcia się na przepisach prawa administracyjnego. To oświadczenie ma charakter jednostronny i jest często związany z innymi prawnymi formami działania administracji.

Przyrzeczenie administracyjne może dotyczyć zarówno stanowienia, jak i stosowania prawa. W przypadku stanowienia prawa mamy do czynienia, gdy organ administracji publicznej przyrzecze wydanie aktu określonej treści. Z przyrzeczeniem publicznym w zakresie stosowania prawa mamy do czynienia wówczas, gdy to oświadczenie woli będzie dotyczyło wydania aktu administracyjnego określonej treści.

Przyjmuje się, że przyrzeczenie administracyjne jest charakterystyczne dla zewnętrznej sfery administracji, czyli gdy chodzi o relację podmiot administrujący - podmiot administrowany.

Przykład

Mamy w przepisach dotyczących możliwości nabywania nieruchomości przez cudzoziemców instytucję promesy, czyli przyrzeczenia wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Instytucja tego przyrzeczenia jest szalenie ważna. Ona bowiem buduje zaufanie między administracją a podmiotami administrowanymi, bo pozwala projektować swoją przyszłość w związku z tym, czy cudzoziemiec ma szansę na nabycie nieruchomości. Mamy też promesę wydania zezwolenia na koncesję (ustawa o swobodzie działalności gospodarczej). Począwszy od ustawy z 1988 o działalności gospodarczej, która proklamowała zasady wolności gospodarczej), przez kolejne akty ustawowe dotyczące działalności gospodarczej, wszystkie one instytucje promesy koncesji przewidują. Te same funkcje, które w przypadku promesy wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca są widoczne.

Koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej nie jest (!) koncesją na sprzedaż napojów alkoholowych. Koncesja jest czymś innym od zezwolenia. Jest spór w doktrynie jak dalece te różnice przebiegają. Koncesja jest wydawana na takie rodzaje działalności gospodarczej, które wymagają sporych inwestycji. Jeżeli przedsiębiorca ubiegający się o koncesję na prowadzenie określonej działalności gospodarczej występuje o promesę, to czyni to po to, aby sprawdzić czy taka koncesję dostanie czy nie. Jeżeli widoki są marne, to nie będzie podejmował działań przygotowujących go do tej działalności. Jeśli taką promesę uzyska, to ma pewność, że koncesję dostanie i może przygotowywać się w sensie organizacyjnym do tego, aby z chwilą uzyskania koncesji mógł bez zbędnej zwłoki prowadzić daną działalność gospodarczą.

Przyrzeczenie występuje w sferze zewnętrznej, ale są przypadki również i w sferze wewnętrznej, głównie między organami administracji publicznej, które są od siebie niezależne.

Do starosty działającego na szczeblu powiatu należą zadania z zakresu geodezji i kartografii. Niekiedy się zdarza, że gminy są zainteresowane przejęciem realizacji tych zadań po to, by obywatelowi było bliżej do miejsca, gdzie może uzyskać np. mapy potrzebne do budowy lub innych celów. Starosta może z gminą zawrzeć porozumienie, mocą którego przekazuje gminie do realizacji owe zadania. Zainteresowana gmina musi złożyć przyrzeczenie zatrudnienia na określonych stanowiskach osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami pozwalającymi na wykonanie określonych zadań. Tu przyrzeczenie jest w innej konfiguracji - między organami administracji publicznej.

Instytucja przyrzeczenia publicznego od pewnego czasu istnieje. Jego zasięg nie jest powszechny. Jest rezerwowana tylko do pewnych sytuacji. patrząc perspektywicznie, nie ma co liczyć, że to zajmie miejsce aktu administracyjnego jako formy działania. Akt administracyjny będzie miał zawsze swoje miejsce, natomiast instytucja przyrzeczenia będzie może występowała w szerszym wymiarze niż obecnie. Będzie to miało miejsce tam, gdzie będzie powiązanie między podmiotami administracji publicznej.

Plany, programy, strategie.

Te 3 formy są w pewnym sensie do siebie zbliżone. Jest pewna trudność we wskazaniu ich normatywnego charakteru. Ta trudność sprowadza się do tego, że w niektórych przypadkach planom odmawia się charakteru normatywnego (uznaje się je za formy nienormatywne), ale od tej reguły są wyjątki.

Przykład

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony przez Radę Gminy to akt normatywny, ale plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony przez Sejmik Wojewódzki nie jest (!) aktem normatywnym.

Sporo było sporów co do normatywnego charakteru aktów budżetowych. Budżet państwa jest ustawą i nie jest to forma działania administracji. Gdy chodzi o budżety lokalne, w szczególności budżetu jednostek samorządu terytorialnego, toczyły się spory. Były zwolennicy poglądu, że uchwały budżetowe są aktami normatywnymi, czyli mają wartość źródeł powszechnie obowiązującego. Były tez poglądy przeciwne. Te przeciwne poglądy jakby dominują w nauce, które odmawiają normatywnego charakteru aktom planowania finansowego, czyli budżetom. Te akty planowania są traktowane zazwyczaj akty o charakterze wewnętrznym, wprawdzie generalnym, ale nie normatywnym.

Mamy teraz okres popularności dla różnego rodzaju strategii. Dotyczą one sfery gospodarczej, państwa całego (długookresowa strategia kraju - uchwała Rady Ministrów w celu realizacji europejskiej polityki spójności [Narodowa Strategia Spójności] albo mają zasięg węższy (poziom regionu albo mniejszego obszaru). Te strategie są też w gruncie rzeczy określonymi planami. Jest ich dużo. Na gruncie ustaw samorządowych tworzenie takich aktów jest przewidziane, ale też ich stanowienie wynika z szeregu aktów prawa administracyjnego materialnego (część szczególna). Gdy chodzi o przykład tych aktów stanowionych na podstawie ustaw samorządowych, to można wyróżnić tzw. priorytety współpracy zagranicznej województwa, gdzie projektuje się ową współpracę zagraniczną, strategia rozwoju województwa, plan zagospodarowania województwa. Gdy chodzi o takie plany, programy, których stanowienie przewidziane jest przez akty prawa administracyjnego części szczególnej to mamy przewidziane ustawą o pomocy społecznej strategie rozwoju województwa w zakresie polityki społecznej, gminny program profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych (ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Szeroko rozumiane akty planowanie nie stanowią monolitu z prawnego punktu widzenia. Są aktami o zróżnicowanym charakterze, wśród których wyróżnić można akty normatywne, akty stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednakże jest to nieliczna grupa aktów. Pozostałe są aktami o nienormatywnym charakterze. Warto o tym pamiętać dla uniknięcia pewnych błędów.

Umowy

Umowy są to dwustronne formy działania, które z istoty swej zakładają równorzędną pozycję stron. Jak wiemy, dotychczas ta równorzędna pozycja stron ani w sferze zewnętrznej, ani w sferze wewnętrznej nie jest taka oczywista. W sferze zewnętrznej w niewielkiej liczbie przypadków można się dopatrywać równorzędnej pozycji stron. W sferze wewnętrznej, póki administracja publiczna była strukturą jednolitą, to w ogóle nie było miejsca na tego typu formy, chyba że miały one służyć np. wykonywaniu kompetencji związanych z dysponowaniem majątkiem. Mowa tu o umowach cywilnoprawnych. Wciąż dla stosunków majątkowych są umowy cywilnoprawne właściwe jako forma instytucji przewidzianych przez prawo cywilne. To, że nabywającym majątek jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, to tego nie zmienia.

Umowy w administracji określane są mianem umów publicznoprawnych i one są stosowane gdy chodzi o wspólne wykonywanie zadań, a także gdy chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji publicznej. Umowa jako forma działania administracji występuje w sferze zewnętrznej, o czym przesądza niezależność podmiotów. Jej przedmiotem są sprawy z zakresu administracji publicznej. Jedną ze stron takiej umowy jest zawsze podmiot administrujący, w którego kompetencjach mieści się upoważnienie do zawierania umów. Umowa musi się legitymować odpowiednią podstawą prawną.

Jeżeli przedmiotem umowy będzie zbycie nieruchomości, to mamy umowę cywilnoprawną. Jeżeli przedmiotem będą zadania z zakresu administracji publicznej, to mamy umowę publicznoprawną. Niekiedy sytuacja nie jest taka oczywista, ale może rodzić pewne kłopoty.

Przykład

Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie zawiera z rodzicami zastępczymi umowę o powierzenie dziecka. Jest to umowa cywilnoprawna. Jest to umowa cywilna o powierzeniu dziecka takiej rodzinie. Starosta czy w jego imieniu działający kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie zawiera z rodziną zastępczą umowę cywilną o powierzeniu dziecka. Nie chodzi o sytuację majątkową, lecz o powierzenie. Tymczasem umowa jest cywilnoprawna. Konsekwencją tego jak zakwalifikujemy daną umowę, którą administracja się posługuje będzie jakby przyznanie dalszej drogi ewentualnych sporów, problemów. Jeżeli jest to umowa cywilnoprawna, to spory między stronami mogą być rozstrzygane na drodze sądu powszechnego, a gdy chodzi o umowę publicznoprawną to jej przestrzeganie jest zagwarantowane środkami administracyjnoprawnymi (kontrola, nadzór)

Umowa się też dla publicznoprawnej formy określenia porozumienie jako formy współdziałania podmiotów od siebie niezależnych. Przedmiotem takiego porozumienia mogą być jedynie sprawy, które należą do właściwości organów zwierających takie porozumienie. Istotą takiego porozumienia jest to, że ich cel, przedmiot jest określany samodzielnie przez podmioty zawierające porozumienie. One też samodzielnie określają sposób rozstrzygania sporów, które mogą się pojawić na tle tych porozumień. Niekiedy wręcz porozumienia mogą określać pewne odrębne organy, które będą zajmowały się kontrolą, koordynacją realizacji takiego postanowienia lub takich postanowień. Porozumienia są formą dość często wykorzystywaną w administracji. Reaktywacja samorządu terytorialnego w 1990 spowodowała, iż porozumienia są w związku z tym szerzej stosowane. Patrząc na podmioty, które tą formę wykorzystują można mówić o porozumieniach jednorodnych (zawieranych między organami samorządu terytorialnego). Patrząc na aspekt podmiotowy można mówić o porozumieniach mieszanych, zawieranych między organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Dziś ich liczba jest jakby nieco mniejsza, bo jest to związane z pewnymi przekształceniami ustrojowymi. Ich rezultatem jest to, że w terenie jedynym organem rządowej administracji ogólnej jest wojewoda. Nie ma innych organów administracji ogólnej. Zawieranie porozumienia w celu przekazywania pewnych zadań nie odbędzie się między organem administracji probierczej a gminą, bo to pierwsze to administracjia specjalna. W terenie jedynym organem administracji ogólne jest wojewoda, stąd zmniejszyła się skala możliwości. W latach 19990-1998 był, oprócz wojewody, kierownicy urzędów rejonowych, którzy w niektórych częściach kraju (Górny Śląsk) masowo zawierali porozumienia. Tam było to szczególnie intensywne. Ich mocą przekazywali gminom pewne zadania należące do ich właściwości i gminy je wykonywały zamiast owych kierowników urzędów rejonowych. Była to bardzo częsta praktyka. Dziś sytuacja jest inna, bo terenowym organem administracji ogólnej jest wojewoda. Może zawrzeć porozumienie, mocą którego przekaże jednostce samorządu terytorialnego określone zadanie, ale tu jest pewna bariera. Nie każda gmina będzie dysponowała możliwościami organizacyjnymi, kadrowymi, które pozwolą realizować zadania należące do wojewody. Z powiatem jest nieco łatwiej, z województwem trudniej.

Działalność społeczno-organizatorska i czynności materialno-techniczne.

Gdy chodzi o działalność społeczno-organizatorską, to trzeba powiedzieć, że to jest forma niewładcza, która obejmuje cały szereg czynności faktycznych. Jako forma niewładcza nie może być egzekwowana przy użyciu przymusu. Działalność społeczno-organizatorska musi mieć podstawę prawną. Jednakże w związku z tym, iż jest to forma niewładcza, czyli nie jest ona szczególnie dolegliwa dla jej adresatów, administracja nie może zrobić specjalnej krzywdy adresatowi posługując się tą formą. W związku z tym ta podstawa prawna może być skonstruowana dość ogólnie. Nie musi to być taki przepis, który by upoważniał dany organ do podejmowania ściśle wskazanych czynności. Wystarczy, że będą to przepisy tzw. kompetencyjne upoważniające organ administracji do np. osiągnięcia określonego rezultatu. Działalność społeczno-organizatorska charakteryzuje się pewnymi cechami, do których doktryna zalicza się, to że

1. cel tej działalności mieścić się musi w zadaniach prawem przyznanych danemu organowi;

2. działalność administracji w tej formie nie tworzy nowych norm prawnych, ani generalnych, ani indywidualnych

3. możliwość stosowania nagród, pochwał jako instrumentów sprzyjających osiągnięciu celu przewidzianego przez administrację.

Wprawdzie akt normatywny, akt administracyjny, czyli władcze formy wciąż dominują w administracji. Prędko swojej pozycji nie utracą. Jednocześnie znakiem współczesnej administracji jest coraz szerszy udział form niewładczych, wobec których administracja ustawia się trochę bokiem, bez należytej śmiałości. Wynika to stąd, że administracja nie bardzo umie się tymi formami posługiwać. Jak nie umie, a nie ma wyraxnego przepisu, który by to nakazywał. Bywa tak, że przed administracją staje zadanie, którego nie da się zrealizować w oparciu o formę władczą. To jest podstawa do podejmowania tej działalności społeczno-organizatorskiej. Zamiast nakazu czy zakazu można sięgać po namawianie, zachęcanie, nakłanianie, zniechęcanie. To jest bardziej wyrafinowana forma, która daje znacznie trwalsze rezultaty, jeśli jest prawidłowo prowadzona niż te nakazy i zakazy, które są regulowane, ponieważ tam gdzieś w tle jest przymus, po który może sięgnąć, gdy adresat nakazu lub zakazu nie wykona go. Przy działalności społeczno-organizatorskiej, ponieważ nie ma przymusu, więc nie grożąc nim, można osiągać rezultaty, ale w istocie trafiając do przekonania adresata co do słuszności określonego zachowania się. Jeśli jest to robione umiejętnie, to rezultat jest osiągany.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 21 11 kwietnia 2011

Poszerza się skala sytuacja związanych z istnieniem samorządu terytorialnego w strukturze władzy i administracji publicznej. Jest to możliwość i skala stosowania tej działalności społeczno-organizatorskiej. Wraz z wprowadzeniem samorządu terytorialnego, to w ślad za tym poszła samodzielność. Ta samodzielność ma swoje dobre i złe strony.

Z uzyskaniem pełnoletności wiążą się pewne czynności np. podejmowanie czynności prawnych. Mankamentem jest zapracowanie na tę samodzielność. Z jednostkami samorządu jest podobnie. Mają one sferę samodzielności, ale muszą też szukać środków finansowych na realizację zadań, w których katalogu mają spory udział. Istotny element administracji lokalnej działa na własny koszt. To m.in. skłania do tego, że jednostki samorządu terytorialnego, jak wcześniej nikt, podejmują zadanie określane mianem promocji tej jednostki. Nie da się go zrealizować inaczej niż przy użyciu działań społeczno-organizatorskich. Ma to być zachęta dla potencjalnych inwestorów, turystów, aby polepszyła się kondycja finansowa.

Reaktywowanie samorządu terytorialnego przyczyniło się do istotnego rozwoju tej formy działania. Bywa ta działalność społeczno-organizatorska stosowana jako samodzielna forma działania administracji, ale ma również funkcję uzupełniającą w stosunku do innych form działania administracji, przede wszystkim form władczych.

Przykład

Działalność popularyzatorska, jeśli jest prowadzona prawidłowo, to ogranicza konieczność sięgania po władcze działania administracji. Jest to widoczne w sferze ochrony środowiska. Jeśli przez tę działalność stan wiedzy ekologicznej będzie w społeczeństwie rósł, to tym mniej administracja musi sięgać po środki władcze. Niekoniecznie muszą to być sankcje administracyjne dla zagwarantowania posłuchu (zakazy i nakazy).

Działalność społeczno-organizatorska, ponieważ należy do prawnych form działania administracji, to należy się spodziewać, że jest to forma określona przez prawo. Ta forma ma jednak charakter niewładczy i jej stosowanie błędne nie stanowi dla jednostki dolegliwości (najwyżej jednostka nie skorzysta z niej). Nie straci jednak w tym sensie, że mogła być obiektem działań ingerencyjnych w jej swobody. Choć uznaje się ją za prawną formę działania administracji, to podstawa prawna może być bardzo ogólna, np. normy kompetencyjne.

Z przykrością należy stwierdzić, że polska administracja jest niedostatecznie przygotowana do posługiwania się tą formą, gdyż nie ma umiejętności i są to działania niewładcze, które stosuje się trudniej, nawet jeśli są umiejętności. Trzeba w nich troszkę zmienić relacje między administracją a jednostką. Cechą stosunku administracyjnoprawnego jest nie równorzędna pozycja uczestników, ale są od tego wyjątki. Dzieje się to wówczas, kiedy administracja miałaby się posługiwać działalnością społeczno-organizatorską. Nie da się jej wykonywać z pozycji władzy, wyższości.

Czynności materialno-techniczne

Ta kategoria obejmuje czynności wewnętrznie zróżnicowane. Są podejmowane w sferze zewnętrznej (podmiot na zewnątrz struktury), ale również tego typu działalność podejmowana jest w sferze wewnętrznej (podmiot wewnątrz struktury). Na tym nie koniec. Jedne z tych czynności nie wywołują bezpośrednio żadnych skutków prawnych, inne zaś wywołują skutki prawne.

Pierwsze zróżnicowanie polega na różnych sferach. Przykładem czynności materialno-technicznych podejmowanych w sferze wewnętrznej będzie np. prowadzenie rejestru pism wpływających do urzędu, sporządzenie protokołu z jakiś czynności (np. z posiedzenia jakiegoś organu). gdy chodzi o czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej, to klasycznym przykładem jest prowadzenie różnorakich rejestrów i ewidencji. Większość tych czynności w sferze zewnętrznej cechuje się tym, że ich wykonywanie wymaga współdziałania (współpracy) obywatela. Zazwyczaj prowadzenie ewidencji polegające na dokonywaniu wpisów wymaga informacji, które w nich są gromadzone. Informacje te są zewnętrznego charakteru. Ich prowadzenie nie opiera się na wiedzy organu administracji publicznej, którą posiada z urzędu, tylko na informacjach zainteresowanych podmiotów.

Przykład

Sporządzenie aktu stanu cywilnego (nieważne jakiego) jest czynnością materialno-techniczną. Wprawdzie istnieje słowo „akt” co może sugerować akt administracyjny lub decyzję. Uważa się jednak, że nie jest to nawet akt deklaratoryjny. Sporządzenie aktu urodzenia to czynność materialno-techniczna. Taki akt nie zostanie sporządzony, jeśli obywatel nie dostarczy informacji.

Czynności materialno-techniczne są podejmowane przy współuczestnictwie obywateli, bo inaczej te czynności nie mogłyby być wykonywane. Muszą te czynności być tolerowane przez podmioty administrowane. Wspomniane współuczestnictwo bywa jednak obowiązkiem zagwarantowanym możliwością użycia przymusu państwowego.

Poza rejestrami i ewidencjami, jako ilustrację czynności materialno-techniczne w sferze zewnętrznej można wskazać również na zatrzymanie kierowcy przez policjanta kontrolującego ruch na drodze, doręczenia (w postępowaniu administracyjnym jest to szalenie ważne, bo stanowi pewną gwarancję, że pismo procesowe dotarło do adresata; prawidłowe doręczenie rozpoczyna bieg różnych terminów procesowych), dokonanie rozbiórki budynku postawionego w ramach tzw. samowoli budowlanej.

Czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej charakteryzują się często władczością, w odróżnieniu od tych czynności podejmowanych w sferze wewnętrznej, gdzie element przymusu nie występuje (bo nie ma relacji między ludźmi).

Przykład

Taką czynnością może być przeprowadzenie przymusowego szczepienia. Jest to czynność materialno-techniczna. Dochodzi to do skutku, jeżeli uczestniczy człowiek, który ma się zaszczepić. Jest to forma władcza (mimo że samo szczepienie władztwa nie niesie). Nie poddanie się obowiązkowemu szczepieniu rodzi skutek w postaci przymusu administracyjnego.

Czynności materialno-techniczne są zróżnicowane, stąd też w zależności od grupy tych czynności przesądza to o różnym stopniu formułowania podstaw prawnych do ich stosowania. Czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej mogą ingerować w sferę swobód i wolności (np. obowiązkowe wszczepienie), to podstawy prawne ich stosowania muszą być zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących nakładających obowiązek przeprowadzenia takich szczepień i poddania się im. Ewentualnie podstawy muszą wynikać z aktu administracyjnego. Wtedy jest to czynność podwójnie indywidualna, czyli nie chodzi o szczepienie wszystkich, ale również X-a, który stanowi zagrożenie dla otoczenia ze względu na swój stan zdrowia. Akt administracyjny musi być prawomocny.

W przypadku sfery wewnętrznej wystarczą normy kompetencyjne.

Ugoda administracyjna

Ugoda administracyjna to akt, w którym strony w znaczeniu procesowym na użytek administracji publicznej określają swoje wzajemne prawa i obowiązki w sferze prawa administracyjnego w sposób prawnie wiążący.

Możliwość ugodowego załatwienia sprawy odnosi się do spraw spornych i przewidziana jest w KPA.

Ta forma działania musi dotyczyć indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, która stanowi przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Przedmiot tego postępowania ma mieć charakter sporny. O charakterze spornym przesądzają zazwyczaj przepisy materialnego prawa administracyjnego.

Przykład

Rady Gmin podejmują uchwały ustalające maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W małej gminie X jest uchwała przewidująca liczbę nie większą niż 20. Aktualnie obowiązujących jest 19 zezwoleń. Tymczasem do Urzędu Gminy ramię w ramię wchodzi 2 przedsiębiorców. Jednocześnie składają podania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ich sytuacja procesowa jest analogiczna. Proponowane miejsca sprzedaży (różne lokale) są możliwe, bo są jeszcze inne ograniczenia (np. uchwała zasady usytuowania takich punktów i należy we wniosku wskazać, gdzie będzie się to odbywało). Obydwaj kwalifikują się do wydania zezwoleń, ale nie można wydać dwóch, bo jest 1 wolne miejsce. Pojawia się spór: któremu z nich. Organ może sprawę rozstrzygnąć bez uciekania się do ugody administracyjnej. Praktyka wskazuje na to, że administracja niechętnie korzysta z ugody. Istotą ugody jest to, że same strony ustalają wzajemne prawa i obowiązki, czyli w tym przykładzie strony decydują czy X czy Y ma dostać to zezwolenie. Mogą nie dojść do porozumienia i nie będzie ugody. Gdyby ta ugoda była zawarta między stronami, to do jej ważności potrzebne jest zatwierdzenie przez organ administracji, przed którym toczyło się postępowanie. Już zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję administracyjną, która byłaby wydana gdyby nie owa ugoda.

Gdy chodzi o wartość tej formy, to jest ona dużo. Możliwości stosowania są jedynie ograniczone do spornego charakteru i do tego, że jest wstępna deklaracja chęci porozumienia się między stronami. Zatwierdzenie przez organ ma zagwarantować, że zawarta ugoda nie narusza obowiązującego prawa i nie została podjęta na skutek błędu. Jeśli zatwierdzenie jest dokonywane przez organ administracji, przed którym toczyło się postępowanie, to dokonuje tego w formie postanowienia. Zastępuje to akt administracyjny.

Ta forma działania ma ograniczone zastosowanie praktyczne (sytuacje sporne, strony wyrażają gotowość do zawarcia umowy). Strony mogą tę gotowość wyrażać, ale nie zawsze dojdzie do zawarcia ugody np. w toku ustalania treści, bo każda ze stron upiera się przy swoim zdaniu i nie jest skłonna do ustępstw. Jeżeli dochodzi do zawarcia ugody, to jest zysk dla administracji, bo skraca postępowanie. Jeśli ugoda zostanie zawarta i zostanie zatwierdzona przez organ, to oznacza, że żadna ze stron nie będzie podważała tej ugody, ponieważ się na nią zgodziły. Nie będzie zatem odwołań, które rozpoczynają tylko stosowanie środków procesowych. Jeśli ugoda jest zawarta, to należy rozumieć, iż strony doszły do porozumienia i przekonały się nawzajem co do racjonalności treści tego porozumienia. Samo stosowanie tej formy ma ograniczone zastosowanie.

Władztwo administracyjne

Jest określane również mianem władztwa państwowego. Są to określenia używanie zamiennie. Administracja jest wyposażona w nie ustawowo.

Gdy chodzi o władztwo, to było na przestrzeni lat w różny sposób określane. Jest to przekazane przez państwo swoim organom (organom administracji publicznej) prawo narzucania swojej woli i egzekwowania jej przy pomocy środków przymusu. Jasne jest, że posługiwanie się władztwem administracyjnym wymaga domniemania ważności, prawidłowości, legalności działania administracji, mocy powszechnie obowiązującej jej działania. Są to jakby niezbędne warunki możliwości stosowania władztwa administracyjnego. Z całą pewnością stosowania władztwa administracyjnego wiąże się ze skutecznością działania administracji. Przyjmując, że skuteczność działania administracji podejmowanego w określonych prawnych formach jest zapewniona owym przymusem. Jest to pewien skrót myślowy, bo nie jest tak, że zastosowanie przymusu jest gwarancją działania administracji. Potencjalna możliwość użycia podnosi ową skuteczność. Władztwo administracyjne jest charakterystyczne dla jednostronności działania administracji. To jest przeważająca cecha administracji publicznej (autorytetowność = działanie poprzez swój autorytet).

Dostrzega się w literaturze prawno-administracyjnej stopniowalność władztwo administracyjne przyjmując, że w najpełniejszym wymiarze oznacza stosowanie środków przymusu. Władztwo ograniczone w grę wchodzi wówczas, kiedy istnieje potencjalna możliwość zastosowania przymusu, a wcale nie jest on stosowany. Istnieje jedynie taka możliwość. Nie ulega żadnej wątpliwości, że władztwo administracyjne musi mieć charakter legalny i opierać się na konkretnych normach prawnych powszechnie obowiązujących. One mogą jedynie przewidywać dopuszczalność stosowania władztwa administracyjnego.

Sankcja administracyjna

Wiąże się z władztwem administracyjnym. Możliwość stosowania przymusu jest postrzegana jako coś, co gwarantuje możliwość zastosowania sankcji, chociaż jednocześnie dostrzega się, że sankcje i przymus nie zawsze są ze sobą utożsamiane.

Pojęcie sankcji administracyjnych budzi w doktrynie spore zainteresowanie. Nie jest to kwestia, w której się ona dostatecznie wypowiedziała. Jesteśmy w procesie ustalania treści tego pojęcia. Jest to zagadnienie bardzo żywe. Zainteresowanie wynika z 2 powodów.

Pojęcie sankcji administracyjnych jest łączone z odpowiedzialnością za naruszenie przez działanie lub zaniechanie jakiejś normy prawnej. Jest spór co do rozumienia tych sankcji. Niektórzy uważają, że element winy po stronie adresata sankcji jest niezbędny do jej zastosowania. Inni ujmują sankcje przyjmując, że one nie muszą wiązać się z określonym zachowaniem jednostki, której można przypisać winę. Jest to zatem pojęcie szersze.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 22 18 kwietnia 2011

Sankcja - ciąg dalszy

Rekomendacja z 1991 Komitetu Ministrów dla Państw członkowskich sformułowała pewne zasady dotyczące stosowania sankcji, które miały gwarantować poszanowanie praw jednostki. Jest to rzecz istotne, bo sankcja wiąże się z dolegliwościami różnej natury. Ich stosowanie z jednej strony przewidziane prawem i w sytuacjach prawem przewidzianych było prowadzone według pewnych standardów. Ich stosowanie ma gwarantować w takiej sytuacji poszanowanie praw jednostki mimo całej niedogodności dla jednostki.

Wspomniana rekomendacja sformułowała katalog zasad, których przestrzeganie ma gwarantować poszanowanie praw jednostki w związku z zastosowaniem sankcji. Te zasady to m.in.:

1. sankcje i okoliczności ich nakładania muszą być przewidziane w trybie ustawowym - żaden akt niższej rangi nie może przewidywać nakładania sankcji

2. zakaz nakładania sankcji za czyn, za który w chwili jego popełnienia nie była przewidywana sankcja - jeśli za pewien czyn była przewidziana mniej dolegliwa, to nie można stosować sankcji bardziej dolegliwej; jeśli w momencie popełnienia czynu była przewidziana sankcja surowsza, to ta mniej dolegliwa sankcja powinna być stosowana

3. niekaranie dwukrotnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej - różne czyny mogą być w kilku przepisach

4. nakładanie sankcji za określone zachowanie powinno następować w rozsądnym czasie - chodzi o to, żeby w odczuciu zainteresowanego sankcja łączyła się z określonym zachowaniu; musi zachowana względnie krótka relacja czasowa, nie można doprowadzić do sytuacji, w której X zapomni o tym co zrobi.

5. każde postępowanie, które może powodować skutek w postaci nałożenia sankcji administracyjnej, powinno prowadzić do rozstrzygnięcia, decyzji kończącej postępowanie - jest to jakby zasada konsekwentnego działania, czyli jeśli się zaczyna postępowanie w określonej sprawie, to musi się skończyć podjęciem rozstrzygnięcia

6. zasada informowania jednostki w związku z prowadzonym postępowaniem o nałożenie sankcji - jeśli organ administracji publicznej uruchamia postępowanie administracyjne, którego przedmiotem miałoby być nałożenie sankcji, to jednostka, której to postępowanie dotyczy powinna być informowana nie tylko o zarzutach wobec niej, ale powinna mieć czas do przygotowania się do sprawy, do ewentualnego odpierania zarzutów; organ prowadzący postępowanie powinien jednostkę informować o dowodach, którymi dysponuje w sprawie; organ też powinien przewidzieć możliwość wysłuchania jednostki przed podjęciem decyzji; w wydanym rozstrzygnięciu powinno znaleźć się uzasadnienie nie tylko prawne, ale i faktyczne (wszelkie motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nakładającego sankcję na jednostkę

7. ciężar dowodu w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej spoczywa na organie administracji - nie jest to coś nowego, bo w naszym krajowym postępowaniu ten, kto występuje z inicjatywą postępowania, to ma określone żądania i powinien udowodnić podstawy dla tych żądań, oczekiwań; postępowanie jest uruchamiane z urzędu, więc na organie spoczywa ciężar dowodu

8. reguła poddawania aktu nakładającego sankcję administracyjną sądowej kontroli - sądy niezawisłe jej dokonują; chodzi o to, aby tego typu rozstrzygnięcia były zarówno poddane kontroli, ale nie tylko wewnętrznej, lecz również sądowej; kontrola sądowa daje największą gwarancję niezależności, obiektywizmu, czego kontrola wewnętrzna nie może zagwarantować

Część z tych zasad jest w ogóle przewidziana w krajowej procedurze administracyjnej, np. zasada udziału stron w postępowaniu, obowiązek formułowania uzasadnienia. Szanowanie tej zasady przez krajowe organy administracji publicznej nie wymaga działań o d nich, których na ogół nie stosują. Przestrzeganie procedury administracyjnej krajowej pozwala na ich przestrzeganie.

W wielu państwach postsocjalistycznych procedura administracyjna jest dużo uboższa. W Polsce był model z Austro-Węgier. Od 1960 wprawdzie ze zmianami, KPA obowiązuje, co świadczy o trafności i ponadczasowości pewnych rozwiązań.

W naszym krajowym porządku prawnym decyzje administracyjne podlegają kontroli sądowej. Kiedyś istniały pewne rodzaje decyzji, które nie podlegały wzruszalności. Odwołanie w nich nie było przewidziane.

Doktryna formułuje przesłanki skuteczności sankcji administracyjnych. Są to:

1. występowanie dolegliwości dla podmiotu naruszającego prawo,

2. współmierność sankcji w stosunku do rodzaju naruszenia prawa

3. nieuchronność jej wymierzenia.

Skuteczność prawa, mimo sporej ważności, bywa spychana na bok, np. w debatach politycznych w przypadku postulatów pewnych regulacji prawnych. Odnosi się wrażenie, że mało kto zwraca uwagę na wartość pewnych regulacji. Wartość mierzy się właśnie skutecznością. Uregulować można wiele, ale wierzy się w to, iż ustanowienie pewnej regulacji to cel sam w sobie. Regulacja musi być stosowana i przynosić zamierzone rezultaty. W przypadku sankcji ma to szczególne znaczenie. Sankcja to pewna dolegliwość i również stanowi pewien straszak mniej lub bardziej skuteczny. Jest skuteczniejszy wtedy, gdy będzie pewność, że te dolegliwości wraz z zachowaniem oznaczającym naruszenie prawa będą na pewno zastosowanie. Liczenie się z tym, że zachowanie naruszające prawo wprawdzie zagrożone sankcją, skłania często do zachowań prawo naruszających. Można się też zastanawiać, czy częstotliwość naruszeń prawa wynika z jego nieżyciowości.

Jeśli sankcja nie będzie dolegliwa, to nie będzie spełniała swoich funkcji. Z drugiej strony musi występować współmierność sankcji w stosunku do naruszenia prawa. To w zasadzie proporcjonalności się wyraża. Nie należy stosować dolegliwości niewspółmiernej do znaczenia wartości naruszenia prawa.

Sankcje administracyjne przybierają różną postać. Może to być cofanie, wygaszanie wcześniej przyznanych uprawnień. Może być związane albo z zachowaniami naruszenia prawa w związku z korzystaniem z uprawnień, ale tez może być np. konsekwencją niepodjęcia przez adresata uprawnienia wymaganego działania w określonym czasie lub przerwanie tego działania.

Przykłady

Pozwolenie na budowę wygasa, gdy adresat tego pozwolenia nie podejmie budowy w prawie przewidzianym terminie.

Cofnięcie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku naruszenia warunków zawartych w tym zezwoleniu i przepisach ogólnych.

Są również częste sankcje karne przewidziane w prawie administracyjnym, sankcje egzekucyjne, sankcje dyscyplinarne. Sankcje administracyjne mogą występować pojedynczo (sankcja pojedyncza), gdy określone zachowanie naruszające prawo związane z sankcją. Można też mówić o tzw. sankcji kumulatywnej, gdy zachowanie naruszające prawo może być związane z kilkoma różnymi, niekiedy alternatywnymi, sankcjami.

Sankcje administracyjne nie wyłącznie, ale często są nakładane w drodze aktu administracyjnego. Może się zdarzyć, że zastosowanie sankcji będzie tylko czynnością materialno-techniczną jako skutek związany z określonym zachowaniem. Nakładanie sankcji w drodze aktu administracyjnego jest trafne, gdyż ich stosowanie ma być powiązane z określonym zachowaniem i to konkretnej osobie. Ma nie być wątpliwości, że sankcja jest stosowana wobec właściwej osoby.

Sankcje administracyjne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje na represyjny charakter sankcji. Ta cecha sankcji administracyjnych upodabnia je w pewnym sensie zarówno do sankcji karnych, jak i do cywilnoprawnych kar umownych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sformułowało pewne cechy sankcji administracyjnych:

1. nakładanie ich musi się opierać na ustawowej podstawie prawnej

2. są konsekwencją niezgodnego z prawem zachowania się podmiotu administrowanego (osoba fizyczna, ale i inny podmiot)

3. mają charakter prewencyjno-represyjny - powinna być tak skonstruowana w stosunku do zachowania naruszającego prawo, żeby było oczywiste, że ma zniechęcać do naruszeń, czyli spełniać funkcję prewencyjną i stanowić odczuwalną dolegliwość

4. nakładanie ich następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej podmiotu administrującego - wprawdzie sankcje są przede wszystkim nakładane w trybie aktu administracyjnego, to jednocześnie dopuszcza się nakładanie ich w drodze czynności materialno-technicznych o charakterze władczym

5. wprowadzenie i stosowanie ich musi uwzględniać zasadę proporcjonalności - musi być z jednej strony konieczna, a z drugiej niezbędna i nie nazbyt dolegliwa

6. nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli

Te cechy sankcji formułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znacznie nawiązują do zasad z rekomendacji. Wskazuje to na pewną spójność porządku krajowego z prawem unijnym.

Uznanie administracyjne i władza dyskrecjonalna

Władza dyskrecjonalna była zawsze przeciwstawiana władzy związanej, czyli sytuacji, w której administracja publiczna nie dysponuje żadnymi luzami prawnymi w swoim działaniu. Kiedy tylko umiejętność czytania, dostęp do przepisów prawnych były podstawą do ich stosowania, w żadnych swobód w tym zakresie nie było. Władza dyskrecjonalna opiera się na pewnej uznaniowości dopuszczalności różnych zachowań na gruncie prawnym.

Gdy chodzi o uznanie administracyjne, to trzeba powiedzieć, że są 2 różne jego rozumienia:

1. sensu stricto (wąskim)

2. sensu largo (szerokim)

Ad a

Uznanie administracyjne oznacza taki stan prawny, w którym norma prawna przy danym stanie faktycznym nie przesądza o konsekwencjach, skutkach prawnych w sposób jednoznaczny. Jedna z klasyfikacji aktów administracyjnych pozwala wyróżnić akty uznaniowe i akty związane. Uznanie administracyjne w tym znaczeniu odnosi się do zewnętrznej sfery administracji. To rozumienie uznanie administracyjnego taką sytuację prawną, w której ustawodawca w wyraźny sposób pozostawia wybór zastosowania określonych skutków prawnych wraz z zaistnieniem określonego stanu faktycznego.

Ad b

Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy prawo dopuszcza stosowanie różnych konsekwencji prawnych w danym stanie faktycznym, jak i wtedy, gdy wchodzi w grę jedynie interpretacja pojęć nieostrych użytych przez prawodawcę.

Takie są te 2 rozumienia uznania administracyjnego. Pani profesor woli rozumienie z ad a, bo można znaleźć w naszym porządku prawnym takie przepisy, które wprawdzie używają pojęć nieostrych (wymóg pewnej swobody w ustalaniu treści), ale również są podstawą do wydania aktów związanych. Gdyby powiedzieć, że uznanie administracyjne sensu largo odnosi się tylko do interpretacji pojęć nieostrych, a nie wymaga jednoczesnej konstrukcji przepisów, gdzie nie muszą wystąpić określone skutki w ustaleniu pewnego stanu prawnego. Zwolennicy szerokiego rozumienia uznania zawierają w nim uznanie sensu stricto wraz z aktami związanymi. Nie jest to trafne. Można znaleźć przepisy, gdzie ustawodawca używa pojęć nieostrych dla przedstawienia stanu faktycznego, ale potem przewiduje wprost skutek prawny.

Nigdy uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z dowolnością. Ma to nie być swoboda w ustaleniu treści rozstrzygnięcia, czy znaczenia pojęć nieostrych użytych przez ustawodawcę.

To, że nie ma miejsca na dowolność znajduje wyraz w tym, że akty administracyjne mające charakter aktów uznaniowych (opartych na władzy dyskrecjonalnej) są poddane sądowej kontroli. Trzeba pamiętać, że sądowa kontrola jest sprawowana tylko ze względu na kryterium legalności (zgodności z prawem). Zapatrywania na uznanie administracyjne, które dopuszczały ową dowolność, były jednocześnie przeciwne poddawaniu aktów uznaniowych swobodnej kontroli. Jeśli element dowolności jest, to jak należy badać takie rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem. Ten punkt widzenia istniał w Polsce okresu międzywojennego, kiedy sądownictwo administracyjne zostało reaktywowane. Natychmiast sąd się odciął od stanowiska reprezentowanego przed wojną. Dziś decyzje uznaniowe i związane podlegają sądowej kontroli. Jest to trudniejsze dla kontrolera, bo musi on daleko bardziej wniknąć w motywację organu administracji. To wniknięcie jest łatwiejsze, gdy organ wydający takie rozstrzygnięcie w ramach władzy dyskrecjonalnej należycie je uzasadnia, czyli wprost wskazuje na czym się opierał.

Uznanie administracyjne jest powiązane z prawem unijnym. W rekomendacji z 1980 Komitetu Ministrów Rady Europy sformułowano zalecenia postępowania z uznaniem administracyjnym. Przewidują, że administracja powinna kierować się:

1. celem, dla którego władza dyskrecjonalna została w konkretnym przypadku przyznana - uświadamianie sobie tego celu jest pewną umiejętnością; nie wystarczy sama umiejętność czytania przepisów;

2. obiektywizmem - ma to być przeciwieństwo subiektywizmu, czyli nie należy brać pod uwagę nastawienia do interesanta, tylko wysłuchać co chce; nie należy czegokolwiek lub kogokolwiek faworyzować bez odnoszenia ich do pewnych obiektywnych racji

3. zasadą równości wobec prawa - ma to być w celu uniknięcia wszelkiej dyskryminacji; z dyskryminacją jest różnie; prawo unijne przeszło pewną ewolucję w tej materii; w zakazie dyskryminacji wyszło od postulatu równego traktowania wszystkich, ale potem zobaczyli, że nie wszyscy są równi; istnieją grupy społeczne, które z tej równości są wyłączone i stosowanie do nich tych samych standardów oznacza w gruncie rzeczy ich dyskryminowanie

4. zachowaniem właściwej relacji między ingerencją w prawa, wolności, interesy osób a urzeczywistnianym celem - chodzi o to, żeby między środkiem użytym do osiągnięcia celu a celem pozostawać mają właściwe proporcje

5. podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym w rozsądnym terminie - wydawanie aktów uznaniowych jest obarczone większym stopniem trudności niż wydawanie aktów związanych, ale nie oznacza rozciągnięcia w czasie wydawania aktów uznaniowych; są przewidziane w prawie polskim terminy, które powinny być przestrzegane przez organy administracyjne; nie różnicuje się tych terminów w zależności od tego, czy mają dotyczyć aktów uznaniowych czy związanych

6. ogólnymi dyrektywami administracyjnymi w sposób konsekwentny i stały przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku - oznacza to, że organy stosujące uznanie administracyjne powinny przestrzegać wszelkich reguł interpretacyjnych prawa, które istnieją w naszym porządku prawnym; przy rozstrzygnięciu ma uwzględniać ten jednostkowy przypadek ulokowany na tle indywidualnych spraw

Aktom uznaniowym czyni się często zarzuty jakiegoś dyskryminacyjnego charakteru. W oparciu o ten sam przepis i na pozór w tych samych okolicznościach organ dla X wyda rozstrzygnięcie treści A, a dla Y o treści B. Stąd te zarzuty braku równości wobec prawa są niekiedy uzasadnione. Od umiejętności organu zależy w ogromnym stosowanie uznania administracyjnego. Nie jest tak, że władza dyskrecjonalna oznacza robienie co się chce. Jest to pewien instrument, który pozwala na elastyczne stosowanie prawa.

Prawo administracyjne część ogólna wykład 23 09 maja 2011

Kontrola administracji

Pojęcie kontroli, poza pewnymi drobiazgami i szczegółami co do zasady w doktrynie prawa administracyjnego panuje zgoda na temat tego, czym jest kontrola. Mówi się o tym, że kontrola to jest badanie stanu faktycznego, porównywanie go z uprzednio przyjętym wzorcem, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności wskazywania ich i ewentualnie sposobu ich usunięcia. Sygnalizacja o stwierdzonych nieprawidłowościach może być kierowana zarówno do podmiotu kontrolowanego, jak i innych organów, ciał, przede wszystkim organów wyższego stopnia, czyli nadrzędnych na tym organem kontrolowanym. Na tym uprawnienia kontrolne kończą się. Stąd też należy odróżnić kontrolę od nadzoru, bowiem nadzór to jest krok więcej. Oprócz kontroli mamy jeszcze możliwość władczego wkroczenia w sferę działania podmiotu nadzorowanego, nakazując usunięcie uchybień.

Kontrola jest instrumentem doskonalenia działania administracji. W naszym społeczeństwie jest zakorzeniony negatywny odbiór kontroli zmierzający do łapania i ścigania. Jest to jednak nie ten instrument. Tu chodzi o to, aby analizować jak podmiot działa, a jeśli nie działa zgodnie z przyjętym wzorcem, to wskazujemy na czym uchybienie polega po to, aby działał lepiej. To jest cel kontroli.

Cechy kontroli:

1. oficjalność - ta cecha pozwala na podejmowanie czynności kontrolnych z urzędu, czyli podmiot kontrolujący nie czeka na jakiś sygnał albo na jakieś zdarzenie, tylko na bieżąco realizuje uprawnienia kontroli; nie wyłącza to działania na wniosek

2. aktywność - czynności kontrolne mają na celu wychwycenie możliwie jak największej ilości nieprawidłowości, a także kierowanie czynności kontrolnych do jak największej grupy podmiotów; na administrację w kontekście kontroli można patrzeć z 2 stron - może być kontrolującym, kontrolowanym oraz jednocześnie kontrolującym i kontrolowanym (w przypadku kontroli wewnętrznej)

3. bezstronność - kontrola powinna być obiektywna; gwarancją obiektywizmu może być umieszczenie podmiotu kontrolującego na zewnątrz administracji i to już zapewnia o tyle bezstronność, że podmiot kontrolujący od tej administracji nie zależy

4. proporcjonalność - co prawda kontrola powinna obejmować możliwie jak najszerszą kategorię podmiotów, ale aparat kontroli, jak również częstotliwość kontroli nie powinny być nadmierne

5. fachowość - staje się ona przez tę cechę większej efektywności; podmiot kontrolujący powinien mieć szeroką wiedzę teoretyczną i przynajmniej dorównywać wiedzą podmiotowi kontrolowanemu

6. efektywność - chodzi o zagwarantowanie środków umożliwiających weryfikowanie dostrzeżonych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie czynności kontrolnych.

Podziały kontroli

Ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli wyróżnia się:

1. kontrolę zewnętrzną - jeżeli podmiot kontrolujący jest usytuowany na zewnątrz administracji

2. kontrolę wewnętrzną - jeżeli podmiot kontrolujący jest umieszczony wewnątrz struktury administracji

Ze względu na czasowy stosunek czynności kontrolującego do czynności kontrolowanych wyróżnia się:

1. kontrolę wstępną - kontrolowane są jakieś działania, które mają dopiero nastąpić (zamierzenie, przygotowanie czegoś)

2. kontrolę faktyczną - dotyczy czynności realizowanych współrzędnie

3. kontrolę następczą - dotyczy tego, co było

Ze względu na sposób prowadzenia kontroli wyróżniamy:

1. inspekcję - czynności kontrolne są realizowane w formie bezpośredniej obserwacji

2. lustrację - analizuje nie tylko zachowanie (działania podmiotu kontrolowanego), ale także i jego stan rzeczywisty

3. rewizję - pojęcie używane do kontroli finansowej

4. wizytację - polega na bezpośrednim wglądzie w działalność podmiotu kontrolowanego

Ze względu na podmiot dokonujący tej kontroli wyróżniamy:

1. kontrolę parlamentarną - sprawuje ją Sejm, Senat, niezawisłe sądy, NIK

2. kontrolę społeczną - wykonywaną przez instytucje lub osoby fizyczne, związki zawodowe, instytucję skarg i wniosków, media

3. kontrolę wewnątrzadministracyjną - realizowana przez często wewnętrzne wyspecjalizowane podmioty czy komórki organizacyjne (komórka kontroli zarządczej i audytu)

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie też nam wskazuje na kilka rodzajów kontroli odnoszącej się zarówno do kontroli całości podmiotu, częściowej, sprawdzającej (wynik już wcześniej przeprowadzonych czynności kontrolnych). Mogą to być kontrole planowe lub zlecane doraźne. Podziałów może być wiele.

Kontrola sądowa

Działalność kontrolna sądów w administracji odgrywa niesłychanie ważną rolę. Przede wszystkim z dwóch powodów:

1. jest to kontrola zewnętrzna i obiektywna

2. jest to kontrola, w toku której zostaje zrównana pozycja podmiotu kontrolowanego i kontrolującego (podmiotu stosunku administracyjnego, jeżeli przedmiotem kontroli jest jakaś skarga).

Do momentu dopóki postępowanie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, to ta nierównorzędność występuje. Później następuje zrównanie pozycji, a sąd staje się arbitrem w rozstrzygnięciu sporu co działalności administracji. Sądy, sprawując wymiar sprawiedliwości, żeby móc stwierdzić, czy doszło czy nie doszło do naruszenia prawa, musi sprawę zbadać. Badając sprawę, dokonuje czynności kontrolnych.

Tak np. działa sąd administracyjny, bo to jest głównie ten pion sądownictwa, który wykonuje czynności kontrolne w stosunku do administracji, specjalnie po to jest powołany. Obywatel złożył wniosek do organu administracji o przyznanie jakiegoś świadczenia. Organ wydaje decyzję odmowną. Odwołujemy się do organy II instacji, który utrzymuje w mocy tę decyzję i pozostaje nam droga sądowo-administracyjna, czyli skarga do sądu administracyjnego. Zaczynamy od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. On bada od początku całą sprawę, od wpłynięcia wniosku bada, czy wszystkie procedury, zasady, przepisy w toku postępowania administracyjnego zostały dochowane. Bada element formalny decyzji całego postępowania, terminy, elementy tej decyzji, a także merytoryczną formę rozstrzygnięcia, przybierającą z reguły formę decyzji bądź postanowienia. Analizując poszczególne etapy bada działania administracji. Sądy stosują przede wszystkim kryterium legalności, czyli zgodności z prawem.

Kryteria kontroli:

1. legalność - podstawowe kryterium każdej kontroli; może występować jako jedyne; jest to kryterium zgodności z prawem działania podmiotu kontrolowanego; art. 7 Konstytucji przewiduje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; każdy podmiot publiczny na podstawie i w granicach prawa powinien działać; jeżeli coś narusza prawo, to automatyczne stwierdzić trzeba, że administracja nie działa zgodnie z prawem; ono może obejmować nie tylko zgodność działania administracji z przepisami powszechnie obowiązującymi

2. celowość - jest najmniej ostre i nie występuje we wszystkich rodzajach kontroli; często występuje w kontrolach wewnętrznych, gdzie ma służyć zbadaniu, czy podmiot kontrolowany realizuje cele założone przez inny podmiot

3. rzetelność - chodzi o skrupulatność, dokładność, zwracanie należytej uwagi, terminowość, forma (element pisemności jeśli wymagany); żeby ocenić podmiot kontrolowany jako rzetelny to musi być właśnie to wykazane

4. gospodarność - czy w ramach posiadanych środków można było zrobić więcej albo też czy za posiadane środki można było podnieść jakość realizowanych działań lub też przy założonej ilości i jakości można coś było zrobić taniej; podstawowym instrumentem skłaniającym administrację do działania gospodarnego są przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, które przewidując formę przetargu z reguły publicznego, otwartego, mają zapewnić konkurencyjność i osiągnięcie gospodarnych wyników wydatkowania środków publicznych; przepisy tej ustawy mają co do zasady zastosowanie do zakupów przekraczających kwotę 14 tys. Euro;

Funkcjonuje również kryterium zgodności z polityką rządu. Wojewoda realizuje politykę rządu w terenie i odpowiada za zachowanie zgodności polityki z tym, co ustala Rada Ministrów. To samo można przenieść na niższy grunt, czyli zgodność działania z pewnymi ustaleniami i kierunkami. Jeżeli ta wola jest uzewnętrzniona, to np. wojewoda naruszając uchwałę Rady Ministrów narusza kryterium legalności.

W kontekście historycznego uwarunkowania sądowych kontroli mówimy o okresie nowożytnej administracji, kiedy kształtowała się we Francji Rada Stanu jako ciało quasi-sądowe. To wiąże się z upadkiem absolutyzmu i poddaniem władzy wykonawczej kontroli sądowej, innego segmentu władzy. W naszym prawodawstwie mówimy o Naczelnym Trybunale Administracyjnym w okresie międzywojennym, który realizował obowiązki jednoinstancyjnej kontroli sądowej. Po wojnie nie utrzymano instytucji kontroli sądowej (cała władza w ręce rad). W 1980 powrócono do idei kontroli sądowej. Pojawił się Naczelny Sąd Administracyjny, który miał wówczas okrojone kompetencje. Chwilę po odzyskaniu swobody w kształtowaniu polskiego ustroju pojawiła się nowa ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a Konstytucja z 1997 zapowiedziała dwuinstancyjne sądownictwo. Ustawa z 2002 o ustroju sądów administracyjnych, a także ustawa o postępowaniu przed tymi sądami przypieczętowała obecny ustrój sądownictwa administracyjnego, który składa się z wojewódzkich sądów administracyjnych (I instancja) i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustawa określa jakie elementy są poddane kontroli sądów administracyjnych:

1. rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne i skarg, na które przysługuje zażalenie

2. postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego

3. inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa

4. akty prawa miejscowego

5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach

6. akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

7. bezczynność organów administracji w zakresie niepodejmowania postępowania administracyjnego lub też wydawania określonych aktów administracyjnych

Przyjęto szeroki zakres działania kontroli sądowej. Decyzja administracyjna na ogół wieńczy postępowanie.

W zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego leży:

1. rozpatrywanie środków odwoławczych od orzeczeń WSA

2. podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy budzące wątpliwości

3. rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość

4. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość postępowania przed WSA

Cechy kontroli sądowej:

1. szczególny charakter zrównujący pozycję organu administracji i podmiotu skarżącego

2. niezależny charakter tej kontroli związany z niezawisłością sędziowską, a także pozycją ustrojową sądów

3. fachowość

4. obiektywizm

5. prewencyjna rola orzecznictwa sądowego umożliwiająca organom administracji prawidłowe działanie w wyniku analizy orzecznictwa sądowego - orzeczenie sądu wiąże tylko w konkretnej sprawie strony tego postępowania, ale ranga orzeczeń, zwłaszcza NSA powoduje, że orzecznictwo to jest przedmiotem analizy przez praktykę i z reguły stosowania się do sposobu interpretacji prawa utrwalonego w orzecznictwie, zwłaszcza w uchwałach NSA; niezawisłość sędziowska ma również i ten skutek, że poszczególni sędziowie nie są związani orzeczeniem innego składu orzeczniczego; mogą zaprezentować inne poglądy, co prowadzi do zmiany linii orzeczniczej lub wydania orzeczeń stojących wobec siebie w opozycji

6. ujednolicanie wykładni prawa poprzez publikację orzeczeń sądowych - dysponujemy jednak dosyć nieprecyzyjnym instrumentem jakim jest wieloznaczny język oraz wielorakość sytuacji faktycznych

7. skargowość - oznacza, że sądy działają nie z urzędu, a w wyniku złożonej skargi w ustawowym trybie i terminie

Prawo administracyjne część ogólna wykład 24 16 maja 2011

Tylko w początkowym okresie, który trwał 1980-2003 sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne. Potem stało się dwuinstancyjne.

Gdy chodzi o właściwość rzeczową, to przyjęto takie rozwiązanie, które opiera się na domniemaniu właściwości sądów administracyjnych, zatem WSA jest właściwy we wszystkich sprawach, dla których nie jest zastrzeżona właściwość NSA. Kolejną kwestią jest właściwość miejscową. Obecnie może się to odnosić do WSA, bo NSA działa na terenie całego kraju. Właściwość WSA jest określona tak, że w danej sprawie właściwy jest ten WSA, na którego obszarze działania ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Siedziba organu, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone. Gdy chodzi o podmioty uprawnione do wniesienia skargi do sądy administracyjnego, to jest tak, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ma on mieć tzw. legitymację materialną. Ponadto, właściwy do wniesienia skargi jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna. W przypadku organizacji społecznych są ograniczenia: zakres działalności statutowej, sprawy mają dotyczyć innych osób, ta organizacja miałaby brać udział w postępowaniu administracyjnym.

Jeśli organizacja społeczna ma interes prawny w złożeniu skargi, to się w pojęciu „każdy” zmieści. W tej sytuacji mamy na myśli organizację społeczną, która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako strona.

Skargę do sądu administracyjnego może złożyć również podmiot, któremu przepisy prawa wprost takie prawo przyznają.

Gdy chodzi o tryb wnoszenia skargi, to obecnie obowiązuje tzw. pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Polega na tym, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub zaniechanie (bezczynność) są przedmiotem skargi. Skarga powinna być złożona w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a w przypadku gdy przepisy nie przewidują środków zaskarżenia, to skarga może być wniesiona po wezwaniu właściwego organu. to wezwanie powinno mieć formę pisemną do usunięcia naruszenia prawa.

Kiedy wprowadzano sądownictwo administracyjne, był przewidziany taki tryb. On dość długo obowiązywał. Potem w ramach reformy zmieniono to rozwiązanie. Pośredni tryb został zastąpiony trybem bezpośrednim. Ledwie kilkuletnia praktyka dowiodła, że lepszym rozwiązaniem był ten pośredni tryb składania skargi, zatem powrócono do tego rozwiązania.

Skarga powinna być złożona przy zachowaniu wszystkich wymagań formalnych. Treść skargi powinna spełniać wymagania wobec pism procesowych.

Są zasady postępowania administracyjnego, takie jak dwuinstancyjność postępowania. Ta zasada przez 13 lat funkcjonowania sądownictwa nie obowiązywała, bo tylko NSA był, a nie było WSA. Kolejną zasadą jest legalność, a także udzielanie pomocy stronom, jawność, ekonomika procesowa, kontradyktoryjność, dostęp do sądu. Postępowanie sądowo-administracyjne jest odrębnym postępowaniem poza postępowaniem administracyjnym. Zanim uchwalono ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był posiłokowo stosowany KPC.

Sądy administracyjne mają właściwie uprawnienia orzecznicze o charakterze kasacyjnym. Wyraża się to w tym, że jeśli sąd administracyjny uwzględnia skargę, to ma kilka możliwości determinowanych skalą sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję czy na postanowienie:

1. uchyla ten akt w całości lub w części

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia również w całości lub w części

3. może stwierdzić wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa

4. może uchylić inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność

5. może stwierdzić nieważność uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub w części

6. może stwierdzić, że uchwała lub akt prawa miejscowego został wydane z naruszeniem prawa

7. może uchylić akt nadzoru

Te uprawnienia kasacyjne dowodzą tego, że sąd administracyjny nie orzeka co do meritum sprawy. On jedynie postanawia o dalszych losach zaskarżonej decyzji lub postanowienia, uchwały, aktu prawa miejscowego, aktu nadzoru, czynności. Najczęściej jest wyłączana z obrotu prawnego. Te uprawnienia są w przypadku działania.

Skarga może też dotyczyć bezczynności. Jeżeli sąd uwzględnia skargę na bezczynność, to zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do wydania w określonym czasie (terminie) aktu lub też dokonania czynności np. stwierdzenia istnienia uprawnienia, uznania danego uprawnienia, obowiązku wynikającego z prawa.

Jeśli sąd nie uwzględnia skargi, to ją oddala. Nie ustosunkowuje się do niej merytorycznie. Od nieuwzględnienia skargi trzeba odróżnić sytuację niedopuszczalności skargi. Z niedopuszczalnością mamy do czynienia wówczas, kiedy sama skarga jest obarczona pewnymi wadami formalnymi, np. jest złożona przez nieuprawniony podmiot w niewłaściwym trybie. W takim przypadku sąd ją odrzuca.

Regułą jest, że sąd administracyjny orzeka na rozprawie w składzie 3-osobowym, czyli 3 sędziów. Tu nie ma ławników.

Od pewnego czasu jest dopuszczony tryb uproszczony i tryb mediacyjny.

Tryb uproszczony oznacza rozpoznanie danej sprawy na posiedzeniu niejawnym przez sąd działający w składzie 1-osobowym (1 sędzia). Ten tryb uproszczony może być zastosowany zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Z urzędu ten tryb uproszczony będzie stosowany wówczas, gdy skarga dotyczy decyzji lub postanowienia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną (niewątpliwą). Może być też zastosowane postępowanie uproszczone na żądanie strony. Nie ma żadnych ograniczeń rodzaju spraw, w których takie postępowanie uproszczone może być prowadzone. Jest tylko 1 wymóg, jakim jest to, że z żądaniem uruchomienia takiego postępowania wystąpi jedna strona, ale żadna z pozostałych stron nie może złożyć co do tego sprzeciwu. Musi być zgoda, która nie musi być wyrażona w formie pozytywnej.

Postępowanie mediacyjne w pewnym sensie jest podobne do postępowania ugodowego, które jest w postępowaniu administracyjnym przewidziane. Postępowanie to ma służyć takiemu rozważeniu i pełnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie, aby strony mogły poczynić ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy w granicach prawa. To strony decydują o sposobie załatwienia sprawy w ramach owego postępowania mediacyjnego. Postępowanie mediacyjne może być podjęte z urzędu lub na wniosek choćby jednej ze stron. Z urzędu postępowanie mediacyjne będzie prowadzone jeśli sąd analizując charakter sprawy uzna takie działanie za zasadne (celowe) w danym przypadku. Postępowanie mediacyjne na wniosek ma miejsce przed wyznaczeniem celowości przed sądem. Odbywa się ono pod przewodnictwem sędziego lub referendarza. Jeśli postępowanie mediacyjne nie przyniesie rezultatu i strony nie dokonają stosownych ustaleń, wówczas sprawa jest rozpatrywana w zwykłym trybie, czyli na rozprawie przed skład orzekający 3 sędziów.

Przewidziano jako pewien środek dyscyplinujący organy administracji grzywnę, którą może wymierzyć sąd administracyjny organowi administracji w kilku przypadkach:

1. gdy organ administracji nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność - nie podjął działania w wyznaczonym orzeczeniem sądu terminie

2. w razie bezczynności organu administracji po wyroku uchylającym dany akt lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności

3. gdy organ administracji nie dopełni obowiązku przekazania sądowi skargi z aktami sprawy

4. w przypadku uchylenia się przez organ administracji od zastosowania postanowienia podjętego w toku postępowania

5. w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej wezwania do złożenia w terminie odpisu żądanych dokumentów albo złożenia oświadczenia, że organ takich dokumentów nie posiada

Wysokość grzywny jest miarkowana przez sąd. Maksymalna wysokość to 10-krotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, które było ustalone w roku poprzednim w stosunku do momentu wymierzania tej grzywny przez sąd.

Wprowadzenie grzywny okazało się konieczne. Mamy do czynienia jednak z pewnym szacunkiem dla sądów. Nie zmienia to faktu, iż zdarzały się przypadki niesubordynacji organów administracji, które nie podejmowały działań, do których z mocy wyroku sądowego były zobowiązane. Grzywna ma wywołać w nich chęć zastosowania się do orzeczeń sądowych.

Postępowanie przed NSA jest uruchamiane na podstawie skargi kasacyjnej od wyroku kończącego postępowanie w sprawie lub postanowienia WSA. Skarga jest wnoszona w terminie 30 dni od doręczenia stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Tu również jak w postępowaniu przed sądami wojewódzkimi, skarga jest wnoszona za pośrednictwem organu, który taki zaskarżony akt lub postanowienie wydał. W przypadku skargi kasacyjnej istnieje przymus jej sporządzenia przez uprawnione podmioty - adwokata lub radcę prawnego, w sprawach podatkowych przez doradcę podatkowego, w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Należy do minimum ograniczyć przypadki konieczności odrzucenia skargi, bo ona wymogów formalnych nie spełnia. Od tego jest pewien wyjątek. Ten przymus sporządzenia skargi przez wskazane podmioty nie dotyczy sytuacji, gdy skarżącym jest sędzia, prokurator.

Skarga kasacyjna jest rozpatrywana przez NSA w składzie 3 sędziów. W przypadku skargi dotyczącej postanowienia kończącego sprawę podjętego przez WSA, skarga kasacyjna może być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w składzie 1 sędziego. NSA jest związany w swoim działaniu granicami skargi kasacyjnej, czyli może rozpoznawać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Jeśli jednak miałaby miejsce sytuacja nieważności postępowania, to wówczas NSA bierze tę okoliczność z urzędu pod uwagę i niejako wykracza poza granice skargi kasacyjnej. NSA oddala skargę kasacyjną, jeśli zaskarżone orzeczenie w danej sprawie, mimo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem lub jeśli ta skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli NSA uwzględnia skargę kasacyjną, to uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do odpowiedniego WSA do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie dokonuje się w innym składzie personalnym. (01:12:?)

Instytucja uchwał NSA

Jest taka idea jednolitości orzecznictwa. Chodzi o to, żeby w tych samych sprawach czy też zasadniczo do siebie podobnych sądy orzekały tak samo. Z drugiej strony mamy niezawisłość sędziowską, poddanie ich jedynie Konstytucji i ustawom, co pozwala sądom administracyjnym orzekać niezależnie i samodzielnie. Dlatego też, niejako w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, jak i administracyjnego, przewidziana jest instytucja uchwał podejmowanych przez NSA. Uchwały te mają wyjaśniać określone przepisy prawne, których stosowanie spowodowało rozbieżności w orzecznictwie. Uchwały zawierają też rozstrzygnięcie pewnych zagadnień prawnych, które w konkretnej sprawie budzą poważne wątpliwości. Gdy chodzi o dokonanie pewnej wykładni obowiązujących przepisów prawnych przez NSA, to wówczas z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały może wystąpić nie tylko Prezes NSA, ale i Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich. Gdy chodzi jednak o rozstrzygnięcie pewnych problemów prawnych, które się pojawiają w związku z konkretną sprawą, to w takim przypadku z wnioskiem o podjęcie uchwały mogą wystąpić jedynie składy orzekające NSA. Składy te mają orzekać w konkretnych sprawach, w których te problemy się okazały.

Sądy powszechne w pewnym zakresie sprawują kontrolę administracji. Kontrola administracji w węższym znaczeniu jest sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny. (z konsty zajrzeć). Rozstrzyga spory kompetencyjne między centralnymi organami państwa. Bada zgodność przepisów prawa stanowionych przede wszystkim przez organy centralne z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami. Trybunał Stanu również ma swoje miejsce, bowiem przed Trybunałem odpowiedzialność konstytucyjną ponoszą najważniejsze organy w państwie.

Poza kontrolą sądową jest również kontrola pozasądowa. Jest to kontrola NIK-u, RPO, społeczna (rozwinięta dość istotnie).

Prawo administracyjne część ogólna wykład 25 06 czerwca 2011

Sądowa kontrola administracji generalnie utożsamiana jest sądownictwem administracyjnym. Nie ogranicza się tylko do tego typu sądów. Biorąc pod uwagę sądy powszechne i trybunał, to ilość tych pozostałych podmiotów w niej uczestniczących nie oznacza równego rozłożenia ciężarów w tym zakresie.

Sądową kontrolę sprawują sądy powszechne, ale nie wszystkie. Do tego się sądowa nie ogranicza, bo mamy jeszcze TK i TS, które są organami konstytucyjnymi w tym sensie, że przewidziane w Konstytucji.

Wiadomo, że TK ma szeroki zakres uprawnień. Dla nas istotne jest to, iż do TK należy orzekanie o zgodności aktów normatywnych stanowionych przez centralne organy państwowe, czyli wszelkiego rodzaju rozporządzenia ministrów z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzekanie przez TK w sprawach skargi konstytucyjnej wydaje się być instrumentem kontroli sądowej administracji w tym zakresie, w jakim skarżący będzie wskazywał na naruszanie jego konstytucyjnych wolności, praw poprzez działania administracji. Skarga konstytucyjna jest nie tylko na te sytuacje przewidziana, ale taką funkcję spełniać może. Uprawnienie TK polegające na orzekaniu w sprawach sporów kompetencyjnych między centralnymi organami konstytucyjnymi państwa również oznacza kontrolę administracji.

Kolejny organ, który jeszcze się na ten obraz podmiotów sprawujących sądową kontrolę administracji to TS. To jest organ, przed którym odpowiedzialność konstytucyjną ponosi grupa podmiotów, które należą do administracji publicznej. Są to Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, członkowie rządu, Prezes NBP, Prezes NIK, członkowie KRRiT, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem i Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Te podmioty podlegają odpowiedzialności konstytucyjnej. Nie są to wszystkie podmioty, bo są też posłowie i senatorowie, ale oni nie wchodzą w skład organu administracji publicznej.

Ta kategoria kontroli jest wyodrębniona ze względu na charakter podmiotów sprawujących kontrolę, natomiast te podmioty mają zróżnicowane uprawnienia, gdy chodzi o kontrolę. Zasadniczo są różne. W jednych przypadkach chodzi o odpowiedzialność personalną, w innych chodzi o weryfikację działania, niezależnie kto za tym działaniem stoi.

Jeśli kontrola sądowa jest zróżnicowana, to kontrola pozasądowa tym bardziej, bo można powiedzieć, że jest to kontrola sprawowana przez wszystkie inne podmioty, którym statusów sądów czy trybunałów nie można przypisać. Taka kontrola sądowa ukształtowała się w ciągu ostatnich 30 lat, wcześniej nie występowała w Polsce. Z tej dalszej perspektywy czasowej można powiedzieć, że kontrola sądowa administracji to osiągnięcie ostatnich kilkudziesięciu lat.

Na ich czele lokuje się Najwyższa Izba Kontroli. To jest organ, który właściwie od zyskania niepodległości przez Polskę istnieje. Ponieważ to istnienie jest już dzisiaj mierzone jako 90kilkuletnie, to musiało to w jakiś sposób odciskać na pozycji tego organu. Można taką prawidłowość wskazać, na co w naszej literaturze zwraca się uwagę, że jeśli NIK jest podporządkowana Sejmowi, to znaczy, że pewne demokratyczne reguły w państwie obowiązują. Jeśli jest podporządkowana rządowi, to jest sygnał na to, że jest jakby włączona w system centralistyczny i o żadnej niezależności, która dla prawidłowego sprawowania funkcji jest niezbędna nie można wówczas mówić. To powiązanie NIK-u z parlamentem, a nie z rządem, tworząc NIK wzięliśmy od Niemców. Współcześnie jest to naczelny organ kontroli państwowej. Ta nazwa wprowadzona już w okresie międzywojennym wciąż funkcjonuje, jest charakterystyczna dla tego rodzaju kontroli. NIK podlega Sejmowi i działa na zasadzie kolegialności.

Tą kontrolą objęta jest administracja rządowa, samorząd terytorialny szeroko rozumiany, ale również i niepubliczne podmioty, o ile w swoim działaniu wykorzystują one majątek państwa lub samorządu terytorialnego, a także jeśli wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Gdy chodzi o organy administracji rządowej, to NIK ma obowiązek objęcia jej kontrolą. Inaczej mówiąc, kontrola wobec administracji rządowej sprawowana przez NIK ma charakter obligatoryjny. Inaczej się sprawa przedstawia w przypadku pozostałych podmiotów. Gdy chodzi o samorząd terytorialny, to on może być objęty kontrolą NIK-u. Chodzi o działalność organów samorządu terytorialnego, działalność komunalnych osób prawnych, a także działalność innych komunalnych jednostek organizacyjnych (nie posiadających osobowości prawnej). Gdy chodzi o administrację rządową, to istnieje obowiązek sprawowania kontroli. Gdy chodzi o podmioty niepubliczne, to NIK może nad nimi sprawować kontrolę, jeśli pozostają one w określonej sytuacji, czyli działają z wykorzystaniem majątku Skarbu Państwa, czy też majątku komunalnego. Jeśli te niepubliczne podmioty wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny i jeśli wykonują one zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego, to wtedy mogą podlegać one kontroli.

Te podmioty niepubliczne mogą również organizować lub wykonywać prace interwencyjne lub roboty publiczne. Po czwarte, takie powiązania pojawiają się wówczas, gdy podmioty niepubliczne działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia należącego do Skarbu Państwa lub mienia jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi również o działanie z wykorzystaniem środków przyznawanych na podstawie umów międzynarodowych.

Te podmioty również będą mogły być objętą kontrolą NIK-u, jeśli w swoim działaniu wykorzystują majątek Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego.

Podmioty niepubliczne mogą podlegać kontroli NIK-u, jeśli korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia, ewentualnie gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny. Prywatne podmioty mogą podlegać kontroli NIK-u również wtedy, kiedy wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (niepubliczne ZOZ-y). Podmioty niepubliczne mogą podlegać kontroli NIK-u, jeśli będą podatnikami, czyli będą się wywiązywać z zobowiązań podatkowych, należności budżetowych i pozabudżetowych. Jeśli dysponowali państwowymi funduszami celowymi, korzystali ze świadczeń, są państwu coś winni, to mogą być poddani kontroli NIK-u. Jeśli wziąć tę ostatnią sytuację pod uwagę, to mało kto z podmiotów niepublicznych pozostaje by powiedzieć, że NIK nie może go objąć swoją kontrolą.

NIK bada wykonywanie budżetu państwa, realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej podmiotów objętych tą kontrolą. To jest taki uniwersalnie określony zakres przedmiotowy uprawnień kontrolnych NIK-u. On ulega pewnym korektom w zależności od tego, kto jest objęty tą kontrolą np. węższy zakres przedmiotowy, bo dotyczący jedynie wykonania budżetu, gospodarki finansowej i majątkowej będzie dotyczyła kontrola NIK-u wobec Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, TK, RPO, KRRiT, GIODO, KBW (Krajowe Biuro Wyborcze), SN, NSA, PIP (Państwowa Inspekcja Pracy). Wobec tych podmiotów kontrola NIK-u ma węższy zakres przedmiotowy.

Regułą jest, że NIK prowadzi kontrole planowe, czyli wynikające z wcześniej przyjętego planu kontroli. Nie oznacza to niemożliwości przeprowadzania przez NIK kontroli na żądanie, kontroli doraźnej. Jeśli NIK działa na zlecenie Sejmu i w związku z tym przeprowadza kontrolę Kancelarii Prezydenta RP czy też wszystkich wymienionych wyżej podmiotów, to wówczas kontrola ta jest prowadzona w szerszym zakresie, bo oprócz tamtych uprawnień kontrolnych, NIK będzie również badał wykonanie ustaw, także innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej.

Kryteria sprawowanej kontroli

Bez kryteriów kontrola nie może zostać przeprowadzona. Te kryteria mogą być różne: o charakterze prawnym, charakterze pozaprawnym itp. Gdy chodzi o kryteria kontroli sprawowanej przez NIK, to obejmują one kryterium legalności (zgodności z prawem), gospodarności, celowości, rzetelności. Z tej „bazy” NIK sięga po zróżnicowane kryteria w zależności od tego, jaki podmiot jest poddawany kontroli. Zazwyczaj węższy krąg tych kryteriów jest brany pod uwagę. Gdy chodzi o kontrolę działalności samorządu terytorialnego, to NIK się posługuje w swej działalności kryterium legalności, gospodarności i rzetelności. Gdy zaś chodzi o objęcie kontrolą podmioty niepubliczne, to wówczas katalog kryteriów ogranicza się tylko do legalności i gospodarności.

Jeśli działanie kontrolne jest przez NIK przeprowadzone, to w rezultacie tego przeprowadzonego działania kontrolnego jest formułowany protokół kontroli, który powinien zawierać opis tego, co się zdarzyło, czyli opis stanu faktycznego, który został stwierdzony w ramach przeprowadzonej kontroli, w tym opis ustalonych nieprawidłowości (jeśli miały miejsce). Protokół powinien również zawierać wskazanie przyczyn tych nieprawidłowości, zakresu i ewentualnych skutków owych nieprawidłowości. Protokół też powinien wskazywać osobę lub osoby odpowiedzialne za powstanie owych nieprawidłowości.

Takim zasadniczym środkiem oddziaływania pokontrolnego, jakim dysponuje NIK, jest tzw. wystąpienie pokontrolne, które zawiera ocenę kontrolowanej działalności pozostającą w zgodności z protokołem kontroli. Jeśli stwierdzono w wyniku kontroli nieprawidłowości, to w wystąpieniu pokontrolnym powinny być zawarte tez pewne uwagi i wnioski, których zastosowanie ma służyć usunięciu tych nieprawidłowości. W wystąpieniu pokontrolnym może też mieć miejsce pewna ocena dalszej przydatności na zajmowanym stanowisku osoby odpowiedzialnej za wskazane nieprawidłowości. Owo wystąpienie pokontrolne jest przekazywanie kierownikowi kontrolowanej jednostki, ewentualnie w razie potrzeby również przełożonemu tego kierownika, czyli kierownikowi jednostki nadrzędnej, a także właściwym organom państwowym i samorządowym. Będzie to miało zastosowanie w sytuacji, gdy chodzi o wystąpienie pokontrolnym, w którym podmiotem kontroli byłby podmiot prywatny.

Warto zwrócić uwagę na tzw. funkcję sygnalizacyjną NIK-u. Na podstawie tych protokołów kontroli, które NIK przygotowuje i wystąpień pokontrolnych, NIK opracowuje informacje o wynikach przeprowadzonych kontroli. Te informacje są przesyłane właściwym naczelnym i centralnym organom państwowym, które mają 7 dni na ustosunkowanie się do tych informacji.

NIK jest organem konstytucyjnym podlegającym Sejmowi. Najczęściej mówiąc o tej podległości Sejmowi, bierze się pod uwagę tylko aspekt merytoryczny, czyli to, że Sejm może zlecać NIK-owi przeprowadzenie kontroli na wskazany temat. To jest uprawnienie Sejmu oraz jego wewnętrznych organów. NIK jest też zobowiązany do dostarczania Sejmowi informacji, ale tych dotyczących spraw kontrolnych i informacji dotyczących wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. To jest uprawnienie, które nabiera szczególnego znaczenia w procedurze udzielania rządowi absolutorium. NIK przedstawia Sejmowi roczne sprawozdania ze swojej działalności, gdzie wskazuje wyniki kontroli, wnioski. Podległość Sejmowi NIK-u wyraża się też w tym, że Sejm kontroluje wykonanie budżetu NIK-u. Ta podległość ma też aspekt personalny. Prezes NIK-u jest powoływany i odwoływany na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy 35 posłów. Jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu. Także, gdy chodzi o wiceprezesów, to rola Sejmu, a właściwie jego Marszałka też odgrywa rolę, bo to wiceprezesi NIK-u są powoływani i odwoływani przez Marszałka Sejmu.

Prezes NIK ma obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach Sejmu, udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie. Wskazuje to na personalne powiązanie NIK-u z Sejmem, a właściwie podporządkowanie NIK-u Sejmowi.

NIK jako organ kontroli też powinien mieć zagwarantowaną prawnie pozycję. Pewne gwarancje niezależności NIK-u upatruje się w przepisach określających sytuację prawną. Prezes NIK-u nie może należeć do partii politycznej. Tak stanowią przepisy. Ten wymóg oznaczać powinien to, że prezesem NIK-u powinna być osoba wcześniej nie zaangażowana politycznie. Należy go rozumieć szeroko. Gwarancją pewnej niezależności NIK-u jest zakaz zajmowania przez prezesa innego stanowiska z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej. Ma nie być konfliktu interesów. Prezesa NIK-u dotyczy zakaz wykonywania innych zajęć zawodowych, zakaz prowadzenia działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością tego urzędu. Ponadto, instrumentem owej gwarancji niezależności jest immunitet jaki przysługuje prezesowi NIK-u. Jest on porównywalny z immunitetem poselskim. Nie może on być bez wcześniejszej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej, ani nie może być pozbawiony wolności. Nie może być też zatrzymany, aresztowany. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy został ujęty na gorącym uczynku przestępstwa i jeśli jego zatrzymanie jest niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania.

---