Zasady opracowywania i uchwalania budżetu
Budżet państwa - podstawowe pojęcia.
Budżet państwa jest najwyższej rangi planem finansowym polityki państwa oraz narzędziem polityki społecznej. Jest to zestawienie prognozowanych na następny rok budżetowy dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów:
organów władzy państwowej,
kontroli i ochrony prawa,
sądów i trybunałów,
administracji rządowej.
Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:
ekonomicznym - pewien fundusz pieniężny,
prawnym - pewien akt normatywny,
technicznym (konstrukcja techniczna) - wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.
Budżet państwa ma na celu pobieranie dochodów od jednostek gospodarczych, a następnie wydatkowanie ich na określone w planie cele. Budżet ma dać odpowiedź na dwa zasadnicze pytania:
jakimi środkami dysponuje państwo na realizacje swojej polityki,
jak środki te rozdzielić, by państwo mogło się wywiązać ze swoich zobowiązań i zrealizować swe zamierzenia.
Celem sporządzania budżetu jest racjonalizacja wydatków. Budżet stanowi podstawę finansowego planowania przedsięwzięć oraz dostarcza najważniejszych informacji potrzebnych do kontroli prowadzonej działalności.
Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który w Polsce pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.
Procedura budżetowa.
Opracowywanie i uchwalanie budżetu.
Opracowywanie projektu budżetu państwa jest pierwszą z faz procedury budżetowej, do której należą jeszcze: uchwalanie budżetu, wykonywanie budżetu oraz opracowywanie i zatwierdzanie sprawozdania z wykonania budżetu.
W konstytucji zapisane są dwie zasady związane z procedurą przygotowywania budżetu:
zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym,
zasada ustawowej regulacji trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt ustawy budżetowej.
Z pierwszej zasady wynika, że tylko i wyłącznie Rada Ministrów uprawniona jest do przedłożenia projektu ustawy budżetowej (lub projektu o prowizorium budżetowym) i nie może być w tym zakresie zastąpiona przez żaden inny podmiot o uprawnieniach ustawodawczych. Zasada ta ma ponadto charakter szczególny, ponieważ możliwość zgłaszania poprawek w trakcie poselskiej dyskusji nad projektem ustawy budżetowej obwarowana jest konstytucyjnym ograniczeniem - zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm i Senat większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art.220 ust.1)
Druga zasada wymaga ustawowego trybu opracowywania projektu budżetu państwa to znaczy między innymi, że w ustawie o finansach publicznych muszą być zawarte zasady i tryby opracowywania projektu budżetu. Zapis konstytucyjny podnosi rangę ustawy określającej te zasady, gdyż przez określenie stopnia szczegółowości projektu budżetu oraz wymagań stawianych projektowi ustanawia zakaz zamieszczania w budżecie innych postanowień niż takie, które wynikają z ustawy o finansach publicznych.
Prace nad budżetem państwa na kolejny rok budżetowy zaczynają się prawie rok przed jego początkiem. Pierwsza faza prac to niesformalizowane prace analityczne prowadzone w Ministerstwie Finansów - powstaje wówczas pierwsza bardzo wstępna koncepcja budżetu i długa lista pytań i problemów, które muszą być rozstrzygnięte w toku dalszych prac.
Projekt ustawy budżetowej musi być opracowany do 30 września roku poprzedzającego dany rok budżetowy. Jeżeli rząd nie jest w stanie przedstawić go w tym terminie, to zobowiązany jest do przedłożenia projektu ustawy o prowizorium budżetowym, która określa dochody i wydatki państwa na określoną część roku i traci moc z chwilą ustalenia ustawy budżetowej.
Ustawa o finansach publicznych ustala w art.86 elementy, które winna zawierać ustawa budżetowa, wymieniając wśród nich:
dochodu budżetu państwa,
wydatki budżetu państwa,
deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
limity zatrudnienia w administracji rządowej,
przychody i rozchody budżetu państwa,
zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,
plany finansowe państwowych funduszy celowych,
wykaz programów wieloletnich i wykaz inwestycji wieloletnich,
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji.
Wydatki budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na: części, działy i rozdziały klasyfikacji wydatków.
Plany finansowe państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych, włączone do ustawy budżetowej, ujmuje się w podziale na części budżetowe i rodzaje działalności, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego środków obrotowych, przychodów własnych, dotacji z budżetu państwa, wydatków na wynagrodzenia i składek naliczanych od wynagrodzeń, wydatków majątkowych oraz wpłat do budżetu.
Plany finansowe państwowych funduszy celowych ujmuje się w ustawie budżetowej oddzielnie dla każdego funduszu, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego funduszu, przychodów własnych oraz dotacji z budżetu państwa.
Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na poszczególne stopnie jednostek samorządu terytorialnego, części budżetowe, z których przekazywane są dotacje, oraz działy klasyfikacji budżetowej. (Art.86)
Jeżeli chodzi o inwestycje wieloletnie to są to inwestycje finansowane lub dofinansowywane z budżetu państwa, których:
okres realizacji przekracza rok budżetowy
wartość kosztorysowa jest wyższa od kwoty określonej przez Ministra Finansów
Ujmowane są w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej. W wykazie tym określa się:
nazwę i lokalizację inwestycji,
nazwę inwestora,
planowane efekty rzeczowe inwestycji,
termin jej rozpoczęcia i zakończenia,
planowaną wartość kosztorysową inwestycji,
źródła finansowania inwestycji w podziale na:
a) nakłady finansowane z budżetu państwa,
b) nakłady finansowane z:
- środków własnych inwestora,
- kredytu lub pożyczki objętej poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa,
- innych źródeł (w tym dotacje od jednostek samorządu terytorialnego i funduszy celowych),
nakłady do poniesienia i źródła ich finansowania w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. (Art.78)
Natomiast programy wieloletnie ustanawiane są przez Radę Ministrów i również ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej.
Program wieloletni może być ustanowiony wyłącznie w celu realizacji zadań dotyczących:
obronności i bezpieczeństwa państwa,
ochrony środowiska,
rozwoju gospodarki, w tym restrukturyzacji wybranych dziedzin,
rozwoju nauki,
ochrony ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego,
wspierania rozwoju regionalnego.
Każde racjonalne działanie związane z pracami nad projektem budżetu wymaga dokładnego rozpoznania warunków, w których przyjdzie realizować zamierzone przedsięwzięcie. Jedna z pierwszych czynności rozpoczynających tryb przygotowań do prac nad projektem budżetu jest prognoza warunków, w których będzie realizowany plan przyszłego okresu. Prognozy tej dokonują Ministerstwo Gospodarki, Minister Finansów i Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej i inne resorty odpowiedzialne za realizację polityki społeczno-gospodarczej, przy współpracy z Narodowym Bankiem Polskim. Prognozy muszą niewątpliwie uwzględniać sytuacje pieniężną państwa.
Jednocześnie razem z pracami nad budżetem powstaje tzw. nota budżetowa - tak potocznie nazywa się rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie trybu opracowywania projektu budżetu państwa. W nocie Minister Finansów określa:
harmonogram prac budżetowych,
wzory formularzy planistycznych, na których resorty i inne instytucje finansowe z budżetu państwa będą przekładać Ministrowi Finansów informacje i propozycje do budżetu państwa,
zasady planowania poszczególnych rodzajów wydatków
Nota budżetowa obowiązuje tylko przez jeden rok - dla każdego cyklu budżetowego Minister Finansów ustala od nowa tryb i harmonogram prac.
Właściwą procedurę budżetową rozpoczyna przekazanie Ministerstwu Finansów przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów (jednostki upoważnione do dysponowania środkami budżetowymi) części budżetowych. Materiały te nazwane „erzetkami” (od oznaczeń formularzy, na jakich są sporządzane) informują Ministerstwo Finansów przede wszystkim o rozmiarach zadań, jakie będą finansowane z budżetu państwa w kolejnym roku. Formularze „RZ” zawierają więc dane o tym, jakie nowe zadania pojawią się w budżecie, a jakie przestaną być wykonywane, proponowane zmiany w zatrudnieniu, propozycje nowych inwestycji, dane o zakresie dotacji, jakie będą wypłacane przez dany resort itd.
Taki tryb planowania budżetowego jest prawidłowy - najpierw musimy wiedzieć, jakie zadania mają być sfinansowane w ramach budżetu, potem dopiero pojawi się pytanie: ile trzeba wydać na realizację tych zadań.
Wstępne materiały złożone przez dysponentów części budżetowych, a także wyniki równolegle prowadzonych prac analitycznych, stają się teraz podstawą do przygotowania pierwszego dokumentu (pomijając notę budżetową), prezentowanego przez Ministerstwo Finansów w toku prac budżetowych. Dokumentem tym są założenia projektu budżetu państwa, które, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów.
Założenia te zazwyczaj zawierają:
priorytety, którymi kierował się rząd, ustalając limity wydatków resortowych i wojewódzkich części budżetu,
założenia prognozy makroekonomicznej dotyczące:
produktu krajowego brutto,
cen,
stopy procentowej,
kursu walutowego,
bilansu płatniczego,
zatrudnienia i bezrobocia,
wynagrodzeń w gospodarce narodowej;
założenia dotyczące przewidywanych dochodów i wydatków,
sposoby finansowania deficytu budżetowego,
zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.
Jeśli chodzi o limity wydatków jest to najbardziej kontrowersyjny punkt całej procedury konstrukcji budżetu państwa. Limitami wydatków nazywa się określone przez Ministra finansów kwoty, będącej nieprzekraczalnym, górnym ograniczeniem wydatków, jakie dysponenci poszczególnych części budżetowych mogą zaproponować w swoich projektach do budżetu.
Formalne wprowadzenie limitów miało miejsce w nocie budżetowej na rok 2000. Limity wydatków są obok między innymi prognoz wskaźników makroekonomicznych jedną z podstaw do opracowywania szczegółowych projektów budżetów resortowych. Ustalone w założeniach do projektu budżetu państwa limity wydatków stanowią dyrektywną część założeń. Po otrzymaniu limitów wydatków dysponenci części budżetowych sporządzają swoje projekty budżetów. Muszą one być nie tylko zgodne z ustalonymi limitami, lecz również z innymi zasadami ustalonymi w nocie budżetowej.
Zasady te dotyczą między innymi trybu zgłaszania do budżetu nowych inwestycji, kalkulacji środków na wynagrodzenia, zakres dotacji. Projekty kierowane do Ministra Finansów są sporządzane ze szczegółowością większą niż jest to wymagane dla ustawy budżetowej. Ułatwia to dalsze prace nad uzgodnieniem projektów cząstkowych i sporządzaniem zbiorczego projektu budżetu państwa. Dysponenci części budżetu zobowiązani są do przedłożenia projektów budżetów swoich części w terminie 21 dni kalendarzowych od daty pisma określającego limity wydatków, czyli do dnia ogłoszenia ustawy budżetowej.
Projekty części budżetu zestawione ze sobą powinny łącznie odpowiadać kwocie wydatków realnie możliwych do sfinansowania. Projekty resortowe są więc przez Ministerstwo Finansów weryfikowane, by w końcu stać się podstawą do zestawienia zbiorczego projektu budżetu państwa.
Sporządzając projekt budżetu państwa Minister Finansów włącza do niego bez negocjacji dochody i wydatki:
Kancelarii Sejmu,
Kancelarii Senatu,
Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej,
sądownictwa powszechnego,
Sądu Najwyższego,
Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Trybunału Konstytucyjnego,
Rzecznika Praw Obywatelskich,
Rzecznika Praw Dziecka,
Najwyższej Izby Kontroli,
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
Krajowego Biura Wyborczego,
Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu,
Państwowej Inspekcji Pracy,
Krajowej Rady Sądownictwa (będzie to dotyczyć budżetu państwa począwszy od roku 2004)
Włączanie projektów budżetu wyżej wymienionych instytucji bez negocjacji nie oznacza wcale, że mogą one kształtować swoje wydatki w sposób dowolny. Jest oczywiste, że niezależnie od przysługującego im uprawnienia, ich wydatki muszą pozostawać w logicznym związku z aktualnymi możliwościami finansowymi państwa. Zresztą ich wydatki są następnie, w fazie prac nad uchwalaniem budżetu, poddawane drobiazgowym analizom i (co jest regułą w ostatnich latach) nieznacznie zmniejszane. Regułą jest jednak także to, że wydatki tych instytucji charakteryzowała zwyżka większa, niż przeciętna zwyżka wydatków w ramach całego budżetu.
Równolegle z pracami nad właściwym projektem budżetu państwa (planem dochodów i wydatków) powstaje w Ministerstwie Finansów projekt tekstowej części ustawy budżetowej, zawierającej przepisy regulujące specyficzne dla danego roku kwestie związane z wykonywaniem budżetu państwa.
Do projektu ustawy budżetowej Minister Finansów sporządza uzasadnienie - obszerny dokument objaśniający założenia budżetu oraz poszczególne pozycje planu dochodów i wydatków. Zawartość uzasadnienia określa art. 87 ustawy o finansach publicznych.
Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej musi zawierać:
główne cele polityki społecznej i gospodarczej,
założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata dotyczące:
kształtowania się produktu krajowego brutto,
państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,
poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,
bilansu płatniczego,
obrotów bieżących,
poziomu zatrudnienia i bezrobocia,
dochodów budżetu państwa,
deficytu budżetu państwa,
kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej,
omówienie projektowanych:
przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych,
przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długu Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.
Ustawa tradycyjnie składa się z wyraźnie wyodrębnionych dwóch części: krótkiej części tekstowej oraz kilkunastu załączników. Część tekstowa ustawy zawiera:
określenie najważniejszych wielkości budżetu państwa,
przywołania wszystkich załączników ustawy,
przepisy określające szczegółowo niektóre wydatki budżetu państwa, takie jak wydatki na dotacje przedmiotowe i ważniejsze rezerwy celowe,
określenie wartości parametrów, które z mocy innych ustaw mają być ustalone w ustawie budżetowej.
Załączniki do ustawy to:
plan dochodów budżetu państwa,
plan wydatków budżetu państwa,
plan przychodów i rozchodów związanych z finansowaniem deficytu budżetowego,
plan dochodów z bezzwrotnej pomocy zagranicznej i wydatków finansowanych z tych dochodów,
zbiorcze plany finansowe środków specjalnych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych,
plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
wykaz inwestycji wieloletnich,
plan dotacji na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego,
wykaz dotacji podmiotowych,
wykaz dotacji dla państwowych agencji i fundacji z udziałem Skarbu Państwa,
plan wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej,
limity zatrudnienia dla niektórych kategorii pracowników państwowego sektora publicznego.
Projekt ustawy budżetowej zostaje przekazany do uzgodnień ministrom - inni dysponenci części budżetowych (w tym wojewodowie) nie uczestniczą już bezpośrednio w dalszych pracach nad budżetem. Po konsultacjach z ministrami projekt ustawy budżetowej zostaje przekazany Radzie Ministrów. Rada Ministrów akceptuje projekt ustawy budżetowej podejmując uchwałę. Uchwała Rady Ministrów w sprawie przyjęcia projektu ustawy budżetowej nie jest publikowana.
Uchwalony przez Radę Ministrów projekt ustawy budżetowej wraz z załącznikami i uzasadnieniem zostaje przekazany Sejmowi i Senatowi. Komisjami Koordynującymi cykl prac nad projektem ustawy budżetowej są: sejmowa Komisja Finansów Publicznych i senacka Komisja Gospodarki Narodowej.
Uchwalanie budżetu należy do organów ustawodawczych. Budżet jako finansowy program rządzenia państwem wymaga politycznej autoryzacji przez parlament. Jest to wyłączna kompetencja parlamentu. Kwestia autoryzacji jest regulowana w konstytucji państwa.
Projekt budżetu przekazany przez rząd parlamentowi jest przedmiotem dalszych prac. Koncentrują się one przede wszystkim w komisji budżetowej i w komisjach zajmujących się poszczególnymi dziedzinami działalności publicznej, jak obrony oświaty i nauki, ochrony zdrowia itp. Komisje branżowe zajmują się poszczególnymi fragmentami projektu budżetu odnoszącymi się do resortów. Postulaty formułowane podczas prac tych komisji są przekazywane komisji budżetu, która dokonuje kompleksowej oceny projektu budżetu i formułuje odpowiednie wnioski.
Tryb parlamentarnych prac nad projektem ustawy budżetowej odbiega od tego, który jest stosowany, przy „normalnych” ustawach. Specyfika parlamentarnych prac budżetowych wynika przede wszystkim z tego, że ustawa budżetowa - w odróżnieniu od innych ustaw - powinna być uchwalona w odpowiednim czasie, a jej brak powoduje pustkę prawną. Ponadto w odniesieniu do ustawy budżetowej Konstytucja nakłada na Sejm pewne ograniczenia dotyczące ingerencji w przekładany jej projekt. Istnieje wreszcie trzecia przyczyna, zmuszająca do traktowania ustawy budżetowej w szczególny sposób - tą przyczyną jest złożoność materii, skomplikowana struktura i wielkość ustawy budżetowej, a także różnorodność jej tematyki.
Projekt ustawy budżetowej przechodzi teraz w ręce sejmu. Na uchwalenie budżetu państwa (łącznie z rozpatrzeniem ewentualnych poprawek Senatu) Sejm ma 4 miesiące.
Projekt ustawy budżetowej jest rozpatrywany w trzech czytaniach.
Pierwsze czytanie.
Pierwsze czytanie projektu odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu (nie na posiedzeniu komisji sejmowych). Obejmuje ono uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz debatę w sprawie ogólnych zasad projektu. Pierwsze czytanie kończy się skierowaniem projektu do Komisji Finansów Publicznych.
Poszczególne części projektu rozpatrują także właściwe komisje sejmowe.
Teoretycznie biorąc, Sejm może odrzucić projekt w całości. W praktyce przypadek taki nie zdarzył się, ponieważ Sejm może - korzystając ze swoich uprawnień-wpływać na ostateczny kształt ustawy budżetowej.
Projekt ustawy budżetowej przekazywany jest do sejmowej Komisji Finansów Publicznych, która analizuje całość projektu oraz koordynuje dalsze prace nad nim. Poszczególne części projektu rozpatrywane są przez właściwe komisje sejmowe, a w ich pracach uczestniczą przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych.
Komisja Finansów Publicznych gromadzi stanowiska poszczególnych komisji sejmowych zawierające wnioski, opinie oraz propozycje poprawek - wraz z uzasadnieniami. Na żądanie wnioskodawców dołącza się do stanowiska komisji propozycje odrzucone (jako zdanie odrębne). Na koniec Sejm kieruje projekt do rozpatrzenia w komisjach sejmowych.
Komisja Finansów Publicznych nie może zaproponować Sejmowi odrzucenia projektu ustawy budżetowej. Jest to jeden z obowiązujących w pracach nad budżetem państwa wyjątków od ogólnych zasad postępowania z projektami ustaw.
A zatem pierwsze czytanie służy przede wszystkim publicznemu przedstawieniu zamierzeń Rządu i stanowisk poszczególnych klubów i kół.
Retoryka wystąpień w pierwszym czytaniu jest zwykle bardzo prosta, z ław opozycji pada zwykle wniosek o odrzucenie projektu ustawy budżetowej w pierwszym czytaniu, lecz finał jest nieodmiennie taki sam-Sejm kieruje projekt do rozpatrzenia w komisjach.
Następnie odbywa się najważniejsza część prac nad projektem budżetu, a mianowicie dyskusje w komisjach sejmowych. Wiodącą rolę odgrywa tutaj Komisja Finansów Publicznych, lecz w prace nad budżetem zaangażowane są wszystkie komisje sejmowe, których zadaniem jest analiza poszczególnych części budżetowych.
Wnioski poszczególnych komisji trafiają do Komisji Finansów Publicznych i tu powstaje ostateczny projekt ustawy budżetowej, ponownie kierowany pod obrady na plenarnym posiedzeniu Sejmu.
Drugie czytanie.
Po przekazaniu wszystkim posłom sprawozdania Komisji Finansów Publicznych odbywa się - na plenarnym posiedzeniu Sejmu - drugie czytanie projektu ustawy budżetowej, które odbywa się nie wcześniej niż 7 dnia od doręczenia sprawozdania posłom. Teraz projekt budżetu referuje już nie przedstawiciel Rządu, lecz przedstawiciel Komisji Finansów Publicznych, którym jest najczęściej przewodniczący Komisji.
W dyskusji posłowie mogą zgłaszać dalsze poprawki. Na zakończenie debaty głos zabierają sprawozdawca Komisji i przedstawiciel Rządu. Może zdarzyć się tak, że nikt nie zgłosi żadnej poprawki, wówczas Sejm kieruje projekt ponownie do Komisji Finansów Publicznych.
Komisja rozpatruje poprawki zgłoszone w drugim czytaniu i sporządza dodatkowe sprawozdanie zawierające rekomendację w sprawie przyjęcia lub odrzucenia poprawek. Zazwyczaj proponuje przy tym odrzucenie wszystkich, bądź prawie wszystkich poprawek. Należy zwrócić uwagę również na to, że jeżeli propozycji poprawek i wniosków nie zgłoszono, może się odbyć niezwłocznie trzecie czytanie. Jednak taka sytuacja może być rozpatrywana jedynie jako wariant teoretyczny.
Jeżeli jednak w drugim czytaniu zgłoszono nowe poprawki i wnioski, projekt jest ponownie kierowany do komisji, które go rozpatrywały, w celu ich zbadania.
W tym momencie Sejm przystępuje do ostatniego trzeciego czytania projektu.
Trzecie czytanie.
Trzecie czytanie projektu obejmuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek lub wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania oraz głosowanie. Porządek głosowania określa Regulamin Sejmu.
Po przedstawieniu przez sprawozdawcę Komisji Finansów Publicznych dodatkowego sprawozdania, Sejm-już bez przeprowadzania dyskusji-zaczyna głosowania. Głosuje się w kolejności:
wniosek o odrzucenie projektu-jeśli wniosek taki był zgłoszony
wnioski mniejszości
wnioski zgłoszone w II czytaniu
całość projektu z poprawkami
Cała procedura trwa nawet kilka godzin. W końcu-budżet państwa zostaje przyjęty.
Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Zgłoszone Sejmowi w uchwale Senatu propozycje dokonania w ustawie określonych zmian Marszałek Sejmu kieruje do komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów.
Uchwalony przez Sejm budżet Marszałek Sejmu przekazuje (po uwzględnieniu poprawek przegłosowanych w trzecim czytaniu) Marszałkowi Senatu. Senat ma 20 dni (o 10 mniej niż w przypadku innych ustaw) na zgłoszenie poprawek lub akceptację projektu.
Jeżeli Senat zgłosi poprawki-trafiają one znów do Komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi sprawozdanie w sprawie poprawek senackich, proponując ich odrzucenie (najczęściej) lub przyjęcie. Przegłosowanie przez Sejm poprawek Senatu kończy procedurę parlamentarną.
Po przyjęciu projektu w trzecim czytaniu Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy Marszałkowi Senatu oraz Prezydentowi. Tekst ten otrzymują również posłowie.
Procedurę opracowania i uchwalania ustawy budżetowej kończy zarządzenie przez Prezydenta publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw, przy czym ustawa budżetowa zawiera zawsze klauzulę, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia roku budżetowego.
Absolutorium
Sejm ma 3 miesiące na rozpatrzenie sprawozdania i podjęcie decyzji w kwestii absolutorium. W tym czasie sprawozdanie jest najpierw przedmiotem dyskusji w komisjach sejmowych, potem - po rozporządzeniu przez komisję budżetowa projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania i absolutorium dla Rady Ministrów- trafia na posiedzenie Sejmu. Znaczenie debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i nad udzieleniem absolutorium nie jest jasne. Debata ta nie służy bowiem ostatecznemu zatwierdzeniu wyników wykonania budżetu (tę funkcję Konstytucja przypisała - wbrew powszechnie obowiązującym w świecie zasadom - Radzie Ministrów), nie jest też instrumentem rozliczenia Rady Ministrów ze sposobu wykonania budżetu gdyż pod rządami nowej Konstytucji odmowa udzielenie Rządowi absolutorium, nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Po przeanalizowaniu sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, a także po dokonaniu oceny wyników kontroli zrealizowanych w roku budżetowym Kolegium NIK wydaje opinię o przedmiocie absolutorium. Opinię ta wydaje się na podstawie wyniku głosowania większością głosów.
Podstawą organizacji całego systemu kontroli sektora budżetowego jest konstytucyjna zasada uwzględniona także w ustawie o finansach publicznych, zgodnie z która sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej jest zatwierdzane przez Sejm, a debata nad rocznym sprawozdaniem budżetowym jest zarazem debatą nad udzieleniem Radzie Ministrów absolutorium za dany rok budżetowy.
Przyjmuje się, iż Rada Ministrów ma w swym sprawozdaniu informować Sejm o całokształcie wykonania ustawy budżetowej, chodzi więc o próbę dokonania oceny, czy wykonując budżet rząd nie naruszył ustaleń ustawy budżetowej. A zatem jako całość nie naruszył drastycznie ustawy budżetowej w toku jej realizacji; czyli Sejm ocenia wykonanie budżetu jako w zasadzie odpowiadające swojej woli wyrażonej w ustawie
.
Udzielenie absolutorium oznacza zarazem, że w ocenie Sejmu rząd wywiązał się ze swych obowiązków i Sejm nie zgłasza zastrzeżeń co do sposobu realizacji ustawy budżetowej, które miałyby zadecydować o ogólnie negatywnej ocenie.
Przeważa pogląd, że pozytywna uchwała Sejmu nie wymaga uzasadnienia, natomiast w razie odmowy udzielenia absolutorium uzasadnienie jest pożądane.
W normalnych warunkach odmowa udzielenia absolutorium skutkuje dymisją Rządu. Mała Konstytucja zobowiązywała rząd do podania się do dymisji. W obecnej Konstytucji zrezygnowano z tego wymogu. Odmowa udzielenia absolutorium nie jest także przewidziana w katalogu warunków obowiązku dymisji Rady ministrów. Zatem, czy w wypadku odmowy udzielenia absolutorium Prezydent musi rozwiązać rząd, czy nie-pozostaje problemem teoretycznym.
Zarówno kasowy charakter kontroli równowagi budżetowej dokonywany na bieżąco przez Ministra Finansów, jak i wymogi związane z planowaniem budżetowym i udzieleniem absolutorium świadczą o istotnym znaczeniu sprawozdawczości budżetowej. Rozważania o kontroli wskazują, iż nie mogłaby ona istnieć bez sprawozdania, które z kolei niezbędne jest do planowania finansowego. Rola sprawozdania budżetowego jest więc ogromna i warunkuje prawidłowość merytorycznych decyzji finansowych i politycznych.
W fazie wykonywania budżetu następuje jego konfrontacja z rzeczywistością. W Prawie budżetowym formułowanych jest kilka zasad wykonywania budżetu. Przede wszystkim wykonanie budżetu należy do organów wykonawczych państwa i samorządu terytorialnego. Organy te są upoważnione, ale nie zobowiązane do wykonania budżetu. Oznacza to, że nie są zobowiązane do całkowitego wydatkowania środków budżetowych, gdyż powinny się kierować gospodarnością i oszczędnością. Nie powinny przy tym w zasadzie przekraczać kwot wydatków przeznaczonych na dany cel lub zmieniać ich przeznaczenia oraz dokonywać ich w roku budżetowym.