KLASYCZNE ZASADY BUDŻETOWE

Zasady budżetowe stworzone przez teoretyków finansów istnieją niezależnie od stopnia ich zastosowania w praktyce czy też stopnia ich słuszności, podobnie jak dekalog. W konsekwencji zasady budżetowe należy traktować jako zbiór pożądanych cech budżetu i gospodarki budżetowej. Zasady budżetowe należy odróżnić od tych cech budżetu, które są niezbędne by budżet mógł funkcjonować w praktyce np. uchwalenie budżetu w formie aktu prawnego.

Niektóre zasady budżetowe sformułowano w przepisach prawa wprost, niekoniecznie jednak są one tam określane mianem „zasad” np.:

• zasada roczności (art. 95 UOFP),

• zasada jawności (art. 12 UOFP),

• zasada niefunduszowania (art. 31 UOFP).

Częściej jednak zasady budżetowe nie są zawarte w aktach prawnych, co powoduje, że ich stosunek do danego aktu prawnego ustala się w drodze wykładni. Ustawodawca może być zwolennikiem danej zasady, mimo że jej formalnie nie precyzuje (np. zasada powszechności,), po to by nie ograniczać swobody organów ustawodawczych i wykonawców budżetu (zasada równowagi). Z drugiej strony rzadko się zdarza, by zasada nie ujęta w ustawie, była respektowana. Wyjątkiem od tego jest dążenie do równowagi w budżecie.

Zasady budżetowe będące nakazami prawa również mogą być łamane wprost albo poprzez wydanie przepisów sprzecznych z daną zasadą budżetową. Sposobem na nierealizowanie obowiązujących zasad budżetowych jest korzystanie z wyjątków od tej zasady w takim zakresie, że zasada nie jest faktycznie stosowana (np. swego czasu zasada niefunduszowania).

ZASADA POWSZECHNOŚCI

Występuje także pod nazwą zasady zupełności albo budżetowania brutto. W klasycznym ujęciu wyraża postulat, według którego plany finansowe wszystkich jednostek państwowych są ujmowane w budżecie w całości. Wzrost skali finansów publicznych w XX wieku i powstanie przedsiębiorstw państwowych oraz banków państwowych, wymusiły wprowadzenia łagodniejszych kryteriów w przestrzeganiu tej zasady. W efekcie część jednostek państwowych powiązana jest z budżetem poprzez finansowanie netto, co oznacza, że w budżecie ujęte jest tylko saldo finansowe danej jednostki publicznej.

Zasada powszechności umożliwia kontrolę parlamentu nad wydatkami rządu. Pełne jej stosowanie uniemożliwia ukrywanie przed parlamentem z administrację rządową jakichkolwiek operacji finansowych.

Główną wadą tej zasady jest to, że uniemożliwia ustaleni czystych kosztów działalności poszczególnych służb publicznych. Oddzielenie wydatków od osiąganych dochodów zniechęca kierowników służb administracyjnych do poprawiania jakości pracy i wypracowywania dodatkowych wpływów.

• Przykładem respektowania zasady zupełności budżetu w Polsce, są zasady funkcjonowania jednostek budżetowych.

• Przykładem łamania tej zasady, co uzasadnia się chęcią niwelowania jej głównej, są zasady funkcjonowania podmiotów gospodarki pozabudżetowej:

• zakładów budżetowych,

• funduszy celowych,

• gospodarstw pomocniczych.

ZASADA JEDNOŚCI FORMALNEJ

Zakłada, że budżet państwa ujmuje jeden akt prawny. Klasycznym odstępstwem od tej zasady jest ustalenie kilku różnych budżetów np. bieżącego i majątkowego.

Jedność formalna często rozumiana jest jako ideał, do którego należy dążyć.

KORZYŚCI Z PRZESTRZEGANIA ZASADY JEDNOŚCI

• umożliwia łatwą orientację w kwestii zrównoważenia budżetu,

• eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są publikowane oraz autoryzowane przez parlament,

• eliminuje zjawisko pozornych oszczędności, które powstają na skutek transferów pomiędzy budżetami,

• uwidacznia jednoznacznie wysokość wydatków państwa,

• umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i względnej hierarchii różnorodnych wydatków, przez co sprzyja racjonalnym wyborom.

WADY

• skala wydatków budżetowych i ich różnorodność powodują, że nie jest możliwe ujęcie wydatków i dochodów budżetu w takiej formie, aby osiągnąć pełną szczegółowość budżetu. Obszerność ustawy budżetowej przeczy zasadzie przejrzystości.

ZASADA JEDNOŚCI MATERIALNEJ

Zasada ta zakłada, że budżet jest zorganizowany jako jedna pula środków, w której całość dochodów finansuje całość wydatków. Alternatywą dla takiego sposobu finansowania wydatków, jest łączenie konkretnych dochodów z poszczególnymi rodzajami wydatków. Taki sposób finansowania określa się funduszowaniem.

Przestrzeganie zasady niefunduszowania umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z bieżącymi potrzebami w sposób bardziej elastyczny. Wadą tej zasady jest brak zabezpieczenia środków na określone cele lub ich niewystarczająca ilość.

W praktyce oprócz licznej grupy funduszy celowych, agencji i fundacji publicznych, które są przykładem łamania zasady jedności materialnej, część wydatków i rozchodów budżetowych finansowana jest w założeniu przez określone rodzaje dochodów i przychodów

np.

- przychody z euroobligacji wykup obligacji BRA'YDEGO,

- przychody z prywatyzacji rozchody na FUS, dotacje dla FER,

- realizacja karty nauczyciela realne wpływy z VAT,

- wpływy z podatku od posiadania psów- finansowanie schronisk dla zwierząt,

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI

Postuluje, aby budżet był uchwalony i wykonywany ze szczegółowym podziałem dochodów i wydatków, a nie tylko w ujęciu ogólnym. Realizacja tego postulatu służy w praktyce klasyfikacja a budżetowa, w ramach której, ujmowane są wszystkie dochody, przychody, wydatki i rozchody budżetowe.

Klasyfikacja umożliwia planowanie budżetu, jego wykonanie oraz kontrolę. Pośrednio jest to możliwe prowadzenie dzięki sprawozdawczości budżetowej.

Szczegółowość ujęcia budżetu powinna być dostosowana do potrzeb podmiotów z niego korzystających, stąd wyróżnia się:

• szczegółowość budżetu uchwalonego,

• szczegółowość budżetu wykonywanego.

Wyjątkiem od zasady szczegółowości budżetu jest prowizorium budżetowe, które stanowi budżet uproszczony, co do czasu obowiązywania i treści.

ZASADA RÓWNOWAGI

Postulowana jest przez większość autorów, jednak jej sposób rozumienia może być różny. W ujęciu klasycznym oznacza ona równość dochodów i wydatków budżetu. Ustawodawca nie zawsze jednak precyzuje zakres dochodów i wydatków, które są wyznacznikiem zachowania równowagi. W niektórych krajach wpływy z pożyczek traktuje się jako dochody budżetu. W innych wprowadza się zakaz finansowania wydatków bieżących z zaciąganych pożyczek oraz refinansowania nimi długu publicznego. W efekcie wyróżnia się szereg sposobów mierzenia skali nierównowagi w budżecie w postaci:

• sald budżetowych (SFP, pierwotne i majątkowe, ogólne i krajowe, realne i nominalne)

• deficytów budżetowych (deficyt ekonomiczny, strukturalny, rzeczywisty, cykliczny)

Ich interpretacja pozwala ocenić stopień niezrównoważenia budżetu i przyczyny tej równowagi. W praktyce dążenie do matematycznej równości dochodów i wydatków jest rzadkością. Deficyt jest dopuszczalny do pewnej wysokości i pod pewnymi warunkami.

POZOSTAŁE ZASADY

ZASADA JEDNOROCZNOŚCI - dochody i wydatki ujmuje się w okresie roku, który nie musi pokrywać się z rokiem kalendarzowym (np. w USA trwa od 1 października do 30 września). Odstępstwem od tej zasady są wieloletnie plany inwestycyjne, których okres finansowania przekracza rok.

ZASADA REALNOŚCI - postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych, co jest szczególnie trudne w warunkach nierównowagi gospodarczej, okresach reform i dużym udziale czynników zewnętrznych.

ZASADA OPERATYWNOŚCI - wymaga opracowania budżetu w układzie podmiotowym, tak aby przypisać konkretnym podmiotom zadania budżetowe i środki finansowe na ich realizację. W praktyce zasadę tą realizuje klasyfikacja budżetowa, dzieląc dochody i wydatki na części i rozdziały.

ZASADA GOSPODARNOŚCI - zakłada racjonalne i oszczędne wydatkowanie środków budżetowych.

6

---