Dr Joanna Szafran

Zakład Polityki Społecznej, Gospodarczej i Przestrzennej

Wydziału Ekonomicznego UMCS w Lublinie

Fundusze Unii Europejskiej we wspólnotowej polityce regionalnej

1. Zarys przeobrażeń wspólnotowej polityki regionalnej

Problem nierówności regionalnych zauważono od początku rozwoju europejskiej integracji gospodarczej, natomiast ich niwelowanie urosło do priorytetowych działań Wspólnot Europejskich. Podjęcie polityki regionalnej na szczeblu wspólnotowym i jej przeobrażenia wiążą się ściśle z rozwojem procesu integracji europejskiej w wymiarze terytorialnym, gospodarczym i politycznym. Wraz z rozszerzaniem ugrupowania i pogłębianiem integracji podnosi się ranga i znaczenie polityki regionalnej, co jest widoczne w kategoriach legislacyjnych i budżetowych oraz w jej instrumentacji. Stopniowo rozszerza się także zasięg geograficzny wspólnotowej polityki regionalnej obejmując w obecnym okresie programowania cały obszar Unii Europejskiej.

Wyzwanie osiągnięcia „spójności ekonomicznej i społecznej”, jakie postawiono przed Europą w Traktacie Rzymskim z 25 marca 1957 r. ewaluowało od wzmianki w preambule do Tytułu XVII skonsolidowanego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Artykuł 158 TWE stanowi, iż „w celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Wspólnoty, rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej i społecznej. W szczególności Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich”. Dysproporcje w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego występujące między regionami europejskimi były i są znacznie większe niż różnice między państwami tworzącymi Wspólnotę Europejską. Stało się to przesłanką do formowania wspólnotowej polityki regionalnej, której początki wiążą się z utworzeniem w 1975 r. jej podstawowego instrumentu, a mianowicie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR - ang. European Regional Development Fund). Wynikiem szczytu paryskiego, który odbył się w 1973 r., była również decyzja o nadaniu regionalnego wymiaru funkcjonującym już funduszom strukturalnym, tj. Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (EFS - ang. European Social Fund) i Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji (EFOGR-O - ang. European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - Section Guidance). Natomiast traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej i jej instrumentów nastąpiło dopiero w związku z przyjęciem Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE). Tworzenie Jednolitego Rynku Europejskiego oraz poszerzenie Wspólnoty o kraje Południowe (w 1981 r. - Grecji, w 1986 r. - Hiszpanii i Portugalii) stało się źródłem dalszego pogłębiania nierówności w rozwoju regionów. W efekcie podjęto gruntowną reformę funduszy strukturalnych (tzw. Pierwszy Pakiet Delors'a), która służyć miała poprawie efektywności i koordynacji działań funduszy strukturalnych (EFRR, EFS i EFOGR-O), zarówno między nimi, jak i z operacjami podejmowanymi przez Europejski Bank Inwestycyjny oraz przez inne instrumenty finansowe. Reforma funduszy została połączona z reformą budżetową, dotyczącą źródeł dochodów oraz zasad i procedur sporządzania budżetu Wspólnoty na okres pięciu lat. W jej wyniku zasoby funduszy strukturalnych uległy podwojeniu z 7, 94 mld euro w 1989 r. do 17,84 mld euro w 1993 r., obejmując w badanym okresie łącznie 63,54 mld euro. Ich zadania koncentrowały się na sześciu priorytetowych obszarach nazywanych Celami (Objectives), wśród których regionalny charakter miały: Cel 1, 2 i 5b.

Priorytetowe znaczenie „gospodarczej i społecznej spójności” potwierdził również Traktat z Maastricht z 7 lutego 1992 r., który ustanawiając Unię Europejską (UE) wyznaczył nowe kierunki i cele rozwoju integracji europejskiej. Ustanowienie Unii Gospodarczej i Walutowej, a w związku z tym dążenie do spełnienia kryteriów konwergencji, rodziło zarówno nowe szanse jak i zagrożenia rozwojowe, w szczególności dla słabszych ekonomicznie regionów. Przesłanką kolejnych zmian w polityce regionalnej stało się także rozszerzenie UE (od 1 stycznia 1995 r.) o Austrię, Finlandię i Szwecję, bowiem kraje skandynawskie wnosiły obszary o specyficznych problemach regionalnych. Stąd do istniejących Celów dołączono Cel 6, obejmujący najsłabiej zaludnione obszary północne (o gęstości zaludnienia poniżej 8 osób na km²). Reforma funduszy strukturalnych na lata 1994-1999 (tzw. Drugi Pakiet Delors'a) zakładała dalszy wzrost wspólnych wydatków na politykę regionalną, w tym wzrost zasobów funduszy strukturalnych z 21,3 mld euro w 1994 r. (w UE-12) do 35,9 mld euro w 1999 r. (w UE - 15), co stanowiło ponad jedną trzecią wydatków budżetowych Wspólnoty. W wyniku tej reformy oddziaływanie funduszy strukturalnych zostało rozszerzone o Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR - Financial Instrument for Fisheries Guidance) finansujący sektor rybołówstwa i rolnictwa oraz wsparte Funduszem Spójności (Cohesion Fund).

Perspektywa największego poszerzenia UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej zagrażała ogromnym wzrostem dysproporcji regionalnych, zaś ograniczenia po stronie dochodowej Wspólnego budżetu i protesty największych płatników netto spowodowały ponowne podjęcie problemu efektywności wydatkowanych środków. Przesłanką podjęcia trzeciej reformy funduszy strukturalnych (tzw. Pakietu Santer'a) było także przygotowanie do kolejnego cyklu budżetowego, który uległ wydłużeniu na lata 2000-2006. Wspólnotowe wydatki na działania strukturalne ustalono w tym okresie na poziomie 213 mld euro, z czego 195 mld euro przeznaczono na fundusze strukturalne, a 18 mld euro na Fundusz Spójności. Jednakże udział funduszy strukturalnych w globalnych wydatkach stopniowo zmniejszał się z 34,8% w 2000 r. do 32,2% w 2006 r.. Zasoby funduszy strukturalnych zostały rozdysponowane pomiędzy trzy nowe priorytetowe cele: Cel 1, 2 i 3, z których jedynie dwa pierwsze miały charakter regionalny (terytorialny) oraz Inicjatywy Wspólnoty, sektor rybołówstwa nie objęty Celem 1, a także działania innowacyjne i pomoc techniczną. Po raz pierwszy przyjęto limit całkowitej rocznej pomocy strukturalnej (z funduszy strukturalnych i Funduszu Kohezji) na poziomie 4% krajowego PKB. Ponadto, dla krajów kandydujących do UE wyodrębniono w budżecie środki na pomoc przedakcesyjną.

Przystąpienie do UE w 2004 r. dziesięciu państw Europy Środkowej i Wschodniej, w 2007 r. - Bułgarii i Rumunii oraz planowane poszerzenia stanowią poważne wyzwanie dla Wspólnoty i wymagają dalszych dostosowań jej polityk. Polityka regionalna odgrywa istotną rolę w realizacji priorytetowych celów stawianych przed UE, w tym w strategii lizbońskiej (uchwalonej 23-24 marca 2000 r. w Lizbonie) i strategii goeteborskiej (przyjętej na szczycie Rady w Goeteborgu w 2001 r.). Położenie nacisku na poprawę konkurencyjności, wzrost zatrudnienia, osiąganie zrównoważonego i trwałego rozwoju przy zachowaniu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej przyświecało zatem czwartej reformie polityki regionalnej i jej instrumentów na lata 2007-2013. Przeobrażenia polityki regionalnej objęły również jej cele, zasady i instrumenty.

2. Cele i zasady wspólnotowej polityki regionalnej

Alokacja budżetu UE na cele polityki regionalnej w latach 2007-2013. W perspektywie finansowej na lata 2007-2013 polityka spójności zajmuje nadal priorytetowe miejsce dysponując ok. 347 410 mld euro (w cenach bieżących), co stanowi 35,7% unijnych wydatków budżetowych. Z tej kwoty 81,54% środków przeznaczono na cel Konwergencja, 15,95% środków - na cel Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz 2,52% środków - na cel Europejska współpraca terytorialna (por. Rys. 1).

Rys. 1. Podział środków na politykę spójności według Celów w latach 2007-2013

Źródło: Dane Komisji Europejskiej.

Konwergencja. Cel ten służy przyspieszeniu konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów poprzez propagowanie warunków wzrostu i zatrudnienia, w tym zwiększanie ilości i poprawę jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zdolności adaptacyjnych do zmian gospodarczych i społecznych, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz zwiększanie wydajności administracji.

Kwalifikowalność regionów. Cel Konwergencja obejmuje regiony, których PKB na 1 mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej (obliczony za okres 2000-2002) wynosi mniej niż 75 % tego wskaźnika dla UE-25, wyznaczone na poziomie drugim Nomenklatury NUTS. W Unii Europejskiej liczącej 27 państw, cel ten realizowany jest na terytorium 17 państw członkowskich, obejmując 84 regiony o populacji 154 milionów oraz 16 regionów o populacji 16,4 milionów, gdzie poziom PKB nieznacznie przewyższa wspomniany próg. Te ostatnie są objęte wygasającą pomocą przejściową w związku z efektem statystycznym poszerzenia UE.

Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie. Cel ten jest ukierunkowany na zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów oraz zatrudnienia m.in. poprzez: przewidywanie zmian gospodarczych i społecznych; zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki; innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy; przedsiębiorczość; ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego; poprawę zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych, jak również rozwój rynków pracy sprzyjających integracji społecznej.

Kwalifikowalność regionów. Są to obszary nie objęte celem Konwergencja, ani pomocą przejściową, wyznaczane na poziomie NUTS 1 lub NUTS 2. W UE liczącej 27 państw do pomocy w ramach tego celu kwalifikuje się 168 regionów o ludności liczącej 314 milionów mieszkańców w 19 państwach członkowskich. Spośród nich, trzynaście regionów zamieszkałych przez 19 milionów ludności stanowi obszary stopniowo dochodzące do pełnych płatności, które otrzymują specjalne przydziały finansowe w związku z ich dotychczasowym statusem regionów objętych Celem 1.

Pomoc przejściowa. Regionom poszkodowanym przez tzw. efekt statystyczny, związany z obniżeniem średnich wskaźników wspólnotowych w wyniku poszerzenia „Piętnastki” o kraje Europy Środkowo-Wschodniej, przyznano nadal wsparcie przejściowe. Pomoc przejściowa dotyczy trzech przypadków regionów, a mianowicie:

• regionów, które kwalifikowałyby się do pomocy w ramach celu Konwergencja, gdyby średnia unijna pozostawała na poziomie UE-15, ale po rozszerzeniu ich nominalny PKB per capita przekracza próg 75 % średniej UE-25, dlatego otrzymają one w ramach Konwergencji zmniejszające się wsparcie przejściowe (tzw. phasing-out);

• regionów objętych w 2006 r. w całości Celem 1, które przekroczyły wspomniany próg kwalifikowalności wyznaczany dla Konwergencji na poziomie UE-15, dlatego otrzymają one w ramach Konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia malejącą pomoc przejściową (tzw. phasing-in);

• państwa członkowskie partycypujące w Funduszu Spójności w 2006 r., które spełniałyby kryteria kwalifikowalności przy średniej unijnej na poziomie Piętnastki, lecz przekraczają próg 90% średniej DNB dla dwudziestu pięciu państw członkowskich, otrzymają wsparcie przejściowe w ramach Konwergencji.

Europejska współpraca terytorialna. Nowy cel, jakim jest Europejska współpraca terytorialna, obejmuje umacnianie współpracy o wymiarze transgranicznym, transnarodowym i międzyregionalnym oraz wymianę doświadczeń.

Kwalifikowalność regionów. Do celu odpowiadającemu współpracy transgranicznej kwalifikują się regiony na poziomie NUTS 3, położone wzdłuż wszystkich wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic lądowych Wspólnoty oraz wszystkie regiony Wspólnoty położone wzdłuż granic morskich (oddalone od siebie do 150 kilometrów). Dla współpracy transnarodowej Komisja przyjmuje wykaz zakwalifikowalnych obszarów transnarodowych z podziałem na programy. Natomiast do celów współpracy międzyregionalnej, sieci współpracy i wymiany doświadczeń kwalifikuje się całe terytorium Wspólnoty.

Porównanie Celów polityki regionalnej w latach 2000-2006 i 2007-2013. Cele polityki regionalnej w latach 2007-2013 objęły całe terytorium Unii Europejskiej. W porównaniu z poprzednim okresem programowania, nowy cel Konwergencja stanowi zasadniczo kontynuację Celu 1, natomiast dawny Cel 2 i Cel 3 przestały funkcjonować. Na lata 2007-2013 przyjęto nowe cele - Konkurencyjność i zatrudnienie oraz Europejska współpraca terytorialna, przy czym ten ostatni cel opiera się na doświadczeniach Inicjatywy Wspólnoty INTERREG.

Priorytetowe Cele polityki regionalnej w latach 2000-2006. Cel 1 służył promowaniu rozwoju i przekształceń strukturalnych w słabiej rozwiniętych regionach, których PKB per capita według PPP (w latach 1997-1999) był niższy niż 75% średniego tego wskaźnika dla Wspólnoty. W latach 2000-2006 objął większość regionów, odpowiadających NUTS 2, zaliczonych w latach 1994-1999 do Celu 1 i Celu 6.

W ramach Celu 2 podjęto wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych. Objął on obszary wyznaczone najczęściej na poziomie NUTS 3, w których dominowały następujące problemy:

• restrukturyzacja sektora przemysłowego,

• zmiany gospodarcze i społeczne w sektorze usługowym,

• upadające obszary wiejskie,

• obszary miejskie znajdujące się w sytuacji kryzysowej,

• obszary uzależnione od rybołówstwa znajdujące się w trudnej sytuacji.

Dla każdego z wymienionych obszarów problemowych ustalono szczegółowe kryteria kwalifikacji, np. stopę bezrobocia i długotrwałe bezrobocie, udział zatrudnionych w przemyśle (lub odpowiednio w usługach, rolnictwie, rybołówstwie) oraz spadek zatrudnienia w dominującym sektorze, zanieczyszczenie środowiska, wysoki poziom ubóstwa i przestępczości oraz niski poziom edukacji ludności w miastach. Ponadto, dla obszarów objętych początkowo Celem 1 i Celem 2, które przestawały spełniać kryteria kwalifikacji do wsparcia ustalono pomoc przejściową.

Jedynie Cel 1 i Cel 2 miały charakter regionalny, natomiast Cel 3 był celem horyzontalnym. Służył on wspieraniu adaptacji i modernizacji polityk i systemów kształcenia, szkolenia i zatrudnienia na obszarach nie zaliczonych do Celu 1.

Uzupełnieniem interwencji funduszy strukturalnych w ramach priorytetowych Celów były Inicjatywy Wspólnoty, czyli transnarodowe programy, których celem było znalezienie wspólnych rozwiązań dla problemów mających szczególne znaczenie dla całego ugrupowania. Inicjowała je Komisja, jednak poszczególne państwa członkowskie ponosiły odpowiedzialność za ich koordynację i wdrażanie. W kolejnych okresach programowania zmniejszano liczbę Inicjatyw i do końca 2006 r. funkcjonowały tylko cztery:

• INTERREG III wspierająca współpracę transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną,

• URBAN II poświęcona problematyce zrównoważonej odnowy i rozwoju obszarów miejskich znajdujących się w sytuacji kryzysowej,

• LEADER + na rzecz wspierania pilotażowych i nowatorskich strategii rozwoju oraz współpracy na obszarach wiejskich,

• EQUAL służąca zwalczaniu wszelkich form dyskryminacji na rynku pracy, a także społecznej i zawodowej integracji osób ubiegających się o status uchodźcy.

Zasady wspólnotowej polityki regionalnej. Pomoc w ramach wspólnotowej polityki regionalnej udzielana jest w oparciu o zasady, które sformułowano podejmując pierwszą reformę funduszy strukturalnych w 1988 r. i modyfikowano w kolejnych reformach. Zasady te można pogrupować zgodnie z problematyką, której dotyczą na: zasady generalne, organizacji polityki regionalnej, jej finansowania i oceny, co przedstawiono w tabeli 1.

Tab. 1. Zasady europejskiej polityki regionalnej

Zasady Generalne	subsydiarność (pomocniczość)
		komplementarność, spójność, koordynacja i zgodność
		Elastyczność
	Zasady organizacji polityki regionalnej	programowanie
		Partnerstwo
		kompatybilność, w tym równość mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji, a także zrównoważonego rozwoju
		terytorialny szczebel realizacji
	Zasady finansowania polityki rozwoju regionalnego	Koncentracja
		dodatkowość
		podział zarządzania
		komplementarność
	Zasady oceny realizacji programów	monitorowanie
		ocena (ex ante, bieżąca i ex post)
		kontrola finansowa
		interwencja proporcjonalna

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: I.Pietrzyk: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich. PWN. Warszawa 2001, s. 155.

Subsydiarność (pomocniczość). Zgodnie z zasadą subsydiarności Wspólnota podejmuje działania w dziedzinie, która nie stanowi jej wyłącznej kompetencji tylko wówczas, gdy cele tych działań nie mogą być skutecznie osiągnięte przez państwa członkowskie i efektywniej zostaną zrealizowane przez Wspólnotę. Zasada pomocniczości stanowi ochronę prerogatyw państwa przed zakusami przejmowania kompetencji przez instytucje wspólnotowe. Deklaruje także decentralizację zadań, aby inicjatywa i odpowiedzialność za wykonanie zadania spoczywały na jak najniższym szczeblu. Polityka regionalna stanowi przykład praktycznej realizacji zasady subsydiarności. Nie należy ona do wyłącznych kompetencji Wspólnoty, bowiem problemy rozwoju regionalnego pozostają w gestii danego państwa członkowskiego, natomiast organy wspólnotowe ingerują w tę dziedzinę jedynie pomocniczo, uwzględniając skalę całego ugrupowania.

Komplementarność, spójność, koordynacja i zgodność. Generalnie zasady komplementarności, spójności, koordynacji i zgodności odnoszą się do trzech grup zagadnień:

• skoordynowania działań podejmowanych przez Wspólnotę i przez państwo członkowskie, w tym na poziomie regionalnym i lokalnym,

• zapewnienia spójności działań podejmowanych przez Komisję i państwo członkowskie z działaniami, polityki i priorytetami Wspólnoty oraz z innymi jej instrumentami,

• zgodności podejmowanych działań z przepisami Traktatu i aktów przyjętych na jego podstawie.

Wieloletnie programowanie. Zasada programowania promuje wypracowanie wieloletnich programów rozwoju z zachowaniem partnerskiego procesu decyzyjnego. System programowania funduszy strukturalnych jest rozbudowany, posiada wiele elementów i ustaloną procedurę. W latach 2007-20013 procedura programowania uległa skróceniu i uproszczeniu do trzech podstawowych dokumentów strategicznych, a mianowicie:

• Rada ustanawia na poziomie Wspólnoty Strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności (SWWS), które określają indykatywne ramy interwencji funduszy uwzględniając inne polityki wspólnotowe,

• Państwo członkowskie przygotowuje we współpracy z Komisją Narodowe strategiczne ramy odniesienia (NSRO), które stanowią instrument odniesienia dla programowania funduszy. Stosuje się je do celów Konwergencja oraz Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, jak również mogą być stosowane do celu Europejska współpraca terytorialna. NSRO powinny zawierać określone elementy, które wymienia art. 27 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006,

• Uszczegółowieniem NSRO są programy operacyjne (PO) odzwierciedlające interwencję funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w państwach członkowskich. Program operacyjny obejmuje tylko jeden z trzech Celów, bądź Komisja i państwo członkowskie uzgodniły inaczej.

Państwo członkowskie może przedstawić równolegle Narodowe strategiczne ramy odniesienia i programy operacyjne.

Partnerstwo. Podczas przechodzenia przez kolejne etapy procedury programowania, począwszy od przygotowania planów rozwojowych poprzez ich współfinansowanie, realizację, monitoring i ocenę powinna być realizowana zasada partnerstwa. Odnosi się ona do dwojakiego rodzaju relacji:

• Partnerstwa instytucjonalnego między władzami publicznymi różnych szczebli (organami wspólnotowymi, krajowymi, regionalnymi i lokalnymi), a zatem partnerstwa o charakterze publicznoprawnym,

• Partnerstwa Publiczno-Prywatnego między władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami gospodarczymi.

W zasadzie istnieje swoboda w określaniu partnerów, jednak wyłączną odpowiedzialność w zakresie ich desygnowania na różnych szczeblach ponosi państwo członkowskie (w rozumieniu władz krajowych). W praktyce realizacja tej zasady polityki regionalnej odbywa się w zależności od rozwiązań instytucjonalnych, kultury politycznej oraz doświadczeń w zakresie prowadzenia dialogu w poszczególnych państwach członkowskich.

Terytorialny szczebel realizacji. Programy operacyjne realizowane są przez państwo członkowskie na właściwym szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich systemem instytucjonalnym i zasadą terytorialnego szczebla realizacji.

Kompatybilność (zgodność). Zrównoważony rozwój. Zasada niedyskryminacji. Zasada kompatybilności odnosi się do spójności polityki regionalnej i jej instrumentów z prawodawstwem i innymi politykami Wspólnoty, w szczególności w zakresie ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych, ochrony środowiska (zasada zrównoważonego rozwoju) oraz równości szans między kobietami i mężczyznami (zasada niedyskryminacji).

Koncentracja. Naczelną zasadą przyświecającą wspólnotowej polityce regionalnej jest koncentracja działań i środków na ograniczonej liczbie priorytetowych celów dla osiągnięcia spójności społeczno-gospodarczej całego ugrupowania. Realizacja tej zasady następuje poprzez takie działania Komisji jak:

• skierowanie środków z funduszy strukturalnych na ograniczoną liczbę celów,

• wyselekcjonowanie regionów dotkniętych najpoważniejszymi problemami na podstawie odpowiednio dobranych kryteriów,

• koncentracja wsparcia na regionach opóźnionych w rozwoju i podział środków w oparciu o poziom zamożności państwa i regionu oraz znaczenie ich strukturalnych problemów.

Dodatkowość (dodawalność). W celu osiągnięcia autentycznego oddziaływania gospodarczego pomoc wspólnotowa nie może zastępować publicznych i innych środków wydatkowanych przez państwa członkowskie, a jedynie stanowi ich uzupełnienie. Tym samym zasada dodatkowości obliguje państwa członkowskie do utrzymania środków na każdy z Celów przynajmniej na tym samym poziomie co w poprzednim okresie. Środki wydatkowane w dziedzinach interwencji funduszy strukturalnych są gromadzone przez władze krajowe, regionalne i lokalne, zarówno ze źródeł publicznych jak i prywatnych stanowiąc tzw. montaż finansowy.

Komplementarność. Rozwinięciem zasady partnerstwa i dodatkowości jest zasada komplementarności, która oznacza uzupełnianie się działań podejmowanych z inicjatywy strony krajowej i wspólnotowej, a właściwie przyczynianie się tej drugiej do realizacji pierwszej. Praktyczna jej realizacja przejawia się w procedurach negocjacji i wzajemnej współpracy Komisji, państwa członkowskiego i desygnowanymi przezeń innymi podmiotami oraz we współfinansowaniu przedsięwzięć w określonych proporcjach.

Podział zarządzania. Wzajemne relacje między Komisją i państwami członkowskimi w zakresie zarządzania i kontroli finansowej reguluje także zasada podziału zarządzania.

Monitorowanie i ocena. Poprawie skuteczności, spójności i jakości wdrażanej pomocy oraz realizowanych strategii i programów operacyjnych służy monitorowanie ich przebiegu oraz dokonywanie oceny ich realizacji. W tym celu powołuje się komitet monitorujący dla każdego lub dla kilku programów operacyjnych, który działa jako niezależne ciało doradczo-opiniodawcze. Państwa członkowskie i Komisja prowadzą również własną sprawozdawczość roczną oraz strategiczną. Okresowo dokonuje się również oceny ewolucji programów w odniesieniu do priorytetów wspólnotowych i krajowych (ocena strategiczna) oraz oceny w ramach monitorowania programu operacyjnego (ocena operacyjna). Oceny przeprowadzane są przed (ex ante), w trakcie (bieżące) i po zakończeniu programu (ex post). Za przeprowadzenie ocen odpowiedzialne jest państwo członkowskie lub Komisja (zgodnie z zasadą proporcjonalności).

Interwencja proporcjonalna. Zasoby finansowe i administracyjne wykorzystywane przez Komisje i państwo członkowskie we wdrażaniu programów operacyjnych (w zakresie wyboru wskaźników i dokonania oceny, a także tworzenia systemów zarządzania i kontroli oraz sprawozdawczości) powinny być proporcjonalne do całkowitej kwoty alokowanych nań wydatków, co wyraża interwencja proporcjonalna.

3. Finansowanie wspólnotowej polityki regionalnej

3.1. Fundusze strukturalne

Fundusze strukturalne w latach 2000-2006. Fundusze strukturalne należą do głównych instrumentów finansowania polityki regionalnej od początku jej realizacji na szczeblu Wspólnoty. W latach 2000-2006 funkcjonowały cztery fundusze strukturalne:

• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR, European Regional Development Fund),

• Europejski Fundusz Społeczny (EFS, European Social Fund),

• Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji (EFOGR - O, European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - Section Guidance),

• Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR, Financial Instrument for Fisheries Guidance).

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). W myśl artykułu 160 TWE celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie oraz wspieranie rozwoju i przekształceń regionów. W ramach swoich zadań do końca 2006 r. EFRR partycypował w finansowaniu:

• inwestycji produkcyjnych mających na celu tworzenie i ochronę stałych miejsc pracy,

• inwestycji w infrastrukturę, która przyczynia się do zwiększenia potencjału gospodarczego i dostosowania strukturalnego regionów, w tym inwestowania w transeuropejskie sieci w dziedzinie transportu, telekomunikacji i infrastruktury energetycznej,

• rozwoju potencjału endogenicznego, w tym wspierania rozwoju lokalnego i inicjatyw zatrudnienia oraz działalności małych i średnich przedsiębiorstw,

• badań i rozwoju technologicznego,

• rozwoju społeczeństwa informacyjnego,

• rozwoju turystyki i inwestycji kulturalnych,

• inwestycji w dziedzinie edukacji i zdrowia, które wpływają na dostosowania strukturalne w regionach Celu 1,

• ochrony i rozwoju środowiska naturalnego,

• równości kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia,

• współpracy transnarodowej, transgranicznej i międzyregionalnej.

W związku z tym EFRR współfinansował programy realizowane w regionach zaliczanych do Celów 1 i 2, Inicjatyw Wspólnoty: INTREREG III i URBAN II, a także działania innowacyjne na poziomie Wspólnoty oraz pomoc techniczną.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Zgodnie z artykułem 146 TWE Europejski Fundusz Społeczny służy poprawie możliwości zatrudnienia na Wspólnym rynku, w tym wzrostu mobilności geograficznej i zawodowej pracowników, dzięki czemu przyczynia się do wzrostu poziomu życia. EFS koncentruje się na zapobieganiu i zwalczaniu bezrobocia oraz rozwoju zasobów ludzkich i społecznej integracji rynku pracy, w szczególności zaś na wdrażaniu Europejskiej Strategii na rzecz Zatrudnienia. W latach 2000-2006 Fundusz wspierał i uzupełniał działania państw członkowskich na rzecz rozwoju zasobów ludzkich i zatrudnienia w takich dziedzinach jak:

• wspieranie i rozwijanie polityk aktywnego rynku pracy,

• wspieranie równych szans w dostępie do rynku pracy,

• wspieranie i rozwijanie edukacji, kształcenia zawodowego, doradztwa oraz kształcenia ustawicznego,

• promowanie samozatrudnienia,

• wspieranie lokalnych inicjatyw na rzecz zatrudnienia i in.

Zadania EFS koncentrowały się na finansowym wspieraniu wszystkich trzech Celów polityki strukturalnej oraz Inicjatywy EQUAL, jak również działań innowacyjnych i pomocy technicznej.

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji (EFOGR-O). Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej składał się z dwóch Sekcji: Orientacji i Gwarancji, z których jedynie ta pierwsza była funduszem strukturalnym. Sekcja Gwarancji służyła wdrażaniu wspólnej polityki rolnej, jednak w latach 2000-2006 jej wsparciem objęto również dziedziny z zakresu dostosowań strukturalnych w rolnictwie. Sekcja Orientacji EFOGR wspierała rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich na obszarach zakwalifikowanych do Celu 1 oraz w ramach Inicjatywy Wspólnoty - LEADER +. Uczestniczyła w finansowaniu m.in. inwestycji w gospodarstwach rolnych, pomocy młodym rolnikom w podejmowaniu działalności w rolnictwie, kształcenia zawodowego i szkoleń w działalności rolnej i leśnej, poprawy przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych oraz dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich.

Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR). Środki strukturalne dla sektora rybołówstwa i akwakultury były udostępniane w ramach Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa na następujące cele:

• przyczynianie się do osiągnięcia trwałej równowagi między zasobami połowowymi a ich eksploatacją,

• wzmocnienie konkurencyjności struktur oraz rozwój ekonomicznie stabilnych przedsiębiorstw w tym sektorze,

• poprawę zaopatrzenia rynku oraz wzrost wartości produktów rybnych i akwakultury,

• przyczynianie się do ożywienia gospodarczego obszarów uzależnionych od rybołówstwa i akwakultury.

W regionach Celu 1 służyły m.in.: odnowieniu floty oraz modernizacji jednostek połowowych, dostosowaniu wielkości połowów do zasobów oraz ochronie zasobów połowowych, rybołówstwu przybrzeżnemu i rozwojowi akwakultury, rozwojowi infrastruktury portowej, poprawie przetwórstwa i marketingu produktów rybnych i akwakultury, organizacji rynku rybnego, wypłacie rekompensat za tymczasowe zaprzestanie wykonywania działalności oraz działaniom innowacyjnym i pomocy technicznej.

Finansowanie Inicjatyw Wspólnoty. Część funduszy strukturalnych, która w latach 2000-2006 stanowiła 5,35% ich zasobów, była przeznaczana na finansowanie Inicjatyw Wspólnoty. Jak wspomniano każda Inicjatywa mogła być finansowana wyłącznie z jednego funduszu. Finansowanie działań innowacyjnych i pomoc techniczna. Pozostałą część z puli funduszy strukturalnych (ok. 0,65%) przeznaczono na finansowanie działań innowacyjnych i pomoc techniczną.

Fundusze strukturalne w latach 2007-2013. W latach 2007-2013 następuje ograniczenie liczby funduszy unijnych wspierających wspólnotową politykę regionalną oraz dążenie do lepszego ich skoordynowania, co obrazuje tabela 2.

Tab. 2. Finansowanie wspólnotowej polityki regionalnej w latach 2000-2006 i 2007-2013

2000-2006		2007-2013
Cele	Fundusze unijne	Cele	Fundusze unijne
Cel 1 Cel 2 Cel 3	EFRR, EFS, EFOGR - O, FIOR EFRR, EFS EFS	Konwergencja Konkurencyjność i zatrudnienie - poziom regionalny - poziom krajowy (Europejska Strategia Zatrudnienia) Europejska Współpraca Terytorialna	EFRR, EFS, Fundusz Spójności EFRR EFS EFRR
Inicjatywy Wspólnoty: INTERREG III URBAN II EQUAL LEADER +	EFRR EFRR EFS EFOGR - O	-	-
Rozwój obszarów wiejskich i sektora rybołówstwa (poza Celem 1)	EFOGR - G	-	-
				FIOR
Spójność ekonomiczna, społeczna i terytorialna	Fundusz Spójności	-	-
9 celów	6 funduszy	3 cele	3 fundusze

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Council Regulation (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/1999. Dz.Urz. L 210, 31.07.2006.

Jak pokazuje tabela 2, w obecnym okresie programowania funkcjonują jedynie dwa fundusze strukturalne, a mianowicie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny, które zostaną szczegółowo omówione w kolejnych rozdziałach publikacji. Cel Konwergencja poza funduszami strukturalnymi został wsparty również przez Fundusz Spójności. Cel Konkurencyjność i zatrudnienie jest realizowany przez oba fundusze strukturalne, natomiast Europejską współpracę terytorialną finansuje jedynie EFRR.

3.2. Fundusz Spójności

Dziedziny wsparcia z Funduszu Spójności (FS). W 1994 r. utworzono Fundusz Spójności (Cohesion Fund), który służy wzmocnieniu spójności gospodarczej i społecznej, w szczególności poprzez zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionów. W tym celu Fundusz wspiera projekty w dziedzinie środowiska i transeuropejskich sieci infrastruktury transportowej. Priorytetowymi obszarami wsparcia w zakresie ochrony środowiska były dotychczas: zaopatrzenie w wodę pitną, oczyszczanie ścieków i uzdatnianie wody oraz gospodarka odpadami miejskimi, przemysłowymi i niebezpiecznymi. Ponadto, projekty współfinansowane przez Fundusz dotyczą zanieczyszczenia powietrza, ochrony przeciwpowodziowej, rekultywacji terenów, monitorowania stanu gleby, powietrza i wody itp. W dziedzinie transportu koncentruje się on na tworzeniu transeuropejskich sieci transportowych. Wśród priorytetów na lata 2000-2006 wspierał w tej dziedzinie:

• uzupełnienie brakujących ogniw na liście priorytetów ustalonych podczas posiedzenia Rady w Essen (załącznik III do decyzji 1692/96/EC w sprawie rozwoju sieci TEN-T);

• inwestycje w 10 Paneuropejskich Korytarzach Transportowych;

• promowanie kolei i transportu kombinowanego;

• rozwijanie transportu multimodalnego;

• usprawnianie systemów zarządzania ruchem.

Zasadniczo przyjęto równy podział zasobów po 50% pomiędzy obie dziedziny. Jednak w ostatnich latach można zaobserwować przewagę wsparcia na rzecz projektów z zakresu transportu. W przeciwieństwie do poprzedniego okresu programowania polityki regionalnej, kiedy nie wolno było łączyć pomocy z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, w latach 2007-2013 Fundusz Spójności został włączony do wsparcia działań w ramach celu Konwergencja. Podlega zatem tym samym zasadom programowania, zarządzania i monitorowania co EFS i EFRR.

Kryteria kwalifikacji. Fundusz Spójności jest skierowany do biedniejszych państw członkowskich (nie zaś regionów), których poziom Dochodu Narodowego Brutto (DNB) na 1 mieszkańca kształtuje się poniżej 90% średniego wskaźnika dla UE. Jego beneficjenci zostali również zobowiązani do realizacji programu zmierzającego do spełnienia kryteriów konwergencji gospodarczej (art. 104c Traktatu o UE). Początkowo z Funduszu korzystały Grecja, Portugalia, Hiszpania i Irlandia. Od 1 stycznia 2004 r. Irlandia nie korzysta z jego wsparcia ze względu na przekroczenie ustalonego progu DNB per capita. W latach 2007-2013 benefincjentami FS jest trójka z wymienionych państw, przy czym Hiszpania korzysta jedynie z pomocy przejściowej oraz dwanaście państw, które przystąpiły do UE po 1 maja 2004 r.

1. Inne instrumenty

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) Specyficzną instytucją wspólnotową wspierającą rozwój regionalny jest Europejski Bank Inwestycyjny (EBI, European Investment Bank), powołany na mocy Traktatu Rzymskiego 1 stycznia 1958 r. Pozyskując środki na rynku kapitałowym i aktywizując własne zasoby przyczynia się on do zrównoważonego i stałego rozwoju wspólnego rynku z korzyścią dla Wspólnoty. W tym celu Bank udziela pożyczek i gwarancji, które umożliwiają finansowanie projektów we wszystkich sektorach gospodarki na rzecz rozwoju słabiej rozwiniętych regionów, modernizacji i przekształcania przedsiębiorstw lub tworzenia nowych działań związanych z ustanawianiem lub funkcjonowaniem rynku wewnętrznego oraz projektów istotnych dla kilku państw członkowskich, które ze względu na rozmiary lub charakter nie mogą być całkowicie sfinansowane z dostępnych im środków. W ten sposób partycypuje on w finansowaniu programów rozwoju regionalnego i pojedynczych projektów inwestycyjnych realizowanych z udziałem funduszy o przeznaczeniu strukturalnym oraz innych instrumentów finansowych UE. Nie będąc bankiem komercyjnym może on, na znacznie korzystniejszych warunkach, udzielać wsparcia finansowego na priorytetowe Cele UE. Jako uzupełnienie wsparcia finansowego Bank oferuje również pomoc techniczną. Udziałowcami EBI są państwa członkowskie, które subskrybują kapitał Banku. Wsparcie z Banku przeznaczone jest zarówno dla jego członków jak również dla przedsiębiorstw publicznych i prywatnych na realizację inwestycji na obszarze państw członkowskich. W przeciwieństwie do funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, EBI wspiera także kraje nie należące do UE.

Europejski Fundusz Inwestycyjny. Z EBI powiązany jest także Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI, European Investment Fund), który został utworzony w 1994 r. Obok zasobów własnych korzysta on ze środków powierzonych mu przez EBI i UE. Jego zadaniem jest dostarczanie kapitału podwyższonego ryzyka na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, zwłaszcza zorientowanych na zaawansowane technologie.

JEREMIE. JESSICA. JASPERS. W powiązaniu z EBI uruchomiono także szereg innych instrumentów ukierunkowanych regionalnie. JEREMIE - Joint European Resources for Micro to medium Enterprises - stanowi wspólną inicjatywę EBI, EFI i Komisji Europejskiej dla małych i średnich przedsiębiorstw, służącą poprawie ich dostępu do finansowania w szczególności do mikrokredytów, kapitału podwyższonego ryzyka, kredytów i gwarancji oraz innych innowacyjnych form. JESSICA - Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas - łączy doświadczenie i środki Komisji, EBI oraz Banku Rozwoju Rady Europy na rzecz rozwoju i odnowy obszarów miejskich, a także budownictwo socjalne. W przeciwieństwie do wymienionych inicjatyw, JASPERS - Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions - ma za zadanie kompleksową pomoc merytoryczną w przygotowaniu projektów inwestycyjnych. Przede wszystkim dotyczy dużych i skomplikowanych projektów (od 25 mln euro w sektorze środowiska oraz od 50 mln w sektorze transportu i innych sektorach), które kwalifikują się do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności. Jest wspólną inicjatywą EBI, Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju.

4. Polska we wspólnotowej polityce regionalnej

4.1. Pomoc przedakcesyjna

Unia Europejska zarezerwowała w budżecie na lata 2000-2006 środki na pomoc przedakcesyjną (średniorocznie ok. 3 240 mln euro) dla krajów kandydujących, realizowaną w ramach trzech instrumentów: Phare 2 (średniorocznie 1620 mln euro), ISPA (1080 mln euro) i SAPARD (540 mln euro). Podział środków między krajami beneficjentami następował w oparciu o takie kryteria jak: liczba ludności, wielkość PKB per capita (liczonego według parytetu siły nabywczej) i powierzchnia kraju, co dawało Polsce największy udział w tych środkach.

Phare. Program Phare (Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economies) zainicjowano w 1989 r. na rzecz Polski i Węgier oraz innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej, w celu wsparcia ich gospodarczej i politycznej transformacji. W wyniku reformy Phare w latach 1998-1999 został on zorientowany na przedakcesyjne wsparcie krajów kandydujących do UE. Koncentruje się ono na dwóch priorytetach:

1. rozwoju instytucjonalnym (institution building), na który przeznaczono 30% budżetu programu,

2. wsparciu inwestycyjnym (investment in acquis) obejmującym 70% środków.

W ramach rozwoju instytucjonalnego realizowane są projekty służące przygotowaniu administracji publicznej - na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym - do przyjęcia i stosowania prawa wspólnotowego w najważniejszych dziedzinach, wdrażaniu unijnych polityk (w tym polityki regionalnej) oraz zapewniające stabilizację instytucji gwarantujących demokrację, przestrzeganie zasad państwa prawa, praw człowieka oraz praw mniejszości zgodnie z pierwszym kryterium kopenhaskim. Drugi rodzaj wsparcia dotyczy inwestycji przygotowujących do osiągnięcia norm i standardów unijnych w różnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego oraz stosowania dorobku prawnego Unii.

PHARE - Spójność Gospodarcza i Społeczna. W tej części funkcjonował PHARE - Spójność Gospodarcza i Społeczna (Economic and Social Cohesion), którego celem było zmniejszenie opóźnień i nierówności rozwojowych między regionami. Oprócz rozwiązywania specyficznych problemów społeczno-gospodarczych regionów służył on także przygotowaniu administracji wszystkich szczebli do programowania i wdrażania projektów realizowanych z udziałem funduszy strukturalnych. Podstawą uruchomienia PHARE ESC było opracowanie Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju na lata 2000-2002 i 2002-2003 oraz przygotowanie przez władze regionalne programów operacyjnych. W ramach PHARE ESC realizowane były zarówno programy sektorowe, jak i zintegrowane programy rozwoju regionalnego. Składał się on z trzech głównych części (komponentów), których zadaniem było wsparcie rozwoju infrastruktury (INFRA), małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) oraz rozwoju zasobów ludzkich (RZL). Był on realizowany w czterech edycjach przypadających na lata 2000-2003. W pierwszym roku wdrażania PHARE ESC objął pięć województw Polski wschodniej (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie) oraz województwo śląskie. Są to obszary o najniższym poziomie PKB per capita oraz region o największym zakresie koniecznej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej w Europie Środkowej. W następnej edycji do grona wyżej wymienionych województw dołączyły kolejne trzy: świętokrzyskie, łódzkie oraz kujawsko-pomorskie. W 2002 r. zintegrowane programy rozwoju regionalnego realizowane były w 13 województwach (poza mazowieckim, wielkopolskim i śląskim), a w roku 2003 we wszystkich 16 województwach. Polska jako jedyny kraj zastosowała zdecentralizowany mechanizm realizacji tego programu, w którym wiodącą rolę w zakresie programowania i wyboru projektów miały odgrywać zarządy województw. W praktyce instytucje regionalne nie były wystarczająco przygotowane do wykorzystania tych środków, w szczególności w najbiedniejszych regionach.

Program ISPA. Głównym celem Przedakcesyjnego Instrumentu dla Polityk Strukturalnych (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession - ISPA) było wsparcie krajów ubiegających się o członkostwo w UE w osiągnięciu społecznej i gospodarczej spójności, poprzez wyrównywanie poziomu rozwoju infrastruktury transportowej i ochrony środowiska. W latach 2000-2004 z Programu korzystało, łącznie z Polską, 10 państw z Europy Środkowo-Wschodniej. ISPA stanowił instrument finansowy służący realizacji celów określonych w dokumencie Partnerstwo dla Członkowstwa oraz priorytetów ujętych w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w UE. Przedsięwzięcia realizowane we wspomnianych priorytetowych sektorach i obejmowały w szczególności:

1. W sektorze środowiska - dostosowanie się krajów beneficjentów do wspólnotowego prawa ochrony środowiska oraz inwestycje infrastrukturalne z zakresu ochrony środowiska .

2. W sektorze transportu priorytetem było stworzenie połączeń sieci krajowej z siecią transeuropejską oraz ujednolicenie warunków wykorzystania tych sieci.

ISPA współfinansował przede wszystkim duże projekty inwestycyjne (o wartości co najmniej 5 mln euro i obejmujące swoim zakresem co najmniej 100 tys. osób), realizowane przez podmiot publiczny. Wsparcie obejmowało także pomoc techniczną powiązaną ze współfinansowanymi projektami. Decyzje o wyborze projektów leżały w gestii odpowiednich ministerstw: ds. środowiska oraz ds. transportu, natomiast na poziomie Komisji Europejskiej w gestii Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej. W latach 2000-2003 Polska otrzymała 1,48 mld euro na zrealizowanie 70 projektów. Uczestnictwo w funduszu ISPA miało na celu przygotowanie do korzystania ze środków Funduszu Spójności. Z dniem akcesji program ISPA przestał obowiązywać w Polsce, a realizowane w jego ramach projekty przejmuje Fundusz Spójności.

Program SAPARD. Specjalny Przedakcesyjny Instrument Wsparcia dla Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural Development - SAPARD) miał na celu przygotowanie do akcesji poprzez finansowe i techniczne wsparcie na rzecz rolnictwa i obszarów wiejskich. Jego zadaniem była pomoc w przyjęciu dorobku prawnego Wspólnot oraz przygotowanie sektora rolno-spożywczego do funkcjonowania na unijnym rynku w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Podstawą wdrażania tego instrumentu był Program Operacyjny SAPARD przygotowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaakceptowany przez Komisję. Strategiczne cele programu to:

1. Poprawa konkurencyjności sektora rolno-spożywczego, na rynku krajowym i międzynarodowym;

2. Dostosowanie sektora rolno-spożywczego do acquis communautaire w zakresie standardów jakości, higieny i bezpieczeństwa żywności oraz ochrony środowiska;

3. Wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury technicznej oraz tworzenie warunków do podejmowania pozarolniczej działalności gospodarczej na wsi.

Powyższe cele miały być realizowane przez siedem działań. Po rezygnacji z Działania 5 obejmującego programy rolnośrodowiskowe i zalesianie, wdrażane były następujące:

• Działanie 1: poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych;

• Działanie 2: inwestycje w gospodarstwach rolnych;

• Działanie 3: rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich;

• Działanie 4: różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich;

• Działanie 6: szkolenia zawodowe;

• Działanie 7: pomoc techniczna.

Funkcje wdrożeniową i płatniczą programu pełniła w Polsce Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), w związku z tym musiała ona uzyskać akredytację Komisji oraz przeprowadzić zmiany organizacyjno-techniczne, w tym utworzyć 16 oddziałów regionalnych. Odpowiedzialność za realizację programu ponosiło Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Według danych Ministerstwa płatności dokonane przez ARiMR w ramach SAPARD wyniosły do końca 2006 r. łącznie prawie 1,068 mld euro, co stanowi ok. 113% środków pierwotnej alokacji przeznaczonej na ten Program.

4.2. Początkowy okres członkostwa Polski w UE (lata 2004-2006)

Polska w całości zakwalifikowana do Celu 1. Wszystkie polskie województwa nie przekraczały progu PKB na 1 mieszkańca poniżej 75% średniej UE 25 państw, tym samym po akcesji całe terytorium Polski zostało objęte Celem 1. W efekcie, Cel 2 i 3 nie miały zastosowania w Polsce.

Dokumenty programowe 2004-2006. Podstawę programową polityki regionalnej w pierwszych latach członkostwa oraz wydatkowania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowił Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006. Na jego podstawie opracowano Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW), programy operacyjne (PO), w tym Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR) oraz strategię wdrażania Funduszu Spójności (por. Rys. 2).

Struktura instytucjonalna. Z uwagi na podział kompetencji między Komisją Europejską i państwami członkowskimi w realizacji polityki regionalnej, można wyróżnić w tym zakresie następujące trzy poziomy decyzyjne, tj. poziom wspólnotowy, krajowy oraz regionalny. Państwa członkowskie zarządzają funduszami na poziomie krajowym i regionalnym. W związku z tym wyznaczają odpowiednie instytucje zarządzające, pośredniczące i wdrażające oraz instytucje płatnicze. Przy wypełnianiu powierzonych im zadań funkcjonują one zgodnie z systemem prawnym, instytucjonalnym i finansowym danego państwa członkowskiego (por. Tab. 3).

Tab. 3. Instytucje zarządzające i pośredniczące w systemie zarządzania funduszami

strukturalnymi i Funduszem Spójności (stan na 1 maj 2004 r.)

Program Operacyjny	Instytucja zarządzająca	Instytucja pośrednicząca
SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw	Ministerstwo Gospodarki i Pracy	Ministerstwo Nauki i Informatyzacji (priorytet 1, działanie 1.4 i 1.5); Ministerstwo Środowiska (priorytet 2, działanie 2.4)
SPO Rozwój zasobów ludzkich	Ministerstwo Gospodarki i Pracy	Ministerstwo Gospodarki i Pracy (priorytet 1 oraz priorytet 2, działania 2.3 i 2.4 oraz priorytet 3); Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu (priorytet 2, działanie 2.1 i 2.2)
SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich	Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi	b
SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb	Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi	b
SPOTransport	Ministerstwo Infrastruktury	b
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego	Ministerstwo Gospodarki i Pracy (we współpracy z samorządami 16 województw)	urzędy wojewódzkie - odpowiadające za podpisywanie umów; Urzędy Marszałkowskie - odpowiedzialne za wybór projektów (we współpracy z Regionalnymi Instytucjami Finansującymi i Wojewódzkimi Urzędami Pracy)
Pomoc techniczna	Ministerstwo Gospodarki i Pracy	b
Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL	Ministerstwo Gospodarki i Pracy (Departament Zarządzania EFS)	Wydział EQUAL, Ministerstwo Gospodarki i Pracy
Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG	Ministerstwo Gospodarki i Pracy (Departament Wdrażania Progra-mów Rozwoju Regionalnego)	Urzędy wojewódzkie
Strategia Wykorzystania Funduszu Spójności	Ministerstwo Gospodarki i Pracy (Departament Koordy-nacji Funduszu Spójności)	sektor środowiska - Ministerstwo Środowiska, NFOŚiGW, WFOŚiGW sektor transportu - Ministerstwo Infrastruktury

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ogólne zasady wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce.

Ministerstwo Gospodarki i Pracy. Warszawa 2004, s. 55-56.

Instytucje zarządzające: Podstawami Wsparcia Wspólnoty, programami operacyjnymi i strategią wykorzystania Funduszu Spójności. Na instytucji zarządzającej spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe i efektywne zarządzanie oraz wdrażanie wymienionych programów. Funkcję instytucji zarządzającej i koordynującej realizację PWW i ZPORR, a także realizowanych w Polsce Inicjatyw Wspólnoty - INTERREG III i EQUAL oraz Strategii Wykorzystania Funduszu Spójności, powierzono ministerstwu właściwemu ds. rozwoju regionalnego (jego kompetencje były delegowane początkowo do Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, a od 2005 r. do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego). Tym samym jest ono głównym partnerem KE przy programowaniu i wdrażaniu unijnej polityki regionalnej w Polsce.

Instytucje pośredniczące. W Polsce instytucją pośredniczącą może być jednostka administracji rządowej, właściwe departamenty ministerstw i urzędy centralne jak również urzędy wojewódzkie oraz urzędy marszałkowskie. W systemie zarządzania i kontroli Funduszu Spójności wyróżnia się instytucje pośredniczące właściwe dla sektora środowiska i dla sektora transportu. W pierwszym przypadku, występuje hierarchiczna struktura składająca się z instytucji pośredniczącej szczebla pierwszego (ministerstwo), szczebla drugiego (NFOŚiGW) oraz szczebla trzeciego (WFOŚiGW). Pomimo oddelegowania niektórych zadań do instytucji pośredniczących, instytucja zarządzająca nadal ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe i efektywne wdrażanie funduszy.

Instytucje wdrażające. Realizacji działania w ramach PO dokonuje instytucja wdrażająca, czyli podmiot publiczny lub prywatny, który zawarł w tym celu umowę z instytucją zarządzającą. Instytucje wdrażające mogą być jednocześnie beneficjentami końcowymi.

Beneficjenci. W ramach systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce wyróżnia się następujące rodzaje beneficjentów:

1. Instytucje wdrażające (będące beneficjentami końcowymi);

2. Końcowi odbiorcy (pełniący funkcje projektodawców);

3. Ostateczni odbiorcy usług i inwestycji (będący ostatecznymi beneficjentami).

Instytucja płatnicza. Funkcję instytucji płatniczej dla wszystkich funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pełni właściwy Departament w Ministerstwie Finansów.

Jednostki monitorujące. Wdrażanie Podstaw Wsparcia Wspólnoty i poszczególnych programów operacyjnych oraz Funduszu Spójności jest nadzorowane przez odpowiedni komitet monitorujący. Jego zadaniem jest zagwarantowanie skuteczności i jakości wykonania pomocy. W tym celu państwo członkowskie, po uzgodnieniu z właściwym organem zarządzającym i partnerami, ustanawia komitet monitorujący. Jednostki monitorująco-kontrolne funduszy strukturalnych są wyodrębnione w strukturze instytucji zarządzającej i w związku z tym są utworzone we właściwych ministerstwach.

Nomenklatura Terytorialna dla celów Statystycznych. Podstawą prowadzenia regionalnych rachunków ekonomicznych i statystyki regionalnej wspólnotowej polityki regionalnej jest wspomniana Nomenklatura Terytorialna dla celów Statystycznych wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000 r. i zmodyfikowana w 2003 r. (NTS). Została ona wyznaczona na podstawie istniejącego zasadniczego trójstopniowego podziału kraju na województwa, powiaty i gminy, który posłużył także do wyodrębnienia dwóch dodatkowych poziomów (składających się z jednostek nieadministracyjnych), tzw. regionów (makroregionów) i podregionów. Zgodnie z przyjętą Nomenklaturą wyróżnia się następujące statystyczne jednostki terytorialne w Polsce:

• NUTS 1 - 6 regionów (makroregionów), składających się z pogrupowanych od 2 do 4 województw,

• NUTS 2 - 16 województw,

• NUTS 3 - 45 podregionów, obejmujących pogrupowane powiaty.

• NUTS 4 - 314 powiaty i 65 miast na prawach powiatu,

• NUTS 5 - 2478 gmin, w tym gminy miejskie będące miastami na prawach powiatu.

Największe znaczenie odgrywa poziom NUTS 2, który jak wspomniano stanowi podstawę wyznaczenia regionów zaliczanych do Celu 1.

Art. 158 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), wersja skonsolidowana, Dz.Urz WE C 325 z 24.12.2002, s. 103.

Art. 130 a Jednolitego Aktu Europejskiego podpisanego 17-18 lutego 1986 r., który wszedł w życie 1 lipca 1987 r.

Council Regulation (EEC) No 2052/88 of 24 June 1988 on the tasks of the Structural Funds and their effectiveness and coordination of their activities between themselves and with the operations of the EIB and other existing financial instruments, OJ L 185 z 15.07.1988.

The Community budget: The facts in figures. Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg 2000, s. 30-31.

Art. 2 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską, wersja skonsolidowana, OJ C 325 z 24.12.2002, s. 10.

The Community budget: The facts in figures…, s. 68.

D.Czykier-Wierzba: Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej. Wydawnictwo TWIGGER. Warszawa 2003, s. 135.

Art. 3 ust. 2 pkt a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie 1290/1999. Dz Urz. UE L 210, 31.07.2006

Nomenklatura Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych (Nomenclature of Territorial Units for Statistics - NUTS) została opracowana przez unijną agendę statystyczną Eurostat. Stanowi ona pięciostopniową hierarchiczną klasyfikację jednostek terytorialnych, w której wyróżnia się trzy poziomy regionalne (NUTS 1 - 3) oraz dwa poziomy lokalne (NUTS 4 - 5). Ten jednolity statystyczny podział terytorialny opiera się na podziałach administracyjnych funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich. Prawne umocowanie Nomenklatury nastąpiło wraz z uchwaleniem przez Parlament Europejski i Radę Rozporządzenia (WE) Nr 1059/2003 z dnia 26.05.2003 r. w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS). Dz.Urz. WE L 154 z 21.06.2003 r.

Decyzja Komisji z dnia 31 października 2006 r. określająca wykaz regionów i obszarów kwalifikujących się w latach 2007-2013 do finansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach współpracy transgranicznej i transnarodowej będących częściami składowymi celu „Europejska współpraca terytorialna”. Dz.Urz UE L 312, 11.11.2006.

Art. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Dz. Urz. WE L 161 z 26.6.1999.

Art. 5 TWE, s. 41-42.

I.Pietrzyk: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich. PWN. Warszawa 2001, s. 155.

M.Kulesza, K.Galus, M.Tułowiecki: Harmonizacja prawa polskiego w zakresie przepisów dotyczących samorządu terytorialnego. Prawo UE na co dzień. Samorząd w Unii Europejskiej. Warszawa 2001, s. 47.

I.Pietrzyk: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony…, s. 157.

Art. 9 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie 1290/1999. Dz Urz. UE L 210, 31.07.2006 .

I.Pietrzyk: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony…, s. 172.

Ogólne zasady wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. Podręcznik dla Instytucji Zarządzających, Pośredniczących i potencjalnych Beneficjentów programów realizowanych z udziałem funduszy strukturalnych. Ministerstwo Gospodarki i Pracy. Warszawa 2004, s. 23.

I.Pietrzyk: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony…, s. 188.

Podstawy prawne funduszy strukturalnych w tym okresie obejmują:

• Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds, Dz.Urz. L 161 z 26.06.1999;

• Council Regulation (EC) No 1257/1999 of 17 May 1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) and amending and repealing certain Regulations, Dz.Urz. L 160 z 26.06.1999;

• Council Regulation (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial Instrument for Fisheries Guidance, Dz.Urz. L 161 z 26.06.1999;

• Regulation (EC) No 1783/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the European Regional Development Fund, Dz.Urz. L 213 z 13.08.1999;

• Regulation (EC) No 1784/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the European Social Fund, Dz.Urz. L 213 z 13.08.1999;

Komisja Europejska: Przewodnik po Funduszu Spójności na lata 2000-2006. Bruksela luty 2003 r..

Art. 267 skonsolidowanego TWE, Dz.Urz. C 325, 24.12.2002.

The Community budget: The facts in figures…, s. 105.

Art. 3 ust 1. Rozporządzenia Rady Europejskiej Nr 3906/89 z dnia 18 grudnia 1989 r. opublikowanego 23 grudnia 1989 r. (OJ 375/89 wielokrotnie nowelizowane).

Strona Internetowa: http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/PHARE/ (10.02.2004 r.)

Raport o rozwoju i polityce regionalnej. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa 2007, s. 63.

Council Regulation (EC) Nr 1267/1999 of 21 June 1999 establishing an Instrument for Structural Policies for Pre-accession (O.J. L 161 z 26.6.1999).

Council Regulation (EC) Nr 1268/1999 of 21 June 1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countire of Central and eastern Europe in the pre-accession period (O.J. L 161, 26.6.1999).

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich: SAPARD Program Operacyjny dla Polski. Warszawa sierpień 2003 r., s. 5.

Informacja o realizacji i rezultatach Programu SAPARD. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 15.06.2007 r.

Szerzej Instytucje Funduszu Spójności. http://www.funduszspojnosci.gov.pl/Instytucje+Funduszu+Spójności/

Ogólne zasady wdrażania…, op.cit., s. 58-59

Rozporządzenie RM z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). (Dz.U. Nr 58, poz. 685 z późn. zm.)

Umowy międzynarodowe

Długofalowa Strategia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Polski

Strategie i programy sektorowe

Długofalowa Strategia Rozwoju Regionalnego

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego

Strategie rozwoju województw

Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich

Narodowa Strategia Ochrony Środowiska

Narodowa Strategia Rozwoju Transportu

Spójna polityka strukturalna rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa

Programy wojewódzkie

Narodowy Plan Rozwoju

Programy operacyjne INTEREG

Programy operacyjne EQUAL

Fundusz Spójności

Podstawy Wsparcia Wspólnoty

Programy Operacyjne:

- SPO Wzrost konkurencyjności gospodarki

- SPO Rozwój zasobów ludzkich

- SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich

- SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb

- SPO Transport - Gospodarka Morska

- Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju

Regionalnego

- PO Pomoc Techniczna

Strategia Funduszu Spójności

Uzupełnienia Programów Operacyjnych

Ochrona Środowiska

Transport

^*Dokumenty wymagające negocjacji z Komisją Europejską zaznaczono żółtym wypełnieniem.

Źródło: Opracowanie własne.

Rys. 2. Programowanie funduszy strukturalnych i wdrażanie Funduszu Spójności

w Polsce w latach 2004-2006

w latach 2004-2006

Inicjatywy Wspólnoty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Projekty

Polityka Strukturalna w sektorze Rybołówstwa

---