Pojęcie organu państwowego.

Problematyka organów państwowych, ich struktury, zasad działania i wzajemnych powiązań, stanowi jedno z najważniejszych zagadnień o państwie.

Istnieje wiele definicji organu państwowego. Jedni definiują organ państwa jako osobę lub grupę osób, których działania na mocy obowiązującego prawa są uważane za działania państwa. Drudzy wychodzą z założenia że organ państwa to część aparatu państwowego, wyodrębniona od pozostałych elementów tego aparatu przez swoją organizację i kompetencje. Trzecie stanowisko zajmują autorzy którzy uważają że organ państwowy do odpowiednio zorganizowana instytucja, utworzona na podstawie przepisów prawa i powołana do wykonywania określonych zadań w imieniu państwa, przy zastosowaniu środków wynikających z charakteru władzy państwowej.

Cechy organów państwowych:

1. Są tworzone i działają w drodze przepisów prawa.

2. Posiadają wyodrębnioną strukturę organizacyjną, stosownie do spełnionych zadań

3. Prawo ściśle określa ich kompetencje, które zależą oczywiście od charakteru organu państwowego i jego miejsca w systemie.

4. Działają w imieniu i na rachunek państwa. Mają zapewnioną skuteczność poprzez zastosowanie przymusu państwowego w ostatniej instancji.

5. Mogą realizować działania władcze w różnych formach m.in. w drodze stanowienia aktów normatywnych, wydawania orzeczeń sądowych czy aktów administracyjnych a także sprawowania kontroli.

1. Rodzaje organów państwowych:

1. Podział ze względu na strukturę organizacyjną

1. Organy jednoosobowe

2. Organy wielo osobowe

Organy jednoosobowe charakteryzują się skupieniem władzy w gestii jednej osoby (np. prezydent, wojewoda), która ponosi wyłączną odpowiedzialność za sprawowanie władzy. Organ jednoosobowy może posiadać zespół współpracowników który będzie wywierał wpływ na podejmowane decyzje. Natomiast ostateczna decyzja zależy tylko i wyłącznie do jednostki. Zaletą tego organu jest szybkość podejmowania decyzji i łatwość ustalenia odpowiedzialności za ich skutki. Wadą natomiast jest podjęcie nietrafnej decyzji.

Organy wieloosobowe mogą mieć różny charakter. Najbardziej typowe z nich to organy kolegialne, składające się z wielu osób podejmujących w równoprawny sposób wspólnie decyzje w formie uchwał i ponoszące za nie solidarną odpowiedzialność (np. izba parlamentu, rząd, rada gminy czy powiatu). Zaletą rozstrzygnięć podejmowanych przez organy kolegialne jest z reguły ich głębsze rozważenie przed aktem podjęcia. Słabością - wydłużony w czasie tryb decydowania i trudności dotyczące ustalenia indywidualnej odpowiedzialności za skutki decyzji. Wyróżniamy też organy wieloosobowe które są wewnętrznie zorganizowane na zasadzie hierarchicznego zróżnicowania stanowisk i oparte w swej wewnętrznej strukturze na zasadzie jednoosobowego kierownictwa są to niektóre centralne organy administracji, organy kontroli. Zdarzają się także organy wieloosobowe o strukturze złożonej, co wyraża się w tym, że niezależnie od funkcji wykonywanych przez organ w całości, istnieją w jego strukturze wyodrębnione jednostki, które posiadają własne, samoistne kompetencje państwowe, a nie są jedynie pomocniczymi jednostkami wewnętrznymi danego organu (np. parlamenty dwuizbowe).

2. Podział ze względu na terytorialny zasięg działania

1. Organy centralne

2. Organy terenowe

Organy centralne obejmują swoim zakresem działania terytorium całego państwa (np. parlament, prezydent, rząd).

Organy terenowe wykonują za to swoje funkcje w określonej części państwa - w poszczególnych jednostkach podziału terytorialnego (np. rada gminy, wojewoda, sąd rejonowy)

3. Podział ze względu na sposób powoływania.

1. Organy pochodzące z wyboru

2. Organy pochodzące z nominacji

Organ pochodzący z wyboru to taki organ który jest powoływany przez określony podmiot zbiorowy. Podmiotem tym może być sam suweren (naród, lud) wtedy mówimy o organach państwowych pochodzących z wyborów bezpośrednich (np. parlament). Wyboru może dokonać również organ państwowy uprawniony do tego przez przepisy prawa mówimy wtedy  organach wybranych pośrednio (np. prezydent wybierany przez parlament).

Nominacja to określony normatywnie tryb powoływania jednych organów (niższego stopnia) przez inne organy (wyższego stopnia). W ten sposób obsadzane są najczęściej organy administracji (minister, wojewoda).

4. Podział ze względu na czas trwania pełnomocnictw

1. Organy kadencyjne

2. Organy powołane na czas nieokreślony

Organy kadencyjne to takie, których okres trwania pełnomocnictw jest z góry prawnie określony (parlament, prezydent, rady samorządowe) i z reguły jest równy okresowi kadencji.

Czas trwania pełnomocnictw organów powoływanych na czas nieokreślony nie jest z góry określony i zawsze pełnią one swoją funkcję do chwili powołania nowego organu (rząd, wojewoda).

5. Podział ze względu na sposób działania w imieniu państwa

1. Organy samoistne

2. Organy niesamoistne

Organy samoistne działają bezpośrednio w imieniu państwa, wykonując w tym zakresie własne zadania i kompetencje (np. minister, sąd, wojewoda).

Organy niesamoistne z reguły nie posiadają prawa do podejmowania władczych decyzji, mających bezpośrednie, wiążące znaczenie na zewnątrz. Mogą one przybierać postać organów o charakterze wewnętrznym (przewodniczący izby parlamentu), pomocniczym (np. komisje parlamentarne, komitety rządowe) lub doradczym (np. kolegia w ministerstwach).

6. Podział ze względu na charakter powierzonych im zadań i funkcji oraz rolę, jaką spełniają w mechanizmie działania państwa.

1. Organy przedstawicielskie

2. Organy administracyjne

3. Organy sądownicze

4. Organy kontroli

Organy przedstawicielskie są powoływane w drodze wyborów powszechnych i odpowiedzialność przed wyborcami. Są to organy kolegialne, do których należy najwyższe ciało przedstawicielskie (parlament) i lokalne przedstawicielstwa (rady samorządowe).

Organy administracji, pochodzące z mianowania lub nominacji (np. rząd. minister), prowadzą działalność wykonawczą i ponoszą z reguły odpowiedzialność polityczną przed organami przedstawicielskimi.

Organy sądowe charakteryzuje pochodzenie z nominacji. Ich podstawową funkcją jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.

Organy kontroli pochodzą z powołania, a ich zasadniczą czynnością jest kontrola organów wykonawczych.

2. System organów państwowych

Organy państwowe - chociaż każdy z nich jest wyodrębniony pod względem strukturalnym i funkcjonalnym to są ze sobą odpowiednio powiązane. Istnieje między nimi określony, uporządkowany układ stosunków, tworzących z ogółu organów państwa celowo zorganizowany system organów państwowych. System taki obejmuje całą sferę działania państwa.

System organów państwowych - to całokształt organów istniejących w danym państwie, rozpatrywanych w ich wzajemnych powiązaniach, wynikających z przyjętych reguł określających formę organów państwowych i ich stosunki wzajemne, a składających się na organizacyjną jedność systemu.

Jedność systemu organów państwowych przejawia się w następujących składnikach:
• jedności celów działania, polegającej na realizacji przez poszczególne organy w różnych formach wspólnych celów państwa.
• włączeniu wszystkich organów państwowych w organizacyjną wspólnotę i podporządkowanie ich jednolitym zasadom organizacyjnym i funkcjonalnym,
• decydującej często roli organów przedstawicielskich w stosunku do pozostałych organów państwowych, co zapewnia jedność systemową wszystkich organów.

1. Zasada podziału władzy

Najbardziej znaną odmianą podziału władzy jest zasada trójpodziału władzy. która kształtowała się w czasach nowożytnych jako przeciwieństwo absolutyzmu monarszego, zakładającego skupienie całej władzy w gestii jednego podmiotu - monarchy.

Monteskiusz dokonał podziału władzy na:

1. ustawodawczą

2. wykonawczą

3. sądownicza

Na teorię podziału władzy w ujęciu Monteskiusza składały się właściwie trzy powiązane ze sobą zasady:
1) zasada społecznego podziału władzy, wyrażająca się w postulacie zapewnienia wszystkim stanom i warstwom społecznym wpływu na władzę państwową;
2) zasada funkcjonalno-organizacyjnego podziału władzy, której istotą było wyróżnienie trzech równorzędnych rodzajów władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej oraz przydzielenie poszczególnych rodzajów władz odrębnym organom państwowym;
3) zasada równowagi i wzajemnego hamowania władz, która wyrażała się w postulacie takiego ułożenia stosunków między trzema rodzajami władz, aby - poprzez system hamulców pozwalających każdej władzy powstrzymywać pozostałe - żadna z nich nie uzyskała przewagi nad inną.

2. Zasada jedności władzy

Jednolitość władzy państwowej, zasada oparta na założeniu, iż cały aparat państwowy winien być podporządkowany jednemu organowi naczelnemu. W praktyce politycznej i administracyjnej prowadzi do hierarchicznego uporządkowania organów państwa. Nadrzędnym organem władzy może być, jak w państwach feudalnych, np. monarcha, zwykle w roli tej występuje parlament, jako wyraziciel woli ludu. Takie rozwiązanie przewidywała w drodze rewolucji francuskiej np. konstytucja jakobińska z 1793 oraz Komuna Paryska z 1871.

W państwach systemu realnego socjalizmu wprawdzie formalnie uznawano nadrzędną pozycję parlamentu, faktycznie jednak jednolitość władzy państwowej umożliwiała sprawowanie władzy partii komunistycznej, której podlegały wszystkie organy państwowe i organizacje społeczne. Zasada jednolitości władzy państwowej jest charakterystyczna dla państw niedemokratycznych, przeciwstawna koncepcji podziału władz.

3. Modelowe systemy organów państwowych: parlamentarno-gabinetowy, prezydencki, mieszane, rządów zgromadzeni

1. Model parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy)

System ten zrodził się najwcześniej, w toku długiej ewolucji zasad ustrojowych, w Anglii. Polega na ukształtowaniu w określony sposób stosunków wzajemnych między głową państwa, parlamentem i rządem. Stosunków wyrażających się w dążeniu do powiązania i wzajemnego oddziaływania na siebie władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Cechy modelu parlamentarnego:

• władza wykonawcza (egzekutywa) ma charakter dualistyczny (dwuczęściowy) - składa się ona z głowy państwa, obok której istnieje jako odrębny organ tej władzy rząd z premierem na czele, tworzący ciało kolegialne, czyli gabinet;
• głowa państwa jest neutralna politycznie, nie bierze aktywnego udziału w polityce, z reguły nie wykonuje samodzielnie żadnych istotnych funkcji w dziedzinie władzy wykonawczej, zaś określone akty polityczne (urzędowe) podejmuje jedynie na wniosek lub za zgodą rządu, wyrażam w formie kontrasygnaty (współpodpisu) aktów głowy państwa przez członka rządu;
• głowa państwa nie ponosi politycznej odpowiedzialności przed parlamentem i nie może być przez parlament odwołana;
• rząd, mianowany formalnie przez głowę państwa, musi się cieszyć poparciem większości parlamentarnej: parlament wyraża akceptację składu i programu rządu, udzielając mu wotum zaufania:
• rząd ponosi za swoją działalność solidarną odpowiedzialność polityczną (zwaną również parlamentarną) przed parlamentem i może być przez parlament obalony w drodze uchwalenia wotum nieufności: indywidualną odpowiedzialność polityczną przed parlamentem ponoszą także ministrowie;
• egzekutywa (z reguły głowa państwa działająca na wniosek rządu) ma prawo rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji.
Typowym przykładem parlamentarnego modelu rządów jest model ustrojowy Wielkiej Brytanii, oparty w znacznym stopniu na zwyczajach konstytucyjnych. Inne modele parlamentarne są z reguły regulowane prawnie (głównie konstytucyjnie), w sposób bardziej lub mniej szczegółowy. 

2. Model kanclerski

Modyfikacje do klasycznego modelu parlamentarnego:
• nadaje silną pozycję kanclerzowi (premierowi) jako szefowi rządu i podporządkowuje mu pozostałych członków gabinetu;
• przyjmuje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności jako formy parlamentarnej odpowiedzialności kanclerza/premiera (wraz z wnioskiem o wotum nieufności jest głosowana kandydatura nowego kanclerza/premiera);
• ogranicza możliwość rozwiązania parlamentu przez głowę państwa do przypadków wyraźnie wskazanych w konstytucji.
Funkcjonowanie modelu parlamentarnego jest modyfikowane w praktyce ustrojowej przez istniejący w państwie system partyjny

3. Model prezydencki

Cechy:

• monistyczna konstrukcja władzy wykonawczej, która w całości jest skupiona w gestii prezydenta • rozdzielenie władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wyraża się zwłaszcza w następujących rozwiązaniach:
- w powoływaniu prezydenta w wyborach powszechnych (wg konstytucji amerykańskiej - dwustopniowych), co nie pozostaje bez wpływu na wzmocnienie jego pozycji ustrojowej w mechanizmie sprawowania władzy państwowej;
- w bezwzględnej niepołączalności stanowisk w parlamencie i w strukturach władzy wykonawczej;
- w ścisłym rozdzieleniu zasadniczych funkcji legislatywy i egzekutywy, nie zezwalającym nawet na posiadanie przez prezydenta prawa inicjatywy ustawodawczej, a dopuszczającym wpływ prezydenta na działalność prawodawczą parlamentu wyłącznie poprzez instytucję orędzi prezydenckich;
- w ochronie władzy wykonawczej przed ingerencją parlamentu, co wyraża się w generalnym braku wpływu parlamentu na sposób wykonywania ustaw przez egzekutywę, a także we własnych uprawnieniach prawodawczych prezydenta do stanowienia aktów normatywnych, o niższej jednak randze niż akty normatywne pochodzące od parlamentu;
• wzajemna kontrola i równowaga władz widzimy ja - w prezydenckim prawie weta zawieszającego wobec ustaw uchwalonych przez parlament, które to weto może jednak być przełamane, gdy parlament ponownie uchwali ustawę kwalifikowaną większością głosów;
- w wymaganej zgodzie parlamentu (konkretnie Senatu) na obsadę przez prezydenta szeregu wyższych stanowisk państwowych (sędziów Sądu Najwyższego, pełnomocnych przedstawicieli USA w innych państwach oraz wszystkich innych funkcjonariuszy amerykańskich, zajmujących urzędy tworzone ustawą, dla których nie przewidziano w Konstytucji innego trybu powoływania - chodzi tu zwłaszcza o sekretarzy stanu);
- w sądowej kontroli konstytucyjności prawa (zgodności prawa z konstytucją);
- w istnieniu specjalnej procedury dla konstytucyjnej odpowiedzialności prezydenta przed parlamentem, którą to odpowiedzialność prezydent, wiceprezydent i sekretarze stanu ponoszą za naruszenie konstytucji, zdradę stanu lub inne ciężkie przestępstwo.

4. Model mieszany

W procesie dziejowym wytworzyły się modele mieszane, wchłaniające różne składniki organizacyjne i funkcjonalne systemów organów państwowych. Przyjmują one postać albo systemu parlamentarno-prezydenckiego (dominacja elementów modelu parlamentarnego), albo systemu prezydencko-parlamentarnego, zwanego też często semiprezydenckim (przewaga cech modelu prezydenckiego nad parlamentarnym).

• istnieje dualistyczna egzekutywa (władza wykonawcza), przy czym prezydent, nie ponosząc odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, wykonuje bezpośrednio pewne funkcje rządzenia samodzielnie (prerogatywy), bez konieczności uzyskiwania na nie kontrasygnaty;
• prezydent pochodzi z bezpośrednich wyborów powszechnych, w których naród (jako suweren) rozstrzyga w głosowaniu o powierzeniu konkretnej osobie sprawowania urzędu prezydenta i tym samym legitymizuje wykonywanie przezeń władzy wykonawczej w imieniu narodu;
• ministrowie nie tylko ponoszą odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, ale mogą ją ponosić także przed prezydentem.

Mieszany system rządów kształtuje także Konstytucja RP z 1997 roku. System ten określa się w piśmiennictwie jako parlamentarny, ale w wersji kanclerskiej, z wyraźnymi elementami systemu prezydenckiego.

---