ROZDZIAŁ 4: WYDATKI PUBLICZNE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
4.1. Istota wydatków publicznych
Pod pojęciem wydatków publicznych rozumie się wydatkowanie środków pieniężnych przez państwo i inne związki publicznoprawne w celu zaspokojenia potrzeb publicznych lub też realizacji funkcji zadań państwa, i innych związków publicznych.1
Treść wydatków publicznych jest zawarta w ich nazwie. Wynika z niej, że wydatki te ponoszone są na realizację zadań publicznych; są dokonywane w celu zaspakajania potrzeb zbiorowych lub/ i potrzeb indywidualnych, których ranga jest na tyle wysoka, że władze publiczne decydują się albo na całkowite, albo na częściowe ich finansowanie ze środków publicznych.2
Wydatki budżetowe JST można sklasyfikować według różnych kryteriów. W porównaniu z wydatkami budżetu państwa stosunkowo mniejsza część wydatków samorządowych regulowana jest przepisami prawa finansowego i ma charakter publicznoprawny, natomiast większa część wydatków ma charakter prywatnoprawny. Z tego powodu wśród form prawnych tych wydatków (rozchodów) dominują formy prywatnoprawne, np. wynagrodzenia, zapłata za zakupione towary i usługi, spłaty rat i odsetek kredytów itp. Formy publicznoprawne wydatków budżetowych gmin, powiatów i województw to przede wszystkim dotacje dla różnych form gospodarki pozabudżetowej. Zakres i zasady przyznawania tych dotacji reguluje uchwała organu stanowiącego JST.
Wydatki budżetu jednostek samorządu terytorialnego są wyrazem realizacji zadań publicznych, do których wykonywania jednostki te zostały zobowiązane na mocy obowiązujących przepisów. Podział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny oraz - w ramach samorządu pomiędzy gminy, powiaty i województwa decyduje o poziomie ich wydatków. Wykonywanie zadań pociąga, bowiem za sobą obowiązek ich finansowania. Pamiętać jednak należy, że możliwość dokonywania wydatków uwarunkowana jest uzyskiwaniem dochodów.3
' Na temat wydatków publicznych zob. także w: FJementy finansów publicznych.. praca zbiorowa pod red. B. Filipiak -Dylewska. A. Szewczuk. Wyd. Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2001 s. 209 -231.
2 S. Owsiak. Finanse publiczne, PWN. Warszawa 1997. S. 173.
3 Ibidem, s., 94.
123
Ustawa o finansach publicznych wprowadza różnorodne klasyfikacje wydatków budżetowych samorządu terytorialnego oraz określa ich charakter i zasady dokonywania. Według przepisów ustawy, wydatki JST:
A) stanowią nieprzekraczalny limit (identycznie do rozchodów),
B) są przeznaczane na realizację zadań określonych w ustawach, a w szczególności na:
- zadania własne JST,
- zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone JST ustawami,
- zadania przyjęte przez JST do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,
- zadania realizowane wspólnie z innymi JST,
Pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną przez organ stanowiący JST,
C) dzielą się w budżecie samorządowym na działy i rozdziały klasyfikacji, z wyodrębnieniem:
- wydatków bieżących,
- wydatków majątkowych.4
Szczególną formą dokonywania wydatków budżetowych przez JST są dotacje celowe z budżetów samorządowych, dlatego podlegają one specyficznym zasadom. Zgodnie z nimi, z budżetu samorządowego mogą być udzielone:
- dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Ich kwotę i zakres określa uchwała budżetowa, zaś rodzaje i wysokość stawek - organ stanowiący JST,
- dotacje dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych, nie działających w celu osiągnięcia zysku na cele publiczne związane z realizacją zadań JST.5
W przypadku wydatków JST, podobnie jak w budżecie państwa, obowiązuje ogólna zasada, iż regułą jest wygasanie upoważnień do dokonywania wydatków budżetowych z upływem roku budżetowego. Organ stanowiący (a nie jak w przypadku budżetu państwa -organ wykonujący budżet) jednostki samorządu terytorialnego może jednak uchwalić wykaz wydatków, które mogą być dokonane po zakończeniu roku budżetowego oraz plan finansowy tych wydatków. Środki na wydatki przechodzące muszą być gromadzone na odrębnym subkoncie podstawowego rachunku bankowego budżetu.6
4 E. Ruśkowski, Finanse lokalne (zarys wykładu). WSFiZ. Siedlce 2001, s. 179.
5 Ibidem, s. 180.
6 E. Malinowska. W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik 2002. ODDK, Gdańsk 2002, s. 486-487.
124
4.2. Kierunki wydatkowania środków przez gminy
Gminy zebrane dochody, a w przypadku ich niewystarczalności zaciągnięte przychody wydatkują na zadania, które ustawodawca nałożył na nie obligatoryjnie. Należą do nich;7
1) zadania z zakresu infrastruktury technicznej:
- zarządzanie mieniem komunalnym,
- budowa, modernizacja i utrzymanie dróg lokalnych,
- zakładanie, utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi,
- utrzymanie wodociągów, kanalizacji, ciepłownictwa, zbiorowej komunikacji lokalnej oraz innych urządzeń użyteczności publicznej,
2) zadania w zakresie infrastruktury społecznej:
- zakładanie i kierowanie działalnością przedszkoli,
- zakładanie i utrzymanie żłobków,
- zakładanie i utrzymanie bibliotek publicznych,
- tworzenie i utrzymanie instytucji i placówek upowszechniania kultury,
- budowa i utrzymanie urządzeń kultury fizycznej (boiska, baseny, sale),
- prowadzenie targowisk,
- prowadzenie i utrzymanie szkół podstawowych (to zadanie finansowane jest z subwencji ogólnej),
3) zadania w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego:
- wyposażenie ulic w tablice z nazwami,
- utrzymanie zieleni komunalnej i zadrzewień,
- zapewnienie strażom pożarnym pomieszczeń i środków,
- organizowanie i prowadzenie izb wytrzeźwień,
- zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
4) zadania w zakresie ładu przestrzennego i ekologicznego:
- zapewnienie warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz utrzymanie porządku i czystości,
- sporządzanie projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
7 Zadania te reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pierwszy tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., nr 13, póz. 74; drugi tekst jedn. Dz. U. z 2001 r.. nr 142, póz. 1591.
125
- wypłacanie odszkodowań za grunty przejmowane pod budowę ulic,
- wykup nieruchomości, w odniesieniu do których gmina skorzysta z prawa pierwokupu.
Ponadto gminy mają za zadanie wykonanie zadań zleconych, na które powinny otrzymać środki z budżetu państwa. Jednakże bardzo często spotykaną sytuacją jest fakt współfinansowania przez gminy zadań zleconych, co powoduje ograniczenie wydatków na inne cele. Do zadań zleconych gminom należą między innymi:
- przejmowanie w zarząd nieruchomości stanowiących zabytki,
- udzielanie zasiłków w ramach pomocy społecznej,
- prowadzenie spraw administracyjnych z zakresu administracji rządowej np.: ewidencja ludności, sporządzanie aktów stanu cywilnego,
- organizacja przygotowań i przeprowadzania wyborów powszechnych oraz referendów.
4.3. Systematyka wydatków powiatów
Q
Wydatki powiatów są w szczególności przeznaczane na zadania dotyczące:
1) infrastruktury technicznej:
- drogi powiatowe,
- gospodarka wodna na terenie powiatu,
- komunikacja w obrębie powiatu i koordynacja z sąsiadującymi powiatami,
2) infrastruktury społecznej:
- szkoły (średnie), ponadgimnazjalne
- szkoły podstawowe i gimnazja specjalne,
- szkoły artystyczne,
- poradnie psychologiczno- pedagogiczne,
- szpitale ogólne (rejonowe),
- domy pomocy społecznej,
- biblioteki i muzea powiatowe,
- teatry,
8 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. D/.. U. z 2001 r., nrl42, póz. 1592.
126
- powiatowe biura pracy,
3) zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego na terenie powiatu,
4) zakresu ochrony środowiska - uśmianie odpadów niebezpiecznych,
5) zwalczanie klask żywiołowych na terenie powiatu,
6) inne:
- rejestracja pojazdów,
- wydawanie praw jazdy,
- wydawanie pozwoleń na zatrudnianie cudzoziemców.
4.4. Systematyka wydatków samorządów województw
Województwa zebrane dochody przeznaczają w szczególności na finansowanie:9
1) infrastruktury technicznej:
- drogi wojewódzkie,
- gospodarka wodna w regionie, melioracja i utrzymanie urządzeń wodnych,
- komunikacja w obrębie województwa i koordynacja z sąsiadującymi województwami,
2) infrastruktury społecznej:
- szkoły średnie o znaczeniu regionalnym,
- ośrodki doskonalenia nauczycieli,
- zawodowe szkoły wyższe,
- szpitale specjalistyczne,
- pomoc społeczna o zasięgu regionalnym,
- muzea, biblioteki, teatry i filharmonie o znaczeniu regionalnym,
- wojewódzkie biura pracy,
3) innych:
- przygotowanie strategii rozwoju regionu,
- modernizacja terenów wiejskich,
- promowanie województwa,
- przyciąganie inwestorów.
9 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Dz. U. z 2001 r.,, nr 142, póz. 1590.
Innego podziału wydatków, z pominięciem kryterium zadaniowego, można dokonać na podstawie art. 124 ust. l pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym artykułem wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego dzielą się na:
a) wydatki bieżące, które obejmują w szczególności:
- wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń,
- dotacje,
- wydatki na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
- wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
- wydatki na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
b) wydatki majątkowe obejmujące:
- wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,
- wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.
W związku z pojawiającymi się w praktyce samorządowej nieprawidłowościami w wydatkowaniu środków publicznych ustawodawca nałożył na kierowników jednostek sektora finansów publicznych obowiązek sprawowania nadzoru nad gospodarowaniem środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości. W celu wykonywania tego nadzoru kierownik winien ustalić szczegółowe procedury kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, w tym zgodności z planem finansowym oraz zasady wstępnej oceny celowości wydatków w związku z realizacją zadań, w tym wydatków na koszty funkcjonowania jednostki. Stosowne obowiązki nałożono także na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, które winny kontrolować przestrzeganie przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur kontroli oraz zasad wstępnej oceny celowości poniesienia wydatków. Kontrola ta winna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych.
128
Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl