CENTRALIZACJA, DECENTRALIZACJA, AUTONOMIA

E.Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2006r., s. 219-223

- centralizacja - podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych, organy niższe mają jedynie pozycję organów przygotowujących rozstrzygnięcia; centralizacja zbiega się z koncentracją i mówimy o centralistycznym systemie organizacji administracji; nierozerwalny związek centralizacji z hierarchicznym podporządkowaniem czyli pełnym podporządkowaniem pionowym jednostek organizacyjnych niższych szczebli jednostkom wyższym, przejawia się ono w zależnościach służbowej i osobowej.

- decentralizacja- organy niższe nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia, mają one prawnie zagwarantowaną samodzielność; decentralizacja zachodzi przy połączeniu dekoncentracji z wyposażeniem organów niższych we względną niezależność, w praktyce - gdy określone sprawy przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym

- autonomia -zjawisko polegające na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium państwa kompetencji do stanowienia przepisów rangi ustawowej, do stanowienia ustaw

Z.Leoński „Zarys prawa administracyjnego”, PWN 1985r., s. 26-28

- centralizacja i decentralizacja=swego rodzaju techniki zarządzania. Centralizacja jest techniką polegającą na ścisłym podporządkowaniu ogniw niższych organom wyższym, w decentralizacji zaś chodzi o samodzielność działania ogniw niższego stopnia (terenowych).

- Nigdy nie można mówić o pełnej samodzielności ogniw lokalnych, jaki i o całkowitej zależności. Tak więc zawsze mówimy o pewnym stopniu samodzielności organów niższych od organów wyższych.

- Technika centralistyczna preferuje interesy ogólnopaństwowe, dlatego też nie uwzględnia w sposób wystarczający interesów lokalnych czy partykularnych. Decentralizacja -administracja jest mniej spójna i jednolita, za to doskonale sprawdza się przy zarządzaniu sprawami lokalnymi.

- Z prawnego punktu widzenia centralizacja łączy się z zasadą hierarchicznego podporządkowania zwaną też nadzorem hierarchicznym czy nadzorem dyrektywnym (organ wyższy ma możliwość określenia sposobu działań organów podporządkowanych przez akty prawne, nie pozostawiając im swobody działania)

- pojęcia koncentracji i dekoncentracji- rozmieszczenie zadań między różne ogniwa administracji w układzie pionowym

J.Boć „Prawo administracyjne”, Kolonia Limited 2007, s. 229-236

- centralizacja - 2 znaczenia:

1. Taka struktura organizacyjna administracji, która składa się wprawdzie z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są przez organ centralny czy organy w układzie wieloresortowym, a jednostki niższe pełnią jedynie pomocniczą funkcję w podejmowaniu decyzji. Łączenie jej z zasada hierarchicznego podporządkowania jest błędem metodologicznym. We współczesnej organizacji państw takie rozumienie centralizacji nie występuje.

2. We współczesnej organizacji państwa można wyodrębnić istotne elementy:

1. ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji

2. możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia- ujęcie statyczne i dynamiczne

3. zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji

- decentralizacja- system organizacyjny, w którym poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych.

J.Starościak „System prawa administracyjnego” tom I, Ossolineum 1977r., s. 310-311; 328-330

„Centralizacja zakłada istnienie dość rozbudowanego aparatu administracyjnego w układach pionowych. W ramach tych układów następuje ścisłe podporządkowanie organów niższych bezpośrednio wyższym, aż do organu centralnego. Organ centralny może przy tym ingerować bezpośrednio w działalność każdego organu podporządkowanego, bez zachowania kolejności szczebli. Przedmiotem centralizowania jest władza państwowa, co sprowadza się głównie do podejmowania wiążących aktów prawnych na szczeblu najwyższym. Przeprowadzony jest natomiast wewnętrzny podział pracy, co uzasadnia potrzebę istnienia wielości organów.”

M.Wierzbowski „Prawo administracyjne”, LexisNexis 2007r., s.95-97;M.Chmaj „Prawo administracyjne. Część ogólna”, Warszawa 2007, s. 90-92;E.Ura, E.Ura „Prawo administracyjne”, LexisNexis 2006, s.37-39

-decentralizacja - 1. rzeczowa-powierzenie samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi sprawami; 2. terytorialna- wyposażenie organów zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych , który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane

Jeśli chodzi o zagadnienie centralizacji i decentralizacji, to w doktrynie nie ma jakiś większych sporów co do tej kwestii. W polskim systemie prawnym zjawisko to jest regulowane już w konstytucji, która poświęca cały rozdział VII samorządowi terytorialnemu, także liczne ustawy regulują relacje między organami centralnymi a szczeblami niższymi.

W swojej książce Eugeniusz Ochendowski zagadnienie zasad powiązań podmiotów administracji publicznej zaczyna od przybliżenia pojęć koncentracji i dekoncentracji. Autor podkreśla, że do koncentracji dochodzi, gdy punkt ciężkości administrowania spoczywa w rękach organów centralnych, które decydują we wszystkich ważnych sprawach. Tak więc z punktu widzenia uregulowań prawnych władza znajduje się w ręku nielicznych organów naczelnych, natomiast organy niższego szczebla są silnie skrępowane i niesamodzielne, wykonują np. czynności przygotowawcze. Ochendowski zwraca jednak uwagę, że sytuacja faktyczna może się ukształtować inaczej. Opozycję wobec takiego rozwiązania stanowi dekoncentracja, przy której zdecydowaną większość zadań administracji wykonują organy terenowe. Przekazanie właściwości w dół, organom niższym, nie znosi jednak prawa organów centralnych do wydawania wytycznych, poleceń, rozkazów. Należy jednak pamiętać, że dekoncentracja nie przesądza o niezależności czy samodzielności, organy niższe nadal bowiem mogą być uzależnione, podporządkowane organom centralnym.

Po tym małym wprowadzeniu profesor Ochendowski wyjaśnia czym według niego jest centralizacja. Otóż polega ona na tym, że w określonej sferze właściwości, czyli kompetencji rzeczowej, system organów administracji jest zorganizowany w ten sposób, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych. Natomiast organy niższe mają jedynie pozycję organów przygotowujących rozstrzygnięcia. W takim ujęciu centralizacja zbiega się z koncentracją i mówimy o centralistycznym systemie organizacji administracji. Ochendowski wspomina, że może istnieć odmiana systemu centralistycznego, w którym rozstrzygnięcia należą do organów niższych jednak przy podejmowaniu decyzji są podporządkowane dyspozycjom i poleceniom organu wyższego. Nie można tego wypadku utożsamiać z samodzielnością i niezależnością organów niższych, bowiem nie są one zagwarantowane przepisami prawa. Istnieje natomiast prawnie dopuszczalna możliwość wkraczania przez organ wyższy w strefę działania organów niższych, gdy uzna on konieczność ingerencji.

Ochendowski zaznacza nierozerwalny związek centralizacji z hierarchicznym podporządkowaniem czyli pełnym podporządkowaniem pionowym jednostek organizacyjnych niższych szczebli jednostkom wyższym. Przejawia się ono w zależnościach służbowej i osobowej. Zależność służbowa objawia się tym, że organ niższy może otrzymać od organu wyższego polecenie służbowe w każdej sprawie, nie posiada on bowiem prawnej samodzielności, względnej niezależności. Zależność osobowa polega zaś na tym, że organ wyższy ma prawo obsadzenia stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych szczebli, a także zwolnień, awansów, nagradzania oraz karania.

Przeciwieństwem centralizacji i centralistycznego systemu administracji jest decentralizacja, w której organy niższe nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia, mają one prawnie zagwarantowaną samodzielność. Odnosząc pojęcie decentralizacji do zjawiska dekoncentracji należy powiedzieć, iż decentralizacja zachodzi przy połączeniu dekoncentracji z wyposażeniem organów niższych we względną niezależność, co w praktyce zachodzi, gdy określone sprawy przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym. Ochendowski przytacza także zalety decentralizacji, które mogą, ale nie muszą występować:

1. zbliżenie podmiotu decydującego do załatwianej sprawy, dotyczy to głównie decentralizacji terytorialnej

2. mniej skomplikowana organizacja ułatwia kierowanie procesem decyzyjnym

3. większa przejrzystość, a co za tym idzie szybsze odnajdywanie wad i ich źródeł

4. mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji

5. zwiększenie poczucia odpowiedzialności

6. zwiększanie potencjału wprowadzania nowości

W systemie decentralistycznym organ wyższy nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia co do sposobu załatwiania spraw, nie oznacza to jednak pełnej niezależności, gdyż organy niższe podlegają nadzorowi.

Co istotne, Ochendowski zwraca uwagę na odróżnianie decentralizacji od autonomii. Autor definiuje autonomię jako zjawisko polegające na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium państwa kompetencji do stanowienia przepisów rangi ustawowej, do stanowienia ustaw. Zatem jednostka autonomiczna posiada samodzielność w zakresie stanowienia prawa. Decentralizacja natomiast dotyczy wykonywania prawa.

Zbigniew Leoński wskazuje na ścisły związek struktur aparatu administracyjnego z zasadą centralizacji i decentralizacji. Traktuje je jako swego rodzaju techniki zarządzania. Centralizacja jest techniką polegającą na ścisłym podporządkowaniu ogniw niższych organom wyższym, w decentralizacji zaś chodzi o samodzielność działania ogniw niższego stopnia (terenowych). Leoński dokonuje oceny tych technik, i tak dochodzi do wniosku, że zaletą centralizacji jest dążenie do spójności aparatu administracyjnego, a podporządkowanie organów terenowych organom wyższym zapewnia jednolitość działania, większą dyscyplinę itp. Dlatego też model taki świetnie zdaje egzamin w administracji wojskowej i do niej podobnej, w okresach wojen czy odbudowy kraju po zniszczeniach, doskonała jest w sytuacjach potrzeby rozstrzygania w skali kraju. Technika centralistyczna preferuje interesy ogólnopaństwowe, dlatego też nie uwzględnia w sposób wystarczający interesów lokalnych czy partykularnych. Dalej wymieniając wady tego rozwiązania należy wspomnieć o tendencji do nieprzestrzegania zasady demokratyzmu w zarządzaniu, prowadzi do zaniku gospodarności przez władze lokalne, zaniku samodzielności poczynań, co prowadzi do tego, że nawet sprawy małej wagi są rozstrzygane po otrzymaniu wskazówek z centrali. Przywodzi to na myśl biurokrację w perioratywnym znaczeniu. Ogniwa niższe mają mniejsze poczucie odpowiedzialności, a decydujące w sprawach lokalnych organy wyższe nie znają ich potrzeb czy warunków, przez co decyzje z centrali często nie są odpowiednie. Dokładnie odwrotnie można przypisać cechy decentralizacji - tu administracja jest mniej spójna i jednolita, za to doskonale sprawdza się przy zarządzaniu sprawami lokalnymi. Leoński podkreśla, że nigdy nie można mówić o pełnej samodzielności ogniw lokalnych, jaki i o całkowitej zależności. Tak więc zawsze mówimy o pewnym stopniu samodzielności organów niższych od organów wyższych.

W tym samym zagadnieniu autor przedstawia technikę centralizacji z prawnego punktu widzenia. Łączy się ono z zasadą hierarchicznego podporządkowania zwaną też nadzorem hierarchicznym czy nadzorem dyrektywnym. Chodzi o to, że organ wyższy ma możliwość określenia sposobu działań organów podporządkowanych przez akty prawne, nie pozostawiając im swobody działania. Można mówić o kierownictwie za pośrednictwem dyrektyw administracyjnych, organ wyższego stopnia ma nieograniczone możliwości ingerowania w działalność podległych podmiotów. W układach osobowych hierarchiczne podporządkowanie oznacza możliwość wydawania wiążących poleceń służbowych, które musza być wykonane. Decentralizacja natomiast to prawnie zagwarantowana samodzielność prawna, którą mogą ograniczać tylko ustawowo przewidziane środki nadzoru jak np. kontrola legalności, uchylenie aktu prawnego sprzecznego z prawem czy zawieszenie/rozwiązanie organu, nigdy jednak narzucenie nakaz określonego działania. Z zagadnieniem centralizacji i dekoncentracji także Leoński wiąże pojęcia koncentracji i dekoncentracji, przy czym te ostatnie nie dotyczą wzajemnych układów między niższymi i wyższymi szczeblami, lecz rozmieszczenia zadań między różne ogniwa administracji w układzie pionowym.

Boć w swojej pracy nadaje centralizacji dwa znaczenia. W pierwszym chodzi o taką strukturę organizacyjną administracji, która składa się wprawdzie z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są przez organ centralny czy organy w układzie wieloresortowym, a jednostki niższe pełnią jedynie pomocniczą funkcję w podejmowaniu decyzji. Łączenie jej z zasada hierarchicznego podporządkowania jest błędem metodologicznym. We współczesnej organizacji państw takie rozumienie centralizacji nie występuje.

W drugim rozumieniu, jak stwierdza Boć odnoszącego się do współczesnej organizacji państwa można wyodrębnić istotne elementy:

1. ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji - konstytucyjna zasada legalności, wymóg precyzyjnego ustalania kompetencji, które są formułowane zarówno w normach prawa materialnego, jak i ustrojowego; ale możliwość przejmowania kompetencji przez organ wyższy oraz nadmierna ingerencja

2. możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia - 2 sensy: statyczny (obraz aktualnego rozkładu kompetencji między poszczególnymi organami administracji), dynamiczny (proces dekoncentrowania czyli przesuwanie kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka),

3. zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji - zależność osobowa i służbowa

Decentralizacja to taki system organizacyjny, w którym poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych (kryterium stanowi zgodność z prawem). W tym modelu wyeliminowane jest hierarchiczne podporządkowanie, trzeba jednak zwrócić uwagę, że samodzielność nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż realizowana jest w ramach jednego porządku prawnego. Jednostka administracyjna samodzielna bezwzględnie byłaby autonomiczna względem danego państwa.

wg Zimmermann „Nauka administracji i prawo administracyjne” [cz.I s.61-62]

Centralizacja polega na „ścisłej zależności organów niższych od organy centralnego”

„przeciwieństwem centralizacji jest decentralizacja, czyli system, w którym nie ma hierarchicznego podporządkowania ośrodków niższych ośrodkom wyższym”

J.Starościak „Centralizacja zakłada istnienie dość rozbudowanego aparatu administracyjnego w układach pionowych. W ramach tych układów następuje ścisłe podporządkowanie organów niższych bezpośrednio wyższym, aż do organu centralnego. Organ centralny może przy tym ingerować bezpośrednio w działalność każdego organu podporządkowanego, bez zachowania kolejności szczebli. Przedmiotem centralizowania jest władza państwowa, co sprowadza się głównie do podejmowania wiążących aktów prawnych na szczeblu najwyższym. Przeprowadzony jest natomiast wewnętrzny podział pracy, co uzasadnia potrzebę istnienia wielości organów.”

M.Wierzbowski ;M.Chmaj, Ura

-decentralizacja

1. rzeczowa-powierzenie samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi sprawami;

2. terytorialna- wyposażenie organów zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych , który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane

---