2. Administracja publiczna w Wielkiej Brytanii
W zakresie struktury i funkcji władzy wykonawczej oraz aparatu administracji
publicznej ustrój Wielkiej Brytanii jest w dużym stopniu zbliżony do systemów
istniejących w pozostałych państwach demokracji zachodniej.
Charakteryzuje go przede wszystkim:
- tradycja rządów ograniczonych
- funkcjonowanie samorządu lokalnego
- instytucja rządu parlamentarnego
Władza sądownicza jest niezależna od wykonawczej, przy czym istnieją szczególne procedury związane z postępowaniem administracyjnym.
Wiele cech przesądza jednak o specyfice ustroju brytyjskiego. Spośród najważniejszych należy wymienić brak konstytucji w formalnym, kontynentalnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii istnieje niepisana konstytucja. Zgodnie z nią najważniejszym organem władzy państwowej jest parlament, w swojej działalności suwerenny, nie ograniczony w żaden sposób przez władzę wykonawczą lub sądowniczą. Parlament, a ściślej rzecz ujmując Izba Lordów, pełni rolę sądu konstytucyjnego, a ponadto sprawuje całkowity nadzór i kontrolę nad egzekutywą- premierem i poszczególnymi ministrami, będącymi zawsze reprezentantami jednej
z jego izb.
Parlament Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy. O jego specyfice przesądza fakt,
że izba wyższa - Izba Lordów - nie jest wybieralna. Izba Lordów składa się z parów dziedzicznych oraz parów dożywotnich (mianowanych przez królową na wniosek premiera). System wyborczy do izby niższej parlamentu - Izby Gmin - oparty jest na ordynacji większościowej.
Wielka Brytania to państwo unitarne, jednak wśród jej części składowych -
Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej - istnieją często istotne różnice w systemach administracyjnych i prawnych. Za najważniejszą przyczynę tego stanu rzeczy uważa się fakt, że Wielka Brytania jest państwem wielonarodowym. Brytyjski
system prawny nie zna kontynentalnego rozróżnienia prawa na publiczne i prywatne,
jednak w jego ramach wykształciły się szczególne procedury dotyczące postępowania
publicznego, w tym administracyjnego.
Obecnie premiera mianuje królowa. Na mocy konwenansu utrwalonego
w XX w. jest nim przewodniczący zwycięskiej frakcji parlamentarnej, który powinien
pochodzić z Izby Gmin. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu, powołuje
ministrów (może ich także indywidualnie odwoływać). Do jego kompetencji
należy również możliwość interwencji we wszystkie resortowe obszary działań rządu.
W relacjach z parlamentem premierowi - jako reprezentantowi władzy wykonawczej
- przysługuje prawo ustosunkowania się do zapytań poselskich (dwa razy
w tygodniu) oraz reprezentowania stanowiska rządu w debatach ogólnych.
Pozycja premiera, jako szefa egzekutywy, w relacjach z władzą ustawodawczą
jest bardzo silna. Jako przewodniczący frakcji parlamentarnej, posiadającej z reguły
bezwzględną większość w Izbie Gmin, wywiera on decydujący wpływ na porządek
obrad oraz na decyzje podejmowane przez legislatywę. Stopień aktywności
politycznej i związana z nim pozycja premiera uzależniona jest jednak od jego
charyzmy - stąd duże różnice w postrzeganiu premiera jako osoby wywierającej
największy wpływ na sprawy państwa.
Współcześnie gabinet stanowi sformalizowane ciało, składające się z ministrów
seniorów. Liczba członków zależna jest od woli premiera, jednak tylko dwudziestu
dwóm z nich przysługuje ustawowa pensja. Gabinet decyduje o ostatecznym kształcie
polityki rządu, nadzoruje działania rządu, koordynuje poszczególne ministerstwa.
Zachowane zostały niejawne procedury podejmowania decyzji oraz prywatność
posiedzeń gabinetu. Ministrowie nie będący członkami gabinetu mogą być zaproszeni
na jego posiedzenia tylko w sprawach dotyczących podlegającego im resortu.
O spójności gabinetu decyduje odwołanie się do doktryny kolektywnej odpowiedzialności rządu. Podczas prywatnych, utajnionych obrad członkowie gabinetu mogą swobodnie wyrażać opinie, jednakże w momencie podjęcia decyzji ministrowie
zobowiązani są do publicznego popierania polityki rządu (w przeciwnym razie powinni
zostać zdymisjonowani).
Wiele prac gabinetu ma miejsce w komisjach (mają one za zadanie usprawnienie funkcjonowania gabinetu). Decyzje podejmowane na forum tych komisji mają taką samą rangę jak te, które podejmuje cały gabinet. Komisje gabinetu zajmują się m.in. kwestiami ustawodawstwa, polityki gospodarczej, polityki zagranicznej i obronnej, sprawami wewnętrznymi oraz socjalnymi. O składzie członkowskim komisji decyduje premier. Resortowe ministerstwa należą do głównych instrumentów realizujących politykę rządu. Zatrudniają one przede wszystkim urzędników służby cywilnej. Na czele najważniejszych resortów stoją ministrowie gabinetu. Młodsi ministrowie odpowiadają z kolei za część zadań leżących w kompetencji danego resortu. Tworzenie ministerstw odbywa się zgodnie z zasadą prerogatyw królewskich (na wniosek premiera).
W bezpośrednim otoczeniu premiera najważniejszą rolę odgrywa Urząd Szefa
Rządu. Jego podstawowym zadaniem jest utrzymywanie bieżących kontaktów
z poszczególnymi ministerstwami, zapewnienie doradztwa w kwestiach będących
w danym momencie przedmiotem szczególnego zainteresowania premiera, komunikowanie się z mediami oraz wypełnianie funkcji sekretariatu.
Premier jest równocześnie ministrem służby cywilnej. W związku z tym w strukturze Urzędu Szefa Rządu wyodrębniono Urząd Usług Publicznych i Nauki. Odpowiada on m.in. za całą organizację i pozafinansowe aspekty zarządzania służbą cywilną.
W latach 90. w Urzędzie Szefa Rządu zatrudnionych było ok. 80 osób. Większość
z nich stanowili urzędnicy służby cywilnej, chociaż niektóre ważniejsze stanowiska
zarezerwowane zostały dla urzędników partyjnych (najczęściej z bezpośredniego
otoczenia premiera).
Współczesna struktura brytyjskiej służby cywilnej, podobnie jak wiele innych
instytucji władzy wykonawczej, ukształtowała się w wyniku przynajmniej dwustuletniego rozwoju.
Obecnie urzędników służby cywilnej podzielono na trzy grupy. W pierwszej znalazły się osoby podlegające bezpośrednio odpowiednim resortom. Do drugiej, tzw. grupy administracji (Administration Group), zakwalifikowano urzędników, którzy nie podlegali żadnemu ministerstwu, lecz warunki ich pracy określało Ministerstwo Skarbu. W trzeciej grupie służby cywilnej znaleźli się specjaliści - prawnicy, naukowcy, doradcy medyczni - również nie podlegający określonemu resortowi.
Najwyżsi urzędnicy w danym ministerstwie pochodzą z grupy administracji.
Do ich zadań należy formułowanie oraz wdrażanie założeń programowych odpowiedniego ministra. Wśród nich należy wyróżnić stałego sekretarza, zastępcę
sekretarza, podsekretarza, asystenta sekretarza, dyrektora generalnego oraz dyrektora.
Pierwsze trzy kategorie pozostają w stałym, bezpośrednim kontakcie
z ministrem. Nieco odmienna struktura oraz rekrutacja dotyczy wciąż Ministerstwa
Spraw Zagranicznych.
Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji publicznej jest istnienie
od 1988 r. agencji wykonawczych (Executive Agencies). Czuwają one nad poprawą
zarządzania administracyjnego oraz podniesieniem poziomu świadczonych przez
administrację państwową usług publicznych. Inicjatywa ta miała na celu podział
struktury rządowej na niezależne, stałe jednostki, którymi kieruje osoba bezpośrednio
podległa odpowiedniemu ministrowi. Szefowie agencji wykonawczych określają
jasno zdefiniowane cele organizacyjne i jakościowe oraz są w znacznym stopniu
niezależni pod względem finansowym i organizacyjnym.
Oprócz administracji państwowej w Wielkiej Brytanii istnieje rozbudowany system administracji samorządowej. Silna i niezależna władza lokalna w społeczeństwie brytyjskim ma długą tradycję. Mimo że Wielka Brytania jest państwem unitarnym, samorząd lokalny odpowiada za wiele spraw, które w innych państwach należą do kompetencji rządu centralnego. Z wyjątkiem Irlandii Północnej, gdzie niezależność samorządu jest znacznie ograniczona, władze lokalne odpowiadają
za mieszkalnictwo, usługi socjalne, policję i szkolnictwo.
Przewodniczący samorządu lokalnego wybierani są przez rady lokalne w wyborach
pośrednich. Przewodniczącym zwykle zostaje lider zwycięskiego ugrupowania,
chociaż w odróżnieniu od szczebla centralnego często zdarzają się sytuacje,
w których zachodzi konieczność formowania koalicji. Podobnie jak na szczeblu
centralnym wybory do władz lokalnych odbywają się na podstawie ordynacji większościowej
(w Irlandii Północnej stosowana jest ordynacja proporcjonalna). Wybory
lokalne cechuje stosunkowo wysoki stopień upartyjnienia - zdecydowana większość
kandydatów jest rekomendowana przez ogólnokrajowe partie polityczne. Widzimy
więc, że organizacja terytorialna Wielkiej Brytanii nie jest w pełni zunifikowana. Ogólnie należy stwierdzić, że w większości kraju istnieje dwuszczeblowy samorząd lokalny.
Polega on na funkcjonowaniu hrabstw i dystryktów. Hrabstwa odpowiedzialne
są za planowanie strategiczne, szkolnictwo, policję i straż pożarną oraz świadczenia
społeczne, dystrykty zaś spełniają funkcje o charakterze typowo lokalnym, takie
jak: ochrona środowiska, opieka zdrowotna, mieszkalnictwo, planowanie i gospodarka
odpadami.
Podsumowując, należy zauważyć, że chociaż jednostki samorządu lokalnego
mają ustawowo zagwarantowane funkcje i kompetencje, to jednak działają w dość
ścisłym związku z administracją centralną.
Bibliografia :
1) „Administracja publiczna w wybranych państwach Europy Zachodniej” Stanisław Mazur; zeszyt naukowy nr.714 Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2) „Administracja publiczna” H. Izdebski, M. Kulesza
Sylwia Dziurdziak gr. H