Nauka administracji
Dr Andrzej Kwiatkowski 15 godzin - egzamin
Literatura:
1. Zbigniew Leoński - Nauka Administracji
2. Hubert Izdebski, Michał Kulesza - Administracja publiczna zagadnienia ogólne
3. Knosala, Zacharska - Zarys nauki administracji
4. Szereniawski - Wstęp do nauki administracji
Powstanie nauki administracji
Nie ma ona dzisiejszej tradycji, dyscyplinę tę dzisiaj nazywa się nauka o administracji, teoria organizacji i zarządzania, organizacji i kierownictwa. W krajach anglosaskich używa się określenia administracja publiczna.
Nauka administracji będąca ukoronowaniem szukania wiedzy o administrowaniu, rozwijała się zawsze szczególnie dynamicznie w wojskowości i kościele. Powstanie i rozwój tej nauki był związany przede wszystkim z rozwojem myśli austroniemieckiej, francuskiej i amerykańskiej. W tych dwóch pierwszych podstawy nauki o administrowaniu stworzyły nauki kameralistyki i policystyki. „Camera” oznacza skarbiec królewski a później urząd skarbowy. Było sztuką zdobywanie pieniędzy w sytuacji, gdy państwo do XVIII w. Miało charakter autorytarny. Policystyka była najważniejszą cechą ówczesnej administracji. Z jej restrykcyjnym i służbowym stosunkiem wobec hierarchii. Do dziś mówi się policja skarbowa, celna, drogowa, zwracają uwagę na to że posługują się głównie nakazami i zakazami.
Nauka administracji wyrosła w XIX w. Z tych dwóch kierunków. W związku z określeniem granic władzy wykonawczej pośród sądowniczej i ustawodawczej. Jej twórcą jest profesor wiedeński Lorenz von Stein, który w połowie XIX w. Wydał pracę pt. nauka administracji.
Następująca specjalizacja i rozwój na przełomie XIX i XX w. Państwa prawnego doprowadziły do próby szukania innych podstaw przedmiotu badawczego nauki administracji. Ogromne zasługi ma w tej mierze Max Weber, twórca biurokratycznego modelu administracji. Widząc umocowanie prawne jej działania zwracał uwagę na elementy sprawnościowe, na kadry urzędnicze i na kontrolę nad nią.
Na początku XX w. Uczony niemiecki Stier Somlo wyróżnił triadę nauk administracyjnych obejmującą:
naukę prawa administracyjnego
naukę administracji
politykę administracyjną
We Francji początkom nauki administracji dali uczeni nie związani z prawem. Największym z nich był inżynier górnictwa Fayol a w USA, gdzie nauka administracji omawia się jako naukę o zarządzaniu, jej podstawy budował Taylor. Odwoływał się do problemów pracy w ogóle do elementów sprawnego zarządzania. Dzisiaj dzieli się ją tam na administrację businesu i administrację publiczną. Ten drugi kierunek, bliski ujęciu kontynentalnemu czerpie przede wszystkim z wzorów kierowania firmą.
Współczesne ujęcie nauki administracji
Tradycyjnie wywodzi się ona z wymienionej triady nauk administracyjnych. Profesor Starościak dołączył do nich historię administracji i informatykę administracyjną. Obok tych, w różnych ośrodkach akademickich w Polsce wykłada się ponadto administrację porównawczą, administrację państw zachodnich i politologię administracyjną. Korzysta się w tych wszystkich naukach z metod badawczych psychologii, socjologii, statystyki itd.
Przez politykę administracyjną rozumie się pewną wiedzę dostarczaną do podmiotów administracyjnych w płaszczyźnie tworzenia planów i programów działania, jej głównym zadaniem i celem jest ulepszenie administracji, kreowanie wizji rozwoju, szukania optymalnych środków w sferze oświatowej, zdrowotnej itd.
Polityka formułowana z zewnątrz administracji kształtuje się ostatecznie gdy przekształca się w ustawę stąd politykę administracyjną można również rozumieć jako swoistą politykę prawa.
Interesująca nas nauka administracji ma charakter kompleksowy, ujmuje działania wszystkich podmiotów administracyjnych z wielu punktów widzenia, ergonomicznych, politologicznych, prawnych itd. Jest na pewno odrębną dyscypliną, chociaż bardzo trudno scharakteryzować jej stałe, niezmienne granice. Ma odrębny przedmiot badawczy, posługuje się konkretnymi metodami. Mieści się ona na pograniczu rozważań teoretycznych i praktycznych. W obrębie jej zainteresowania są:
Rzeczywisty obraz administracji w danym czasie i miejscu
Struktury, wzajemne relacje między nimi, pola działań różnych urzędów i instytucji posługujących się interesem publicznym.
Kadry administracji - dobór, kształcenie, selekcja
Zagadnienia środków technicznych, wyposażenia biur, rozmieszczenie itd.
Administracja publiczna jest tak skomplikowanym tworem społecznym, że wymaga specyficznych technik i metod badawczych. Są nimi różne eksperymenty, porównania, techniki obserwacyjne itd. We wszystkich ocenach kwalifikacyjnych jak działa dany urząd czy organ odwoływać się trzeba do norm prawnych ale także moralnych, zwyczajowych i innych.
Administracja publiczna kreująca interes publiczny
Współcześnie występują tzw. Podmiotowo - przedmiotowe definicje administracji publicznej. Jest to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizacyjnych i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne organy, podmioty i instytucje. Interes publiczny to kategoria nieostra, wyznacza pole dopuszczalnej ingerencji. Ważna jest w relacjach jednostka i władza.
W myśli pozytywistycznej mówi się, że o interesie publicznym decyduje wola polityczna czyli przejaw rządzenia. Interes tam był różnie określony, w działaniach administracji państwa absolutnego, liberalnego i współczesnego demokratycznego państwa prawnego.
W państwie absolutnym do XVIII w. Ale także później w państwach autorytarnych i dzisiejszych w których niepodzielną władze sprawuje jedna partia np. Kuba, Korea Pn. nie ma interesu publicznego, jest on wynikiem określonej gry politycznej. Nie jest kryterium wyróżniającym działanie podmiotów administracyjnych. W zasadzie te wszystkie podmioty realizują wolę określonej hierarchii administracyjnej.
Interes publiczny ma najzupełniej nowe miejsce i znaczenie w XX w. We współczesnym modelu państwa. Jest to związane z tym, że jeśli dotychczasowe wieki były dominowane przez np. rewolucje techniczne, obecny i nadchodzący wiek są w pełnym tego słowa znaczeniu wiekiem administracji. Inaczej szuka się kryterium wyróżnienia interesu publicznego, w działaniach administracji w ujęciu amerykańskim i kontynentalnym.
W ujęciu amerykańskim pyta się, co znaczy w ogóle administracja publiczna, w jaki sposób reprezentowane są interesy, kto je definiuje, kto ma nimi administrować. W społeczeństwie amerykańskim punktem wyjścia wszelkich rozważań nie jest stosunek do państwa czyli rządu ale do pluralistycznego społeczeństwa, do indywidualitystyczej demokracji. Gdzieś do lat 30 XX w. Administratorzy spraw publicznych zajęli się usprawnianiem, szukaniem efektywnych środków działania urzędnika, chodziło o znalezienie miejsca dla zarządzania planami i programami społecznymi. Decydującym jest równość w społeczeństwie amerykańskim, szukanie możliwie różnych środków uzgadniania dróg rozwojowych wspólnego rozwiązywania konfliktów itd.
Jednocześnie jednak do dzisiaj mówiąc, że służby publiczne są apolityczne widzi się nierealność tego. Znaczącą więc ma być współpraca urzędników i polityków.
Różnice między interesem publicznym a prywatnym mieszczą się w trzech cechach:
Niejednoznaczność celów - gdy celem agend rządowych jest zabezpieczenie ogólnego dobra busines ma jasno określone cele związane z zyskiem
Pluralistycznie podejmowane decyzje - busines nie wymaga aby wypowiadały się różne kręgi społeczne w sprawach społecznych.
Przejrzystość - interes publiczny jest trudno weryfikowalny bardzo często zakamuflowany innymi środkami i celami.
W ujęciu kontynentalnym model kształtowania interesu publicznego jest blisko związany z programami partii politycznych w tym głównie jak w praktyce Europy zachodniej partii socjaldemokratycznych. Cechą funkcjonowania administracji w modelu kontynentalnym jest widoczna centralizacja. Prowadzenie szeregu porządków w różnych dziedzinach aktywności ludzkiej np. zawodów, działań w sferze bezpieczeństwa, zdrowia itd.
Przekształcenia we współczesnych modelach państw widać najlepiej w funkcjach współczesnej administracji. W obecnym, demokratycznym państwie prawnym podmioty administracyjne wykonują następujące funkcje:
Funkcja klasyczna o charakterze porządkowo - reglamentacyjnym, dominują w nich formy nakazów i zakazów, wydawania zezwoleń, upoważnień do pewnego działania. Oznacza to wymóg takiego ukształtowania struktur urzędów i instytucji aby były one jak najbliżej administrowanego i rozpatrywanej sprawy. Oznacza to określoną formułę decentralizacyjną, budowanie struktur rządowych, samorządowych i innych. Ma również znaczenie w sferze przekazywania zadań zleconych i powierzonych. Aparat administracyjny rządu może być zorganizowany na trzy sposoby:
skupiony wobec przedstawiciela rządu w danej jednostce terytorialno administracyjnej. Typowy w tej mierze francuski model administracji zespolonej ogranicza do minimum działalność jednostek administracji niezespolonej, czyli specjalnej. W naszej rzeczywistości mamy do czynienia z tzw. Dualizmem administracji publicznej na szczeblu układu wojewódzkiego. Funkcję wykonawczą pełnią tutaj; wojewoda jako przedstawiciel rządu i szef administracji zespolonej, rządowej oraz marszałek województwa, będący szefem zespolonej administracji samorządowej.
drugi sposób budowania administracji, to opieranie się głównie na niezespolonej, rozproszonej terytorialnie. Ten sposób jest znamienny dla Polski głównie po 1975 roku. W połowie lat 90 dzielono działające w niej urzędy i instytucje wg. Wielu kryteriów.
oddanie uprawnień reglamentacyjnych samorządowi terytorialnemu bez powoływania przedstawicieli rządu w terenie i rozbudową administracji specjalnej. Jest to model angielski.
Kompetencje reglamentacyjne mają swoje źródła w klasycznych środkach państwa o charakterze policyjnym. Służą ekspozycji interesu publicznego w sferze bezpieczeństwa i porządku w różnych dziedzinach życia: konkurencji krajowej, handlu, warunków zdrowotnych itd.
Czasami ta reglamentacja wynika z przywileju. Dzieje się to w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela dostępu do rynku innym podmiotom poprzez licencję czy koncesję.
2. Funkcje o charakterze świadczącym - w odróżnieniu typowej policji i reglamentacji funkcje te mają zapewnić wykonywanie różnych usług, oczywiście może być w tej mierze prowadzona działalność przez pewne urzędy i instytucje administracyjne. Ten typ administracji jest znamienny dla państw kontynentalnych. Jest konsekwencją formuły państwa socjalnego, państwa opiekuńczego. Administracja tzw. świadcząca zarządza rozbudowaną strukturą, głównie tam, gdzie silny jest wpływ różnego rodzaju partii populistycznych, socjalistycznych lub socjaldemokratycznych
Administracja ta zatrudnia wielką liczbę urzędników. Duża ich część nie wykonuje jednak typowo urzędniczych zadań, np. nauczyciele, lekarze, pracownicy kultury. Sfera ta odbiera środki budżetowe, narażone jest to na działania polityczne, na załamania budżetu. We wszystkich współczesnych państwach demokratycznych próbuje się ekonomizować te usługi, przenieść ciężar kosztów na użytkowników. Następuje komercjalizacja i prywatyzacja, oznacza to również ograniczenie odpowiedzialność władzy publicznej za te usługi, nie tylko za ich poziom ale i dostępność. Szuka się pewnych mechanizmów np. bonu oświatowego, kredytu itd.
Administracja jako właściciel w odniesieniu do majątku publicznego i gospodarczego
W Polsce od roku 1996 organem o kompetencji ogólnej reprezentowania skarbu państwa w stosunkach cywilnoprawnych jest minister skarbu działający obok ministra finansów. We współczesnym państwie o orientacji liberalnej czy socjaldemokratycznej administracja musi dystrybuować majątkiem, prowadzić inwestycje w sferze niektórych usług np. Poczta. Działalność ta jest swego rodzaju misją. Głównym zadaniem współczesnego państwa jest określenie w jakiej skali ma ono uczestniczyć w gospodarce, w jakiej mierze ma prywatyzować i jakie dobra. Pewnymi klasycznymi sferami tak zwanymi przedsiębiorstwami użyteczności publicznej, produkcją czy dystrybucją energii elektrycznej, gazu lub koleją powinno ono zawiadywać. W kwestii pomnażania majątku publicznego i działalności administracji w sferze gospodarczej chodzi również, a znamienne to było dla transformacji lat 90 w Polsce , o kształtowanie wyrazu woli politycznej. Zgodnie z tym utrzymuje się hutnictwo czy kopalnictwo, a oddziaływaniami politycznymi dokonywano wielu niefortunnych zmian w rolnictwie. Gdy określona wola polityczna zadecyduje o kształcie sektora publicznego potrzebna jest forma w jakiej państwo lub samorząd działają w sferze tego majątku. Może to być:
działalność bezpośrednia czyli wyłączenie przedsiębiorstw jako odrębnych osób prawnych rozliczających się z budżetem netto
rozwiązania pośrednie czyli forma zakładu budżetowego
działalność formy spółek handlowych.
Gdy państwo lub samorząd są właścicielami akcji lub udziałów mamy do czynienia z zarządem prywatnoprawnym. Administracja w obrębie prowadzenia głównych działań wykonuje dla tych i w związku z nimi szereg funkcji pomocniczych. Ewidencjonuje czyli gromadzi informacje np. gruntu, ludności itd. Prowadzi akta stanu cywilnego precyzyjnie określone przepisami prawa ale obok tego powinna wykonać szereg czynności koordynacyjnych. Powinna inicjować i pobudzać aktywność rożnych grup społecznych. W sferze rządowej wszelkie podmioty administrujące wypełniają pewną część polityki państwa. W sferze samorządowej znacznie ważniejsza jest do realizacji funkcji bytowych, usługowych. W sferze trzeciego sektora funkcje pomocnicze ograniczone są do minimum. Mało jest tutaj kadr urzędniczych, a formalistyka służy niezbędnym wymaganiom z punktu widzenia kontroli, nadzoru, wykorzystywania środków publicznych itd.
Przesłanki sprawnego funkcjonowania podmiotów administracyjnych
W kręgu kultury europejskiej duży wpływ na kształt administracyjnych działań państwa wywarły prace Fajola oraz Maxa Webera. Zdaniem pierwszego każdy proces administracyjny powinien obejmować następujące składniki czynności:
przewidywanie działań czyli programowanie
konkretne dyspozycje
wykonawstwo
koordynację
kontrole całego procesu
Max Weber twierdził, ze każdy typ władzy wymaga istnienia odpowiedniego aparatu administracyjnego. Władza legalna posiada system biurokratyczny w pozytywnych tego słowa znaczeniu. W tym sensie biurokracja to po prostu organizacja zarządzania władzy legalnej, która oparta jest na następujących zasadach:
istnieniu przepisów prawnych, które określają stanowiska i urzędy
precyzyjny podział kompetencyjny
dobór urzędników według kwalifikacji i specjalizacji, a nie pochodzenia, pokrewieństwa czy protekcji
hierarchiczna budowa struktur administracyjnych i odpowiedzialność urzędników za wykonywanie czynności
otrzymywanie gratyfikacji pieniężnych i innych za wykonywane czynności
czynności urzędowe stanowią stałe i podstawowe zajęcie urzędnika
obszar działań urzędnika jest sformalizowany prowadzona dokumentacja oparta jest o przepisy wewnętrzne
działania urzędnika wyznacza przepis prawny
Weber przedstawił te zasady w pracy wydanej w roku 1922. Schyłek XX wieku wniósł do nich wiele istotnych kwestii wiążących się z ekonomizacją i humanizacją głównie stąd praca urzędnika będzie poddana istotnym wymogom różnych etyk.
Nauka administracji wyróżnia różne kategorie obejmujące przesłanki sprawnego administrowania, buduje wiedzę dotyczącą struktur administracyjnych, kształtu zadań i kompetencji co w pierwszym rzędzie jest przynależne władzy ustawodawczej. Kwestie te opisuje prawo administracyjne. Nauka administracji określając budowę i struktury administracyjne pozostaje pod ogromnym wpływem nauki o organizacji i zarządzaniu, prakseologii i nauk technicznych. We współczesnym państwie są one wynikiem czynników prawno politycznych oddziaływania wszelkich poza prawnymi norm społecznych. Ponadto kształtują je globalizacja oraz postęp technologiczny i techniczny. Te pierwsze wynikają z modelu państwa, z systemów rządów itd. Spośród spraw publicznych za które władza administracyjna ponosi odpowiedzialność polityczną czyli ogólną wymienia się bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz rozwój gospodarczy danego regionu. Pozostaje to w obecnej Polsce głównie w gestii wojewody i samorządu terytorialnego. W odniesieniu do czynników konstytuujących administrację wokół norm społecznych zwraca się uwagę głównie na procesy decentralizacyjne, na kulturę pracy, na budowanie przyjaznego obrazu władzy. Szczególne znaczenie dla budowy struktur mają czynniki techniczne. Stąd ogromnym znaczeniem jest kształtowanie celu głównego, pobocznych i pośrednich danego urzędu czy zakładu publicznego w sferze administracji, która budowana jest jak rządowa czyli według opcji hierarchicznej. Umożliwia to:
wydzielanie funkcji politycznych i administracyjnych
budowanie zakresów działań urzędnika do najniższego stanowiska od władzy zwierzchniej
Podobnie rzecz się będzie miała w strukturach zdecentralizowanych jak samorząd ale tam duży wpływ na strukturę np. kształt jednostek organizacyjnych będą mieć obok prawa posunięcia przedstawicielskich organów kolegialnych. W sferze administracyjnej dominujące są więzi organizacyjne, specjalizacyjne i informacyjne. Niezbędna i dzisiaj formalizacja zadań odbywa się za pośrednictwem statutów, regulaminów, schematów organizacyjnych, instrukcji, wytycznych, taryfikatorów płac itd. Typowe akty tak zwanego kierownictwa wewnętrznego określają zakresy czynności wszystkich stanowisk urzędniczych. Umożliwiają dokonanie przesunięć prawa w obręb innych normatywów np. dobrych obyczajów czy zasad współżycia społecznego. Czynniki techniczne obejmują ujęcie teoretyczne dotyczące wyposażania informatyzacji i komputeryzacji administracji. Informatyka prawnicza ułatwia poruszanie się w ogromnej ilości przepisów, standaryzuje zachowania nie tylko administrowanego ale także, a czasami przede wszystkim urzędnika. Sama technika wpływa na wydawanie decyzji czyli indywidualnych aktów administracyjnych. Dotyczy to głównie tych sfer reglamentacyjnych czy policyjnych, w których wydawane są akty indywidualne masowe np. ubezpieczeniowe czy finansowe. Komputer już dzisiaj może zastąpić człowieka i w gotowy druk wprowadzić pewne normy techniczne, taryfy czy kwalifikatory. Te przemiany w funkcjonowaniu administracji prowadzą do specjalizacji kwalifikacji doboru kadr ale przy tym rodzić się będą zupełnie nowe problemy. III RP jest polem doświadczalnym dla określania jak wymieniowe wcześniej przesłanki odnosiły się i odnoszą na szczeblu centralnym i terenowym do kształtu i budowy struktur administracyjnych. Organy i urzędy centralne obejmują zasięgiem całe państwo, mają precyzyjnie wskazane podziały dwu, a czasem i cztero szczeblowe jak w przypadku niektórych typów administracji niezespolonej. Wszelkie relacje między kształtem administracji centralnej, a państwem wyznaczają trójpodział władz, zasada suwerenności narodu, pomocniczości oraz kształtu polityki w administracji i w ramach niej samej. Elementy te, związki między prawem, a polityką przenoszą się na wszelkie układy w państwie. Te wszystkie zagadnienia omawia prawo administracyjne, polityka administracyjna, a nauka administracji określa ergonomiczne przesłanki funkcjonowania centrum i terenu. Do szczególnie ważnych zagadnień dotyczących analizy funkcjonowania administracji centralnej zalicza się:
kształt funkcji politycznych i o charakterze administracyjnym
podział na resorty, kształt quasi resortów oraz funkcjonowania agencji
Na szczeblu centralnym mamy do czynienia z władzą administracyjną, którą tworzą szef rządu, pozostali ministrowie oraz komitety ministerialne i międzyresortowe. Na szczeblu tym działa również administracja na rzecz rządzenia związana z wykonywaniem pewnej woli politycznej. W wyniku zbiegu tych dwóch elementów wykonawstwo i politycznego następuje określenie zadań administracyjnych, kształtowanie służb publicznych, tworzenie polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Na szczeblu centralnym w roku 1996 wprowadzono gabinety polityczne resortowych ministrów, szefów urzędów centralnych i ustanowiono stanowiska dyrektorów generalnych. Tutaj jak i w urzędzie wojewódzkim wchodzą one w skład służby cywilnej. W dalszej lub bliskiej perspektywie mają one ogniskować działanie typowo administracyjne. Reasumując obszar władzy wykonawczej podatny jest na oddziaływania urzędników o statusie politycznym. Zalicza się do nich rząd, dyrektorów gabinetów ministrów, sekretarza stanu i podsekretarza. W systemie władz publicznych RP coraz wyraźniej zaznaczane jest miejsce i kształt urzędów centralnych. Wraz z całą administracją niezespoloną realizują następujące funkcje:
stymulowanie postępu naukowo technicznego, kształtowanie polityki kapitałowej z zagranicą, celnej, skarbowej czy związanej z konkurencją
programowanie różnych działań w różnych dziedzinach życia społecznego w obronie cywilnej, statystycznej czy przeciwpożarowej
funkcje prawodawcze opisywane głównie przez prawo administracyjne organy tych urzędów tworzą przepisy wewnętrzne oraz na szczeblu terenowym lokalne źródła prawa czyli zarządzenia porządkowe i wykonawcze
rozstrzygnięcia konkretnych indywidualnych spraw urzędy centralne w tej mierze są zazwyczaj drugą instancją
sprawowanie kontroli i nadzoru co ma charakter wysoko specjalistyczny
Wybrane problemy organizacji administracji terytorialnej
Rozbudowany system podmiotów administracyjnych w terenie powinien zapewnić realizację niezbędnych spraw ludzkich. Dopływ informacji i przekazanie ich na szczebel centralny te więzi instytucjonalne decydują o programowaniu pewnej polityki społecznej. Odnosi się ona tak do szczebla ministerstwa jak sołectwa czy gminy. Zarządzanie w terenie programami społecznymi nie oznacza tylko problemów tworzenia agend i kwestii dekoncentracyjnych co opisuje nauka prawa administracyjnego. We współczesnym demokratycznym państwie należy brać pod uwagę aspekty kulturowe i polityczne. One decydują o kształcie i zasięgu decentralizacji, o udostępnieniu rynku usług publicznych samym administrowanym. Ten nurt we współczesnej myśli związany jest z jednoczącą się Europą, tworzeniem ponadnarodowego rynku, koncentracją kapitału. Koncepcja autonomii regionalnej w państwie unitarnym jak Polska, Włochy czy Hiszpania była szczególnie bliska liberałom. Wyrazem tej koncepcji jest między innymi trójszczeblowy układ samorządu terytorialnego w Polsce. Problematyka Europy jako ziem autonomii poszczególnych regionów np. Bawarii, Saksonii, Dolnego Śląska czy Mazowsza wywołuje istotną potrzebę kształtu jednostek samorządu terytorialnego. Kształt prany z przekazywaniem, zadań ze szczebla centralnego w dół jest w miarę jasny. Precyzyjnie określają go przepisy prawa administracyjnego czy samorządowego. Nauka administracji zwraca natomiast uwagę na kwestie zależności politycznej, na problematykę koncentracji kapitału w skali masowej. Działalność gospodarcza prowadzona przez duże koncerny uniemożliwia uzyskiwanie podatków przez daną gminę, prowadzenie przez nią racjonalnej polityki np. inwestycji. Pogłębia to kryzys finansowy samorządu. Umożliwia rozwój pewnych gmin nadgranicznych, tworzenie nierówności. Ważnym zagadnieniem w określaniu struktur, działań i przekształceń administracji terenowej jest wiązanie tych zmian z postępem technicznym. Sprzyja on bardziej centralizacji może przyczyniać się do spadku zainteresowania organów i samorządu własnymi sprawami np. formuła zadań zleconych i powierzonych, realizacja pewnych centralnych programów może powiększać samą sferę biurokratyczną.
Formy działania podmiotów administracyjnych na rzecz realizacji interesu publicznego
Nauka prawa administracyjnego omawia te wszystkie formy z punktu widzenia kryterium prawnego czyli legalistycznego. Nauka administracji odnosi się również do aktów normatywnych, indywidualnych, czynności faktycznych czy materialno technicznych. Ujmuje je pod względem sprawnościowym skuteczności, korzysta w tej mierze z narzędzi nauki organizacji zarządzania ale także etyki, socjologii i nauk politologicznych. Administracja współczesnego państwa musi wyznaczać pewne cele, których fundament rozmieszczony jest w aktach prawnych najwyższego rzędu. Cel ten osiągany jest różnymi środkami i siłami. Odwzorowany jest w działaniach zewnętrznych czyli danych społeczności w tym także na arenie międzynarodowej oraz wewnętrznych. W sferze zewnętrznej decydenci różnych szczebli administracji rządowej czy samorządowej ale także samorządów zawodowych np. izb gospodarczych podejmują różne formy w granicach obowiązującego prawa ale będą również wpływać na zmianę tego prawa czy też uchwalenie nowego w miarę nowych zachowań społecznych. Te pewne formy będą cechować i kształtować funkcje policyjne czy świadczące, określać różne czynności koordynacyjne. Ustawa z 1985 roku o zapobieganiu narkomanii wprowadza obowiązek prowadzenia działań wychowawczych i profilaktycznych. Ustawa z 1993 roku o planowaniu rodziny ochronie płodu ludzkiego i warunkach przerywania ciąży nakłada na różne organy i urzędy obowiązek prowadzenia np. poradnictwa.
Komplikowanie się sfery współczesnego administrowania wywołuje potrzebę planowej organizacji pracy. Administracja i szelki proces administrowania rozgrywa się dzisiaj na różnych piętrach organizacji społeczeństwa. Ważne są więc obok przesłanek sprawnej organizacji przewidywani, koordynowania, kooperacji pozytywnej, względy socjologiczne i polityczne. Ujmując określone cele podmiotów administrujących ważne są formy kooperacji pozytywnej. Wewnętrzna np. w obrębie jednostek organizacyjnych gminy czy resortu, ważna jest kooperacja zewnętrzna np. między administracją rządową, a samorządu terytorialnego w skali regionalnej i całego państwa. Przewiduje się w związku z ewolucją Europy nowymi standardami współpracy międzynarodowej, że na nowych płaszczyznach będzie przebiegać współpraca w miarę autonomicznych regionów. Pewne sprawy zastrzeżone dotąd dla władzy centralnej będą w gestii np. różnych korporacji jak w przypadku zawodów prawniczych, medycznych itd.
We współczesnej administracji dla celów koordynacji tworzona jest specjalna konstrukcja organów o kompetencjach ogólnych czyli generalnych. Znamiennym tego przykładem jest obecne usytuowanie wojewody. Jest elementem tzw. dualistycznej egzekutywy czyli częścią władzy wykonawczej obok marszałka na terenie województwa jest przedstawicielem rządu. Skupia kompetencje wielu resortów, różne ogniwa urzędu wojewódzkiego podejmują różne sprawy z zakresu administracji publicznej.
Koordynacja z tego powodu odnosi się do wszystkich struktur administracji zespolonej szczebla powiatowego oraz niezespolonej czyli specjalnej.
Ważnymi elementami tj. koordynacji są uzgadniania aktów prawa miejscowego, ścisłe współdziałanie w sferze policyjnej czyli regulacyjnej. Dla realizacji wszystkich celów dotyczących kształtowania interesu zbiorowego, bezpieczeństwa i porządku, odpowiedniego stanu zdrowotności itd. niezbędne są elementy władcze. Taka jest również forma nadzoru nad samorządem terytorialnym ze strony wojewody, szefa RM i RIO. Przy tym jednak nie oznacza to naruszenia autonomii jednostek samorządowych. Tam jednak gdzie środki władcze nie mogą mieć miejsca z wielu względów np. prawnych czy politycznych, współdziałanie różnych organów administracji odbywa się poprzez harmonizowanie różnych czynności czyli drogą umów, porozumień czy związków np. o charakterze komunalnym, związków gmin czy powiatów.
Zagadnienia reform administracji
Administracja współczesnego państwa musi się dostosować do kontekstu zewnętrznego we wszystkich lub bardzo rozwiniętych państwach na niespotykanym dotąd poziomie. Rozwinął się system infrastruktury społecznej , technicznej i kulturowej. Jednostka korzysta w coraz wyższym stopniu z usług publicznych, coraz bardziej człowiek jest zależny od różnych podmiotów administrujących.
Rozwój cywilizacji, a jednocześnie pewna ograniczona ilość dóbr, którymi dysponuje współczesne państwo wywołuje potrzebę reformowania struktur władzy, głównie podmiotów administrujących.
Przyczynia się do tego w istotnym stopniu ciągła i konsekwentna decentralizacja, wpływ jednostek na podejmowanie różnych decyzji, a w reszcie otwartość społeczna mechanizmu decydowania z zastrzeżeniem czynności poufnych czy tajnych.
Jak wejdziemy do Unii Europejskiej szereg uprawnień będzie oddany organizacjom międzynarodowym, proces ten będzie nadal następował. Zmieni się władza sądownicza.
Nauka administracji wyróżnia i opisuje wiele oddziaływań reformatorskich:
reorganizacja dotycząca struktur danej jednostki administracyjnej, części struktury, pewnego zespołu np. komórki. W toku pewnego czasu zauważalne jest łączenie się ogniw np. w jednym resorcie, z pośród istniejących wydzielają się inne jednostki organizacyjne np. zespół zamówień publicznych w urzędzie RM który przygotował ustawę o zamówieniach publicznych stał się personalną obsadą centralną urzędu zamówień publicznych, który powstał w 1994 r. Bardzo często, a szczególnie dotyczy to administracji rządowej tworzą się nowe struktury jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne. Istotnym zagrożeniem w tej mierze jest biurokratyzacja tych nowych form legalizująca działania pozorne np. znamienne dla lat 90 tych w Polsce było mnożenie różnych ciał doradców politycznych na najwyższych szczeblach administracji. Często zmiany reorganizacyjne mają tak istotny charakter, że można mówić o przekształceniach systemowych. Taki charakter miało wprowadzenie w 1980 r. sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. W wyniku tego powstał NSA. Obecnie Polska stoi przed następnymi w tej mierze zmianami gdy powstanie będzie funkcjonować dwuinstancyjna procedura administracyjna. Wprowadzenie gospodarki rynkowej przyniosło niezbędną konieczność wdrożenia różnych metod ochrony konsumentów. Odnosiło się to nie tylko do zmian w przepisach prawnych np. w prawie cywilnym ale także w prawie publicznym administracyjnym i procesowym. W wyniku tego w 1990 r. powstał Urząd Antymonopolowy oraz Sąd Antymonopolowy nazywający się obecnie Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W 1991 r. przywrócono instytucje publicznego obrotu papierami wartościowymi. Następnym krokiem więc musiało być utworzenie Komisji Papierów Wartościowych Szczególnym rodzajem reformowania określonych struktur administracyjnych jest ich ujęcie przestrzenne. Punktem wyjścia jest oczywiście podział terytorialny zasadniczy, pomocniczy i specjalny. O rozmieszczeniu instytucji różnych jednostek organizacyjnych musi decydować we współczesnym administrowaniu:
zaspokajanie potrzeb jednostkowych
odpowiednie myślenie strategiczne czyli po prostu widzenie horyzontu czasowego zmian
reorganizacja w skali mikro i makrospołecznej, nauka administracji omawia zarówno organizacje pracy na indywidualnych stanowiskach np. czasu pracy, zmienności godzin urzędowania, sposobu przyjęć interesantów. Obok tego jednak ujmuje globalnie potraktowane dziedziny życia społecznego i gospodarczego. Reformy ujęte powyżej mają wieloraki charakter:
ich fundamentem są zmiany na poziomie normatywnym czyli w sferze obowiązującego prawa. Wyjściowymi dla nich są oceny pracy różnych komórek, a efektem finalnym np. powoływanie różnych komórek reprezentacyjnych
zmiany na poziomie normatywnym które dotyczą wprowadzanego prawa np. 1995 r. w procedurze administracyjnej wprowadzono instytucje bezpośredniego przekazywania skargi do NSA
zmiany w administracji które są odpowiedzią na technizację w ogóle co bardzo często skutkuje zwolnieniami. Zmiany w tej mierze dotykać np. będą przesyłania dzienników promulgacyjnych w nośnikach elektronicznych
zmiany w administrowaniu będące często konsekwencją zmian w zarządzaniu personelem
Obecnie Polska znajduje się w sytuacji, w której wszelkiego rodzaju zmiany w sposobach administrowania określone są jak już wspomniano w aspektach resortowych i branżowych. Brak czytelnego rozdziału między funkcjami politycznymi, prawnymi i czysto wykonawczymi zaciera często wprowadzane reformy. Prowadzi do dysfuncjonalności funkcjonowania różnych struktur. Bardzo jaskrawym przykładem tego jest nakładanie się zdań w administracji rządowej i samorządowej, koncentracja władzy administracji itd. Administracja porusza się w zakresie interesów publicznych.
Kadry w administracji stosunki międzyludzkie
W XIX w ukształtowało się hasło we Francji „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje”.
Zawód urzędniczy z punktu widzenia prawnego omawia nauka prawa administracji. Nauka administracji bada pozycję społeczną urzędników, wpływ na nią różnych uwarunkowań politycznych, prakseologicznych i innych. Nie oznacza to jednak, że nie ujmuje się kwestii norm prawnych. Osobny zwód urzędniczy kształtuje się już w państwie absolutnym, a potem kapitalistycznym.
Osobne przepisy prawne czyli pragmatyka wyodrębniają tą grupę również pod względem ekonomicznym. Chodziło o wzmocnienie ich pozycji. Urzędnik otrzymywał zawsze pewne przywileje równoważone oczywiście nakładanymi obowiązkami. Z kształtu państwa prawnego wpisanego w naszą konstytucję płyną istotne wskazania dla podmiotów administrujących w ogóle, dla statusu prawnego i społecznego urzędnika, działanie na podstawie prawa i w związku z nim, kreowanie interesu zbiorowego i interesu administrowanego mającego znamiona słusznego, sprawiedliwego, ma budować szacunek dla państwa i prawa. Odnosi się to również do pracy urzędnika, który realizuje pewne cele społeczne różnych innych podmiotów np. fundacji, stowarzyszeń, a także osób fizycznych prowadzących różne zakłady.
Obowiązek zachowań w służbie i poza nią to również problematyka zasad etyki, za naruszenie tych norm mimo, że nie posiadają charakteru prawnego urzędnik ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Istotnym zadaniem nauki administracji jest szukanie związków między realiami i ideami pracy administracji, etyka oraz polityka. Przez bardzo długi czas na kontynencie europejskim uważano, że kwestie etyki o tyle są ważne dla administracji o ile są sankcjonowane przez przepisy prawne, o ile w sposób wyraźny mówi o tym norma np. dotycząca korupcji urzędniczej.
W krajach anglosaskich panowała zawsze szczególna wrażliwość na tę sprawę. Szukano różnych mechanizmów konstytucjonalnych czy proceduralnych, a także instytucjonalnych uniknięcia niejawnego rozstrzygania konfliktu między interesem zbiorowym, a prywatnym. Służyły temu różne kodeksy postępowania. Miały i mają charakter etyczny. Są zbiorem norm odrębnych od prawnych, odnoszą się do tzw. etyki profesjonalnej, jest to odpowiednikiem rozpowszechnionej dziś w Polsce etyki medycznej czy prawniczej.
Jeden z klasyków liberalizmu lord .............. pisał u schyłku XIX w że wobec nieodzownego zjawiska korumpowania władzy potrzebne są silne mechanizmy prawne i pozaprawne. Nauka administracji buduje w tej mierze płaszczyznę ochronną jednostki i legalizacji interesu publicznego. Potrzebne jest nieustanne badanie istoty i zakresu „władzy administracyjnej” wydawanych decyzji uznaniowych, koncesjonowania i licencjonowania. Chodzi o systematyczne i systemowe badanie wszelkich decyzji podejmowanych w wymienionych procesach policyjnych, reglamentacyjnych itd.
Niezbędna jest jawność procesów administrowania, udzielania zamówień publicznych, kontroli itd. Chodzi w ostateczności o tzw. uczciwą władzę, o uczciwe państwo.
Stąd np. w obrębie podstawowych standardów życia publicznego mądre sformułowania znalazły się w brytyjskim raporcie Lorda Nolana z 1955 r. wymogi pod kątem pracy urzędnika to:
bezinteresowność osoby piastującej dany urząd publiczny, posługiwanie się tylko interesem zbiorowym z wyłączeniem interesów krewnych czy znajomych.
prawość urzędnika czyli niepozostawanie z urzędem jakiejkolwiek np. zależności finansowej
obiektywizm w rozstrzyganiu różnych spraw
odpowiedzialność czyli poddawanie się każdej procedurze wyjaśniającej gdy sytuacja tego wymaga
jawność czyli otwartość co oznacza, że wszelkie ograniczenia informacji publicznej mogą być prowadzone tylko i wyłącznie gdy wymaga tego interes publiczny ale nie określony arbitralnie bez mechanizmów kontrolnych
„przykład z góry” co oznacza, że osoby publiczne piastujące wysokie funkcje winny wspierać przekazy zachowania własnym przykładem
Wszelkie oceny pracy urzędnika, jego statusu społecznego i prawnego winny znajdować się w sferze nauki administracji korzystającej z dorobku innych nauk, to ważne zagadnienie we Francji np. ujmuje się w badaniu zatrudnienia urzędnika co się nazywa tzw. wejściem w pantofel czyli le pantoflarz. Całe współczesne ustawodawstwo antykorupcyjne przyjmuje szereg wyżej wymienionych zasad np. polska ustawa z 1997 r. czy ustawa o służbie cywilnej z 1996 r.
Istotnym dzisiaj zagadnieniem w płaszczyźnie analityki jest prestiż społeczny urzędnika III RP. To ważne zagadnienie było przedmiotem wielu analiz socjologicznych, wynikają z nich następujące kwestie: status urzędnika upadł w czasach realnego socjalizmu. Najgorsze było to, że nie był źle opłacany gdyby porównać obecne standardy ale to, że dominującą funkcją była usłużność wobec jednej partii, mocodawcy umiejscowionego poza społeczeństwem.
Upadek ten wiązał się również z doświadczeniem historycznym. Utratą przez Polskę niepodległości w czasach zaborów, z usłużnością wobec władz okupacyjnych. Do dzisiaj zawód ten nie uzyskał właściwego miejsca, prestiżu i szacunku.
W demokracji ateńskiej od V w pne urzędy obsadzano drogą losowania, co miało zapewnić równość. Wśród urzędniczych cech mocno akcentowano życzliwość ludziom. Podkreślano potrzebę nieustannego kontrolowania pracy urzędników. Na stanowiska wybierano za zwyczaj ludzi bogatych i z warstw arystokratycznych. Dominujące było przekonanie, że wykształcony i bogaty będzie mniej podatny na korupcję.
Według danych Demoskopu z 1996 r. społeczeństwo polskie ceni kolejno: miło obycie urzędnika i kompetencje w ponad 50% wskazań, a potem kolejno uczciwość, prawdomówność, szczerość, odpowiedzialność, udzielanie pomocy, cierpliwość, sprawność działania, wiarygodność i inteligencję.
Istotnym zagadnieniem w kształtowaniu się kadr jest ich doskonalenie. Na ich użytek działa szkolnictwo wyższe we Francji i Niemczech są to wysokiej klasy szkoły, w Polsce działa Krajowa Szkoła administracji Publicznej powołana w 1991 r. wysokie kwalifikacje i specjalizacja we współczesnej administracji wynika z wielu istotnych względów:
z istoty legitymizacji jej działań, budowania formuły władzy, często kreowania interesu zbiorowego. Cele formy i metody współczesnej administracji nie są przyjmowane bez dyskusji i oporów przez społeczeństwo jak to się działo w państwach totalitarnych, wszelkie rozstrzygnięcia administracji dotyczące oświaty, wykorzystania energii atomowej, bezpieczeństwa w ogóle muszą być poddane ogólnej debacie
administracja działa w społeczeństwie informacyjnym, społeczeństwie globalnym, otwartym i musi ten fakt zmieniać ją na wszystkich szczeblach funkcjonowania W związku z tym pewne wzorce przejmowane są natychmiast, akty generalnie dostępne w sposób nieograniczony do tej pory. Informatyzacja, szybkość myśli globalne itp.
Administracja działa w dominujących dzisiaj procesach globalizacyjnych oznacza to odejście od kultury papieru, monopolu informacyjnego wobec administrowanego oznacza to ciągłe ulepszanie pracy, modelowanie jej wobec nieuchronnych wyzwań, procesów gospodarczych
1
11