powszechnie obowiązujące normy funkcjonowania służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej. Są to: po pierwsze, rozgraniczenie sfery publicznej od prywatnej; po drugie, rozróżnienie sfery politycznej od urzędniczej oraz reguł działania obowiązujących urzędników od reguł działania, którym podlegają politycy; po trzecie, indywidualna odpowiedzialność za podejmowane decyzje; po czwarte, jasno określone prawa i obowiązki oraz, w mniejszym lub większym stopniu, ochrona pracy, stabilizacja i określony poziom płac urzędników państwowych; po piąte, otwarty i konkurencyjny nabór pracowników, awansowanie w wyniku osiągnięć w pracy, a nie powiązań politycznych (3).
Modele służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej Mimo że istnieją wspólne podstawowe zasady dotyczące służby cywilnej, to jednak ich realizacja w poszczególnych państwach Unii Europejskiej przebiega w różny sposób. Różnice te są uwarunkowane historycznie, odmienny był bowiem proces kształtowania się służby cywilnej, który wpłynął na dzisiejsze rozwiązania prawne i instytucjonalne. Generalnie można wyodrębnić dwa modele służby cywilnej w państwach europejskich.
Pierwszy model to tradycyjny system kariery, zwany inaczej systemem zamkniętym. Charakteryzuje się on podziałem służby cywilnej na poziomy, stopnie i korpusy. Rekrutacja jest dokonywana zwykle na najniższe stanowiska, awans następuje na skutek nominacji, czasami w wyniku konkursu wewnętrznego, a uprawnienia pracowników (wysokość płacy, długość urlopu) są trwale związane z posiadanym stopniem służbowym. Punktem wyjścia modelu jest założenie, że administracja publiczna ma inne cele niż sektor prywatny, dlatego stosuje odmienne kryteria rekrutacji, oceny i rozliczania pracowników z wykonywanych zadań. Model ten odzwierciedla mentalność kontynentalną - francusko-niemieckie podejście prawne z przywiązaniem do procedur administracyjnych i hierarchii. Do jego słabych stron należy zaliczyć brak motywacji do poprawy jakości pracy na skutek sztywnego systemu wynagrodzeń i braku konkurencji, wysokie koszty służby cywilnej w wyniku gwarancji zatrudnienia i wynagrodzenia oraz nieprzystosowanie do zasady wolnego przepływu pracowników.
Drugi model to system stanowisk, zwany inaczej systemem otwartym. Rekrutacja jest dokonywana na konkretne stanowiska, często za pomocą otwartych konkursów na wyższe szczeble. W systemie tym częstą formą zatrudnienia jest kontrakt. Podstawą oceny pracownika, od której zależy jego awans i kariera, jest jego dorobek zawodowy, a nie przynależność do określonej grupy urzędniczej. System ten charakteryzuje brak hierarchizacji, bliskość administracji i obywatela oraz nastawienie na rezultat. Bliskie związki między sektorem publicznym i prywatnym wyrażają się m.in. przepływem pracowników między sektorami oraz stosowaniem podobnych kryteriów doboru i oceny. W większym stopniu niż formalne kwalifikacje liczą się zdolności menedżerskie. Model ten jest typowy dla krajów anglosaskich i skandynawskich. Do jego wad zaliczyć należy słabe powiązanie urzędnika z instytucją i wykonywaną pracą, dużą podatność na czynniki zewnętrzne, nie zawsze związane z interesem państwa oraz niską efektywność w działaniach długookresowych a także wymagających zachowania tajemnicy państwowej. System kariery w najczystszej formie występuje we Francji, natomiast system stanowisk w Wielkiej Brytanii. Podstawowe cechy obu modeli zostały przedstawione w tabeli 1.
Tabela 1
Porównanie dwóch modeli służby cywilnej w Europie
System kariery (zamknięty) |
System stanowisk (otwarty) |
Rekrutacja na szczeble najniższe |
Rekrutacja również na średni i wyższy szczebel |
Wymagane konkretne wykształcenie i dyplomy |
Wymagane konkretne umiejętności, |
Okres przygotowawczy dla nowo zatrudnionych |
Brak okresu przygotowawczego |
Sformalizowane procedury rekrutacji |
Brak formalnych procedur rekrutacji, |
Nieuznawanie stażu zawodowego |
Uznawanie stażu zawodowego |
Gwarancja stałego zatrudnienia |
Brak gwarancji stałego zatrudnienia |
Ustawowy system wynagrodzeń |
Wynagrodzenia indywidualne |
Określone zasady wzrostu wynagrodzenia |
Wzrost wynagrodzenia zależny |
System starszeństwa (seniority) - |
Brak systemu starszeństwa - |
Regulacje prawne dotyczące systemu |
Wspólne dla sektora publicznego |
Źródło: Na podstawie A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet: Civil Services in the Europe of Fifteen. Maastricht 1996, s. 139.
Należy zauważyć, że modele zamknięty czy otwarty występują w czystej formie rzadko. Większość państw łączy elementy obu systemów z przewagą jednego lub drugiego (tabela 2).
Tabela 2
Modele służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej
Model zamknięty |
Model otwarty |
Austria |
Dania |
Źródło: A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet: Civil Services in the Europe of Fifteen. Maastricht 1996, s. 136.
Polski model służby cywilnej
Rekrutacja
Rekrutacja w Polsce jest dokonywana na wszystkie szczeble kariery. Ogłoszenia o nowych miejscach pracy dotyczą nie tylko stanowisk najniższych, ale także średniego i wyższego szczebla, w tym stanowisk dyrektorskich, które obsadzane są w drodze konkursu. Jest to więc rozwiązanie właściwe dla systemu otwartego.
Wymagania
Do zajęcia określonego stanowiska urzędniczego wymagane jest formalne wykształcenie, zwykle wyższe, a stanowiska niższego - średnie. Jednak nie jest to warunek wystarczający. Nabór bowiem ma charakter otwarty i konkurencyjny, w jego trakcie poszukuje się osób, które posiadają konkretne umiejętności potrzebne na danym stanowisku pracy. Wymagania są każdorazowo wskazane w opisie stanowiska pracy. Przy zatrudnieniu bierze się więc pod uwagę nie tylko, a nawet nie przede wszystkim, konkretne świadectwa i dyplomy, ale rzeczywiste umiejętności potrzebne na danym stanowisku. Umiejętności te często sprawdza się za pomocą odpowiednich testów. Jest to więc rozwiązanie właściwe dla systemu otwartego.
Okres przygotowawczy
Każda osoba zatrudniona po raz pierwszy w służbie cywilnej przechodzi trwającą sześć miesięcy służbę przygotowawczą, podczas której zdobywa wiedzę i umiejętności praktyczne dotyczące funkcjonowania administracji państwowej, swojego urzędu i stanowiska pracy. Podczas służby przygotowawczej zatrudniona jest na czas określony. Dopiero zakończenie służby przygotowawczej pomyślnym egzaminem daje podstawę do zawarcia umowy na czas nieokreślony. Służba przygotowawcza jest rozwiązaniem właściwym dla systemu kariery, czyli zamkniętego.
Procedury rekrutacji
Nabór do służby cywilnej leży w gestii dyrektora generalnego urzędu, od niego zależą konkretne, stosowane w danym urzędzie procedury rekrutacji. Dyrektor generalny musi jednak zagwarantować otwartość i konkurencyjność naboru oraz dostęp do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej poprzez udostępnienie informacji na terenie urzędu i publikację ogłoszenia w ,,Biuletynie Służby Cywilnej'' (art. 5 ustawy o służbie cywilnej). Dodatkowo informacje te publikowane są w Internecie na stronach Urzędu Służby Cywilnej. Z kolei rekrutacja na stanowiska kierownicze leży w gestii Szefa Służby Cywilnej. Procedury rekrutacji są sformułowane i określone w art. 42-46 ustawy o służbie cywilnej oraz w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Stosuje się zwykle metody i narzędzia realizowane w sektorze prywatnym, takie jak testy psychologiczne, badania osobowościowe, ćwiczenia in-basket, zadania symulacyjne. Ich celem jest wybranie możliwie najlepszej osoby na konkretne stanowisko. Istotą systemu jest więc poszukiwanie odpowiednich osób do obsady wolnych stanowisk, a nie poszukiwanie stanowisk dla poszczególnych osób. Mimo więc istnienia formalnej procedury rekrutacji jest to podejście właściwe otwartemu sys- temowi stanowisk.
Staż pracy poza sektorem publicznym
Staż pracy poza sektorem publicznym jest zaliczany do uprawnień dotyczących gratyfikacji finansowych (dodatek stażowy, nagrody jubileuszowe, odprawa emerytalno-rentowa), a także do stażu wymaganego w konkursach na wyższe stanowiska kierownicze. Na wielu stanowiskach w administracji publicznej doświadczenie zdobyte w sektorze prywatnym może być dodatkowym atutem. Rozwiązanie to jest więc zbieżne z systemem otwartym.
Gwarancje zatrudnienia
Rozróżnia się status urzędnika służby cywilnej i pracownika służby cywilnej. Urzędnicy służby cywilnej to osoby, które spełniają określone wymagania (wyższe wykształcenie, znajomość języka obcego) i pomyślnie przeszły postępowanie kwalifikacyjne. Stosunek pracy urzędników podlega ochronie. Stanowią oni jednak dzisiaj grupę niewielką w porównaniu do pracowników służby cywilnej, którzy nie mają gwarancji zatrudnienia (pomijam tutaj sporą grupę osób mianowanych w oparciu o ustawę z 1982 r., które w okresie przejściowym do 2004 r. mają ochronę stosunku pracy). Można więc stwierdzić, że w zakresie gwarancji zatrudnienia urzędników, mniejszej części korpusu służby cywilnej, stosuje się rozwiązania systemu kariery, a do pracowników, większości korpusu służby cywilnej, stosuje się założenia systemu stanowisk.
System wynagrodzeń
System wynagrodzeń jest ustanawiany ustawą. Jednak w ramach tego systemu istnieje duża swoboda określania płacy indywidualnej, poszczególne stanowiska bowiem przypisane są do grup stanowisk, w których wysokość płac jest zakreślona szeroko. Kwestie te reguluje akt wykonawczy wy- dany na podstawie art. 80 pkt 3 ustawy o służbie cywilnej. Jest to więc rozwiązanie systemu kariery.
Zasady wzrostu wynagrodzeń
Kwoty wzrostu wynagrodzeń określone są w ustawie budżetowej. System mnożnikowy powoduje automatyczną indeksację płac uwzględniającą inflację. W sytuacji automatycznego wzrostu płac wszystkich zatrudnionych pula środków pozostająca w dyspozycji dyrektora generalnego na dodatkowe podwyżki dla najlepszych pracowników zostaje ograniczona. Dyrektor generalny swobodnie dysponuje jedynie środkami uzyskanymi z funduszu wynagrodzeń ponad część automatycznie przyznawaną wszystkim zatrudnionym. System ten jest zbieżny z systemem kariery.
Brak systemu starszeństwa
System zakłada, że wysokość wynagrodzenia zależeć powinna od znaczenia zajmowanego stanowiska dla funkcjonowania instytucji, ponoszonej odpowiedzialności i osiąganych wyników. Nie ma bezpośredniego związku między wysokością wynagrodzenia zasadniczego a wiekiem pracownika i stażem pracy. Jest to więc rozwiązanie właściwe dla systemu otwartego. W praktyce jednak w polskiej administracji występuje przywiązanie do systemu starszeństwa. Trudniej bowiem jest zmniejszyć uposażenie pracownikowi z dużym stażem w sytuacji, gdy wartość jego pracy jest przeszacowana. Wobec szczupłości środków znajdujących się w dyspozycji dyrektora generalnego trudno jest też podnieść uposażenie pracownikom młodym, gdy wartość ich pracy jest niedoszacowana. Zmiana tej praktyki nie będzie zadaniem łatwym i wymagać będzie czasu.
Negocjacje warunków pracy
Nie negocjuje się warunków pracy. Stosunek pracy w służbie cywilnej ma charakter publiczno prawny. Jest on jednostronnie określony przez ustawę i nie można go zmieniać w drodze jakichkolwiek porozumień między pracodawcą a organizacjami pracowników. Jest to rozwiązanie bliskie systemowi kariery.
Można podsumować, że w Polsce występuje system mieszany z przewagą uregulowań właściwych dla modelu otwartego. System ten wpisuje się w kierunek przeobrażeń w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Elementy zamkniętego systemu kariery to służba przygotowawcza, stabilizacja zatrudnienia dla urzędników służby cywilnej, automatyczna indeksacja płac i publicznoprawny charakter zatrudnienia. Elementy otwartego systemu stanowisk to rekrutacja na wszystkie szczeble, premiowanie kompetencji właściwych dla określonego stanowiska pracy, branie pod uwagę doświadczenia zdobytego poza sektorem publicznym, uzależnienie wynagrodzenia od ponoszonej odpowiedzialności i osiąganych wyników, a nie od długości stażu pracy, obsadzanie wyższych stanowisk za pomocą otwartych konkursów. Specyfiką polskiego systemu jest to, że do pracowników służby cywilnej, którzy stanowią zdecydowaną większość korpusu służby cywilnej, w większym stopniu stosuje się zasady właściwe dla systemu stanowisk, natomiast do urzędników służby cywilnej ś zasady właściwe dla systemu kariery.
Przygotowanie służby cywilnej do Unii Europejskiej
Kształt administracji publicznej i służby cywilnej postrzegany jest jako jeden z czynników determinujących stopień przystosowania państwa do integracji europejskiej. Komisja Europejska w dokumencie pt. ,,Partnerstwo dla członkostw'' z jesieni 1997 r. zaleciła podnoszenie kwalifikacji pracowników administracji w zakresie zagadnień Unii Europejskiej i efektywności zarządzania publicznego, wypracowanie strategii wszechstronnego szkolenia urzędników państwowych oraz zapewnienie równego dostępu obywateli do służby cywilnej. Polska odniosła się do tych postulatów w ,, Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej'' (NPPC) z czerwca 1998 r. Program ten jest corocznie modyfikowany w związku z realizacją części zadań i pojawianiem się nowych potrzeb. Zmiany są konsultowane z Komisją Europejską.
Najnowszy Program z 2000 r. wśród zadań odnoszących się bezpośrednio do struktur administracji publicznej wymienia zapewnienie równego dostępu do służby cywilnej (priorytet 30.5) oraz przygotowanie administracji regionalnej do uczestnictwa w wybranych dziedzinach polityki WE oraz programach i funduszach wspólnotowych (priorytet 30.6).
Istotnym krokiem na drodze do realizacji programu przygotowawczego do akcesji było stowarzyszenie Polski z Europejskim Instytutem Administracji Publicznej (EIPA) w Maastricht i uzyskanie członkostwa w Międzynarodowym Instytucie Nauk Administracyjnych (IIAS) w Brukseli. Porozumienie o współpracy między Szefem Służby Cywilnej w RP a Europejskim Instytutem Administracji Publicznej w Maastricht zostało podpisane 12 kwietnia 2000 r. Udział w pracach Instytutu pozwala na wgląd w prace administracji publicznej w państwach UE oraz organizację praktyk, staży i pobytów badawczych w EIPA pracowników polskiej administracji i ekspertów.
W celu wzmocnienia kadr w polskiej administracji oraz przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej realizowany jest w ramach programu Phare-Twinning podpisany 9 września 2000 r. projekt ,,Poprawa efektywności zarządzania w administracji publicznej ś zapewnienie dostępu do służby cywilnej w Polsce''. Projekt przewiduje wzmocnienie systemu zarządzania kadrami w administracji rządowej poprzez opracowanie ksiąg zarządzania zawierających deklaracje misji urzędów, strategie działania, strategie zarządzania kadrami, opisy stanowisk pracy oraz system oceny jakości pracy urzędu, a także rozwój systemu rekrutacji do służby cywilnej (testy psychologiczne), procedur i zasad oceny pracowników oraz standardów indywidualnego programu rozwoju zawodowego. Uzupełnieniem tych działań będzie kampania informacyjno-promocyjna o służbie cywilnej, uruchomienie komputerowej bazy danych istotnej dla monitorowania funkcjonowania i rozwoju służby cywilnej oraz szkolenie członków korpusu służby cywilnej.
Jednym z istotnych zadań administracji polskiej jest przygotowanie obywateli polskich do pracy w instytucjach europejskich. W państwach Unii Europejskiej wychodzi się z założenia, że zatrudnienie obywateli danego państwa w instytucjach międzynarodowych leży w interesie tego państwa. Dlatego instytucje państwowe czują się w obowiązku uczestniczyć w przygotowaniu swoich obywateli do konkursów i pracy w tych instytucjach.
W Komisji Europejskiej zatrudnionych jest na przykład 418 Austriaków, 536 Finów, 543 Szwedów i 1530 Hiszpanów, by wymienić obywateli państw ostatnio przyjętych do Unii Europejskiej (18). W przypadku Polski początkowa liczba zatrudnionych w instytucjach europejskich zostanie określona w trakcie negocjacji akcesyjnych i będzie odpowiadała znaczeniu naszego kraju i jego roli w Unii Europejskiej oraz poziomowi przygotowania do pracy. Obsadzanie tych stanowisk odbywać się będzie stopniowo w dłuższym okresie, tak jak to miało miejsce podczas poprzednich tur rozszerzenia. Przyjmując za punkt odniesienia Hiszpanię która ma zbliżoną do Polski liczbę ludności, można określić docelową liczbę Polaków pracujących w instytucjach europejskich na 1500. Jest to liczba prawdopodobnie większa od liczby wszystkich specjalistów do spraw integracji europejskiej aktualnie pracujących w administracji rządowej. Szkoleniem należy więc objąć taką liczbę osób, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie polskiej administracji po uwzględnieniu odpływu części specjalistów do instytucji Unii Europejskiej.
Swoboda przepływu pracowników
Istotny problem, który należy mieć na uwadze, rozważając kwestię zgodności polskiego systemu służby cywilnej z unijnym, dotyczy swobody przepływu pracowników administracji publicznej w państwach członkowskich. Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej członkiem korpusu służby cywilnej w Polsce może być jedynie osoba posiadająca obywatelstwo polskie (art. 4). Powstaje pytanie, czy zapis ten jest zgodny z prawem wspólnotowym, czy też będzie wymagał zmiany z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Prawo europejskie nie jest w tym zakresie jednoznaczne. Zasady swobodnego przepływu pracowników są określone w art. 39 Traktatu o ustanowieniu Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym na terenie Wspólnot Europejskich zapewniony jest swobodny przepływ pracowników, co oznacza zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Swobodny przepływ może być ograniczony ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne. Jednocześnie ustęp 4 stanowi derogację zasady swobody przepływu pracowników poprzez stwierdzenie, że postanowień art. 39 nie stosuje się do zatrudnienia w administracji publicznej (public service). Punktem wyjścia jest rozumowanie, że pewne stanowiska w służbie cywilnej wymagają szczególnej lojalności wobec państwa i wzajemności praw i obowiązków, do czego konieczne są więzy narodowe.
Wydawałoby się więc, że odpowied. na postawione wyżej pytanie jest jednoznaczna, mianowicie że ograniczenie dostępu do służby cywilnej do obywateli polskich jest zgodne z prawem wspólnotowym. Nie jest to jednak odpowied. właściwa. Na skutek orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości następuje bowiem zawężenie stosowania tego wyłączenia do stanowisk związanych z wykonywaniem władzy lub ochroną interesów i bezpieczeństwem państwa. Uznaje się, że dla sprawowania funkcji na tych stanowiskach potrzebny jest szczególny stosunek lojalności wobec państwa oraz oparty na wzajemności charakter praw i obowiązków. Decydująca jest treść wykonywanej na danym stanowisku funkcji, a nie prawna kwalifikacja tego stanowiska. Na przykład, zgodnie z orzeczeniem Trybunału w sprawie Deborah Lawrie-Blum v. Badenia-Wirtembergia z 3 lipca 1986 r., przez zatrudnienie w sektorze publicznym należy rozumieć zatrudnienie wymagające bezpośredniego lub pośredniego udziału w wykonywaniu władzy w oparciu o prawo publiczne poprzez sprawowanie funkcji, których celem jest ochrona interesów państwa lub innych organów władz publicznych (19). Ważne jest przy tym stwierdzenie Trybunału Europejskiego, iż określenie linii demarkacyjnej odgraniczającej te stanowiska w służbie publicznej, które mają być wyłączone ze swobody przepływu pracowników, nie może być pozostawione do decyzji państw członkowskich.
Ważne jest rozróżnienie terminów: sektor publiczny, administracja publiczna, służba cywilna. W Unii Europejskiej przyjmuje się, że kategorią najszerszą jest sektor publiczny. Obejmuje on administrację publiczną, przedsiębiorstwa publiczne i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, co odpowiada sferze budżetowej w Polsce, w której skład wchodzą: służba cywilna, policja, wojsko, służba zdrowia, szkolnictwo publiczne, pracownicy przedsiębiorstw państwowych, służby oczyszczania miasta, MZK itp. Węższą kategorią jest administracja publiczna, do której zalicza się administracyjne służby państwa na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym (administracja rządowa i samorządowa). Służba cywilna to z kolei kategoria ograniczona do administracyjnych służb państwa tworzonych przez ministerstwa i urzędy centralne oraz ich regionalne oddziały i służby (administracja rządowa) (20). Istotną cechą polskiego systemu służby cywilnej jest to, że obejmuje on jedynie administrację rządową, czyli około 100 tys. osób zatrudnionych w ministerstwach, urzędach wojewódzkich, administracji skarbowej i zespolonej. W państwach Europy Zachodniej służba cywilna może obejmować całą administrację publiczną lub nawet cały sektor publiczny, dlatego liczba członków korpusu służby cywilnej jest często wielokrotnie większa.
W oparciu o orzecznictwo Trybunału Europejskiego Komisja uznaje, że derogacja wprowadzona przez art. 39 ust. 4 dotyczy określonych funkcji państwa realizowanych poprzez siły zbrojne, policję i służby utrzymania porządku, sądownictwo, administrację skarbową oraz służbę dyplomatyczną. Państwo członkowskie powinno natomiast zapewnić dostęp obywatelom Unii Europejskiej do pracy w instytucjach sektora publicznego, które świadczą usługi w zakresie transportu publicznego, poczty i telekomunikacji, radia i telewizji, w liniach lotniczych i morskich, a także w publicznej służbie zdrowia, szkolnictwie państwowym i w placówkach badawczych (z wyjątkiem ośrodków prowadzących badania o przeznaczeniu militarnym) (21).
W ministerstwach, administracji regionalnej i innych organach publicznych wyłączeniem ze swobody przepływu pracowników objęte są jedynie te stanowiska, które związane są z wykonywaniem władzy państwowej lub ochroną interesów państwa. Dotyczy to opracowywania projektów aktów prawnych, ich implementacji, monitorowania ich stosowania oraz sprawowania nadzoru nad podległymi jednostkami. Tak więc według Komisji wyłączenie obejmuje jedynie niektóre stanowiska w administracji publicznej. Szacuje się, że jedynie 10-30% tych stanowisk w poszczególnych państwach Unii Europejskiej dotyczy ochrony interesów państwa lub wykonywania władzy. Jak duża jest to część służby publicznej zależy w dużej mierze od zakresu podmiotowego tej służby w poszczególnych państwach.
W większości państw członkowskich Unii Europejskiej istnieją listy stanowisk w administracji publicznej, które mogą zajmować obywatele danego państwa. Na przykład w Danii brak sformalizowanych ograniczeń dostępu obywateli innych państw członkowskich UE do służby cywilnej (22). Z kolei w Niemczech ograniczenie dotyczy m.in. stanowisk urzędniczych w kancelariach prezydenta i kanclerza, w administracji parlamentu federalnego, w wojsku, a także stanowisk, które wymagają reprezentowania państwa za granicą; w Holandii ś stanowisk w policji, wojsku, sądownictwie, dyplomacji oraz niektórych stanowisk w ministerstwach; w Austrii - stanowisk związanych z podstawowymi interesami państwa oraz tych, na których od osób je zajmujących wymagane są wysokie kwalifikacje moralne, np. w sądownictwie i policji (23) ; w Finlandii - najwyższych stanowisk w ministerstwach, w służbie zagranicznej, w ministerstwie obrony, w siłach zbrojnych i w straży granicznej oraz w sądownictwie; w Szwecji - stanowisk sędziów, stanowisk pod bezpośrednim nadzorem rządu, dyrektorów agencji podległych parlamentowi lub rządowi. Ponadto rząd może określić, które stanowiska w administracji rządowej związane z wykonywaniem władzy państwowej, bezpieczeństwem państwa oraz ważnymi interesami ekonomicznymi są zastrzeżone dla Szwedów (24).
Służba cywilna w Polsce istnieje tylko w administracji rządowej. Przez to w większym zakresie (choć nie zawsze) związana jest z wykonywaniem władzy lub ochroną interesów państwa. To ograniczenie podmiotowe powoduje, że zakres zmian prawa polskiego w celu dostosowania do acquis communautaire postanowień dotyczących dopuszczenia do pracy w urzędach administracji publicznej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej nie będzie duży. Osobnym problemem będzie zmiana innych aktów prawnych regulujących stosunki pracy w całym sektorze publicznym w Polsce. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 16 września 1982 r. (z późniejszymi zmianami) stanowi, że urzędnikiem państwowym może być jedynie osoba, która jest obywatelem polskim (art. 3). Podobnie przepisy Ustawy o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 r. stanowią, że pracownikiem administracji samorządowej może być osoba, która jest obywatelem polskim (art. 3.1.), przy czym przepis ten stosuje się do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, mianowania i powołania (w stosunku do pracowników administracji samorządowej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę posiadanie obywatelstwa polskiego nie jest konieczne). Przepisy te z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej będą musiały zostać zmodyfikowane.
Wnioski
Polski system służby cywilnej jest systemem mieszanym z przewagą uregulowań właściwych dla modelu otwartego. Takie rozwiązanie jest zgodne z tendencją występującą w państwach i instytucjach Unii Europejskiej. Wyzwaniem dla polskiej administracji będzie przygotowanie w najbliższym czasie kadry urzędników do pracy w instytucjach Unii Europejskiej.
Liczba miejsc dla obywateli naszego kraju będzie mniej więcej proporcjonalna do liczby ludności. W polskim interesie leżeć będzie wykorzystanie limitu miejsc i obsadzenie stanowisk przyznanych Polsce.
W administracji publicznej wystąpić mogą trudności kadrowe w zakresie specjalistów w dziedzinie integracji europejskiej, ponieważ wielu z nich znajdzie zatrudnienie w instytucjach europejskich. Przeciwdziałać temu można poprzez stosowanie właściwej polityki szkoleniowej, którą powinna zostać objęta odpowiednio duża liczba osób, tak aby zaspokoić potrzeby zarówno polskiej administracji, jak i instytucji europejskich.
Nowe tendencje w interpretacji art. 39 ust. 4 TWE dotyczącego swobody przepływu pracowników w sektorze administracji publicznej będą wymagały dostosowania polskich przepisów w zakresie umożliwiającym zatrudnianie obywateli państw UE. Wąski zakres podmiotowy służby cywilnej w Polsce powoduje, że duża część stanowisk nią objętych związana jest z wykonywaniem władzy i ochroną interesu państwa, dlatego zakres tych dostosowań nie będzie duży. Dostosowaniu będą podlegać też akty prawne dotyczące stosunków pracy w całym sektorze publicznym (Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 16 września 1982 r., Ustawa o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 r.).
Korpus służby cywilnej - tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych: średniego szczebla zarządzania, koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających.
Pracownik służby cywilnej - osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej.
Urzędnik służby cywilnej - osoba zatrudniona na podstawie mianowania, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej.
Członek korpusu służby cywilnej - osoba, która jest pracownikiem lub urzędnikiem służby cywilnej.
Dot.2.1
Przedmiotowo-podmiotowe ujęcie administracji publicznej- przez adm. publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach
Główne misje administracji publicznej:
-wykonywanie zadań publicznych określonych ustawami
-misja programowa związana z rządzeniem, obsługuje procesy rządzenia
-misja związana z zarządzaniem zasobami administracji publ. oraz kierowaniem rozwojem instytucjonalnym.
Główne sfery działania adm. publ.:
-administracja porządkowo-reglamentacyjna
-administracja świadcząca
-adm. właścicielska
-zarządzanie rozwojem
Dot.3.4
3 zasady dokonywania etycznego wyboru sformułowane przez Michaela Josephsona.
-złota zasada(innych należy traktować tak, jak chce się być traktowanym przez innych)
-zasada publicznego ujawniania(sprawy należy tak rozstrzygać, aby czuć się dobrze, gdy o rozstrzygnięciu napisze na pierwszej stronie popularna gazeta)
-zasada „dziecko cię ocenia”(należy liczyć się z tym, że dziecko w stosunkach z tobą przejmie zasady, na których dokonałeś danego rozstrzygnięcia)