KONTROLA, NADZÓR, KIEROWNICTWO, KOORDYNACJA

Wszystkie wskazane w tytule pojęcia dotyczą wzajemnych relacji między organami administracji oraz w pewnym zakresie stosunków pomiędzy organami administracji a innymi podmiotami.

Zarówno w języku potocznym, jak i w praktyce legislacyjnej a także w literaturze prawniczej, dla oznaczenia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego działania administracji używa się dwóch terminów: nadzór i kontrola.

Kontrola — jest pojęciem, z którym wiąże się najmniejsze możliwości wiążącego oddziaływania na podmiot, w stosunku do którego są przyznawane uprawnienia kontrolne.

Należy uznać, że kontrola to takie ukształtowanie wzajemnych relacji między jednostkami administracji, w którym organ kontrolujący posiada możliwość sprawdzenia działalności jednostki kontrolowanej bez możliwości wiążącego wpływania na jej bieżącą działalność przez wydawanie jej poleceń lub nakazów.

Można zatem wskazać, iż kontrola polega na obserwowaniu bieżącej działalności jednostki, jej porównywanie z pewnym stanem idealnym wynikającym z przepisów prawa i na tej podstawie formułowanie zaleceń odnośnie dalszej działalności.

Aby organ kontroli mógł skutecznie wykonywać powierzone zadania, musi posiadać określone kompetencje. Tak więc organ kontroli powinien posiadać uprawnienia do:

• Dokonywania przeglądu działalności organu kontrolowanego, przy
  czym może on dotyczyć całości lub części działalności jednostki
  kontrolowanej,

• Wglądu do akt i materiałów kontrolowanego organu,

• Wstępu do pomieszczeń i zakładów kontrolowanej jednostki,

• Żądania wyjaśnień w sprawie kontrolowanych materiałów.

Wyniki kontroli są przedstawione jednostkom kontrolowanym w postaci protokołu pokontrolnego oraz jednostką wyższego stopnia nad nimi, które dopiero w ramach przysługujących im kompetencji mogą wiążąco wpłynąć na podległe im jednostki.

Organy kontrolne mają czasami możliwości wpływania wiążąco na działalność jednostek kontrolowanych, lecz jest to możliwe jedynie wówczas, gdy organ kontroli ma do takich działań wyraźne umocowanie w przepisach prawa, bez którego organ kontroli musi poprzestać jedynie na przedstawieniu stanowiska. Dotyczy to zazwyczaj sytuacji wyjątkowych, w których organ kontroli w celu zapobieżenia stratom ma prawo do wydawania tzw. zarządzeń doraźnych - nakazujących usunięcie istniejących nieprawidłowości.

r

NADZÓR - to takie ukształtowanie kompetencji organu, w którym organ nadzorujący posiada łącznie uprawnienia kontrolne oraz możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możliwość bezpośredniego wzruszenia jego aktów.

Oznacza to, iż organ nadzoru w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli nieprawidłowości może w granicach określonych prawem wiążąco wpłynąć na działalność jednostki nadzorowanej. Granice wpływu na jednostkę nadzorowaną określa prawo, wskazując zakres nadzoru, np. ze względu na zgodność z prawem, gospodarność, efektywność, oraz wskazując środki nadzoru. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie w tekście ustawy, iż dany organ sprawuje nadzór, gdyż takie sformułowanie nie daje samo w sobie uprawnień do władczego oddziaływania na jednostkę nadzorowaną. Dopiero gdy ustawa wskazuje środki nadzoru, czyli uprawnienia do określonego władczego oddziaływania, możliwa jest interwencja w działalność podmiotu nadzorowanego.

r

Środki nadzoru można podzielić na :

r

1. Środki oddziaływania merytorycznego — do których można zaliczyć
uprawnienia do uchylania, zawieszania lub zatwierdzania
rozstrzygnięcia podmiotu nadzorowanego.

r

2. Środki nadzoru personalnego - do których zaliczyć należy np. prawo
do zawieszenia w czynnościach organu nadzorowanego podmiotu.

Kolejnym podziałem środków nadzoru -jest podział na:

1. Środki nadzoru represyjnego - które mają zastosowanie w przypadku naruszenia prawa, w jego następstwie, do których przykładowo możemy

2

zaliczyć: uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo lub prawo żądania uchylenia takiego aktu przez organ, który go wydał; możliwość wydania zarządzenia zastępczego w przypadku gdy organ nadzorowany nie wypełni ciążącego na nim obowiązku mimo wcześniejszego zobowiązania go do wykonania go w określonym terminie.

r

2. Środki nadzoru prewencyjnego - do których zaliczyć trzeba -uzgodnienie aktu organu nadzorowanego, zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego.

Z reguły organ nadzorujący dysponuje kilkoma środkami nadzoru, w stosunku do organu nadzorowanego. Zestaw środków nadzoru jest określany jako prawna lista środków nadzoru, co oznacza, że organ nadzorujący może używać tylko takich środków, jakie mu zostały przyznane przez prawo. A zatem organ nadzoru nie może stosować żadnych innych środków niż określone w ustawie, mimo to, iż byłyby to środki mniej dolegliwe czy skuteczniejsze.

KIEROWNICTWO -jest to pojęcie, z którym wiąże się najszerszy wpływ na jednostkę kierowaną, który pozwala np. na kierowanie zachowaniem podległych jednostek niezależnie od woli - można przyjąć, iż kierownictwo cechuje podobny zakres uprawnień, jakie ma dyrektor w stosunku do pracownika. Organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których prawo zakazuje.

A zatem w przeciwieństwie do nadzoru, gdzie organ może używać tylko środków wyraźnie przewidzianych przez prawo w kierownictwie, organ kierowniczy ma pełną dowolność wyboru środków pod warunkiem, iż nie

naruszają one istniejącego prawa. Taka szeroka wiązka uprawnień skutkuje przyjęciem przez organ kierowniczy pełnej odpowiedzialności za działalność organów lub instytucji kierowanych.

KOORDYNACJA — jest to pojęcie używane do określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio organizacyjnie lub służbowo podporządkowane. Są to jednostki bądź podległe innym organom, bądź też jednostki, które samodzielnie wykonują swoje działania np. spółdzielnie.

Koordynacja maleje w obecnym okresie na rzecz rozwijania różnych form współpracy i współdziałania organów czy instytucji.

CENTRALIZACJA IDECETRALIZACJA ADMINISTRACJI

CENTRALIZACJA -jest to taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

Organy niższego stopnia są więc w takim układzie ściśle uzależnione od organów wyższego stopnia oraz nie posiadają własnej samodzielności. Brak samodzielności oznacza, że organy nadrzędne skupiają uprawnienia do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organu niższego w zakresie stosunku pracy, mają więc prawo powoływania i odwoływania kierowników organu niższego.

Centralizacja może także polegać na takiej organizacji systemu administracji, w którym podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych, a organy niższe wykonuj ą jedynie czynności przygotowujące do podjęcia decyzji.

Hierarchiczne podporządkowanie oznacza, iż jednostki niższego rzędu są uzależnione od organów wyższego stopnia i brak im samodzielności. Hierarchiczność przejawia się w :

• zależności służbowej - polegającej na tym, że brak jest prawnego ograniczenia
  możliwości wydawania poleceń służbowych przez organ wyższy niższym.

• zależności osobowe - przejawiające się w kompetencjach organu wyższego
  stopnia do obsadzania stanowisk w organach niższego stopnia.

Hierarchiczne podporządkowanie dotyczy nie tylko stosunków pomiędzy organami wyższego i niższego stopnia, lecz także pomiędzy urzędnikami a ich przełożonymi.

W strukturze aparatu administracyjnego opartej na zasadzie centralizacji mogą zachodzić zjawiska skupiania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach niewielkiej grupy organów nazywamy koncentracją. W takim przypadku najczęściej główny ciężar administrowania spoczywa na organach centralnych, które są organami decyzyjnymi. Natomiast zjawisko rozproszenia się kompetencji na większą liczbę organów nosi nazwę dekoncentracji. W przypadku dekoncentracji punkt ciężkości administrowania jest przesunięty na organy niższego stopnia. Można wyróżnić dwa rodzaje dekoncentracji .dekoncentracja terytorialna, dekoncentracja rzeczowa.

Dekoncentracja rzeczowa - występuje w przypadku rozkładania kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego stopnia. Np. zamiast Urzędu Górniczego i Geologicznego tworzy się odrębnie Urząd Górniczy i Urząd Geologiczny. ^;

Dekoncentracja terytorialna - polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe, np. przeniesienie części kompetencji przysługującej dotychczas Izbą Skarbowym na podległe im US.

Decentralizacja -jest to przeciwieństwo centralizacji. A zatem decentralizacja to taki sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego szczebla nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

Decentralizacja zakłada dużą samodzielność organów niższego stopnia. Aby uznać, iż mamy do czynienia z systemem zdecentralizowanym, muszą być spełnione pewne warunki wg których można uznać, iż organy niższego stopnia są organami samodzielnymi. Do tych warunków należą:

• Wyposażenie organu niższego stopnia we własne prawem określone
  kompetencje,

• Brak hierarchicznego podporządkowania przejawiający się
  w niemożności wiążącego wpływu organów wyższego stopnia na organy
  niższego stopnia,

• Zapewnienie samodzielności finansowej jednostek niższego szczebla
  przez zapewnienie im samodzielnych źródeł dochodu oraz samodzielności
  w wydatkowaniu posiadanych środków,

• Organ wyższego stopnia nie ma wpływu na obsadę personalną organu
  niższego stopnia,

• Organ niższego stopnia ma możliwość samodzielnego określania własnej
  struktury organizacyjnej.

Podobnie jak w przypadku centralizacji tak i w decentralizacji można wyróżnić jej dwa rodzaje: terytorialną i rzeczową.

Decentralizacja terytorialna — polega na wyposażeniu organów zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia

uznanie ich za organy zdecentralizowane. Modelowym przykładem takiej decentralizacji może być samorząd terytorialny.

Decentralizacja rzeczowa - polega na powierzaniu samodzielnych jednostkom organizacyjnym kwestii wykonywania określonego rodzaju zadań, np. Polska Akademia Nauk wykonuje wiele zadań z zakresu nauki czy też zadania wykonywane przez liczne samorządy zawodowe.

---