Ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym przewidują możliwość tworzenia przez te jednostki samorządu terytorialnego związków, porozumień i stowarzyszeń. Takie uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego wynika wprost z Konstytucji RP, której art. 171 stanowi w swym ust. 1, iż „Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się”, zastrzegając jednocześnie w ust. 3, że „Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2* , określa ustawa”.
Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa z dnia o samorządzie powiatowym daje możliwość gminom i powiatom wykonywania swoich zadań własnych w formie związków międzygminnych i związków powiatów.
Najsilniej regulowanym prawnie typem zrzeszeń j.s.t. są związki gmin i powiatów. Zasady tworzenia i działania takich związków określone są odpowiednio w ustawach z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i 5 czerwca 1998 roku samorządzie powiatowym. W obu ww. ustawach zagadnienia dotyczące funkcjonowania związków są uregulowane w rozdziale 7 i wyglądają one w sposób następujący.
Jak stanowi art. 64 usg, i 65 usp Związki gmin i związki powiatów tworzone są zawsze w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, należących z mocy prawa do kompetencji władz gminnych lub powiatowych. Ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym przewidują możliwość tworzenia tylko takich związków j.s.t., w skład, których wchodzą jednostki samorządu terytorialnego tego samego szczebla. Możliwe jest, więc tworzenie związków gmin i związków powiatów, ale nie związków, w skład, których wchodzą zarówno gminy, jak i powiaty. Wyjątkiem od tej generalnej reguły jest uprawnienie miast na prawach powiatów do tworzenia związków i zawierania porozumień komunalnych z gminami. Uprawnienie to, zawarte w art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym, merytorycznie rzecz biorąc wynika z tego, że władze miast na prawach powiatów sprawują zarówno te funkcje, które ustawa powierza władzom powiatowym, jak i te, które powierzone zostały władzom gminnym (miejskim).
Poszczególne j.s.t. tworzą związki i przystępują do nich na zasadzie dobrowolności. Obowiązek przystąpienia j.s.t. do związku i udziału w nim musi wynikać wprost z ustawy.
TWORZENIE ZWIĄZKÓW
Zgodnie z art 64 ust 2 usg i 35 ust 2 usp Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych j.s.t. Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez każdą z rad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady o czym mowi art 67 ust 1 usg i usp.
Związki j.s.t. posiadają osobność prawną art 65 ust 2 usg i art 66 ust 2 usp. Prawa i obowiązki j.s.t. związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi przechodzą na związek z dniem ogłoszenia jego statutu art 64 ust 3 usg, 65 ust 3 usp.
Zgodnie z art 68 usg i usp, Rejestr związków js.t. prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej (obecnie jest nim minister spraw wewnętrznych i administracji). Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Na odmowę rejestracji związku przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Art. 67. 1. usg i usp
2. Statut związku powinien określać:
1) nazwę i siedzibę związku,
2) uczestników i czas trwania związku,
3) zadania związku,
4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,
5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,
6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,
7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,
8) zasady likwidacji związku,
9) inne zasady określające współdziałanie.
3. Zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia
Art. 69. 1. usg i art 69 ust usp Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zwane dalej zgromadzeniem.
Jeżeli chodzi o gminę to w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy.
3. Do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.
2. W powiecie w skład zgromadzenia wchodzi po dwóch reprezentantów powiatów uczestniczących w związku. Zasady reprezentacji powiatu w związku określa rada powiatu.
W gminie Art. 70. 1. W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku.
2. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.
3. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy.
Zarówno w powicie jak w w gminie Art. 71. Uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia.
Art. 72. 1usg i 70 usp. Członek zgromadzenia może wnieść pisemny sprzeciw w stosunku do uchwały zgromadzenia w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia.
2. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy.
3. Sprzeciw nie może być zgłoszony do uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
4. Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się do związków międzygminnych utworzonych na podstawie art. 64 ust. 4.
Art. 73. 1usg i 71 usp. Organem wykonawczym związku jest zarząd.
2. Zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków.
3. O ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku.
Plan finansowy związku uchwala zgromadzenie związku.
ZADANIA
Art. 66. 1. usp i 65 usg Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Organem stanowiącym i kontrolnym związku j.s.t. jest zgromadzenie, którego uchwały podejmowane są bezwzględną liczbą głosów statutowej liczby jego członków. Sposób wyłaniania zgromadzenia związku gmin i zgromadzenia związku powiatów jest różny: w pierwszym przypadku w tworzą wójtowie gmin (burmistrzowie, prezydenci miast) uczestniczących w związku, w drugim w skład zgromadzenia wchodzi po dwóch reprezentantów powiatów uczestniczących w związku, przy czym zasady reprezentacji powiatu w związku określa rada powiatu. Statut zgromadzenia związku gmin może przyznawać określonym gminom więcej, niż jeden głos w zgromadzeniu Dodatkowych przedstawicieli gminy w związku wyznacza w takim przypadku zainteresowana rada gminy. Ponadto, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy (miasta) w związku jego zastępcy lub radnemu. Członek zgromadzenia związku j.s.t. może w ciągu 7 dni od podjęcia uchwały zgromadzenia wnieść przeciwko niej pisemny sprzeciw wraz z uzasadnieniem, wniesienie takiego sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy, której dotyczyła uchwała. Sprzeciw nie może być zgłoszony wobec uchwały zgromadzenia związku podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, nie można wnieść sprzeciwu wobec uchwały zgromadzenia związku gmin, który został utworzony bezpośrednio na mocy oddzielnej ustawy, (czyli tzw. obligatoryjnego związku gmin - takim właśnie związkiem gmin była w latach 1994 - 2002 Warszawa).
Organem wykonawczym związku j.s.t. jest zarząd, który jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie związku z pośród jego członków. W skład zarządu mogą zostać wybrane osoby niebędące członkami zgromadzenia, jednak w liczbie nie większej, niż 1/3 członków zarządu i tylko wtedy, gdy statut związku tak stanowi.
Do gospodarki finansowej związku j.s.t. stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, lub gospodarce finansowej powiatów. Plan finansowy związku uchwala jego zgromadzenie.
W 2002 roku liczba zarejestrowanych związków międzygminnych wyniosła 218. W stosunku do roku 2001 roku zanotowano wzrost liczby związków.
W wojewodztwie śląskim w1993 było 13 związków między gminnnych, w 2001 17 a w 2002 - 16.
Różnica między liczbą związków zarejestrowanych a uchwalających budżety i składających sprawozdania budżetowe spowodowana jest głównie niepodejmowaniem działań likwidacyjnych przez zainteresowane gminy mimo zaprzestania bądź niepodjęcia działalności przez związek oraz uchwalania i realizacji budżetu w roku następnym po dokonaniu rejestracji (zwłaszcza gdy następuje ona z końcem roku)
W 2002 roku w ogólnej liczbie związków dominowały takie, których działalność merytoryczna związana była z realizowaniem jednorodnych zadań (88,0% ogólnej liczby związków), np. w zakresie składowania odpadów, regulacji stanu rzek, ochrony wód powierzchniowych, prowadzenia ośrodków opiekuńczych dla osób starszych lub niepełnosprawnych. Tylko nieliczne związki (12%) realizują zadania z różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego - rozwój turystyki, budowa kanalizacji sanitarnej i wodnej, infrastruktura drogowa, tworzenie warunków dla rozwoju i aktywizacji wsi.
W 2002 roku najwięcej środków wydatkowano w dziale 600 - Transport i łaczność - 459 536 tys. zł, tj. 72,0% wszystkich wydatków związków oraz w dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska - 113 668 tys. zł, tj. 17,8% ogółu wydatków. W pozostałych działach ponoszone wydatki nie stanowiły znaczących wielkości, za wyjątkiem działu 400 - Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, które to wydatki stanowiły 4,4% wydatków ogółem. W 2002 roku największa liczba związków, bo aż 94, ponosiła wydatki na ochronę środowiska i gospodarkę komunalną (dział 900), zaś w dziale 600 - Transport i łączność, gdzie wydatki były największe prowadziło działalność jedynie 10 związków. Wykonanie wydatków w roku 2002 w układzie działowym według województw przedstawia poniższe zestawienie:
Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością finansową związków międzygminnych, w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Katalog spraw objętych nadzorem jest taki sam jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, niemniej z uwagi na specyfikę wykonywanych zadań przez związki międzygminne nadzór dotyczy przede wszystkim:
uchwalania budżetu i jego zmian,
zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego,
absolutorium dla zarządu.
Wyniki działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych w stosunku do związków międzygminnych przedstawia poniższe zestawienie.
Art. 84. 1. W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami.
Najmniej regulowaną prawnie formą zrzeszeń j.s.t. są stowarzyszania. Są one uregulowane w rozdziale IX usg. W skład stowarzyszeń mogą wchodzić jednocześnie gminy, powiaty i województwa, nie jest jednak przewidziana możliwość tworzenia stowarzyszeń przez tylko te ostatnie. Stowarzyszenia j.s.t. tworzone są i działają na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. „Prawo o stowarzyszeniach”, z tym, że do założenia stowarzyszenia j.s.t. wystarczająca jest liczba trzech (a nie piętnastu, jak w przypadku pozostałych stowarzyszeń) założycieli. Podobnie, jak wszystkie inne stowarzyszenia, każde stowarzyszenie j.s.t. musi mieć uchwalony statut, walne zgromadzenie członków (lub w tym przypadku raczej przedstawicieli), będące najwyższą władzą stowarzyszenia, oraz zarząd. Stowarzyszenia j.s.t. mogą prowadzić działalność gospodarczą w zakresie, w jakim dopuszczone jest prowadzenie działalności gospodarczej przez same j.s.t., z tym, że cały dochód z takiej działalności musi służyć realizacji statutowych celów stowarzyszenia i nie może być dzielony między jego członków. Nadzór nad stowarzyszeniami j.s.t. sprawują wojewodowie, właściwi ze względu na siedziby tych stowarzyszeń.
Osobnym rodzajem zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego są ich związki tworzone wraz z jednostkami samorządu terytorialnego w innych krajach. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego w Polsce mogą przystępować do takich związków określone są w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.
Współpraca jednostek samorządu terytorialnego w ramach wspomnianych powyżej zrzeszeń, - którymi w praktyce są tzw. euroregiony - ma charakter znacznie bardziej ograniczony od współpracy jednostek samorządu terytorialnego wewnątrz kraju. Przede wszystkim, jednostki samorządu terytorialnego uczestniczące w takich zrzeszeniach nie mogą przekazywać na ich rzecz lub na rzecz któregoś z ich członków wykonywania swych zadań publicznych ani nieruchomości albo praw majątkowych na dobrach niematerialnych, przysługujących tym jednostkom. Przystąpienie jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszenia o charakterze międzynarodowym wymaga zgody ministra spraw zagranicznych, który może też wycofać swą zgodę na udział j.s.t. w zrzeszeniu, jeśli jego polityka byłaby niezgodna z celami polityki zagranicznej państwa.
Przystąpienie jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszenia o charakterze międzynarodowym wymaga uchwały, podjętej przez jego organ stanowiący bezwzględną większością głosów ustawowej liczby jego członków. W przypadku województwa konieczna jest też zgodność z „Priorytetami współpracy zagranicznej województwa” uchwalonymi przez sejmik województwa bezwzględną większością głosów ustawowej liczby członków sejmiku za zgodą ministra spraw zagranicznych (art. 2 ust. Ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych w związku z art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Przykłady istniejących w Polsce zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego:
Unia Metropolii Polskich
Związek Miast Polskich
Stowarzyszenie Gmin Uzdrowiskowych RP
Związek Powiatów Polskich
Śląski Związek Gmin i Powiatów
Związek Miast i Gmin dorzecza Parsęty
Związek Gmin Regionu Kutnowskiego
Komunalny Związek Gmin Dolina Redy i Chylonki
Komunikacyjny Związek Komunalny Górnego Śląska
w przypadku stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego organem nadzorującym będzie wojewoda, którego właściwość związana jest z siedzibą stowarzyszenia, w przypadku zaś innego rodzaju stowarzyszeń organem nadzorującym będzie zawsze starosta właściwy ze względu na siedzibę tego stowarzyszenia.