1. Polityka rodzinna: definicje, cele, podmioty, instrumenty

W zakres szeroko rozumianej polityki państwa wchodzi polityka społeczna, w której szczególne miejsce zajmuje polityka rodzinna.
Po raz pierwszy termin "polityka rodzinna" został użyty w toczących się w Europie w latach czterdziestych dyskusjach nad polityką społeczną (A. Myrdal, Nation and Family: The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, Harper & Brothers, New York 1941), natomiast pierwsze działania, których adresatem była rodzina, podjęte zostały we Francji i w Szwecji już pod koniec XIX w. i na początku XX w.
Według powszechnie przyjętej definicji polityka rodzinna to całokształt norm prawnych, działań i środków uruchamianych przez państwo w celu stworzenia odpowiednich warunków życia dla rodziny; jej powstania, prawidłowego funkcjonowania i spełniania przez nią wszystkich ważnych społecznie ról¹⁾.
U podłoża tak zdefiniowanej polityki rodzinnej leżą następujące założenia:
- rodzina jest podstawową i najważniejszą instytucją społeczną,
- rodzina powinna być wspierana przez państwo,
- polityka rodzinna oznacza wielość polityk, a nie pojedynczy, jednolity akt prawny.
Bardzo często używane w dyskusjach publicznych pojęcie "polityka prorodzinna" jest terminem potocznym, wartościującym, przy pomocy którego oceniamy politykę społeczną państwa wobec rodziny. Nie występuje on jako samodzielne pojęcie w literaturze przedmiotu z zakresu polityki społecznej. Polityka społeczna państwa wobec rodziny może być uznana za politykę prorodzinną, jeśli realizuje ona jasno wytyczone cele, które państwo chce zrealizować w zakresie tworzenia warunków dla rozwoju rodziny i zaspokajania potrzeb bytowych i kulturalnych rodziny.
W literaturze przedmiotu wyróżnia się dwa typy polityki rodzinnej:
- politykę wyraźnie adresowaną do rodziny (explicite),
- politykę pośrednią (implicite).
Polityka rodzinna explicite to jasno określone działania (np. programy), których świadomym zamiarem jest osiągniecie określonych celów dotyczących rodziny jako całości lub roli osób indywidualnych w rodzinie.
Polityka rodzinna explicite może np. obejmować politykę ludnościową (pro lub antynatalistyczną), świadczenia socjalne związane z opieką i wychowaniem dzieci, świadczenia dla pracujących rodziców, opiekę zdrowotną nad matką i dzieckiem itd. W krajach prowadzących bezpośrednią politykę rodzinną często powoływane są specjalne instytucje usytuowane w strukturze rządu, powołane dla koordynacji działań na rzecz rodziny.
Na politykę rodzinną implicite składają się działania podejmowane w innych dziedzinach polityki państwa, realizujące cele bezpośrednio nie związane z rodziną, ale takie które pociągają za sobą doniosłe konsekwencje dla funkcjonowania rodziny (polityka przeciwdziałania bezrobociu, polityka podatkowa).
Najczęściej uznawanym przedmiotem polityki rodzinnej jest rodzina z dziećmi (tzw. rodzina nuklearna). Definicja rodziny powinna być dostatecznie szeroka, aby mogła objąć rozmaitość typów, struktur, ról i stosunków dotyczących zwykle co najmniej jednej osoby dorosłej i jednego dziecka. Przedmiotem zainteresowania polityki rodzinnej jest więc: małżeństwo z dziećmi, rodzice z dziećmi (konkubinaty), jedno z rodziców z dziećmi (samotny ojciec, samotna matka).
W zależności od przyjętego głównego celu polityka rodzinna może być adresowana do:
- wszystkich rodzin z dziećmi,
- wybranych kategorii rodzin z dziećmi (np. rodziny ubogie, wielodzietne, niepełne, dotknięte patologią społeczną).
W Europie polityka rodzinna adresowana jest do wszystkich rodzin, ale w jej ogólnych ramach wskazywane są szczegółowe cele związane z pomocą rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych.
W Stanach Zjednoczonych, które nie prowadzą jasno zdefiniowanej polityki rodzinnej²⁾ adresatami działań na rzecz rodziny są przede wszystkim dzieci biedne pozostające na utrzymaniu rodziny.
Polityka rodzinna w skali międzynarodowej odnosi się do wszystkich rodzin i dzieci, a nie tylko do rodzin ubogich lub rodzin z problemami. Zwracając szczególną uwagę na sytuację dzieci uznaje się, że polepszenie ich losu wymaga pomocy dla rodziców i rodziny.
Państwo realizuje politykę rodzinną przy pomocy następujących instrumentów:
- środków prawnych,
- świadczeń pieniężnych,
- świadczeń w naturze,
- świadczeń w formie usług.
Normy prawne regulują stosunki rodzinne oraz relacje rodziny z państwem i innymi instytucjami. Wyznaczają również zasady i warunki korzystania ze świadczeń rodzinnych, określając w ten sposób krąg uprawnionych do świadczeń pieniężnych, rzeczowych i usług.
Świadczenia pieniężne w postaci różnych zasiłków i zapomóg mogą być kierowane do poszczególnych rodzin obligatoryjnie, albo uznaniowo (przez system pomocy społecznej).
Świadczenia w naturze obejmują dobra rzeczowe przekazywane rodzinom (odzież, opał, paczki żywnościowe itp.).
Świadczenia w formie usług udzielane są przez różne instytucje. Mają one na celu wspieranie rodziny w wypełnianiu jej podstawowych funkcji. Usługi te realizowane są przy pomocy infrastruktury społecznej (np. żłobki, przedszkola, świetlice szkolne)³⁾.
Państwo stanowi główny podmiot kształtowania polityki rodzinnej, albowiem na nim spoczywa obowiązek i odpowiedzialność za określanie, prowadzenie i finansowanie tej polityki. Należy podkreślić, że ten model polityki rodzinnej jest typowy dla państw europejskich.
Zadania i uprawnienia państwa w zakresie polityki rodzinnej podzielone są między organy centralne, terenowe oraz samorządowe. Podmiotami polityki rodzinnej są również organizacje pozarządowe, związki zawodowe, związki pracodawców, Kościół Rzymskokatolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe.
W Europie Zachodniej występuje wyraźna tendencja do zwiększania się liczby podmiotów realizujących politykę rodzinną poprzez procesy decentralizacji uprawnień i wzrost roli partnerów społecznych. Przyjęta jest też zasada, iż formułowanie celów i sposobów realizacji polityki społecznej powinna odbywać się przy współudziale podmiotów, których ta polityka dotyczy.⁴⁾
Cele i instrumenty polityk rodzinnych poszczególnych krajów są uzależnione od procesów demograficznych i społeczno-ekonomicznych, a także od czynników kulturowych. Na istotę polityki rodzinnej we wszystkich rozwiniętych krajach uprzemysłowionych wpływają takie zjawiska jak: starzenie się społeczeństw, zmiany w strukturze rodziny, aktywność zawodowa kobiet i wynikająca stąd potrzeba znalezienia równowagi pomiędzy życiem zawodowym a życiem rodzinnym. W politykach rodzinnych państw zachodnioeuropejskich zauważalne są następujące tendencje:
- wzmacnianie statusu prawnego dziecka i jego pozycji w rodzinie,
- wprowadzenie środków mających na celu godzenie ról rodzicielskich i zawodowych,
- wspieranie funkcji opiekuńczej rodziny i stwarzanie warunków do realizacji funkcji ekonomicznej.

2. Rodzina w polityce międzynarodowej

W rozwoju ochrony rodziny duże znaczenie odgrywają międzynarodowe dokumenty prawne (konwencje, pakty, karty praw) w szczególności Organizacji Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowej Organizacji Pracy, Rady Europy.
Ratyfikowanie tych dokumentów przez państwa-strony oznacza w praktyce obowiązek wprowadzenia ich zasad do praktyki prawnej poszczególnych krajów. W większości krajów europejskich dokumenty te są bezpośrednio stosowane w prawie wewnętrznym.
Przepisy odnoszące się do rodziny wyspecyfikowane są przede wszystkim w następujących dokumentach:
* Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1948 r. (art. 16, art. 23 punkt 3, art. 25),
* Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, inicjatywa państw zachodnioeuropejskich, przyjęta przez Radę Europy, weszła w życie w 1953 r. (art. 8, art. 12, art. 5 z 7 protokołu dodatkowego),
* Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjęty rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 1966 r. (art. 23, art. 24),
* Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, przyjęty rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 1966 r. (art. 10, art. 11, art. 12 punkt 2a, art. 13 punkt 3),
* Europejska Karta Socjalna, inicjatywa państw członków rady Europy, weszła w życie w 1965 r. (część I art. 16, art. 17, część II art. 17, art. 19),
* Deklaracja w Sprawie Społecznego Postępu i Rozwoju uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1969 r. (art. 4, art. 11b, art. 22)
* Konwencja o Prawach Dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1989 r. (w szczególności art. 9, art. 18),
* Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1979 r.,
* Deklaracja w sprawie wyeliminowania wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji opartych na religii lub przekonaniach, rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ, ogłoszona w 1981 r., (nie rodzi prawnych zobowiązań dla państw),
* Konwencja MOP nr 100 (z 1951 r.) dotycząca jednakowego wynagrodzenia dla pracowników mężczyzn i kobiet za pracę jednakowej wartości,
* Konwencja MOP nr 102 (z 1952 r.) dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego,
* Konwencja nr 103 (z 1952 r.) dotycząca ochrony macierzyństwa,
* Konwencja nr 111 (z 1958 r.) dotycząca dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywanego zawodu.
Ochrona rodziny w poszczególnych artykułach wyżej wymienionych dokumentów, rozumiana jest jako zapewnienie rodzinie przez państwo:
- odpowiedniego statusu materialnego poprzez prawo do pracy i zabezpieczenie socjalne,
- ochrony zdrowia,
- poszanowania wolności rodziny w zakresie zapewnienia dzieciom wychowania zgodnego z przekonaniami rodziców (wybór szkoły, nauczanie religii, przekazywanie tradycji i obyczajów),
- nie dyskryminowania z jakichkolwiek względów,
- zrównania w prawach dzieci małżeńskich i niemałżeńskich,
- ochrony dzieci przed wszelkim wyzyskiem ekonomicznym i społecznym,
- równych praw i obowiązków małżonków.
Stolica Apostolska opublikowała w 1983 r. Kartę Praw Rodziny. Dokument ten nie ma charakteru stricte prawa międzynarodowego. Zawiera on katalog praw rodziny opracowany na podstawie dokumentów międzynarodowych traktujących o prawach człowieka oraz w oparciu o społeczną naukę Kościoła. Według Karty Praw Rodziny przedmiotem polityki rodzinnej powinna być rodzina jako całość, a nie jej poszczególni członkowie i polityka wobec rodziny powinna opierać się na zasadzie pomocniczości.
W latach dziewięćdziesiątych społeczność międzynarodowa skupiła szczególną uwagę na rodzinie. Duże znaczenie dla zainteresowania społeczeństw sytuacją i problemami rodzin miały obchody Międzynarodowego Roku Rodziny w 1994 r.
W latach dziewięćdziesiątych zostało zorganizowanych kilka konferencji, podczas których rodzina stała się, w mniejszym lub większym zakresie, przedmiotem obrad. Najważniejsze z nich to:
* Światowy Szczyt w Sprawie Dzieci - Nowy Jork wrzesień 1990 r.,
* Międzynarodowa Konferencja "Ludność i Rozwój", Kair, wrzesień 1994 r.,
* Światowy Szczyt Rozwoju Społecznego, Kopenhaga 1995 r.,
* Światowy Szczyt w Sprawie Kobiet, Pekin 1995 r.
Wyraźnie popieranym przez społeczności międzynarodowe kierunkiem działań jest wspieranie rodziny przez politykę krajową. Podstawą dla rozwijania polityki rodzinnej na szczeblu krajowym powinna być, w myśl postanowień ONZ, realizacja rezolucji dotyczących rodziny, przyjętych na konferencjach i zawartych w następujących dokumentach:
- Światowa Deklaracja nt. Przeżycia, Ochrony i Rozwoju Dzieci oraz Plan Działania na rzecz realizacji Światowej Deklaracji, przyjęte przez Światowy Szczyt na Rzecz Dzieci (1990 r.)
- Agenda 21, przyjęta na Konferencji Narodów Zjednoczonych - Środowisko i Rozwój (1992 r.)
- Deklaracja Wiedeńska i Program Działania, przyjęte przez Światową Konferencję Praw Człowieka (1993 r.),
- Program Działania Międzynarodowej Konferencji ds. Ludności i Rozwoju (1994 r.),
- Deklaracja Kopenhaska i Program Działania, przyjęte przez Światowy Szczyt Rozwoju Społecznego (1995 r.),
- Platforma Działania, przyjęta na IV Konferencji w Sprawie Kobiet (1995 r.).⁵⁾

3. Polityka rodzinna w Polsce w okresie transformacji

W latach 1990 - 1997 działania państwa na rzecz rodziny skierowane były przede wszystkim do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Dominującą formą pomocy były świadczenia pieniężne.⁶⁾ Udział wydatków na pieniężne świadczenia społeczne dla rodziny w produkcie krajowym brutto obniżał się, obniżyła się też ich wartość realna. Polityka wobec rodziny była wypadkową poszukiwania oszczędności w budżecie i koniecznością zaspokajania najpilniejszych potrzeb.
Politycy społeczni w licznych opracowaniach, raportach i relacjach z badań prowadzonych w okresie transformacji wskazywali na konieczność opracowania całościowej koncepcji polityki rodzinnej, która byłaby adekwatna do systemu gospodarki rynkowej państwa. Według prezentowanych opinii, konieczne jest jasne zdefiniowanie miejsca rodziny w całokształcie polityki społecznej państwa oraz zapewnienie niezbędnych środków umożliwiających zaspokojenie podstawowych i rozwojowych potrzeb rodziny.⁷⁾
Działania rządu w zakresie kreowania i realizowania polityki rodzinnej powinny być spójne i kompleksowe. Tymczasem w Polsce problemy rodziny znajdowały się w okresie PRL (i nadal znajdują się) w gestii wielu resortów (m.in. Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Edukacji Narodowej). Na początku transformacji ustrojowej podjęto próbę zmiany takiego stanu rzeczy. W kwietniu 1991 roku uchwałą Nr 53/91 Rady Ministrów powołany został Pełnomocnik Rządu ds. Kobiet i Rodziny, którego zadaniem m.in. było koordynowanie polityki państwa wobec rodziny. Przedmiotem zainteresowania Pełnomocnika oprócz rodziny i kobiet były też dzieci i młodzież. W przeciwieństwie do krajów zachodnioeuropejskich, w których urzędy zajmujące się problematyką rodziny mają stałe miejsce w strukturach władzy i biorą czynny udział w realizacji polityki społecznej państwa, urząd polskiego Pełnomocnika i jego Biuro znajdowali się w latach 1991 - 1995 w ciągłej organizacji lub reorganizacji, pod ciągle zmieniającym się kierownictwem (lub brakiem kierownictwa). Dlatego też trudno wskazać w tym okresie osiągnięcia urzędu Pełnomocnika w zakresie koordynacji polityki rodzinnej.
W latach 1995 - 1997 Pełnomocnik Rządu ds. Rodziny i Kobiet funkcjonował na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 260). Do jego zadań należało inicjowanie i koordynowanie działań na rzecz kształtowania i realizacji polityki państwa wobec rodziny i dzieci oraz równouprawnienia kobiet we wszystkich dziedzinach życia.
Sejm w rezolucji z dnia 27 X 1994 r. w sprawie Międzynarodowego Roku Rodziny ogłoszonego przez ONZ zobowiązał Radę Ministrów do opracowania Raportu o sytuacji polskich rodzin. Koordynatorem prac nad raportem z ramienia rządu był Pełnomocnik Rządu ds. Rodziny i Kobiet. Raport ten został przedstawiony do dyskusji w 1995 r.
Sejm w uchwale z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie polityki państwa na rzecz rodziny wezwał rząd do opracowania koncepcji polityki rodzinnej. Prace nad programem polityki rodzinnej prowadził Międzyresortowy Zespół do Opracowania Rządowego Programu Polityki Prorodzinnej pod przewodnictwem Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny i Kobiet.
W 10 czerwca 1997 r. program został przyjęty przez Radę Ministrów i przesłany do Sejmu (Program polityki rodzinnej - Druk Sejmowy nr 2434). Był to pierwszy kompleksowy rządowy program polityki rodzinnej, jednakże Sejm II kadencji nie zdążył przeprowadzić debaty nad tym dokumentem.
Założenia Programu zostały opracowane z uwzględnieniem opinii przedstawicieli środowisk naukowych i praktyków poszczególnych dziedzin życia społecznego. W pracy nad programem wykorzystano "Raport o sytuacji polskich rodzin" oraz wyniki innych analiz dotyczących sytuacji rodzin. Uwzględniono także wnioski z debaty sejmowej.
Program polityki rodzinnej został opracowany na lata 1997 - 2005 r., ale niektóre jego rozwiązania sięgają 2010 r.
Zakres działania programu obejmuje następujące dziedziny:
- warunki realizacji ekonomicznej funkcji rodziny,
- warunki mieszkaniowe rodzin,
- warunki realizacji opieki nad dzieckiem,
- warunki realizacji wychowawczej i kulturalnej funkcji rodziny,
- ochrona prawna rodziny,
- ochrona zdrowia rodziny,
- pomoc rodzinom z osobą niepełnosprawną,
- pomoc rodzinie zagrożonej dysfunkcją.
W listopadzie 1997 r. ustanowiono Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1997 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny, Dz. U. Nr 138, poz. 927).
Do zadań Pełnomocnika należy inicjowanie i koordynowanie działań na rzecz kształtowania i realizacji polityki państwa wobec rodziny (art. 2, ust. 1). Zgodnie z tym rozporządzeniem Pełnomocnik ma również koordynować wypełnianie zadań zapewniających realizację pełni praw dzieci i młodzieży oraz poprawę warunków ich życia (art. 3 ust. 1).

4. Oczekiwania społeczeństwa polskiego wobec polityki rodzinnej państwa

Badania opinii publicznej na temat polityki rodzinnej zostały przeprowadzone przez CBOS we wrześniu 1996 r.⁸⁾ Z badania wynika, że społeczeństwo polskie krytycznie ocenia politykę państwa wobec rodziny i oczekuje stworzenia i wprowadzenia w życie odpowiedniego programu.
Większość badanych (57%) wyraziła pogląd, że państwo jest współodpowiedzialne za warunki bytowe rodzin wychowujących dzieci, natomiast ponad 1/3 badanych uważała, że jest to obowiązek samych rodzin. Zdecydowana większość Polaków oczekuje więc, żeby państwo stwarzało odpowiednie warunki dla samodzielnego zaspokajania przez rodziny swoich potrzeb.
Respondenci wyraźnie różnili się w kwestii, czy państwo obecnie powinno wspierać wszystkie rodziny. Za takim rozwiązaniem opowiedziało się 44% badanych, przeciwnego zdania było 49% osób objętych badaniem.
Największe poparcie wśród respondentów uzyskała pomoc państwa kierowana do rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym (ogółem 98% pozytywnych odpowiedzi w tym 81% zdecydowanie popierających) oraz do rodzin wychowujących dzieci i znajdujących się w trudnych warunkach bytowych z powodu biedy, bezrobocia i choroby (97% w tym 72% - zdecydowanie popierających). Większość badanych opowiedziała się też za pomocą państwa dla rodzin niepełnych (92%) i rodzin wielodzietnych (92%), ale postulat ten był formułowany w sposób mniej zdecydowany.
Najbardziej oczekiwane przez badanych formy pomocy państwa dla rodziny to:
- dostępne i tanie kredyty mieszkaniowe (96%),
- tanie i dostępne żłobki, przedszkola, świetlice (93%),
- dostępne i tanie kredyty na kształcenie dzieci (91%),
- wyższe zasiłki rodzinne (87%),
- ulgi podatkowe na dzieci (87%),
- świadczenia rzeczowe (85%).
Połowa badanych (49%) wyraziła pogląd, że decyzje podejmowane przez rząd mają duży wpływ na ich życie osobiste i rodzinne. Przeciwnego zdania było 18% respondentów.
Opinie na temat polityki rodzinnej uzależnione były w dużym stopniu od takich cech położenia społecznego badanych jak: pewność pracy, poziom dochodów, wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, natomiast sytuacja rodzinna - liczba dzieci - nie miała wpływu na opinię i postulaty. Osoby ponoszące w największej mierze koszty przemian (bezrobotni, najbiedniejsi, najgorzej wykształceni i o najniższych kwalifikacjach) wyrazili znacznie większe oczekiwania w stosunku do polityki rodzinnej państwa niż beneficjenci przemian (prywatni przedsiębiorcy, kadra kierownicza, inteligencja). Jednakże u większości badanych zaobserwowano bardzo dużą zgodność opinii na temat polityki rodzinej państwa wobec rodziny. Z innych badań CBOS⁹⁾ wynika, iż duże oczekiwania społeczeństwa wobec państwa wynikają nie tyle z postawy roszczeniowej, ile ze świadomości zagrożeń dla bytu rodzin.

Żródła:

---