Prezydent RP jako arbiter

Niniejsze opracowanie stanowi przedmiot praw autorskich przysługujących Annie Frankiewicz. W opracowaniu wykorzystano fragmenty publikacji naukowych autorki. Wszelkie prawa zastrzeżone.

Zgodnie z art. 10 ust 2 Konstytucji RP Prezydent (P) należy do władzy wykonawczej. Rozwiązanie to nie jest oczywiste wobec funkcji, jakie są mu przypisane. W okresie przygotowywania konstytucji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego eksperci wypowiadali się w duchu rozwiązania, zgodnie z którym Prezydent jako arbiter nie powinien być we władzy wykonawczej. Prof. P. Sarnecki był zdania, że prezydent powinien stanowić organ czwartej władzy - władzy arbitrażu politycznego. Prof. Jeszcze krótko po wejściu w życie Konstytucji pisał publikacje na ten temat.

„Warto zwrócić uwagę na dość ciekawą sytuację powstałą w trakcie prac nad pozycją prezydenta w Konstytucji RP. Otóż członkowie KKZN przez długi czas widzieli prezydenta jako organ neutralny, pozostający poza trójpodziałem władz. Wizja taka ukształtowała się najprawdopodobniej pod wpływem opinii, że prezydent nie jest przede wszystkim organem władzy wykonawczej, ale jest „piastunem odrębnej (czwartej) władzy, władzy arbitrażu politycznego”.

Powyżej prezentowany pogląd musiał wywrzeć silny wpływ na członków KKZN, skoro przepis określający, prezydenta jako organ władzy wykonawczej znalazł się w postanowieniach projektu nowej konstytucji dopiero pod koniec 1996 r.. Ostatecznie prezydent został określony jako jeden z elementów władzy wykonawczej, współwystępujący w niej wraz z Radą Ministrów. Na takie ukształtowanie jego miejsca wpłynęło kilka wskazywanych w literaturze czynników, spośród których warto wymienić najistotniejsze. Po pierwsze było to dążenie do zagwarantowania swoistej kompletności trójpodziału władz, który miałby obejmować wszystkie organy państwowe; po drugie chodziło o wyraźne zaznaczenie odrębności pomiędzy parlamentem a prezydentem poprzez ustanowienie pomiędzy nimi barier; po trzecie istniała obawa przed przypisywaniem sobie przez prezydenta nadmiernej władzy, do czego mogłoby doprowadzić właśnie usytuowanie go w charakterze nowej „czwartej władzy”, albo pozostawienie go poza trójpodziałem; po czwarte zastrzeżenie, że prezydent jako organ władzy wykonawczej jedynie wykonuje prawo, miało ułatwiać poddanie tego urzędu rygorom państwa prawnego. Ponadto nad tymi argumentami unosiło się przeświadczenie, że zgodnie z długoletnią tradycją demokratycznego konstytucjonalizmu organ będący głową państwa należy do władzy wykonawczej.„

Uznanie prezydenta za arbitra współgra ze sposobem jego wyboru w drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich. Takie reguły prawa wyborczego przyjęte zostały w wielu krajach postsocjalistycznych i są wyrazem m.in. prób zrównoważenia roli parlamentu w systemie organów władzy. Obywatele dają prezydentowi legitymację do działania. Jest to odstępstwo od zasad przyjętych w klasycznym systemie parlamentarnym, gdzie prezydent jest wybierany przez parlament. Wybór w drodze głosowania powszechnego i bezpośredniego przyjmowany jest często w państwach parlamentarnych zracjonalizowanych, do jakich należy RP.

„Racjonalizacja systemu możliwa jest również w odniesieniu do urzędu republikańskiej głowy państwa, co przejawia się w przyjęciu metody jej wyboru w drodze głosowania powszechnego. W literaturze głosy na temat znaczenia wyborów powszechnych są podzielone. R. Mojak przekonuje, że kontrasygnata i sposób wyboru prezydenta stanowią wyznaczniki systemu ustrojowego. Inaczej na ten temat zdaje się zapatrywać S. Gebethner, który twierdzi, że sposób wyboru prezydenta nie ma znaczenia konstytutywnego, czyli nie rozstrzyga o ustanowieniu instytucjonalnych podstaw dla systemu rządów prezydenckich. Autor ten twierdzi jednak, że system rządów, w którym zastosowano takie wybory przy zachowaniu politycznej odpowiedzialności ministrów i premiera przed parlamentem zaczyna nazywać się modelem rządów prezydencko-parlamentarnych. Tymczasem doświadczenie pokazuje, że wybór głowy państwa w wyborach powszechnych nie współgra wyłącznie z klasycznym parlamentarnym systemem rządów, ale dopuszczalny jest tak w systemach parlamentarnych zracjonalizowanych, jak i mieszanych. Zgadzam się więc z poglądem T. Słomki, według którego kojarzenie sposobu wyboru prezydenta z określonym systemem rządów nie odpowiada praktyce ustrojowej współczesnych państw.”

Wybór na podstawie przymiotników bezpośredniości i powszechności stawia pod znakiem zapytania kwestię, czy prezydent jest organem przedstawicielskim narodu. Zdania w tej kwestii są podzielone.

Głosy za takim uznaniem opierają się na uznaniu faktu, że prezydent jest wybierany w wyborach przez Naród, a zatem stanowi emanację ich opinii i jest ich przedstawicielem. Znania negatywne podnoszą argument, że P nie może być organem przedstawicielskim, ponieważ jest organem jednoosobowym i nie odzwierciedla przekroju poglądów społeczeństwa. Organem takim jest natomiast parlament, ponieważ odzwierciedla on wachlarz opinii i poglądów politycznych.

W 1990 r. wprowadzono zasadę powoływania prezydenta w wyborach powszechnych. Kadencja: 5 lat. Możliwe dwukrotne piastowanie stanowiska przez tą samą osobę.

Art. 127 ust. 1 Wybór prezydenta

Prezydent jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Prezydent wskutek takiego wyboru uzyskuje autorytet. Jego legitymacja jest na równi z legitymacją, jakiej naród udziela parlamentowi.

W zakresie polityki zagranicznej Prezydent współdziała z Prezesem RM i właściwym ministrem (art.133 ust. 3)

Art. 127 ust. 2 Cenzusy- na prezydenta może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu.

Kandydata zgłasza co najmniej 100 tys. Obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Tryb wyboru:

-bezwzględna większość w I etapie (art. 127 ust.4)

-zwykła większość w II etapie (czternastego dnia po pierwszym głosowaniu)

Art. 128- Zarządzenia wyborów na Prezydenta

Art. 129- Stwierdzenie ważności wyboru Prezydenta

Art. 129 ust.1 Ważność wyborów stwierdza Sąd Najwyższy

Art. 131- Przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta RP

Marszałek Sejmu może tymczasowo sprawować obowiązki Prezydenta, jeżeli ten nie może przejściowo sprawować urzędu.

Art. 131 ust. 2 Marszałek Sejmu sprawuje obowiązki Prezydenta do czasu wyboru nowego prezydenta w razie:

-śmierci Prezydenta

-zrzeczenia się urzędu

-stwierdzenia nieważności wyborów

-uznanie przez ZN trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia ,uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby ZN

-złożenia Prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu

W razie niezdolności Marszałka Sejmu zastępuje go Marszałek Senatu.

Art. 132- Zasada Incompabilitas

Prezydent RP ukształtowany został jako organ o „słabszej” pozycji w systemie organów władzy jak i w stosunku do Rady Ministrów w porównaniu do Ustawy Konstytucyjnej z X 1992 r.:

- odrzucenie weta może nastąpić niższą większością, bo 3/5 a nie 2/3,

- nie ma możliwości opiniowania ministrów do tzw. „resortów prezydenckich” (spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, obrony narodowej)

Prezydent jest organem o funkcjach protokolarnych, dyplomatycznych, symbolicznych (wg TK uosabia on majestat państwa).

Pozycja konstytucyjna Prezydenta wyrażona jest w art. 126 Konstytucji. Wymienia on funkcje prezydenta i stwierdza, że funkcje z ust 1 i 2 wykonuje Prezydent w trybie i na zasadach
określonych w Konstytucji i ustawach.

Poniższa treść chroniona jest prawami autorskimi. Nie może ona być powielana, rozpowszechniana w jakiejkolwiek formie za pomocą środków elektronicznych, mechanicznych, kopiujących i innych, bez uprzedniej pisemnej zgody autora. W szczególności nie zezwala się na wykorzystywanie poniższej tabeli w cudzych opracowaniach bez podania nazwiska autorki, ani na wykorzystywanie jej w celach zarobkowych przez podmioty osiągające zysk z działalności polegającej na kopiowaniu książek, opracowań, artykułów i innych tym podobnych materiałów.

Anna Frankiewicz

Funkcje Prezydenta RP (art. 126 Konstytucji)	Kompetencje Prezydenta RP
Art. 126 ust 1: „jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej”, w tym miejscu Konstytucja o tym nie wspomina, jednak prezydent jest najwyższym przedstawicielem w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych	W stosunkach wewnętrznych zakres ten wyznaczają art. 137-141, aczkolwiek prawo łaski jest moim zdaniem bardzo kontrowersyjne i mam wątpliwości, czy naród uważa, że Prezydent ułaskawia przestępców, działając jako jego reprezentant. W stosunkach zewnętrznych zakres ten wyznacza art. 133
Art. 126 ust 1: „gwarantem ciągłości władzy państwowej”	Prezydent RP nie jest gwarantem ciągłości państwa!!! Prezydent jest gwarantem ciągłości władzy państwowej. W stosunku do władzy ustawodawczej realizuje tę funkcje poprzez kompetencje: skracanie kadencji Sejmu i Senatu, zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu (zwracam uwagę, że zarządzanie to następuje poprzez wydanie postanowienia, a nie zarządzenia), wyznaczanie pierwszych posiedzeń SiS. W stosunku do władzy wykonawczej: desygnowanie i powoływanie Prezesa Rady Ministrów (premiera), powoływanie premiera i ministrów, dymisjonowanie ministrów na wniosek premiera i/lub odwoływanie ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności, powoływanie na wakujące stanowiska nowych ministrów, przyjmowanie dymisji Rady Ministrów i powierzanie jej tymczasowego pełnienia obowiązków,. W stosunku do władzy sądowniczej: powoływanie sędziów, powoływanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, powoływanie Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, powoływanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W stosunku do pozostałych władz: wniosek do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego, powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej, powoływanie i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, powoływanie członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Należy podkreślić, że nawet jeżeli Prezydent dokonuje czynności typu: skracanie kadencji Sejmu i Senatu, dymisjonowanie ministrów, to czynności te dążą do zapewnienia ciągłości władzy ponieważ skraca się kadencję lub dymisjonuje w sytuacji, gdy osoby zasiadające na dotychczasowych stanowiskach nie dają już gwarancji właściwego pełnienia swojej roli.
Art. 126 ust 2 „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji”	Zakres realizacji tej funkcji wyznaczają: inicjatywa ustawodawcza, art. 122 podpisywanie albo odmowa podpisania ustawy, Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją.
Prezydent Rzeczypospolitej stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium	Art. 134 Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zwróćmy jednak uwagę, że swoich kompetencji Prezydent nie wykonuje samodzielnie, w takim znaczeniu, że w wykonaniu ich działa na wniosek kompetentnego członka rządu: W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej, Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, w tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać, Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe. Art. 136 W razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 126 ust. 3 „Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”	Nie jest to co prawda żadna funkcja. Sformułowanie to wskazuje w jaki sposób można zrealizować funkcje. Należy je rozumieć w taki sposób, że Prezydent nie jest w stanie podjąć żadnego działania, żadnej czynności władczej jedynie na podstawie art. 126 wymieniającego funkcje. Funkcja - jak Państwo mam nadzieję już wiecie - to cel działania, to skutek prawny działania, to jest tylko kierunek, w jakim osoba piastująca dany urząd powinna zmierzać. W demokratycznym państwie prawnym obowiązuje zasada, że kompetencji nie wolno domniemywać. Jest ona wzmocniona zasadą praworządności legalnej sformułowanej w art. 7 „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Każdorazowo więc prezydent - pragnąć podjąć jakieś działanie - powinien mieć podstawę prawną w postaci przepisu konstytucyjnego lub ustawowego konstruującego kompetencję. W celu wykonania funkcji z art. 126 Prezydent podejmuje kompetencje wymienione w kolumnie „Kompetencje Prezydenta RP”. Prawie wszystkie przykładowo podane tu kompetencje - z wyjątkiem ratyfikowania umów międzynarodowych - wyłączone są spod wymogu uzyskania kontrasygnaty. Są to tak zwane „kompetencje osobiste prezydenta”, „akty arbitrażu”, czy też „prerogatywy”. Prezydent wykonuje je samodzielnie w takim sensie, że ich ważność nie jest uzależniona od zgody premiera. Prezes RM nie traci jednak wpływu na jakieś decyzje pozostające w zakresie bieżącej egzekutywy, ponieważ jak wynika z nazwy, kompetencje podejmowane bez kontrasygnaty są aktami, za pomocą których prezydent realizuje ogólnie pojętą funkcję arbitrażu. Są to kompetencje, nie pozostające w zakresie spraw polityki państwa.

Komentując znaczenie art. 126 P. Sarnecki pisał: „ustęp 1 komentowanego artykułu stanowi o charakterze urzędu prezydenta, ustęp 2 zaś określa jego funkcje (zadania, cele, działalności). Ten podział nie jest rozłączny - charakter urzędu wyraża się bowiem także poprzez funkcje, a z kolei suma funkcji składa się na charakter urzędu. W szczególności zaś <bycie najwyższym przedstawicielem państwa> pojmowane być musi zarówno jako określenie charakteru (lub jednego z elementów tego charakteru), jak i wyraźne wskazanie na funkcję prezydenta (także jedną z kilku). To samo możemy jednak powiedzieć i o takich określeniach jak <gwarantujący ciągłość władzy państwowej>, <czuwający nad przestrzeganiem konstytucji> czy <stojący na straży suwerenności> etc. To także wskazanie i na charakter, i na funkcje. Niemniej jednak w ust. 1 elementy ogólnej charakterystyki, w ust. 2 zaś elementy funkcjonalne wydają się być silniej zaznaczone. Na taką interpretację wskazywałoby również wydzielenie odrębnych ustępów, czemu określony cel zapewne przyświecał”.

Prezydent to najwyższy przedstawiciel RP - co nie rodzi skutków w postaci podporządkowania mu innych organów władzy podejmujących działania w tej sferze. Bycie najwyższym przedstawicielem to nie to samo co bycie reprezentantem.

Rozumienie funkcji arbitrażu:

„Regulacją konstytucyjną, która niewątpliwie najsilniej wpływa na sposób realizacji kompetencji prezydenta jest art. 126, wyrażający przewodnią myśl arbitrażu. Artykuł ten ma charakter klauzuli interpretacyjnej wskazującej w jaki sposób odczytywać znaczenie pozostałych przepisów konstytucji. W literaturze polskiego prawa konstytucyjnego ukazało się wiele pozycji podejmujących próbę wyjaśnienia znaczenia funkcji arbitrażu bądź jako kwestię podstawową, bądź jako poboczną. Niniejsze opracowanie nie pretenduje w tej kwestii do miana wyczerpującego. Ma ono za zadanie wskazać na koncepcję arbitrażu jako na czynnik decydujący o sposobie realizacji prezydenckich kompetencji. Kształtowanie prezydenta jako arbitra politycznego jest symptomatyczne dla państw w okresie transformacji, dążących do nadania ustrojowi formy republikańskiej. Zachodzące kryzysy między parlamentem a rządem wymagają ukształtowania kompetencji głowy państwa w sposób pozwalający jej na przyjmowanie funkcji rozjemcy w razie sporów oraz na ich rozwiązywaniu.

Rozumienie koncepcji arbitrażu uzależnione jest od przyjętego przez ustrojodawcę systemu rządów, od zakresu kompetencji przyznanych głowie państwa oraz od sposobu ich wykonywania przez konkretnego prezydenta. Najlepszym przykładem na to jak może zmieniać się rozumienie arbitrażu w zależności od określonych warunków jest historia Republiki Francuskiej. Można przywołać tu trzy rozumienia arbitrażu począwszy od formy najmniej zaangażowanej, poprzez arbitra jako osobę władną rozstrzygać spory, aż do prezydenta panującego w sposób niepodzielny. Odpowiednio do tego w literaturze francuskiej wykształciła się koncepcja arbitrażu sportowego, wyrażająca się w odsunięciu szefa państwa od decyzji politycznych. Prezydent spełnia tu pasywną rolę polegającą na kontrolowaniu legalności. Drugi sposób pojmowania roli prezydenta polega na przyznaniu mu większej swobody w rozstrzyganiu zaistniałych sporów. Głowa państwa ma możliwość orzekania co do istoty i decydowania o słuszności postaw określonych organów. Trzecia koncepcja jest najbardziej samowładna. Polega na przyznaniu prezydentowi prawa suwerennego decydowania czym jest interes narodowy i według tego podejmowania nieskrępowanych decyzji jedynie w oparciu o przepis konstytucyjny, określający go jako arbitra.

Artykuł 126 - kreujący prezydenta jako arbitra ma istotną rolę dla rozgraniczenia funkcji obydwu organów władzy wykonawczej w Polsce. Prezydent, będąc arbitrem nie podejmuje się realizacji zadań bieżącej egzekutywy, a jedynie tych, które wynikają z charakteru jego urzędu. Arbitraż współgra natomiast z gwarantowaniem ciągłości władzy państwowej, w ramach której prezydent powinien zapobiegać powstaniu i eliminować powstałe zakłócenia w funkcjonowaniu władz państwowych. W normalnym układzie rzeczy powinien stać na straży niezakłóconej współpracy pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sadowniczą. Ma on być poręczycielem stabilności ustroju społeczno-politycznego, odmierzającym bieg kalendarza konstytucji. W takiej sytuacji arbitraż prezydenta ma charakter arbitrażu sportowego. Dopiero jeśli wystąpią wyjątkowe okoliczności, polegające na dopuszczeniu się zwłoki czy wstąpieniu w konflikt przez organy władzy państwowej, arbitraż może przyjąć bardziej władczy charakter i polegać na uruchomieniu mechanizmów zastrzeżonych na wypadek wystąpienia nadzwyczajnych sytuacji. Prawo podejmowania przez prezydenta powyższych działań wynika z przewidzianych na te okoliczności kompetencji, jak również z autorytetu i prestiżu wynikającego z faktu wyborów powszechnych.

Warto zwrócić również uwagę, iż art. 126 stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną co do tego jakie cele powinny przyświecać prezydentowi w trakcie wykonywania jego kompetencji. Realizacja każdej z kompetencji przyznanych głowie państwa nie może następować w jakimkolwiek innym celu niż dla realizacji charakteru i funkcji urzędu wymienionych w tym artykule.

Wreszcie należy zauważyć, że niezależnie od katalogu przyznanych prezydentowi kompetencji, art. 126 daje podstawę do podejmowania szeregu działań niewładczych, niemających podstaw w przepisach kompetencyjnych. Prezydent-arbiter to aktywny element systemu organów władzy, który wykorzystuje różnorodne instrumenty sprawcze. Może on odwoływać się do perswazji, sugestii, może wygłaszać przemówienia do narodu, udzielać wywiadów i wyrażać swoje niezadowolenie lub satysfakcję, może występować jako honorowy gość na konferencjach o interesującej go tematyce lub zezwalać na organizowanie różnorodnych akcji pod swoim patronatem.

Zatem samo wskazanie na funkcje i charakter urzędu prezydenta nie decyduje jeszcze o możliwości podejmowania przezeń jakichkolwiek działań o charakterze władczym. Prezydent - podobnie jak każdy organ - powinien działać na podstawie i w granicach prawa, jeżeli więc żaden przepis nie przyzna prezydentowi prawa podejmowania pewnych działań, nie może on pozwolenia na ich realizację wywnioskować z treści przepisu określającego ogólnie jego zadania. Podstawą prawną do działania głowy państwa jest szereg konkretnych przepisów, wyraźnie legitymujących do podjęcia określonych kroków. Artykuł 126 nie jest przepisem kompetencyjnym, a jedynie źródłem pewnego zakresu kompetencji. Dlatego też prezydent nie może wymagać od innych organów i żądać dla siebie uprawnień nieprzewidzianych w przepisach prawnych. Nie może on również w oparciu o art. 126 przyjmować takiej interpretacji przepisów mówiących o kompetencjach innych organów, jaka stoi z nimi w wyraźnej sprzeczności.

Arbitraż nie polega zatem na zapewnieniu prezydentowi nadrzędnej pozycji, ale na zobowiązaniu go do dbałości o przestrzeganie przepisów konstytucyjnych przez wszystkie organy. Wniosek taki wynika z ukształtowania modelu relacji pomiędzy organami Rzeczypospolitej na zasadzie supremacji Sejmu i osłabienia pozycji Prezydenta RP względem pozycji ukształtowanej w MK. Za wstrzemięźliwym rozumieniem funkcji arbitrażu przemawia też przekonanie o neutralności głowy państwa i konstytucyjnej dyrektywie z art. 132, że „Prezydent Rzeczypospolitej nie może piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem”. W literaturze zalecenie to jest rozumiane tak, że prezydent nie powinien nawet identyfikować się z żadnym z obozów politycznych, ani odpowiadać za bieżące decyzje o charakterze wykonawczym. Apolityczność prezydenta jest zalecana, ponieważ powinien on konsolidować społeczeństwo. Jako arbiter i zaufany suwerena nie powinien działać w sferze polityki, bo to naraża go na utratę zaufania w razie, gdy obrany kierunek działania okazałaby się fałszywym tropem.”

Proszę zwrócić uwagę, że kompetencje, które stanowią realizację funkcji z art. 126 są kompetencjami zwolnionymi z kontrasygnaty. Zwolnienia są charakterystyczne dla systemów parlamentarnych zmodyfikowanych, w których należy doprowadzić do koordynacji cech modyfikujących w taki sposób, aby nie stanowiły elementów hamujących sprawne działanie systemu, elementów dysfunkcyjnych. Samo wprowadzenie wyborów bezpośrednich i powszechnych powodowałoby rozdźwięk między oczekiwaniami wyborców, a realnymi możliwościami podejmowania działań przez P, który każdorazowo musiałby ubiegać się o kontrasygnatę. P nie miałby wówczas możliwości działania jako arbiter, jako podmiot rozstrzygający spory mocą własnych decyzji. Rozstrzyganie sporów polega bowiem na zastosowaniu kompetencji przysługujących P w tych sytuacjach. Jak więc P rozwiązałby spór w momencie, gdy parlament nie udziela inwestytury rządowi do działania, jeśli w celu skrócenia kadencji parlamentu musiałby ubiegać się o kontrasygnatę. Jak chroniłby konstytucję przed naruszeniem, jeśli dla zgłoszenia wniosku do TK o niekonstytucyjność ustawy (przed jej podpisaniem-kontrola uprzednia) lub rozporządzenia (w ramach kontroli następczej) musiałby uzyskać kontrasygnatę członka organu, który uchwalał ten akt bądź jako minister, bądź poseł. Jak już zwróciłam uwagę, nie wszystkie kompetencje podejmowane w wyniku realizacji konstytucyjnych funkcji są zwolnione z kontrasygnaty. Dotyczy to ratyfikowania umów międzynarodowych. Kompetencja ta pozostaje w kręgu działań Rady Ministrów (prowadzenie polityki zagranicznej RP, sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi).

Można zatem powiedzieć, że akty zwolnione z kontrasygnaty dają P możliwość swobodnego działania wewnątrz władzy wykonawczej. Nie są to jednak akty bieżącej egzekutywy, albowiem te są-muszą być kontrasygnowane.

Inaczej mówiąc: „Konstytucja RP wprowadziła w art. 144 ust. 3 szeroki katalog wyłączeń, składający się z kilkudziesięciu kompetencji. Skonstruowanie tak obszernego wykazu uprawnień osobistych powoduje, że mniej aktów podlega kontrasygnacie, tworzy się pewien zakres decyzji wolnych od walki o władzę. Na gruncie Konstytucji RP nie powinno to stanowić jednak zagrożenia dla rządu, ponieważ akty przekazane do samodzielnej realizacji głowy państwa pozostają poza nurtem bieżącej egzekutywy. Charakter tych aktów powoduje, że nazywane są one często aktami arbitrażu, dla podkreślenia, że właśnie za ich pośrednictwem prezydent realizuje swą funkcję arbitra i mediatora.”

Głowa państwa w Rzeczpospolitej Polskiej nie włącza się aktywnie w proces rządzenia a i przyjęta koncepcja arbitrażu nie daje jej możliwości dyskrecjonalnego działania w sprawach bieżącej egzekutywy. Zauważmy przykładowo, że gdy prezydent przewodniczy Radzie Ministrów, to organ ten nazywa się Radą Gabinetową i nie można mu podjąć żadnej z kompetencji rządu. W systemie ustrojowym RP można jednak mówić o „współzamieszkiwaniu”, ponieważ Prezydent RP i Rada Ministrów stanowią wspólnie władzę wykonawczą.

„Doświadczenia historyczne Polski - podobnie jak we Francji - wskazują, że w razie zgodności co do linii polityki wewnątrz egzekutywy przepisy konstytucyjne wykonywane są na wzór systemu prezydencko-parlamentarnego, natomiast w razie koabitacji na wzór systemu parlamentarnego. W warunkach polskich sprawowanie władzy przez rząd i prezydenta o niejednorodnej orientacji politycznej jest zjawiskiem częstym. Tworzenie się w parlamencie większości koalicyjnych oraz brak poparcia dla prezydenta ze strony zdecydowanej większości wyborców stanowią podstawowe przyczyny rozbieżności pomiędzy programem politycznym obydwu organów władzy wykonawczej. Wówczas każda ze stron dąży do przeforsowania rozwiązania najkorzystniejszego ze swojego punktu widzenia. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska jest o tyle charakterystyczna, że spory zdarzały się również pomiędzy prezydentem L. Wałęsą a premierem J. Buzkiem, natomiast prezydent A. Kwaśniewski po latach swoje stosunki z premierem L. Millerem określił dość dyplomatycznie jako „szorstką przyjaźń”.

Wracając do instytucji kontrasygnaty: jest ona instytucją charakterystyczną dla systemu parlamentarnego. Polega na tym, że każdy akt głowy państwa wymaga podpisu członka rządu. Z podpisem tym wiążą się określone skutki prawne:

- ważność aktu głowy państwa dopiero po złożeniu kontrasygnaty,

- złożenie k. skutkuje ponoszeniem przez kontrasygnującego odpowiedzialności politycznej z tytułu kontrasygnowanego aktu; głowa pańs. nie ponosi tej odpowiedzialności,

- kontrasygnata ujednolica działalność władzy wykonawczej w zakresie aktów bieżącej egzekutywy, dzięki kontrasygnacie egzekutywa postrzegana jest jako mająca jednakowy kierunek działań.

Zwróćmy uwagę, że szczególnie w zakresie tego typu działań Konstytucja wymaga współdziałania prezydenta z rządem.

„W związku z odchodzeniem przez ustrojodawców od kształtowania ustroju ściśle według zasad klasycznego parlamentaryzmu, zauważalne są również inne zmiany w zakresie funkcji kontrasygnaty. Tradycyjna rola przypisywana kontrasygnacie polegała na zapewnieniu głowie państwa politycznej nieodpowiedzialności, przy jednoczesnym przyjęciu, że to rząd jest odpowiedzialny za realizację zadań z zakresu bieżącej egzekutywy. Wraz z przyjęciem, że rolą głowy państwa nie jest tylko wypełnianie funkcji reprezentacyjnych, doszło do nadawania kontrasygnacie cechy gwarancji jednolitości działania władzy wykonawczej. W idealnym modelu parlamentarnym nie było potrzeby takiego traktowania tej instytucji. Prezydent nie podejmował bowiem żadnych aktów dopóki nie wystąpił o to odpowiedni członek gabinetu, a treść aktu zazwyczaj odpowiadała zasugerowanej we wniosku. Współcześnie prezydent realizuje przypisaną mu funkcję arbitrażu, pozwalającą na aktywne sprawowanie władzy, stąd też nowe znaczenie kontrasygnaty.”

Kontrasygnata składana jest na aktach urzędowych, a o tym co to są akty urzędowe dowiadujemy się z łącznej interpretacji art. 144 ust. 1 i 142.

Wydawanie aktów prawnych (art.142)

Akty prawne:

-rozporządzenia z mocą ustawy:

• Wydaje na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie

• Sejm zatwierdza na pierwszym posiedzeniu od ich wydania

• Zakres podmiotowy nie podlega ograniczeniom

• Mogą regulować sprawy dla ustaw zwykłych

-rozporządzenia

-zarządzenia:

• Wydawane na podstawie ustawy, nie musi ona szczegółowo upoważniać prezydenta do ich wydania

• Skierowane do jednostek organizacyjnych podległych prezydentowi (nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów spoza tych jednostek, a w szczególności obywateli i osób prawnych)

-postanowienia:

• W celu realizacji kompetencji prezydenta

• Wystarczy, że dana kompetencja ma oparcie w normie ustawowej

• Od charakteru kompetencji zależy czy wymagają kontrasygnaty

Zagadnienie odpowiedzialności P.

W związku z faktem, że głowa państwa nie powinna być odpowiedzialna politycznie, przyjęto założenie, że zwolniona jest ona z odpowiedzialności dzięki kontrasygnacie. W okresie monarchii konstytucyjnej panowało przekonanie, że monarcha nie ponosi też odpowiedzialności prawnej. W Anglii wniosek taki wyciągnięto z współistnienia dwóch maksym: the king can not do wrong, the king can not act alone.

W obecnej sytuacji, w warunkach państwa republikańskiego, nie można uznać, że prezydent nie ponosi odpowiedzialności prawnej. Wynika to z zasady państwa prawnego w jej formalnym aspekcie, zgodnie z którym „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ponadto P zgodnie z 126 stoi na straży konstytucji. Jak więc może nie ponosić odpowiedzialności prawnej za jej złamanie.

Zgodnie z art. 145 Prezydent ponosi odpowiedzialność przed TS za złamanie konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa. Wynika stąd, że w zakres „deliktu konstytucyjnego” włączone są czyny stanowiące przestępstwo pospolite. Jest to sytuacja wyjątkowa w porównaniu np. do ministrów.

Odpowiedzialność konstytucyjną P ponosi przed specjalnym trybunałem właściwym w sprawach deliktów. Wniosek składa 140 członków Zgromadzenia Narodowego.

Wniosek zawierający określenie zarzutu i uzasadnienie składa się do Marszałka Sejmu. Ten przekazuje go do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Po wysłuchaniu jej wniosków i sugestii ZN podejmuje uchwałę większością 2/3 ZN ustawowej liczby. Stanowi ona akt Oskarżenia.

Zgodnie z ustawą o TS odpowiedzialności podlega się za przestępstwo umyślne i nieumyślne.

ZN wybiera spośród siebie 2 oskarżycieli, z których każdy powinien spełniać warunki na stanowisko sędziego.

Wraz z dniem podjęcia decyzji sprawowanie urzędu ulega zawieszeniu. Do czasu wydania orzeczenia przez TS obowiązki przejmuje Marszałek Sejmu. Trybunał Stanu orzeka o złożeniu go z urzędu i ukaraniu (sprawa może też zostać umorzona). W okresie sprawowania urzędu nie biegnie przedawnienie karalności przestępstw.

P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, Państwo i Prawo, z. 7, 1995, s. 12.

P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, PiP 1995, z. 7, s. 12.

KKZN, Biuletyny: nr XLI z dnia 13 XI 1996, nr XLII z dnia 11 XII 1996 i nr XLIII z dnia 16 I 1997.

Zob. W. Sokolewicz, Pomiędzy systemem parlamentarno-gabinetowym a systemem prezydencko-parlamentarnym: prezydentura ograniczona, lecz aktywna w Polsce i Rumunii, Przegląd Sejmowy 1996, nr 3(15), s. 42.

R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 117.

S. Gebethner, op. cit., s. 77-78.

T. Słomka, Prezydentura w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, pod red. T. Mołdawy, Warszawa 2003, s. 115.

Wszystkie numery artykułów dotyczą Konstytucji RP.

Proszę przeczytać z Banaszaka lub z wykładów o kontrasygnacie.

P. Sarnecki, Rozdział V „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, artykuł 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. I, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 1-2.

Podaję tu jedynie znikomą część tych opracowań: Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, pod red. M. Domagały, Program badawczy: Podstawowe dylematy teoretyczne nowej Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, passim; J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989 - 1997), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 158-161; K. Wojtyczek, Władza wykonawcza w Polsce: dualistyczna, czy wieloczłonowa?, Państwo i Prawo 2001, z. 12, s. 57-58; A. Chorążewska, Prezydent jako czynnik równowagi, Arbitraż prezydencki, Przegląd Sejmowy 6(17)/2005, passim.

Obszerną analizę treści oraz rozumienia znaczenia arbitrażu w III, IV i V Republice Francuskiej przedstawiła E. Popławska, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 43 - 85 i n.

Jak już wyjaśniałam zadania związane ściśle z władzą wykonawczą zarezerwowane są dla Rady Ministrów na początku rozdziału poświęconego temu organowi w artykule konstruującym domniemanie kompetencji rządu w sprawach polityki państwa.

Początkowo członkowie Komisji Konstytucyjnej nie mieli pewności co do tego jakie znaczenie należy przypisać formule, w myśl której prezydent jest „gwarantem ciągłości władzy”. Wątpliwości te rozwiał ekspert komisji prof. K. Działocha, który przede wszystkim zaprzeczył, jakoby można było utożsamiać funkcję „gwaranta ciągłości władzy” z „gwarantem ciągłości państwa”. Sformułowanie to oznacza raczej, iż zadaniem prezydenta jest zabezpieczenie ciągłości działania organów państwa w ogóle. Do kompetencji, w jakich wyraża się ta funkcja prof. K. Działocha zaliczył: zarządzenie wyborów do Sejmu i Senatu; „udział prezydenta w powoływaniu rządu, a w szczególności jego rolę w sytuacji, gdy rząd upada na skutek utraty zaufania parlamentu i prezydent powierza temu rządowi sprawowanie obowiązków do czasu powstania nowego rządu”; uprawnienia nominacyjne, w szczególności w stosunku do sędziów. Podsumowując tę wypowiedź Przewodniczący Komisji A. Kwaśniewski stwierdził, iż „ciągłość władzy oznacza ciągłość działania organów władzy, czyli zapewnienie działania państwa i jego organów zgodnie z obowiązującym kalendarzem konstytucyjnym, w tym w sytuacjach nadzwyczajnych”. Natomiast ekspert komisji prof. P. Winczorek - przyłączając się do wyjaśnienia prof. K. Działochy - sprecyzował dodatkowo, iż termin „ciągłość władzy” odnosić należy wyłącznie do władzy państwowej, a nie publicznej, Zob. KKZN, Biuletyn XXI, s. 18 - 19, 25.

Za prezydentury A. Kwaśniewskiego typowym działaniem z zakresu arbitrażu prezydenckiego było doprowadzenie do powołania rządu M. Belki i objęcie go swoim patronatem przez cały czas działania tego gabinetu, zob. A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, 115, 120-124. Przykładem arbitrażu za prezydentury L. Kaczyńskiego może być zorganizowanie spotkania z premierem D. Tuskiem, które miało doprowadzić do kompromisu w sprawie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu Lisbońskiego (zwanego również reformującym). Do wynegocjowanego kompromisu prezydent przekonywał parlamentarzystów w Sejmie w dniu głosowania nad ustawą, którą - pod wpływem przedstawionych argumentów - część członków opozycji postanowiła poprzeć. Niebagatelne znaczenie miał też fakt, że władze PIS, pod wpływem autorytetu prezydenta, postanowiły znieść dyscyplinę, zobowiązującą przez kilka poprzednich tygodni do głosowania przeciw ustawie. Po uchwaleniu ustawy w obydwu izbach prezydent Kaczyński odmówił sugestiom niektórych parlamentarzystów, aby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej konstytucyjności, a następnie podpisał ją dużo przed upływem konstytucyjnego terminu 21 dni.

Zob. P. Sarnecki, Rozdział V „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, artykuł 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. I, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 3-4, 6, 11-14, A. Chorążewska, Prezydent jako czynnik równowagi, Arbitraż prezydencki, Przegląd Sejmowy 6(17)/2005, s. 64-65.

Zob. P. Sarnecki, Rozdział V „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, artykuł 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. I, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 2-4.

(tu sprawy mianowania Sikorskiego na ministra, gdy prezydent chciał mieć wpływ na obsadę tego stanowiska, i opinie prezydenta nie mające charakteru związującego ręce premiera, tu inne sprawy, gdy w ocenie Kancelarii Prezydenta premier nie naruszył prawa, ale „dobre zwyczaje”)

Zob. P. Sarnecki, Kompetencje Prezydenta określone przez Konstytucję w odniesieniu do uregulowań zawartych w Małej Konstytucji, Biuro Ekspertyz i Opinii Prawnych nr 4/1997, passim.

Zob. B. Banaszak, Prezydent w projektach …, s. 113.

Mając na względzie funkcjonowanie tej zasady trudno nie zastanowić się nad legalnością postępowania prezydenta L. Kaczyńskiego, który w trakcie kampanii parlamentarnej w 2007 r. jeździł na spotkania wyborcze Prawa i Sprawiedliwości w zastępstwie swego chorego brata, J. Kaczyńskiego - Prezesa PIS. Podejrzenia wzbudzać może również fakt, że w dużym stopniu kampanią wyborczą tej partii kierował - co prawda na ten czas urlopowany - sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP, Pan M. Kamiński.

W takiej sytuacji powinno się jednak zapewnić prezydentowi swobodę w odwołaniu się do Narodu w celu zasięgnięcia jego opinii w spornej kwestii, czemu Konstytucja RP nie do końca czyni zadość uzależniając możliwość zarządzenia przez prezydenta referendum ogólnokrajowego od zgody Senatu, zob. M. Grzybowski, System rządów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ..., s. 156-157, 159 oraz P. Sarnecki, Ekspertyza ..., s. 139 - 141.

Jeśli chodzi o Francję można wręcz powiedzieć, że wyróżniamy dwa przeciwstawne sposoby sprawowania władzy przez prezydenta. Gdy prezydent i większość parlamentarna pochodzą z tej samej strony sceny politycznej, zajmuje on wręcz pozycję szefa jednolitej egzekutywy (arbiter-decydent). W okresach cohabitation (np.: lata 1986-1988, 1993-1995) pozycja prezydenta znacząco słabnie i ogranicza się do korzystania z konstytucyjnych prerogatyw (arbiter interweniujący). Wówczas politykę rządu prowadzi premier, zob. B. Dziemidok, Instytucja głowy państwa w różnych formach ustrojowych, [w:] Państwo, Ustrój, Samorząd Terytorialny, pod. red. M. Chmaja, Lublin 1997, s. 59.

Przykładem takiej sytuacji był przebieg prezydentury L. Kaczyńskiego, w czasie, gdy pokrywała się ona z działaniem Sejmu V kadencji. Wówczas na czele polskiej delegacji w Lisbonie stanął Prezydent RP. Zadecydował o tym jednak premier J. Kaczyński „wysyłając” swego brata na negocjacje w sprawie Traktatu Reformującego. Obecna Szefowa Kancelarii Prezydenta, A. Fotyga podkreśla również inne zasługi prezydenta np.: w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, w otwarciu Polski na wschód. W Sejmie VI kadencji ta sytuacja nie jest zbyt pozytywnie oceniana. Marszałek Sejmu B. Komorowski stwierdza, że „rola prezydenta została w ostatnich latach wzmocniona wbrew konstytucji. Koalicja lewicowa dała pewne obszary do działania prezydentowi Kwaśniewskiemu. Podobnie rzecz się działa z panem prezydentem Kaczyńskim. Własna partia, rząd pana Jarosława Kaczyńskiego, akceptował wchodzenie prezydenta stosunkowo głęboko w politykę zagraniczną”, zob. P. Wroński, PO chce ograniczyć rolę prezydenta, Gazeta Wyborcza nr 280, KRAJ, wydanie warszawskie z 30.11.2007, str. 5.

A. Frankiewicz, op. cit., s. 194-195.

---