Samorząd terytorialny II

Dr hab. Paweł Swianiewicz prof. UW

FINANSE LOKALNE

POTRZEBA NIERYNKOWEJ INTERWENCJI (fundusze lokalne)

1. Sytuacja, gdy napotyka się dobra publiczne = brak możliwości wykluczenia = niekonkurencyjne

by Adrian

Tabelka przedstawiająca charakt. dobra publiczne i dobra prywatne

	Konkurencyjne	Niekonkurencyjne
Możliwość wykluczenia	Dobro prywatne	Dobro „klubowe”
Brak możliwości wykluczenia	Dobro mieszane	Dobro publiczne

Dobro publiczne - nie można wykluczyć np. zieleń miejska, obrona narodowa, oświetlenie ulic

Rynek nie może zadziałać na dobra publiczne, bo opiera się na konkurencyjności, dlatego dobra publiczne finansowane są z podatków/funduszy lokalnych

- koszt nie rośnie wraz z ilością korzystających

- satysfakcja konsumenta nie ma wpływu na innych

- dobra rykowe, gdyby były odpłatne padałyby łupem „gapowiczów”

Dobra prywatne - np. transport miejski, miejsca parkingowe, mieszkania komunalne

Dobra klubowe - np. telewizja kablowa, wieczory panieńskie ;)

Dobra mieszane - Swianiewicz nie był w stanie podać przykładu :P

2. Monopol naturalny (wytwarzanie dobra jest naturalne, gdy monopol jest tańszy niż wytwarzanie dobra przez wiele przedsiębiorstw) np. usługi wodociągowo-kanalizacyjne, centralne sieci ciepłownicze

3. Silne efekty zewnętrzne (korzyści/niekorzyści) - skutki transakcji rynkowych odczuwane przez osoby nie biorące udziału np. utylizacja odpadów (jeżeli ktoś nie ma umowy z MPO ucierpi także okolica), ochrona środowiska, ochrona przeciwpożarowa

4. Dobra społeczne - ze względu na system wartości wśród społeczeństwa, uznawane za dobra publiczne, możliwość korzystania przyznana wszystkim np. służba zdrowia, edukacja

KATEGORIE ŹRÓDEŁ FINANSOWANIA SAMORZĄDÓW

• Dochody własne

• -przekazane w całości i bezterminowo

• -powiązane z lokalną bazą ekonomiczną

• -zakres lokalnej swobody decyzji

Ad 1. W ustawie określono co jest dochodem, ustawa coroczna, obecnie określenie nie ma daty końca

Ad 2. Maleją, gdy np. spada PKB/mieszkańca

Ad 3. Samorząd sam określa wysokość podatków, ulg, itd.

Dochód własny:

->opłaty za usługi (np. za autobus) /dochody bieżące

->podatki lokalne /dochody bieżące

->dochody z majątku samorządu (np. sprzedaży gruntów, wynajmu lokali itp.) /dochody majątkowe

Dochody majątkowe można dzielić na:

-amortyzacyjne

-zyski bieżące (np. w wypadku wynajmu)

• Transfery (dotacje i subwencje)

• Subwencja - transfer o charakterze ogólnym, można wydać na co się chce, niewykorzystane środki przechodzą na następny rok /d. bieżące

• Dotacja - ma charakter celowy, przekazujący środki określa na co mają zostać wydane, mają ograniczone ramy czasowe - po określonym czasie niewykorzystane środki muszą zostać zwrócone /d. bieżące i d. majątkowe

• Udziały we wpływach z podatków państwowych

• Nie są traktowane jako dochody własne, gdyż samorząd nie ma swobody decydowania o tym podatku

• Np. PIT - wysokość podatku zależy od wysokości kwoty w gminie

• Udziały wg ustawy są zaliczane do dochodu własnego

• Środki z kredytów i pożyczek

• Pożyczki nie są odnotowywane w dochodach, ale w wydatkach. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami daje deficyt. Deficyt łatany jest przychodami (!), do których można zaliczyć… (?)

IDEALNY SYSTEM FINANSOWANIA SAMORZĄDÓW

• Podział zadań zgodnie z zasadą subsydiarności

• Podział zadań dostosowany do organizacji terytorialnej

• Podział źródeł dochodów odpowiada podziałowi zadań

• Możliwie duża część dochodów powinna pochodzić ze źródeł własnych

-dlaczego? Aktywizacja społeczeństwa, gdyż to z ich pracy dostarczane są do budżetu samorządu i chcą mieć większą kontrolę nad pieniędzmi

-więcej powodów do interesowania się działalnością samorządu

-samorząd będzie ostrożniej wydawał pieniądze i nakładał podatki

-stwarzanie możliwości prowadzenia odmiennej, własnej polityki rozwoju

• System wyrównywania wspomaga jednostki słabsze

• Zadania bieżące z dochodów bieżących, a inwestycje z dochodów kapitałowych

• System przejrzysty dla obywateli i kredytodawców = dostępny, jawny

• Samorząd ma znaczące uprawnienia decydowania o wydatkach (w rzeczywistości istnieją normatywy ograniczające swobodę i elastyczność)

PODSTAWY SYSTEMU FINANSOWANIA JST W POLSCE

Dokumenty:

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego

• Konstytucja RP (rozdział o samorządzie) przepisy:

-klasyfikacja dochodów

-dochody odpowiednie do zadań

-nowe zadania ze wskazanymi źródłami finansowania

-prawo ustalania podatków i opłat lokalnych

• Ustawa o finansach publicznych

• Ustawa o dochodach JST (2003r.)

• Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych

• Ustawa o podatku rolnym (podatek rolny nie jest zaliczany do podatków lokalnych, mimo że uprawnienia samorządu do tego podatku są takie same jak do podatków lokalnych)

• Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych (RIO)

KLASYFIKACJA BUDŻETOWA

• 4 poziomy

1. Części budżetu

2. Poziom działów - określa sektor gospodarki, zapisana za pomocą trzech cyfr np. 600 - TRANSPORT, 801 - OŚWIATA

3. Poziom rozdziałów - sektory szczegółowo, zapisana 5 cyframi np. 60004 - LOKALNY TRANSPORT PUBLICZNY

4. Poziom paragrafów - niezależnie od 1) i 2) poziomu, klasyfikacja oddzielna dla wydatków i dochodów, klasyfikacja logiczna, zapisana 4 cyframi

- 4 cyfra wskazuje na finansowanie zagraniczne np. 0 - finansowanie polskie, 1 - współfinansowanie europejskie, 9,9 - fundusze spójności i strukturalne

*działy i rozdziały skonstruowane są dla dochodów i wydatków razem

Ad. Dochodów np. 031 podatek od nieruchomości, 600 dotacje inwestycyjne -> pierwsze cyfry mówią o pochodzeniu, 2-5 subwencje

Ad. Wydatków - pierwsza cyfra:

2-dotacje, 3-świadczenia, 4-bieżące wydatki inne, 6-wydatki majątkowe, 8 - obsługa długu publicznego

DOCHODY WŁASNE

• Bieżące:

-podatki lokalne

-opłaty za usługi

• Kapitałowe:

-dochody z majątku (sprzedaż, dzierżawa)

TRENDY W STRUKTURZE DOCHODÓW

• Wzrost zadań samorządów, w związku z tym utrata części kontroli, bo

-moda na prywatyzację (samorząd - regulator)

-wprowadzenie bezp.. zdrowotnych

• Wzrost znaczenia opłat za usługi mające charakter dóbr prywatnych

• Podatki - tradycyjne:

-od nieruchomości (spadek jego znaczenia, mniejsze wpływy)

-od sprzedaży (zniknął zastąpiony przez VAT)

-od dochodów osobistych (nie jest dochodem lokalnym, a do samorządu trafia jako „udział” w dochodach krajowych)

REWOLUCJA „ANTYPODATKOWA”

- lata 80', nie doprowadziła do skurczenia roli państwa, ale sprzyjała przechodzeniu od podatków bezpośrednich do podatków pośrednich (podatki pośrednie są mniej widoczne)

-ideologia mówiła o ograniczeniach roli państwa w gospodarce poprzez zmniejszenie podatków (bezpośrednich)

- podatki bezpośrednie mogą być decentralizowane, pośrednie nie mogą

PODATKI I OPŁATY LOKALNE /W GMINIE/

Np. od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportu, „karta podatkowa”, spadków i darowizna, posiadania psów, czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa, opłata targowa, opłata miejscowa i uzdrowiskowa, opłata eksploatacyjna

„karta podatkowa” - podatek od niektórych przedsiębiorstw (mniejszych) np. fryzjer

Czynności cywilnoprawnych - za kupno/sprzedaż np. samochodu

Opłata eksploatacyjna - od surowców

KOMPETENCJE GMINY

• Rada uchwala stawkę nie wyższą niż maksymalną podatków i opłat lokalnych

• Rada uchwala zwolnienia dodatkowe do ustaw

• Burmistrz/wójt/prezydent - ma prawo podejmować indywidualne decyzje dotyczące ulg, zwolnień czy umorzeń

• Stawka maksymalna wyrażona jest w wartościach bezwzględnych, zmienia się pod wpływem inflacji (wzrasta)

PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI

• Dostarcza ok. 12% budżetu gminy, ponad 50% wpływów z opłat lokalnych

• Wymiar podatku zależy od m² z rozróżnieniem sposobu użytkowania. Nie wiąże się z wartością nieruchomości

-w przypadku budowli (-> konstrukcja trwale związana z gruntem, która nie jest budynkiem np. most, wiadukt, konstrukcja lotniska, maszt, wiatraki -> *mosty i wiadukty wg innego prawa nie podlegają podatkowi) liczy się wartość (maks 1%)

• Plany wprowadzenia podatku „od valorem” (-> rozwiązaniem mogłoby być zróżnicowanie stawek maksymalnych w kraju)

-od wartości nieruchomości

-plusem jest wprowadzenie większej sprawiedliwości

-minusem - sprzeciw społeczny i trudność przy wdrożeniu, a także kosztowność każdorocznego wyceniania nieruchomości

• Ponad 80% zbieranych kwot pochodzi od osób prawnych

• STAWKI MAKSYMALNE:

-budynek mieszk. ∼60gr

-budynek związany z działalnością gosp. ∼18zł

-grunty związane z działalnością gosp. ∼70gr

-grunty niezabudowane związane z mieszk. ∼kilkanaście%

Podatek płaci się w kwartałach w okresie, kiedy spółdzielnia wyśle rachunek.

Podatek od nowowybudowanego budynku płaci się od momenty odbioru (wg prawa budowlanego) przez inspektora (od stycznia następującego po tym terminie)

PODATEK ROLNY

• Podstawą cena kwintala żyta (rynkowa)

• 4-5% budżetu gminy

• W zależności od liczby ha z uwzględnieniem jakości gleb i położenia regionalnego ( w ustawie mowa o warunkach klimatycznych i ekonomicznych)

PODATEK OD ŚRODKÓW TRANSPORTOWYCH

• Od 1998 nie pobierane od samochodów osobowych

• Dla ciągników w zależności od pojemności silnika, dla ciężarówek i przyczep - ładowności, dla autobusów od liczby miejsc

• 1-2% budżetu

• Włączono do ceny podatku od beznzyny (samorządom dodano subwencje)

NADROBIĆ TEMAT 09.03.09! (nie wiem czy został nadrobiony)

OPŁATA MIEJSCOWA I UZDORWISKOWA

• Oddzielone w 2006r.

• W miejscowościach wpisanych na listę (gmina występuje o wpisanie jej do listy gmin turystycznych) przez wojewodę

• Kilka % budżetu

OPŁATA TARGOWA

UDZIAŁY SAMORZĄDÓW W PODATKACH PAŃSTWOWYCH

• PIT i CIT

	PIT		CIT
lata	99-03	Od 04	99-03	Od 04
Gminy	28%	39%	5%	6,7%
Powiaty	1%	10%	0%	1,4%
Województwa	1,5%	2%	0,5%	16%

• Najwięcej dostają gminy

• Z citem jest problem, bo oddziały nie płacą w gminach, w których się znajdują, ale tam gdzie jest baza centralna

BRAKUJĄCY TEMAT

STRUKTURA DOCHODÓW SAMORZĄDÓW W POLSCE (2007)

Województwa: duże udziały w PIT i CIT (około połowa budżetu), mniejsze subwencje i dotacje inwestycyjne, dotacje na wydatki bieżące, mało innych dochodów własnych <5%

Dochody własne w powiatach ∼10% - najwięcej subwencji, dotacji na wydatki bieżące, udziały w PIT i CIT, najmniej dochodów inwestycyjnych

Gminy - przyzwoity udział dochodów własnych

Podatek od nieruchomości w miastach ok. 15%, gminach (chyba)miejskich ok. 11%, podobnie w miastach na prawach powiatu

W gminach - z PITów ważne dochody, w miastach na prawach powiatu dość duże znaczenie wpływów z podatków

W gminach wiejskich (czysto rolniczych) nie płaci się PITu (rolnicy go nie płacą)

Np. jeżeli udziały z podatków państwowych traktowanych jak dochody własne to np. w województwie byłoby to 55%, a bez nich 3%

Wady(chyba?) dochodów własnych - zróżnicowane w skali kraju, więc niezbędna jest pomoc takim samorządom, takie zróżnicowanie jest też wadą udziałów. Udziały jednak nie mają zalet tych, które mają dochody własne

Subwencje - ok.40% budżetu w gminach wiejskich

Ewolucja struktury dochodów gmin (1992 - 2005)

-udział dochodów własnych obniżał się w latach 90tych (niekorzystna przez: przekazywanie nowych zadań samorządom (głównie szkoły podstawowe), nowe zadania finansowane spoza dochodów własnych

-2004r. - wzrost drastyczny udziałów w PIT i CIT w powiatach i województwach

Chyba brakuje jakiejś strony…

Także: + uszczuplanie dochodów własnych np. 1998 - włączenie podatków od środków transportowych w cenę paliwa, obecnie tylko za ciężarówki, autobusy płacimy

Rekompensata - subwencje (więc obniżył się udział dochodów własnych, bo zostały zastąpione przez np. subwencje)

Spadek udziału dochodów własnych z ok. 50% o ok. 30% (obecnie), ale to i tak dobrze

Jakich zmian można/należy oczekiwać?

-samorządy chcą więcej udziałów w PIT i CIT i chcą z VAT udziały (chociaż to absurdalne)

-reforma dochodów własnych: przekształcenie udziałów w PIT i CIT na lokalne/regionalne podatki, reforma podatków od nieruchomości

Ale wzmocnienie dochodów własnych sprawiłoby wzrost obciążenia podatkami (lokalnymi) więc potrzeba zreformować cały system finansów publicznych - np. zmniejszenie obciążenia podatkami państwowymi

Argumenty za transferami zasilającymi samorządy:

-zasada równości pionowej(pomiędzy szczeblami adm. publicznej, udział w dochodach proporcjonalny do przydzielonych zadań) - uzupełnienie dochodów

-zasada równości poziomej - pomiędzy JST tego samego szczebla

Także same usługi ….. powinny być świadczone za tę samą cenę (stawkę podatku) zatem transfer do jst o mniejszej bazie(?) podatkowej

Zjawisko gapowicza( problem „free Rider”) - wspomaganie samorządów świadczących usługi dla mieszkańców innych terenów

by Karol

Argumenty za transferami zasilającymi samorządy:

• zasada równości pionowej - uzupełnienie dochodów własnych pomiędzy szczeblami administracji publicznej, udział w dochodach proporcjonalny do zadań przydzielonych

• zasada równości poziomej - pomiędzy j.s.t. tego samego szczebla

• zjawisko gapowicza ( problem „free rider”) - wspomaganie samorządów świadczących usługi dla mieszkańców innych terenów

• zapewnienie minimalnego standardu usług określanego w skali kraju

• stymulacja podaży dóbr społecznych

Typy transferów

• ze względu na przeznaczenie: subwencje, dotacje celowe

• metoda alokacji:

• oparta na subiektywnych decyzjach „rozeznania potrzeb”

• oparta na wzorze - zobiektywizowanych i mierzalnych wskaźnikach

• ryczałtowe - sztywna kwota w zależności od kryterium

• proporcjonalne - wielkość transferu zależy od środków własnych

• w praktyce ryczałt częściej dla subwencji ogólnych, proporcjonalne przy dotacjach inwestycyjnych ( często z UE )

Podstawowe wymagania wobec systemu transferów:

- przejrzystość

- przewidywalność

- minimalizacja wpływu na autonomię lokalną

- odporność na manipulacje polityczne z centrum i manipulacje wskaźnikami przez samorządy

Transfery dla samorządów w Polsce

• dotacje celowe

• subwencje ogólne

• część wyrównawcza,

• część oświatowa

• część równoważąca (gminy i powiaty)

• część regionalna (woj.)

• subwencja ogólna 2005:

• dużo na oświatę (nie dominuje tylko w woj.) ok. 70-90% całej subwencji

• wyrównawcza - bardzo ważna dla woj. i gmin miejskich

• równoważąca/regionalna - marginalne

• subwencja oświatowa:

• dokładny algorytm - minister oświaty

• zależy od: liczby uczniów w szkołach, typu szkoły, nauczycieli i ich stopni awansu zawodowego

• Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego - jesienią co roku tworzy nowe rozporządzenie dotyczące algorytmu

• Duża część gmin ( zwłaszcza wsi o wysokiej gęst. Zaludnienia) zarabiają na oświacie - dostają więcej subwencji niż wynoszą ich wydatki bieżące

• Subwencja wyrównawcza

• Część podstawowa + część uzupełniająca.

• Częściowe wyrównanie: (podstawowa)

• W powiecie i kraju odnośnikiem jest średnia krajowa

• W powiatach 88% różnicy, w woj. 70 % różnicy

• W gminach odnośnikiem nie jest średnia, ale wpływy jakie gmina uzyskiwałaby gdyby zastosowała maksymalne stawki podatku i nie przyjmowała ulg

• Część uzupełniająca:

• Woj. - poniżej 3 mln mieszkańców, formuła faworyzuje te poniżej 2 mln

• Powiaty - jeśli bezrobocie powyżej 110% średniej

• Gmina - jeśli dochody poniżej 150 % średniej, a gęstość zaludnienia poniżej średniej

• Subwencja równoważąca i regionalna

• Tzw. podatek Janosikowi

• Wyrównywanie poziomu, kasa z bogatego samorządu do biednego

• Łagodny w gminach (uznane za bogate, przy 150 % średniej, max może dostać zebrane 30% ponad te 150%)

• Drastyczny w powiecie ( do 98% nadwyżki)

• Woj. (do 95% nadwyżki)

• Dokładne kryteria w rozporządzeniu Ministra Finansów

• Wg ustawy:

• Gminy - pomoc społeczna i dodatki mieszkaniowe

• Powiaty - pomoc społeczna i utrzymanie dróg

• Województwa

• 20% dla regionów z bezrobociem większym niż 110% średniej

• 10% dla regionów z PKB mniejszym niż 75% średniej

• 40% dla regionów z dużą gęstością dróg

• 30% w zależności od potrzeb przewozów kolejowych

• Kryteria odwołują się do historycznej struktury

• Płatnicy na rzecz subwencji równoważącej

• 1 woj.

• 19 powiatów/315

• 45 miast na prawach powiatu/64

• 11 gmin wiejskich

• 30 gmin miejsko - wiejskich

• Ogólnie 5% samorządów całego kraju

Dotacje celowe

• Rozróżnione na te, które są i które mogą być dochodem (np. dotacje na inwestycje)

• Zlecone i powierzone

• Własne zadania bieżące i własne zadania inwestycyjne

• Powierzone - na podstawie umowy/porozumienie

• Zlecone - środki są kalkulowane tak jak podobne wydatki adm. Rządowej

• Na zadania inwestycyjne - tylko na cele wynikające ze strategii regionalnej i kontraktów wojewódzkich

• Najwięcej:

• Zlecone i powierzone

• W powiatach i miastach na prawach pow. Na zadania bieżące

• W woj. i gminie więcej na zadania inwestycyjne

Ocena

• Najważniejsza zasada równości pionowej (samorządy nie mają wystarczających środków na zadania przekazane z rządu)

• Dominują transfery ryczałtowe, system proporcjonalny tylko do inwestycji

• Silne strony:

• Mierzalne i obiektywne kryteria

• Stosunkowo stabilny system

• Umiarkowany system wyrównywania w gminach

• Słabe strony

• Odejście od zasady stabilizacji wielkości subwencji

• Słaba realizacja zasady równości poziomej

• Delegowanie zespołów do rozporządzeń ministerialnych

• Drastyczny poziom wyrównywania w powiatach i woj.

• Mało przejrzysty system dotacji celowych

• Zbyt duże znaczenie transferów w strukturze dochodów

Złota reguła zrównoważonego budżetu (na świecie)

• Nie wolno się zadłużać na finansowanie wydatków

• Można rozsądnie zadłużać się na realizacją programów inwestycyjnych

• Argumenty za zadłużaniem na inwestycje:

• Możliwość skorzystania z przyśpieszonego rozwoju (niektóre sprawy można zrealizować szybciej)

• Możliwość obniżenia kosztów funkcjonowania (np. wymiana czegoś starego na nowe, lepsze, oszczędne i tańsze w eksploatacji)

• Długo prowadzona inwest. Jest droższa

• Dostęp do pieniędzy z UE (żeby ubiegać się o dofinansowanie z UE należy mieć wkład własny. Wkład może pochodzić z kredytu), dofinansowanie odbywa się na zasadzie dotacji po zakończeniu inwestycji - żeby wykonać inwestycje trzeba wziąć kredyt

• Równość geograficzna i międzypokoleniowa (biorąc kredyt do wykonania inwest. Nie ma oderwania. Spłacanie kredytu odbywa się, kiedy inwestycja już funkcjonuje i spłacają ją osoby, które faktycznie z niej korzystaja)

Formy zadłużenia

• Kredyt komercyjny w banku

• Preferencyjny kredyt / pożyczka ( % niższe niż stawka rynkowa, preferencyjne kredyty pochodzą od państwa, rozdzielane z funduszy, a fundusze (np. ochrony środowiska) mają pieniądze z kar i opłat. Jeżeli okazuje się, że inwestycja spełnia warunki ochrony środowiska - połowa kredytu staje się DOTACJĄ

• Kredyt - udziela tylko bank, ustalone przez bank, prawo bankowe

• Pożyczka - każdy może udzielać, regulowane są kodeksem cywilnym, pożyczka może wynosić nie więcej niż posiada rezerw

• Emisja obligacji

• Obligacje - papiery wartościowe na okaziciela, pożyczkobiorca zobowiązuje się dawcy w czasie oraz z odsetkami

• Typy obligacji:

• Ogólne (zabezpieczeniem są przyszłe dochody samorządu)

• Przychodowe (zabezp. Są spodziewane dochody z inwestycji)

• Publiczne ( nieograniczona liczba inwestorów - kupców)

• Niepubliczne (ograniczona liczba kupców)

Zagadnienie RATINGU - agencje zajmujące się oceną ryzyka kredytowego, im wyższa ocena tym większa pewność

• Standard & Poors

• Moody

• Fitch

• Oznaczenie: AAA, AA, A - dobra jakość; BBB - zadowalająca, BB - stopień słaby, B - stopień spekulacyjny, CCC, CC, C - niewielkie bezpieczeństwo, DDD, DD, D - niewypłacalność eminenta.

• Ocena samorządu nie może być wyższa niż ocena obligacji krajowej ( W Polsce A )

Pożyczka międzyrządowa (np. państwo pożycza gminie)

• Obciążone kryteriami politycznymi

• Brak specjalistów

• W Polsce rzadka forma - raczej nie najlepsze

Leasing - pomaga obejść limity kredytowe

Regulacja zadłużania samorządów

• Wolno się zadłużać na pokrycie deficytu budżetowego - nie specyfikuje się celów

• Konstytucyjne limity - dług publiczny nie może być większy niż 60% PKB (wlicza się dług samorządu i rządu)

• Prawo finansowe wprowadza procedury ostrożnościowe przy 50%PKB

• Maksymalny dlug 60% rocznych dochodów na koniec roku - dotyczy poszczególnych samorządów ( nie dot. Długu zaciągniętego do współfinansowania z funduszy UE)

• Nie wlicza się długu spółek komunalnych, które nie są kontrolowane

• Przekształcenie zakładu budżetowego w jednostkę budżetową

• Roczna spłata do 15% rocznych dochodów

• Prognozy splat i dochodów podlegają opinii RIO

• Ograniczenie zadłużania za granicą

• Limity nie dot. Spółek komunalnych

• Pożyczki dla jst mających kłopoty z regulacją zobowiązań (na specjalnych warunkach, obowiązkowy plan naprawczy - taki zapis może doprowadzić do niebezpieczeństwa ekonomicznego)

Ekonomiczna ocena wielkości zadłużenia

Niebezpieczne zadłużenie

• Przeznaczane na wydatki bieżące

• Zaciągany na okres dłuższy niż użytkowanie

• Nadmierne zadłużanie spółek komunalnych

• Powodujące spłaty przekraczające wielkość przewidzianej nadwyżki operacyjnej (różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi)

Relacje gminy z podmiotami prywatnymi świadczącymi usługi

Wydawanie pozwoleń, licencji (gmina jest regulatorem)

Przekazywanie środków

Oświata niepubliczna

Na podst. Umów ( np. samorząd z firmą oświetlającą ulice)

• Branże

• Mieszkania komunalne

• Zmiana w latach 90, obecnie większość opłat to czynsz, a nie dopłaty gmin

• Ok. 20% utrzymania to pieniądze z wynajmowanych lokali uzytkowych

• Sektor wodno - kanalizacyjny: gospodarstwa domowe placą mniej niż przeds. Prywatni

• Gospodarka odpadami - odbieraniem odpadów mogą się zajmować firmy prywatne

• Dwa poglądy:

• Dobrze, że w mieście jest kilka konkurujących firm

• Żle, ponieważ firmy muszą obniżać koszty i nie dbają o środ.

• 1500 podmiotów (600 komunalnych)

• Mniejszość gmin prowadzi efektywną zbiórkę odpadów)

• Problem korzyści skali

• W końcu 2005 w ponad połowie gmin istnieją dzikie wysypiska

Współpraca z NGO

Współpraca wspominana w aktach prawnych

• Ustawy samorządowe

• Ustawy o pomocy społecznej

• Ust. O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmu

• Ust. O ochronie zdrowia przed nast. uzywania tytoniu

• Ust. O finansach publicznych

• Ust. O działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

Pozafinansowe formy współpracy

• Wymiana informacji

• Konsultowanie decyzji samorządów: strategii planów

• Formalny rozdział przedstawicieli NGO w komisjach

Formy:

Tworzenie wspólnych zespołów doradczych 20%

Konsultowanie projektów uchwał 20%

Wymiana informacji 46%

Opinie liderów NGOs o współpracy z samorządami:

53% brak zaufania

O podejmowaniu współpracy decydują układy i znajomości (54%), merytoryczne kompetencje (34%)

Srodki przekazywane NGOs

• Pomoc społeczna i sport - dziedziny

• Sport i zdrowie - dziedziny, które mają największy % udział w NGOs

by MD

Dochód z dzierżawy i wynajmu ciężko jest zakwalifikować do dochodu majątkowego.

Zmiana nastawienia samorządu do kredytu

Początek lat 90 - tendencja unikania kredytów

-bariery makro

-słabo rozwinięty sektor budownictwa

-niestabilne ramy prawne

-bariery planistyczne

Systematyczny wzrost posługiwania się długiem, od dużych miast i od pożyczek preferowanych.

Najwięcej kredytów

-gmina

-miasta na prawach powiatu(głównie pożyczki zagraniczne, nie korzystają z

preferowanych)

Obligacje

-2/3 obligacji komunalnych: miasta na prawach powiatu

-miasta powiatowe

Częstsze w miastach, gdyż wiąże się to z dokumentacją: rating (??), ocena przydatności - zazwyczaj są to kwoty znaczne.

Przeciętne średnie zadłużenie jako procent dochodów to około 4%.

Podsumowanie Kredyty/Budżet

Silne strony

-przeważająca część długu na cele inwestycyjne zaciągana na realizację strategii

inwestycyjnej

-rosnące umiejętności posługiwania się instrumentami regulującymi zadłużenie

-pułapka nadmiernego zadłużenia dotyczy nie więcej niż 1% samorządów i

zazwyczaj jest to niewielkie zadłużenie

-racjonalna strategia wykorzystywania długów do wspierania projektów słabo

dotowanych

Słabe strony

-brak rozdziału budżetu bieżącego i inwestycyjnego

-brak regulacji pozwalających na długi tylko na inwestycyjna część budżetu

-rozbieżności oceny prawnej i ekonomicznej sugerują dużą elastyczność limitów

-niebezpieczeństwo ograniczenia dostępu do rynku kapitałowego poprzez

nadmierny dług publiczny

-brak informacji o długach spółek komunalnych

-brak jednoznacznej regulacji dotyczącej postępowania w przypadku

niewypłacalności

Budżet

Plan finansowy, który po zatwierdzeniu staje się prawem, a jego realizacja staje się obowiązkiem. W sensie politycznym jest deklaracją celów władzy, jest narzędziem kontroli i koordynacji. Jest programem w oparciu o który powstają szczegółowe plany mniejszych jednostek administracyjnych

Zasady planowania budżetu

-zupełność

-uprzedniość (przyjęty przed okresem realizacji

-jedność

-roczny horyzont

-jawność

-przejrzystość

-gospodarność

Planowanie wieloletnie

1998/1999 - znajduje się w ustawie o finansach publicznych

WPI (Wieloletni Plan Inwestycyjny) - w większości samorządów(70%) jest załącznikiem do budżetu, ale często występuje bez WPF (Wieloletniego Planu Finansowego), który posiada mniej niż 40% samorządów.

Budżety zazwyczaj przyjmowane są pomiędzy 15.03 a 31.03, sporadycznie w kwietniu (przekroczenie limitu), zazwyczaj budżety na lata poza wyborcze są opóźnione (teoretycznie powinny być uchwalone do 31.12).

Defektywne planowanie budżetowe -w sposób nadmiernie ostrożny, przeszacowanie

dochodów i niedoszacowanie wydatków, występowały głównie w latach 90,

powodowały nieustanna walkę o środki, które były uruchamiane później i zazwyczaj przeznaczane na inwestycje, które są maksymalnie przesuwane w czasie, często dochodziło do niewykorzystania nadwyżek.

Do 2001 - większość budżetów była przeszacowana

Po 2001 - większość budżetów niedoszacowana

Pożyczki naprawcze w polskich samorządach - gdy samorząd ma problem ze spłatą

zadłużenia, ale przedstawi program naprawczy, BGK udziela pomocy.

Frombork - 2004 - otwarcie zbyt szerokiego frontu inwestycyjnego

Stepnica - 2004 - przeskalowana oczyszczalnia (zbudowana dla 25tyś, a mieszka mniej)

Brzozia - inwestycje , wysokie wynagrodzenia, brak opłat ZUS, fałszerstwa sprawozdań

Łakszewa - narastające zadłużenie oświaty

Jeziora Wielkie - 2005 - oprócz inwestycji przyczynił się kurator, nie daje zgody na \ likwidację małych nierentownych szkół

Rola samorządu w dostarczaniu usług

Dylematy - są związane z wieloznaczną rolą samorządu w gospodarce lokalne

-samorząd jako przedsiębiorca i przedstawiciel ludności - sprzeczność interesów

-samorząd jako regulator działalności gospodarczej i jako konkurent

Samorząd a działalność gospodarcza

-czy samorząd powinien prowadzić działalność poza usługami publicznymi?

-zdarzają się przykłady zaangażowania samorządu w różnych aspektach, Np. prasa, wydawnictwo produktów promocyjnych

Przeciw

-gmina ustala reguły konkurencji, w której bierze udział

-gmina może subsydiować przedsiębiorców

-gmina może wykorzystywać swoją siłę polityczną(ułatwiać sobie zdobywanie

pozwoleń)

-mniejsza możliwość upadłości uprzywilejowanej od kredytu (pozornie silne

zaplecze pieniężne samorządu)

-mniejsza efektywność (z reguły działa gorzej)

Za

-działalność gospodarcza pozwala zwalczać bezrobocie (ale czy na pewno w

samorządzie pracuje więcej osób niż w przemyśle?)

-dochody pomagają finansować zadania samorządu

-w niektórych dziedzinach rynek jest płytki, a gmina uzupełnia te luki

Strategie dysponentów budżetu wg. Wildavsky

Cofnięcie decyzji o redukcji środków pieniężnych

-poszukiwanie poparcia klientów, którzy będą lobować w radzie zatrzymanie

usługi

-odmowa trudnych decyzji o zmniejszeniu budżetu

-„wszystko albo nic” - albo zamykamy usługę, albo jest bez redukcji środków

-budowa dobrych relacji z czołowymi politykami

Zdobywanie nowych środków

-po wzięciu „a” trzeba powiedzieć „b” - po wzięciu małej kwoty, należy już

dokończyć inwestycję

-zaokrąglanie w górę

-utrzymywanie budżetu i jednoczesne pozbywanie się jednostek

-„stopa w drzwi”

-rozpoczęcie programów o statusie „tymczasowym” - łatwiejsze w utrzymaniu

-„pieniądze na rozruch” - program dalej sam się finansuje

Założenia koniecznych reform - odejście od budżetu liniowego

1.Trzeba nauczyć się mierzenia rezultatów i kosztów ich osiągnięcia - może okazać się,

że prowadzenie danej usługi jest kompletnie nieopłacalne

2.Wyjście poza planowanie roczne - budżet zadaniowy - nie według klasyfikacji,

założenia:

-budżet odzwierciedla priorytety

-oparty na planie zadań

-wskaźniki efektywności

-kontrola - porównywanie nakładów z rezultatami

-odpowiedzialność dysponentów za osiąganie celów

rzeczywistość

-nie obejmuje wskaźników efektywności i monitoringu

-kłopoty z definiowaniem zadań

-realność koncepcji - czy da się to zrobić?

3.Wspomagające reformy

-budżet celów i efektów - podstawowy miernik osiągania celów, jest to podstawa

do wynagrodzenia administracji

Prawne podstawy planowania budżetu

-Za projekt budżetu odpowiada zarząd.

-Rada nie może zwiększać budżetu.

-Projekt musi być złożony do rady i RIO do 15 listopada wraz z informacją o stanie

mienia

-RIO sprawdza zgodność budżetu z prawem

-Samorządy uchwalają budżet do 31.12 (w wyjątkach do 31.03)

Regulacje prawne po 1990

1990 - działalność inna niż zadania użyteczności publicznej tylko wtedy, kiedy

wymagają tego potrzeby społeczne

Komentarz: co to znaczy „potrzeby społeczne”, kto je określa, co to są zadania

użyteczności publicznej?

Ustawa o gospodarce komunalnej - 1995 - działalność komercyjna, tylko w kształcie

spółki i tylko gdy:

-występują niezaspokojone potrzeby wspólnoty i bezrobocie

-zbycie składnika mienia komunalnego mającego stanowić wkład nie

finansowy gminy do spółki powoduje poważna stratę majątkową

-ograniczenia nie obowiązują dla działów

-bankowego

-edukacji

-wydawniczej

-ubezpieczeniowej

-doradczej

-promocyjnej

Pomimo tych ograniczeń samorządy mają wolną rękę ponieważ przepisy są

niekonkretne.

Wykonywanie usług lokalnych

Model tradycyjny

-samorząd odpowiada za usługę

-samorząd wykonuje usługę

-opłaty za usługi niskie, subsydiowane przez podatki lokalne

-monopol na rynku dostarczania usług

Model rynkowy

-odbicie tendencji New Public Managment - naśladowanie sektora prywatnego

-pojawienie się prywatnych dostawców

-opłaty często pokrywają koszty (niewielkie subsydia)

-konkurencja kilku dostawców

-rolą samorządu regulowanie rynku

Przyczyny tendencji do urynkowienia usług

Powszechna tendencja

-obciążenia fiskalne - wydatki publiczne rosły = rosły obciążenia podatkowe,

pojawiły się potrzeby na środki inwestycyjne, ale system nie dawał

rady

-argument produktywności sektora prywatnego nad publicznym

-zmiana w dominujących wartościach na bardziej indywidualistyczne - rynek

zapewnia zróżnicowanie i elastyczność

Cechy nowego modelu organizacji usług

Ścisłe oddzielanie tych, którzy są odpowiedzialni od tych którzy usługi świadczą, np. to,

że burmistrz jest odpowiedzialny za oświetlenie nie znaczy, że będzie wkręcał

żarówki.

Zmiany kultury organizacyjnej - traktowanie mieszkańców w sposób analogiczny do

klienta w sektorze prywatnym.

Nacisk na kontrolę jakości, formalne certyfikaty. (samorządy nie robią tego same, więc

muszą sprawować nad tym kontrolę)

Zmiana organizacji świadczonych usług od dużych hierarchicznych do mniejszych

elastycznych, działanie w sieciach, rozbijanie działań na mniejsze.

Zmniejszenie bezpieczeństwa zatrudnienia w sektorze usług lokalnych.

Zwiększanie się rozpiętości w płacach pomiędzy personelem kierowniczym, a

pracownikami.

Model dostarczania usług

1.Bezpośrednie przez administrację

2.Delegowanie do jednostki gminnej podlegającej administracji.

3.Delegowanie do spółki komunalnej (odrębna osoba prawna)

4.Contracting-out (z uzupełnieniem prywatnym dostawcą)

-kontrakt usługowy

-kontrakt o zarządzanie

-kontrakt dzierżawy

5.Koncesjonowanie (firma prywatna dostaje koncesję na zarządzanie usługą według

swojego mniemania)

6.BOT (Build Operate Transfer) - firma prywatna buduje, przez jakiś czas zarządza, a \ potem przekazuje

7.Wykorzystywanie NGO (pomoc społeczna

8.Bony

9.Wykorzystywanie przez jednostki prywatne z własnej inicjatywy.

Tendencje ukierunkowania w wybranych krajach

Wielka Brytania

-zmiany wyznaczona przez rząd Thatcher

-rola CCT (Obowiązkowe Konkurencyjne Przetargi)

-value for money, performance indicators

-zmiana akcentów, ale wytwarzanie trendów przez rząd Blaira

Francja

-„cicha rewolucja” - zmiany nie pojawiają się na forum, ani w ustawach

-wpływ na zmiany miała fragmentacja jednostek

-małe jednostki nie dawały rady więc prywatyzowały usług

Niemcy

-dominacja przedsiębiorstw wielobranżowych

-reformy New Public Managment wewnątrz sektora publicznego

-zjawisko prywatyzacji dużo później i w mniejszej skali niż w GB i FR

Warunki potrzebne dla alternatywnych dostawców usług

Regulacje prawne

-prawo o zamówieniach publicznych

-regulacje dotyczące opłat za usługi, które pozwalają na monitorowanie kosztów

Zmiany organizacji w samorządzie - skupienie się na przygotowaniu i egzekwowaniu

kontraktów - przetarg może przynieść dużo oszczędności ale przy

nieumiejętnym zdefiniowaniu wskaźników jakiekolwiek wymagania pod adresem wykonawcy…. (i dupa)

Rynek dostawców.

Argumenty za i przeciw urynkowieniu

Za

-oszczędność dzięki konkurencji

-nowy kapitał potrzebny do inwestycji

-większa elastyczność i dopasowanie do potrzeb klienta

-wzrost jakości rządzenia - skupienie na polityce

Przeciw

-oszczędności krótkotrwałe

-mieszkańcy oszczędzają jako podatnicy, ale więcej płacą jako użytkownicy

-proces kontraktowania okazją do korupcji

-trudności samorządu w wywiązywaniu się z roli koordynatora

Kryteria oceny usług

-dostęp

-cena

-jakość

-rozwój

-wpływ na rozwój zrównoważony

Polityka cenowa

-dobra publiczne finansowane z podatków

-zasada kosztu krańcowego wytworzenia kolejnej jednostki usługi

-opłata pokrywająca koszty dostarczenia

Te zasady rzadko sprawdzają się w rzeczywistości

Uwarunkowania polityczne - Gra sześciu aktorów

1.Konsumenci - zainteresowani niskimi cenami

2.Podatnicy nie będący konsumentami - chcą by cena pokrywała koszt usługi, żeby nie

dopłacać

3.Dyrektorzy przedsiębiorstw - cele: zyski i utrzymanie wysokiego popytu - dotacje

4.Politycy - pomoc grupom, które na nich głosowały

5.Rząd - może ingerować w politykę taryfową (względy makroekonomiczne)

6.Instytucje finansowe - cele: niskie taryfy nie stopujące rozwoju i wysokie taryfy

zapewniające zwrot zainwestowanych pieniędzy

Usługi komunalne

-cena pokrywa koszty bieżące

-redystrybucja poprzez dofinansowanie ubogich użytkowników, a nie przedsiębiorstw

-dwa modele sposobów rozbudowy

-opłata za przyłącze

-kalkulacja ceny za usługę bieżącą

-zazwyczaj finansowane przez podatki - wyjątki: opłaty parkingowe, opłaty za drogi,

Usługi społeczne

Edukacja, zdrowie, pomoc społeczne, itp.

-udział sektora non-profit

-„dobra społeczne” - dofinansowane z podatków

-urynkowienie - dodatki mieszkaniowe, itp.

Środki promocji

-kontakt z mediami

-materiały promocyjne

-imprezy promocyjne

-korespondencja

-misje inwestycyjne

-wywiady

-misje dziennikarskie (imprezy dla dziennikarzy)

Formy wykonywania zadań przez zarząd

Jednostka budżetowa (np. większość szkół) - nie ma swojej osobowości prawnej, jest częścią

samorządu

-finansowana w całości z budżetu, wpływy ze sprzedaży usług trafiają do budżetu

-możliwy „rachunek dochodów własnych” jeśli jednostka b. otrzymuje dochody z:

-opłaty za dokumentację przetargową

-spadki, darowizny

-odszkodowania, wpłaty za uszkodzone mienie

-dominują w utrzymywaniu zieleni miejskiej

Zakład budżetowy - nie ma swojej osobowości prawnej, jest częścią samorządu

-pokrywa koszty z dochodów własnych (ZTM)

-otrzymuję dotację pokrywającą deficyt (do 50% kosztów), ewentualnie wpłaca

nadwyżkę do budżetu

-inwestycje finansowane z budżetu

-w 2002r. - 1555 zakładów- wydatki 8 miliardów pln

-dominują w mieszkalnictwie i wodociągach

Spółka komunalna - odrębna osobowość prawna

-kontrolowana w formach przewidzianych w kodeksach handlowych

-samodzielne inwestycje, ale możliwość dofinansowania (zwiększa się kapitał

spółki)

-stopniowa likwidacja w latach 1993-2001

-dominacja: ciepłownictwo, transport, oczyszczanie

Firma prywatna

-majątek kontraktowy z samorządem lub brak kontraktu

2006

Zakłady budżetowe 1116

Spółki jednostek samorządu terytorialnego 1355

Spółki o kapitale mieszanym 509

2000 - najwięcej zakładów budżetowych

1993 - przekształcenie podmiotów przejętych przez jst w zakłady budżetowe

Finansowanie usług

	Samorząd	Konsumenci	Wykonawca usług
Transport	Rada miasta decyduje o cenie biletu i wysokości dotacji, może ustalić cenę maksymalna na taksówki, zatwierdza układ jazdy i miejsca przystanków	Płacą za bilety	Wykonuje usługę ze środków uzyskanych ze sprzedaży biletów i dotacji
Woda	Rada decyduje o cenie i zatwierdza taryfy	Płacą za zużytą wodę i odprowadzanie ścieków	Proponuje taryfy i wykonuję usługę w oparciu o środki uzyskane od konsmentów
Centralne ogrzewanie	Często jest właścicielem spółki-dostawcy	Płaci cenę	Określa cenę w oparciu o wytyczne Min. Gospodarki
Oczyszczanie ulic	Kontraktuje usługi	Płaci podatki	Wykonuję usługę na podstawie kontraktu
Wywóz śmieci	Może ustalić cenę maksymalną	Cena ustalona w kontrakcie między odbiorcą o dostawcą usługi	Cena ustalona w kontrakcie między odbiorcą o dostawcą usługi
Tereny zielone	Kontraktuje usługi	Płaci podatki	Wykonuję usługę na podstawie kontraktu
Przedszkola i żłobki	Ustala zasady odpłatności	Płacą za pobyt dzieci	Wykonuje usługi za opłatę i dotacje
Mieszkania komunalne	Określa wysokość czynszu do 3% wartości odtworzeniowej lub w TBS (co?!?!), w praktyce ustala tylko dotację do mieszkań	Płaci czynsz	Wykonuje usługi

---