Prawo samorządu terytorialnego
wykład II
zadania samorządu terytorialnego
Główne założenia konstytucyjne w sferze ukształtowania zadań samorządu terytorialnego.
Art. 15 konstytucji - ustanawia, proklamuje zasadę decentralizacji władzy publicznej; po raz pierwszy w polskiej konstytucji znalazł się taki zapis; w okresie międzywojennym funkcjonował samorząd terytorialny i rozwiązania konstytucji marcowej czy kwietniowej jak gdyby zawierały rozwiązanie przyjęte na gruncie tych konstytucji, uzasadniały mówienie o decentralizacji władzy publicznej, ale wprost takiego zapisu, że jest to gwarancja konstytucyjna, nie było. Wprowadzenie takiej zasady zobowiązuje dalej do przyjęcia innych rozwiązań, które spełniałyby to ważkie stwierdzenie.
Decentralizacja w analizie normatywnej:
Trzeba zwrócić uwagę, że art. 16 ust. 2 konstytucji stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej na zasadach decentralizacji, ale konstytucja stanowi, że przysługuje mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych. Decentralizacja - przez to, że na rzecz samorządu terytorialnego przekazuje się istotną część zadań publicznych. Istotną - niemałą, niebanalną, taką, która odpowiada takiemu stwierdzeniu, przy dodaniu, że tę istotną część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Formuła decentralizacji urzeczywistnia się przez to, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, na jego rzecz przekazuje się istotną część zadań publicznych, do wykonywania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Czytelna jest tu treść założeń konstytucyjnych w tym zakresie. Konstytucja uszczegóławia te ogólne postanowienia w rozdziale VII.
Art. 163 konstytucji stwierdza, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, może być dalszy stopień sprecyzowania, wcześniej tylko o tej istotnej części, teraz normatywnie decyduje się, jaka to część zadań, mianowicie na zasadzie klauzuli, domniemania, że wszelkie te sprawy publiczne należą do samorządu terytorialnego, które nie są zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy na rzecz innych organów. Oczywiste, że oprócz samorządu centralnego istnieje cała struktura organów naczelnych, centralnych, czyli rada ministrów, prezes rady ministrów, ministerstwa, które też wykonują zadania publiczne, inne organy - jak organy administracji niezespolonej. W ostatecznym wyrazie następuje podział zadań pomiędzy różne sfery. Klauzula ta jest wymowna, że jeżeli pewne zadanie co do charakteru nie ma pewności, czy to zadanie należy do samorządu, czy nie, to co do metody należy sprawdzić, czy to zadanie nie jest przypisane jakiemuś organowi. Jeżeli nie znajdziemy takiego wyraźnego zapisu, to znaczy, że należy do sfery zadań samorządu terytorialnego. Klauzula jest wskazówką do regulowania praktycznego stosowania przepisów, ale istotną, bo ukierunkowującą pojmowanie i stosowanie tych przepisów.
Art. 164 konstytucji wyznacza gminę do odgrywania podstawowej roli w zakresie wykonywania zadań samorządu terytorialnego stwierdzając, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Jest to rozwiązanie ogólne konstytucyjne i trzeba wziąć pod uwagę, że w tym stwierdzeniu występuje pewien jak gdyby aspekt historyczny, że przy odrodzeniu się samorządu terytorialnego to właśnie najpierw tylko na poziomie gminy samorząd terytorialny został odrodzony w 1990 r., potem w 1999 r. na szczeblu powiatu i województwa. Konstytucja potwierdziła ten układ, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego.
Art. 164 ust. 3 - konstytucja używa klauzuli generalnej stwierdzając, iż to właśnie gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ten sam mechanizm - jeśli są określone zadania ze sfery zadań samorządu terytorialnego i w określonej sytuacji nie było wiadomo, do kogo to zadanie należy, to trzeba by sprawdzić, czy jest wyraźny zapis dla powiatu czy województwa, jeśli nie - to znaczy, że jest to zadanie szczebla gminnego. Potwierdzeniem, jakby umocnieniem tego stwierdzenia, że organy samorządu terytorialnego działają we własnym imieniu, na własną odpowiedzialność, jest fakt, że jednostki samorządu terytorialnego mają odrębną osobowość prawną, zarówno cywilnoprawną, gospodarczą, na wykonywanie wszelkich praw i obowiązków właśnie jako odrębny podmiot cywilnoprawny, ale też jednocześnie jest to odrębna osobowość publicznoprawna z wszelkimi obowiązkami stąd wynikającymi.
Dalej konstytucja dokonuje podziału zadań na własne, zlecone i ustala inne jeszcze zasady, ale do nich nawiążemy przy omawianiu szczegółowych bardziej kwestii.
To tyle o regulacji konstytucyjnej odnośnie regulacji zadań samorządu terytorialnego.
Jakkolwiek samorząd terytorialny działa na trzech poziomach (gmina, powiat województwo), to z punktu widzenia charakteru zadań należy podkreślić występowanie dwóch niejako szczebli samorządu terytorialnego, mianowicie z punktu widzenia charakteru zadań i pełnionej roli wyodrębnia się szczebel samorządu lokalnego, który reprezentuje gmina i jednostka pośrednia - powiat, oba te szczeble należą do samorządu lokalnego; drugi szczebel to samorząd regionalny - zaliczamy do niego samorząd wojewódzki. To nie jest tylko sama gra słów, dalej - z tego wynikają istotne założenia i różnice w unormowaniu charakteru tych zadań.
Przyjmują za punkt wyjścia potrzebę omówienia samorządu lokalnego, a dalej - samorządu regionalnego - nawiążę do kilku charakterystyk, kilku rodzajów charakterystyk dotyczących właśnie sfery zadań najpierw szczebla lokalnego. Co wyróżnia, charakteryzuje zadania szczebla lokalnego, w najbardziej syntetycznym ujęciu to, że do zadań szczebla lokalnego należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot (gminnej, powiatowej), w jednolitym, wspólnym traktowaniu szczebla gminnego i powiatowego, w analizach się wyodrębnia, najpierw omawia się zadania szczebla gminnego, potem powiatowego. Z tego punktu widzenia, że oba te szczeble reprezentują samorząd lokalny, możemy też dokonywać wspólnej charakterystyki - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Bardziej szczegółowo - jeżeli użyjemy określenia normatywnego, ale mającego istotne znaczenie dla praktyki, że na tym szczeblu realizowane są zadania użyteczności publicznej. Wtedy trzeba zdefiniować, co rozumiemy przez zadania użyteczności publicznej - to takie zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jest to określenie zaczerpnięte z ustawy o gospodarce komunalnej, ale ono ma właśnie szersze znaczenie, że zadania użyteczności publicznej są to takie zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ogólne normatywne określenie nie wymaga bliższego wyjaśniania czy analizowania, bo jako mieszkańcy na co dzień odczuwany, mamy do czynienia z taką właśnie działalnością samorządu terytorialnego. Na co dzień stykamy się z tym, że te organy organizują stałe, codzienne, nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb, jeżeli chodzi o całą ludność, i w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, może nie przez samo świadczenie przez organy, ale przez organizowanie tego świadczenia. W tym ujęciu można dokonać takiej opisowej, czy też statycznej charakterystyki tych właśnie zadań, które w ogólnej definicji zostały określone jako zadania użyteczności publicznej. Jakie to zadania? Można by wskazać, i tak zwykle się podkreśla, ze spośród tych zadań można wyodrębnić cztery sfery:
1) sfera zadań infrastruktury technicznej, to, co jest na co dzień potrzebne - zaopatrzenie w wodę, gaz, prąd, kanalizacja, ścieki, odpady, czystość w mieście czy na wsi, a także całe utrzymanie dróg, ulic, mostów, placów, organizowanie ruchu drogowego, transportu, komunikacji, budownictwa mieszkaniowego itd.;
2) sfera infrastruktury społecznej, do zadań publicznych należą zadania w zakresie oświaty, szkolnictwa, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, kultury, polityki parorodzinnej, inne;
3) sfera ładu przestrzennego, w większej mierze skoncentrowane tylko na szczeblu gminnym, i dotyczy to uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gospodarowania nieruchomościami, a także zieleni miejskiej czy gminnej, targowisk, zadrzewień, cmentarzy, może być też - dokładniej charakteryzując - ładu przestrzennego i ekologicznego;
4) sfera utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, policja, współdziałanie z policją ochrona przeciwpożarowa, działalność straży gminnej czy miejskiej.
Jest to charakterystyka mająca na celu pewne przybliżenie tych pojęć, które mogą mieć brzmienie ogólne poprzez bliższe przytoczenie zakresu zadań, które w podstawowym ujęciu normatywnym znajdują inne upostaciowienie, bo wiemy, że ustawy ustrojowe zawierają wykaz zadań, oprócz rozwiązań ustrojowych to podstawowe ich zadania, a już dalej - kompetencje związane z tymi zadaniami, a więc prawa, obowiązki, znajdują się w przepisach prawa materialnego, kilkaset ustaw (prawo drogowe, budowlane, wodne, transportowe, ochrony środowiska itd.)
Do tej przedmiotowej charakterystyki zadań trzeba dodać, że ten układ dotyczy zadań w zasadzie własnych, poza tym obszarem jest jeszcze szereg spraw, zadań zleconych (będzie o tym dalej szczegółowo), poza tym nie stanowi odrębnej sfery zadań, ale odrębny przejaw realizacji tych zadań - fakt, że do zadań gminy zaliczymy podejmowanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, zadań gminy i powiatu, z tej samej sfery, ale jako pewny charakter zadań już inny, bo wyrażający się posługiwaniem się kodeksem postępowania administracyjnego do rozstrzygania kwestii podmiotów na danym terenie.
Z tej samej dziedziny, ale o innym przejawie - organy samorządu terytorialnego dysponują uprawnieniami do stanowienia prawa miejscowego, czyli wydają akty prawa powszechnie obowiązującego, w zakresie dopuszczonym, czy to akty wykonawcze czy też akty porządkowe do realizacji wyżej wymienionych sfer.
Takie to ogólne spojrzenie. Dla bliższego scharakteryzowania - uciec się do innej charakterystyki, pewna repartycja zadań pomiędzy gminę i powiat. Oba te szczeble należą do szczebla lokalnego i mają jakby wspólny charakter tych zadań, zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności i wykonywanie zadań użyteczności publicznej. Jednak zawsze powstaje pytanie, czy i w jakim zakresie te zadania są porównywalne, wspólne czy rozbieżne. Generalnie - większość zadań w zakresie zwłaszcza zadań własnych spoczywa na szczeblu podstawowym, czyli na gminie, na tym szczeblu jakby najbliżej ludności, nas mieszkańców. W konstytucji i rozwiązaniach ustrojowych obowiązuje zasada pomocniczości, że konstrukcja tego podziału zadań między gminę i powiat w jakiejś mierze jest wypadkową uwzględnienia tej zasady pomocniczości, że na szczeblu powiatu wykonuje się te zadania, które nie byłyby możliwe, nieopłacalne, mniej wygodne do realizacji na szczeblu podstawowym. Z tej zasady wynika jednak, że większość zadań jest lokowanych właśnie na szczeblu gminnym. Jeśliby się bliżej temu przyjrzeć i wziąć za podstawę wyliczenia zamieszczone w ustawach ustrojowych, pierwsze wrażenie jest takie, że te zadania są powtórzone w wyliczeniach zakresu działania, jednakże możnaby powiedzieć, że występuje taki zakres repartycji, czyli podziału zadań, że możemy wyodrębnić cztery sfery zadań:
1) sfera zadań wyłącznie gminnych, przysługujących wyłącznie szczeblowi gminnemu, tylko dla tego szczebla, podstawowe - do wyłącznych zadań szczebla gminnego należy realizacja zadań sfery infrastruktury technicznej - zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, oczyszczanie, dostarczanie ciepła, gazu, targowiska, zieleń, zadrzewienia, cmentarze; w tych sprawach wyłącznie gmina podejmuje swoją aktywność, w tym zakresie nie ma uprawnień na szczeblu powiatowym;
2) sfera zadań wspólnych i gminy i powiatu - realizowanych w odrębnym zakresie, bo generalnie zadania powiatu stanowią zadania określone w ustawie o charakterze ponadgminnym, jeżeli chodzi o zakresy działań, to do takich wspólnych zadań - zadania w zakresie edukacji, gmina - szkolnictwo podstawowe, gimnazja, na szczeblu powiatu - szkoły średnie czy inne, zalicza się to do zadań wspólnych, tyle że w odpowiedni sposób podzielonych; również z ochroną zdrowia - w większej nawet mierze, można powiedzieć, spoczywa na szczeblu powiatowym, ale nie jest od tych zadań wolny szczebel gminny; pomoc społeczna realizowana jest w odpowiedni sposób przez odpowiednie jednostki, ale może być na obu szczeblach, i gminnym, i powiatowym; tutaj też zalicza się transport zbiorowy, w głównej mierze spoczywający na gminach, miastach, ale nie są od tego wolne zadania powiatów;
3) sfera - zadania „krzyżujące się” - gdzie wymienia się zadania, ale one nakładają się w odmienny sposób niż tylko współwystępowanie, współwykonywanie; działania z zakresu gospodarowania nieruchomościami - odmienny tryb i zakres działań - w gminach zwykłe gospodarowanie, na szczeblu powiatowym jest to w szczególności gospodarowanie z punktu widzenia realizacji uprawnień własnościowych Skarbu Państwa, również jeżeli chodzi o ochronę środowiska, także w zakresie gospodarki wodnej;
4) zakres wyłącznych tylko zadań realizowanych na szczeblu powiatu: głównie geodezja, kartografia, katastry, kwestia przeciwdziałania bezrobociu, regulowanie rynku pracy, ochrona praw konsumenta i jeszcze sprawy obronności.
Podział na zadania własne i zlecone:
Generalnie przyjęło się twierdzić, że podział ten jest uzasadniony głównie sprawami finansowania - zadania własne realizowane są w zakresie dochodów własnych, czyli środków, którymi dysponuje powiat, gmina, natomiast zadania zlecone są finansowane ze środków budżetu państwa. Ten podział jest istotny, ale działa tylko w jedną stronę, owszem, zadania zlecone według założeń to te, które mają charakter wykraczający poza zaspokajanie zbiorowych potrzeb, z punktu widzenia całego kraju - najczęściej muszą być załatwiane w sposób jednolity na terenie całego kraju i w związku z tym państwo ponosi koszty ich wykonywania. Przy czym zadania zlecone realizowane są tylko ze środków otrzymanych na nie, zaś zadania własne są realizowane nie tylko ze środków własnych, ale w znacznej mierze też jednak zadania własne są finansowane ze źródeł typu dotacje, subwencje. Podkreśla się, że bardziej sprawdzalnym sposobem podziału na zadania własne i zlecone jest sposób odpowiedzialności w przypadku zaistnienia odpowiedzialności, jeżeli ma być dochodzone przed sądem, to zawsze sprawdza się reguła, że w zakresie zadań własnych odpowiedzialność wyłącznie ponoszą organy gminy czy powiatu we własnym zakresie, przy zadaniach zleconych - ta odpowiedzialność jest podzielona, czy może raczej solidarna, tzn. wspólna - i jednostki samorządu terytorialnego, i Skarbu Państwa. Dalszym skutkiem tego, że jednostka samorządu terytorialnego pokryła szkody ze środków własnych jest to, że przysługuje prawo regresu do Skarbu Państwa.
Przy zadaniach własnych i zleconych nie ma co oczekiwać głębszych ustaleń teoretycznych, przeciwnie - należy zwrócić uwagę na czysto praktyczny aspekt zagadnienia, mianowicie wskazać przykłady, na wszystkich trzech szczeblach, realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Są one wyszczególnione w poszczególnych ustawach przy wymieniu zadań. Ogólny zakres tych zadań jest większy, dynamiczny, bo dochodzą zadania nowe, ale jeśli chodzi o główne przykłady, to charakter zadań przybliży wskazanie, że oprócz tych ogólnych charakteryzowanych zadań własnych wskażę na przykłady takich zadań z zakresu administracji rządowej. Otóż na szczeblu gminnym do zadań z zakresu administracji rządowych, czyli tych w szczególnym trybie realizowanych i w szczególnym trybie odpowiedzialności należą: urzędy stanu cywilnego, ewidencja ludności, dowodów osobistych, to najbardziej charakteryzuje, że są to sprawy z zakresu jednolicie wykonywanych przez organy w skali całego kraju. Są też i takie z zakresu nadzoru nad zgromadzeniami, sprawy meldunków, sprawy szczegółowe - wyboru ławników, ewidencja pól biwakowych, sprawy - do niedawna - repatriantów, decyzje w sprawie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zezwoleń na uprawę maku czy konopii. Tego rodzaju sprawy są zapisane w ustawach jako zadania zlecone. Na szczeblu powiatowym przede wszystkim to są sprawy z zakresu nieruchomościami Skarbu Państwa, regulowanie bezrobocia i wydawanie decyzji wynikających z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nadzór nad stowarzyszeniami, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykonywanie zadań ratownictwa medycznego, sprawy z zakresu geologii (administracji geologicznej), prowadzenie rejestru pomników przyrody, kontrola przestrzegania przepisów o ochronie przyrody, stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa, decyzje z zakresu kontroli nad urządzeniami lasów niepaństwowych - jako przykłady charakterystyczne. Na szczeblu wojewódzkim przykładem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej są regulowanie stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa i zadania związane z melioracjami wodnymi, organizowanie i zapewnianie odbywania stażu podyplomowego lekarzy i pielęgniarek, zadania z zakresu wykonywania geodezji i kartografii (z zakresu geodety wojewódzkiego, bo jest też powiatowy), na obu szczeblach, ale realizacja wydawania koncesji czy zezwoleń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej - to też z zakresu administracji rządowej.
Podział wewnętrzny zadań własnych na obowiązkowe i fakultatywne:
Wiąże się (to klasyfikacja ustawowa, to ustawa musi wskazywać, które zadania są obowiązkowe), tak ogólnie zadania obowiązkowe muszą być bezwzględnie wykonywane, na to muszą się znaleźć środki i być przeznaczone środki do ich realizacji (oświata, prowadzenie szkół), fakultatywne muszą być wykonywane, ale okresowo czy mogą być wykonywane w mniejszym zakresie, przesuwane, wykonywane w miarę posiadanych środków.
Zadania szczebla regionalnego - zakłada się, że powołanie szczebla wojewódzkiego w Polsce odpowiada oczekiwaniom idei regionalizacji, Z punktu widzenia naszych wewnętrznych rozwiązań ustrojowych przyjmuje się, że województwa spełniają przesłanki regionów i dlatego specjalny charakter został przewidziany dla tego szczebla. Ustawa o samorządzie wojewódzkim wymienia zadania, to jednak do głównych zadań wymienia podstawowe kwestie, które w skrócie można ująć jako kreowanie polityki, strategii, programów i koncepcji, czyli już nie zaspokajanie potrzeb w podstawowym wymiarze, świadczenie usług użyteczności, lecz innego rodzaju zadania - określenie strategii rozwoju województwa, prowadzenie polityki rozwoju województwa, uchwalanie i realizowanie programów rozwoju województwa i w związku z takim charakterem zadań - współdziałanie z organami centralnymi i radą ministrów, ministerstwami i urzędami centralnymi oraz współpraca międzynarodowa.
Ujęcie dynamiczne (to, co było dotychczas, to było ujęcie statyczne) - obok zadań o charakterze zaspokajania potrzeb, to do wszystkich trzech szczebli należą zadania inwestowania w rozwój lokalny, chodzi o inwestowanie w rozwój lokalny, przede wszystkim te zadania realizowane są na szczeblu wojewódzkim poprzez uchwalanie programów, koncepcji, ale też i zaigranie kontraktów wojewódzkich. Nie mamy sfery zadań planistycznych. Poprzednią gospodarkę planistyczną wyrzucono na śmietnik historii i nie ma my właściwie nic w zamian. Chodzi o dłuższą perspektywę i w tym zakresie w dalszym ciągu jest jakaś tama niedookreślona, to nie miałyby być plany dyrektywne, raczej prognozowanie. Aktualnie praktyka wyprzedza unormowanie - w poszczególnych gminach i powiatach opracowuje się i uchwala strategie rozwoju, gdzie ustala się warunki, możliwości, infrastrukturę, często w sposób inwentaryzacyjny, ale na tym tle też planowane są pewne kierunki działania. To jest praktyka, nie ma przepisów regulujących te kwestię. Na szczeblu wojewódzkim od 2000 r. wprowadzono mechanizm planowania na podstawie ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, podstawowym instrumentem tego planowania stała się metoda oparta na umowie, czyli na uchwalaniu kontraktów wojewódzkich, które są ze swej istoty i natury umową, zawieraną pomiędzy radą ministrów reprezentowaną przez ministra właściwego a województwem, czy zarządem województwa, reprezentowanym przez marszałka.