Wielka Brytania, Niemcy - modele, charakterystyka
Definicja administracji, negatywna, podmiotowa, przedmiotowa (Izdebski)
Podmiot.- to
Wg negatywnej definicji adm.
Definicja podmiotowo - przedmiotowa - według Herberta Izdebskiego przez administrację publiczną rozumie się zespól działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty organizacyjne, sytuacje na podstawie ustawy i w określonej prawem formach.
Cechy administracji, funkcje administracji
# Działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, które państwo przekazało cześć swojej władzy np.: jednostka samo zadu terytorialnego.
# Możliwość działania w formach władczych zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego
# Działanie i interesie publicznym
# Polityczny charakter administracji cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych , wpływają one na kształtowanie stosunku obywateli do podmiotowe administracji
# Administracja działa na podstawie i w granicach ustaw
# Oparcie się z reguły na zawodowych personelu
# Aktywność, zwrócenie ku przyszłości i możliwości działania z własnej perspektywy
#monopolistyczny charakter administracji i bezosobowy jej charakter. Administracja działając w ramach powierzonych jej kompetencji występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw
# dzianie w sposób ciągły i stabilny
# Cecha administracji publicznej nie jest celem osiągniecie zysków (nie dotyczy administracji prywatnej)
# Cecha administracji państwowej jest zorganizowanie na zasadzie kie kierownictwa i podporządkowania.
Funkcje administracji:
** podstawową funkcją administracji była początkowo funkcja określana jako „policja administracyjna” przez która rozumiano działania prawne i faktyczne dla osiągnięcia niebezpieczeństwa, które głosiły określonym dobrom (spokój, bezpieczeństwo i porządek). Pojęcie policji administracyjnej to pojecie - narzędzie do określenia relacji miedzy jednostką a administracja działające w interesie publicznym.
** współcześnie kojarzy się z utrzymaniem i ochroną i bezpieczeństwa, usuwanie zagrożeń porządku publicznego, życia, zdrowia itp. Przez organy administracji publicznej i to z reguły w stanach szczególnych, często z pomocą swoistych form działania łącznie z przymusem bezpośrednim. Czynią to specjalnie z tym celu powołanie organy
** funkcja reglamentacyjna (porządkowa) składało się wykonywanie ustaw oraz stosowanie prawa w formie aktów administracyjnych. Zabezpieczone systemem gwarancji prawa i obywateli sądownictwem administracyjnym na czele.
** funkcja zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych ludzi, zwłaszcza miast i organizowanie usług w dziedzinie infrastruktury komunalnej, oświaty.
Administracja była głównie gwarancją porządku prawnego oraz spokoju i bezpieczeństwa publicznego, stała się organizatorem usług publicznych.
Geneza nauki administracji (Leoński)
Pojęcie nauki administracji.
Nauka administracji - jest jedną z nauk społecznych gdyż przedmiotem jej zainteresowań są określone przejawy kultury ludzkiej.
Przedmiot zainteresowania nauki administracji.
Jej przedmiotem zainteresowań są problemy wpływu ustroju państwa na kształt administracji, sprawy środowiska w którym działa administracja i wzajemnego uwarunkowania tych czynników. Kształtowała się bardzo wolno i nadal przechodzi ona ewolucję. Stosuje metody empiryczne tzn. twierdzenia wypowiedziane na jej gruncie są tylko wówczas prawdziwe gdy znajdą potwierdzenie w rzeczywistości, którą jest administracja publiczna w określonych ramach czasowych, w określonym ustroju społeczno-politycznym i ekonomicznym. Bada rzeczywisty obraz administracji we wszechstronnym jej uwarunkowaniu (wiedza kompleksowa). Obserwuje rzeczywistość administracyjną, jej otoczenie i skutki jakie rodzi jej działalność. Bada porządek prawny w administracji. Nauka administracji jest po to aby integrować, uogólniać wiedzę na temat administracji.
Klasyczna triada nauk administracji
W drugiej połowie XIX wieku pojawił się klasyczny podział nauki dotyczący administracji na trzy części tzn. podział na :*Prawo administracyjne *Politykę administracji *Naukę administracji
Na naukę adm. składają się:
-nauka prawa adm. bada treści zawarte w przepisach , porządkuje je interpretuje i ustala zasady przewodnie ułatwiające stosowanie konkretnych przepisów w praktyce. Prawo adm. jest dziś podstawową częścią składową prawa publicznego na prawo to składa się ogromna ilość aktów normatywnych.
-nauka o polityce adm. obejmuje przewidywanie skutków działania i wykorzystywanie możliwości działania w ramach prawa, przygotowywanie programów działania adm. oraz weryfikacja ich realizacji i ocenianie oraz wartościowanie metod i sposobów pracy a także wysuwanie postulatów dotyczących zmian w całokształcie funkcjonowania adm.
- nauka adm. daje informacje o rzeczywistym stanie adm., o wpływie na jej praktyczną działalność , czynników poza prawnych struktur oraz metod. Stanowiąc wiedzę łączącą w sobie nauki praktyczne i teoretyczne jest ściśle powiązana z teoria organizacji , socjologią, psychologią a zajmując się wielką ilością zróżnicowanych zjawisk wdraża różne techniki i metody badawcze stosowane przez nauki z nią związane takie jak np. ankieta , obserwacja itp.
Zasada biurokracji wg. Maksa Webera
Stałość - ma sprzyjać terminowości załatwiania spraw
Kompetencja - zakres zadań kompetencji (oznacza uprawnienia obowiązków) powinien być trwale określony i niezmienny. Osoby które te narzędzia stosują powinny mieć uprawienia
Hierarchia urzędowa - zapewnienie sprawnego u legalnego działania, konieczność zachowania hierarchii, której urzędnicy niższego stopnia, podlegają urzędnikom wyższego stopnia
Rozdzielenie pracowników od własności- urzędnicy nie mogą być właścicielami środków adm. i środków utrzymania jedynie reprezentują właściciela w ściśle określonym zakresie i za współprace otrzymują określone wynagrodzenie.
Rozdzielenie spraw służbowych i prywatnych- stanowiska służbowe nie mogą być wykorzystywane przez pracowników do celów osobistych, pracownicy wykonują swoje obowiązki w rozdzieleniu od spraw prywatnych.
Metody i techniki badawcze stosowane w nauce administracji (etapy procesu badawczego, metody uzyskiwania informacji)
* etapy procesu badawczego
1Etap przygotowania- wyjaśnienie podjętego problemu na podstawie zgromadzonej literatury oraz sformułowanie hipotezy badawczej.
2Etap planowania- przygotowanie programu badawczego, określenie technik badawczych, wyznaczenie pola badawczego i wyjaśnienie podstawowych pojęć.
3Gromadzenie materiału- w szczególności o charakterze empiryczny z ankiet wywiadów.
4Ocena zgromadzonych informacji oraz wysunięcie wniosków i odpowiedz na sformułowane hipotezy.
5Próba uogólnienia wyników w wymiarze teoretycznym, ewentualnie sformułowanie nowych pojęć.
* metody uzyskiwania informacji: wywiad, analiza dokumentów, obserwacja.
Wywiad- decydent uzyskuje informacje od poszczególnych osób poprzez zadawanie im pytań, określona osoba udziela odpowiedzi, może mieć formę ustną lub pisemną.
Analiza dokumentów- analiza pisemnie sporządzonych akt w wyniku której uzyskuje się informacje, wyróżniamy dwa typy analizy: sporządzane rutynowo- na podstawie sformalizowanej procedury zaliczamy do nich: normy prawne ,wytyczne, statystyki, polecenia służbowe.
dokumenty sporządzane ad hoc- sporządzane w szczególnych i często jednostkowych sytuacjach np. dokonywanie adnotacji na wcześniej sporządzonych aktach, protokoły, sprawozdania z narad.
Obserwacja- bezpośrednia forma uzyskiwania informacji, systematycznego obserwowania zjawisk społecznych i ich skutków.
Metoda obserwacji migawkowych- polega na rejestrowaniu czasu pracy i czynności wykonywanych przez badanych pracowników adm.
*eksperyment jako metoda gromadzenia informacji- określamy jako sztucznie stworzoną sytuacje, w której testowane są realne działania, chodzi o empiryczne zweryfikowanie określonej hipotezy. Stosowanie eksperymentu w adm. ograniczone jest tylko do nie licznych sytuacji.
*technika dodatkowych kopii- polega ona na gromadzeniu w celach badawczych, kopii pism czy dokumentów związanych z określoną komórką w określonym czasie, ten materiał daje podstawę do analizy pracy tej komórki.
*technika konkretnych przypadków
Stosujemy do badania zjawisk występujących masowo lub wartych przebadania z innych przyczyn (wybieramy dziedzinę działania adm. gdzie występuje stosunkowo dużo skarg obywateli na nieterminowość działania).
*metody analizy zebranych informacji
Kolejną fazą zebranych informacji jest ich opracowanie, analiza i wyciąganie wniosków. Wyróżniamy różne metody np. metoda statystyczna (badamy zjawiska ujmowane cyfrowo), metoda porównawcza(badamy fluktuację kadr w danej gminie), metoda historyczna (porównywanie zjawiska w czasie).
*ocena jako element badań nad administracją
Aby ocenić dane zjawisko powinniśmy odwołać się do norm prawa administracyjnego. Ustalają one jak ma działać administracja publiczna, jaka ma być jej struktura, zadania. Dla oceny zjawiska odwołujemy się często do podstaw ustrojowych państwa, pewnych założeń ideologicznych.
*etap formułowania twierdzeń, jako ostatni etap procesu badawczego.
Jest to efekt analizy zebranego materiału. Twierdzenia mogą mieć różny charakter w zależności od tego co będzie przedmiotem badania. Mogą mieć charakter opisowy, stwierdza się pewny stan faktyczny, można tu np. wskazać przyczyny złego funkcjonowania adm. publ.
Czynniki kształtujące administrację publiczną
Na kształt administracji publicznej w danym państwie, jej strukturę, formę działania i zadania ma wpływ wiele różnorodnych czynników:
**Ustrój państwa czynnik, który w najsilniejszym stopniu kształtuje oblicze administracji publicznej
**Teren działania administracji
**Środowisko ludzkie, w którym administracja działa
**poziom kultury społeczeństwa
Ponadto wpływ na administracje mają:
**Uwarunkowania historyczne prawnych rozwiązań
**Panujące poglądy na świat
**Wymogi racjonalnej organizacji pracy i postępu technicznego
**Czynniki normatywne
ustrój państwa a model adm. publ.- model adm. państwa absolutnego zwanego państwem policyjnym. Państwo to wytworzyło się jako wynik wielu przyczyn: przemian gospodarczych, rozwoju przemysłu komunikacji i handlu, w konsekwencji rozpadu organizacji stanowych ,recepcji prawa rzymskiego i renesansu idei państwa antycznego, charakteryzuje się umocnieniem władzy panującego, opiera się na wojsku, skarbie i zawodowym aparacie urzędniczym. Aparat ten jest zorganizowany hierarchicznie i zależy tylko od panującego(urzędnicy opłaci są przez panującego i stanowią przedłużenie jego woli). Tworzy się szczeblowa organizacja aparatu oparta na zasadzie bezwzględnego posłuszeństwa, działająca jednolicie i sprężyście. Aparat działa w imieniu panującego i jemu tylko podlega, panujący może wkraczać w każdej chwili w działalność niższych szczebli i przejąć sprawę do załatwienia.
*ogólne poglądy na świat -oddziaływają na administrację dwukierunkowo:
- stanowią zazwyczaj podstawę kształtowania się poglądów na ustrój państwa i administracji. Przenikają się jako element kształtujący administrację poprzez poglądy i doktrynę dotyczącą państwa i jego aparatu czy nawet poprzez przepisy prawne.
- stanowią motyw świadomego działania.
*doktryna ustrojowa Poglądy na państwo, jego ustrój i cele (doktryny polityczne i prawne) mają znaczny wpływ na administrację. Odgrywają one jednak większa rolę tylko wtedy, gdy są one uznawane i akceptowane przez społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą. Wówczas ich wyrazem jest panujący porządek, jako zespół norm prawnych regulujących urządzenia państwowe i działalność aparatu państwowego (w tym administracyjnego). Wpływ ten może się wyrażać także w zespole norm i dyrektyw, które nie mają charakteru normy prawnej, jednak takich, którymi kieruje się adm. w swym działaniu.
*czynniki aksjologiczne działania adm. mogą też być oceniane z punktu widzenia aksjologicznego. Można badać czy adm. i jej aktywność realizuje pewne założenia wynikające z zasad demokratycznego państwa, założenia aksjologiczne. Są one zazwyczaj ujęte w ustawach zasadniczych. Wyprowadza się je z zasad demokratycznego państwa prawnego oraz z paktów międzynarodowych. Dotyczy to przestrzegania praw jednostki i obywatela, ich swobód politycznych, zapewnienia jednostce prawa do sądu, przestrzegania prawa przez administrację, itd.
*rola prawa w administracji publicznej Prawo jest jednym z czynników kształtujących adm. publ. Działalność adm. musi być regulowana prawem. „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konst.).
Struktura administracji publicznej
*Budowa struktur adm. publ. z punktu widzenia racjonalizacji działań.
Łączenie stanowisk w komórki organizacyjne- jest to etap polegający na procesach łączenia mniejszych jednostek w większe zespoły co w efekcie powinno doprowadzić do utworzenia całości organizatorskiej danej instytucji.
Budując całość organizacyjną należy wziąć pod uwagę więź specjalistyczną - więź wynikającą z podziału pracy np. urząd wojewódzki.
Tworząc strukturę organizacyjną należy pamiętać iż musi być ona oparta o strukturę informacyjną. Taka struktura musi być sformalizowana. Formalizują ją przepisy prawne takie jak np. przepisy ustrojowe, statuty, ustawy samorządowe.
Modele administracji publicznej zostały sformalizowane przez przepisy prawa, które mają charakter norm ustrojowych. Zazwyczaj są to akty rangi ustawy. Sformalizowanie modelu organizacyjnego następuje też w drodze aktów niższego rzędu, a podstawową rolę w tym zakresie spełnia statut danej jednostki organizacyjnej. Innym typem formalizowania są regulaminy, które zawierają normy postępowania obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej (np. regulamin sejmu).
Instruktarze służbowe to inne akty prawne, regulujące działania w obrębie poszczególnych instytucji. Posiadają one różny charakter: wyjaśniają obowiązujące przepisy i stanowią rodzaj instruktarzy; zawierają polecenia (rozkazy, polecenia służbowe); ustalają w sposób ogólny pewne zadania dla całego zespołu lub jego części.
Przepisy prawa wprowadzają określone wzorce pism czy dokumentów urzędowych, które powinien stosować urzędnik.
Aktami formalizującymi są też taryfikatory płac, które zawierają wskazówki dot. wysokości wynagrodzenia, zaszeregowanie do określonych stanowisk, itp.
*jednostki sztabowe i liniowe w strukturach administracji.
Komórki liniowe to podstawowe jednostki uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji (np. punkty sprzedaży w przedsiębiorstwie handlowym).
Komórki sztabowe to komórki spełniające funkcję usługową w stosunku do komórek liniowych. Poprzez doradztwo pomagają one dowództwu liniowemu- kierownictwu instytucji w realizacji jego zadań. Są to np. kolegia przy wojewodzie.
sztaby maja na celu przygotowanie danych do rozstrzygnięcia tylko w sprawach zasadniczych, wypracować koncepcje pewnych ogólnych założeń w działalności adm.
W niektórych jednostkach nie tworzy się komórek sztabowych, ich rolę pełnią inne instytucje, których celem jest udzielanie fachowego poradnictwa.
*organy składające się z czynnika społecznego i zawodowego.
W strukturze aparatu adm. publ. z uwagi na skład osobowy możemy wyróżnić organy: zawodowe i społeczne. Organy zawodowe- składają się z osób które traktują swoją prace w organie jako źródło utrzymania i zarobku. są to osoby zatrudnione w danym organie na podstawie stosunku pracy , czyli organy złożone z funkcjonariuszy państwowych lub samorządowych.
Organem obywatelskim jest taka jednostka w której skład wchodzą osoby traktujące swą prace honorowo. Osoby te nie otrzymują stałego wynagrodzenia za prace w tym organie . Często jednak członkom organu społecznego przyznawane są diety czy tez ekwiwalent za utracony zarobek, nie jest jednak to równoznaczne z wynagrodzeniem za pracę otrzymywanym w organie zawodowym.
* organy kolegialne i monokratyczne ( jednoosobowe)
Organy kolegialne pojmuje się jako cechę strukturalną organu. Chodzi tu o organy składające się z wielu osób, które powołane są do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności. Wymaga to zebrania określonego kworum. Organ taki posiada swego przewodniczącego powołanego na całą kadencje organu , do którego należy zwoływanie posiedzeń, przygotowywanie porządku obrad ,przewodniczenie i kierowanie posiedzeniem czy tez troska o wykonanie uchwał organów kolegialnych, przykładem organu kolegialnego jest np. rada ministrów, rada gminy.
Organ jednoosobowy- jedna osoba upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć, którą mogą tez zastępować inne osoby działające w jej imieniu na podstawie pisemnego upoważnienia. Działanie tych osób liczy się na zewnątrz jako działanie organu jednoosobowego, przykładem takiego organu jest np. minister prezes rady ministrów
*organy o kompetencjach generalnych i specjalnych
Specjalizacja przynosi wyodrębnienie organów o kompetencjach szczególnych co prowadzi do rozczłonkowania aparatu i wzrostu ilościowego: godzi w różność aparatu administracyjnego rodzi potrzebę osobnych organów koordynacji itp. Ideałem byłyby organy mające potrzebną specjalizację, co zapewni tworzenie odpowiednich komórek w urzędach tych organów np.: wojewoda- skupia kompetencje różnych resortów, specjalizację zapewnia mu struktura urzędu wojewody. Organom o kompetencji generalnej nie przekazuje się jednak wszystkich zadań administracji rezerwując pewne zadania dla organów administracji specjalnej. Łącznie bowiem do kompetencji organu wszystkich zadań prowadziłoby do tego, że aparat rozrósł by się do ogromnych rozmiarów. Bezpośrednie dowodzenie i kierowanie tak rozbudowanym mechanizmem wewnętrznym byłoby niemożliwe.
*zasada prowincjonalności i resortowości.
Zasada prowincjonalności- według niej na jednym terenie sprawy z różnych działów adm. należą do jednego organu. Nie ma tu podziału na organy centralne i terenowe, gdyż „centralny” organ działa w terenie. Zasada ta zapewnia jednolitość działania organu adm. na danym terenie.
Zasada resortowości- system ten powstał we Francji za panowania Ludwika XIV. Wprowadził ją kard. Richelieu, dzieląc wykonywanie adm. na piony organizacyjne-resorty. Według tej zasady funkcje adm. państwowej dzieli się na podstawie pokrewieństwa spraw. W jednym resorcie grupuje się sprawy rzeczowo pokrewne, a na czele resortu stoi minister, który z reguły posiada swoje ogniwa terenowe. System ten opiera się na specjalizacji zadań.
*szczeblowa budowa administracji publicznej.
Szczeblowa budowa aparatu administracji publicznej wyznacza dla poszczególnych szczebli odrębne zadania, wiąże (i ogranicza) zadania organów poszczególnych stopni z odpowiednią jednostką podziału terytorialnego, jak też wprowadza pewną hierarchię w budowie państwowego aparatu administracyjnego, zapewniającą spoistość między poszczególnymi szczeblami ich systemu. Liczba szczebli w aparacie adm. publ. może być różna. Zależy ona od wielu czynników: zakresu i rodzaju zadań spełnianych przez organy poszczególnych szczebli oraz rozmiaru jednostki terytorialnej, w której działa organ.
Podział zadań między organy terenowe zależy od tego, z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy. Jeżeli aparat terenowy składa się z wielu szczebli, to zazwyczaj jeden z nich jest szczeblem głównym.
Istnienie szczeblowej budowy aparatu zakłada istnienie podziału zadań między poszczególne szczeble.
Z problematyką tego zagadnienia wiąże się problematyka podziału terytorialnego. Dokonuje się go z myślą o ograniczeniu zakresu działania podmiotów państwowych lub innych podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej na określonym terytorium państwa.
*decentralizacja w adm. publ.
Decentralizację pojmuje się jako proces przekazywania zadań „w dół”. W decentralizacji, przekazaniu zadań towarzyszy względna samodzielność ich realizacji, tj. gdy nastąpi brak skrępowania w działaniu niższych szczebli przez organ wyższego stopnia.
Kontrola administracji publicznej
Kontrola administracji sprowadza się do wykonywania czynności sprawdzających działania jednostek administracji publicznej. Problem kontroli w administracji publicznej występuje w dwóch układach: z jednej chodzi o kontrole w administracji publicznej przez inne podmioty, a z drugiej o kontrolę sprawowaną przez samą administrację publiczną nad innymi podmiotami. Kontrola jest niezbędnym element funkcji kierowania, zarządzania, administrowania czy sprawowania władzy. Kontrola w tym ujęciu służy kierownictwu do sprawdzania, czy podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, pozwala na wykrywanie nieprawidłowości, ich usuwanie i służy zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom. Kontrola i zbliżone do niej rodzajowo funkcje noszą różne nazwy: Nadzór, Inspekcja, Rewizja
We współczesnej administracji publicznej spotykamy się z różnymi formami kontroli.
Kontrola obywatelska, społeczna nad administracją jest to kontrola opinii społecznej, kontrola prasy, kontrola grup nieformalnych w aparacie administracji państwowej. Kontrola zawodowa, zawodowe formy kontroli, w których na pierwszy plan wybijają się momenty fachowości. Kontrola wewnętrzna, organy wyższego stopnia już z racji podporządkowania im organów niższego stopnia dysponują kompetencjami kontrolnymi wobec podległego im organizacyjnie aparatu. Kontrola zewnętrzna do wykonywania kontroli powołany jest podmiot stosujący poza jednostką kontrolowaną i od niej organizacyjnie niezależny, np.: kontrola sądu nad administracją, kontrola prokuratorska lub kontrola NIK, kontrola administracji przez obywatela sprawowana w drodze skargi i wniosków.