1. Przedmiot nauki o finansach publicznych.

1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych.

Na przestrzeni lat definicja finansów publicznych uległa przeobrażeniu, ponieważ zaczęto zauważać pewne nowe aspekty, których dotyka ta dziedzina nauki.

Klasyczne i neoklasyczne podejście	Współczesne podejście
- podejście mikroekonomiczne: skutki instrumentów fiskalnych na sytuację i zachowania mikropodmiotów - kapitalizm wolnokonkurencyjny → mały udział państwa w gospodarkę - nauka o gospodarowaniu pieniężnymi środkami publicznymi - tylko chłodna kalkulacja	- podejście makroekonomiczne: wpływ decyzji fiskalnych na sytuację mikropodmiotów + kwestie dotyczące „żyjącego własnym życiem” sektora publicznego → szczegółowe pytania - rozwój narzędzi oddziaływania państwa na gospodarkę - nie tylko zewnętrzna pieniężna forma funduszy publicznych, lecz także ich treść ekonomiczna, społeczna, polityczna itp.

Nauka o finansach publicznych musi szukać odpowiedzi na podstawowe pytania dotyczące zjawisk zachodzących w sferze gospodarczo-społecznej, związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych:

1. sfera społeczno-ekonomiczna:

• jaki stopień interwencji fiskalnej jest do zaakceptowania?

• jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa powoduje kreowanie popytu na pieniądz przez władze publiczne?

• jaki stopień nierównowagi w finansach publicznych jest akceptowalny?

• jaki poziom zadłużenia się państwa jest akceptowalny?

• jakie powinny być źródła pożyczek publicznych?

2. mechanizm gromadzenia środków

• dlaczego władze publiczne zgłaszają popyt na pieniądz właśnie w takiej wysokości?

• jakie czynniki kształtują wielkość tego popytu?

• jakie kryteria zastosować przy nakładaniu danin?

• jak powinien być zbudowany aparat skarbowy, aby był najskuteczniejszy?

3. mechanizm rozdysponowywania środków

• jakie dziedziny życia społecznego i gospodarczego powinny być finansowane z funduszy publicznych?

• jakimi metodami osiągać najwyższą społeczną i ekonomiczną efektywność?

• jak należy rozumieć sprawiedliwy podział?

Nowoczesna nauka o finansach publicznych wyjaśnia treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych, stara się uchwycić związki przyczynowo-skutkowe między gromadzeniem środków publicznych a procesami gospodarowania, procesami społecznymi i procesami politycznymi.

1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych.

Potrzeba - pożądanie wartości użytkowych (dóbr i usług). To pożądanie przejawiają zarówno jednostki, jak też grupy społeczne i całe społeczeństwo.

Potrzeby mają charakter nieograniczony → na coraz wyższym poziomie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego pojawiają się nowe potrzeby. Z kolei możliwości ich zaspokajania są zawsze ograniczone → wynika to z ograniczoności zasobów.

Niektóre potrzeby mogą być zaspokajane jedynie w sposób zbiorowy (np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, oświetlenie ulic). Zaspokajanie tych potrzeb wymaga nakładów kapitałowych i bieżących. Władze publiczne nie mają możliwości tworzenia dochodów na ich sfinansowanie, więc muszą sięgać do dochodów innych podmiotów. Stąd wniosek: zaspokajanie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza możliwości zaspokajania potrzeb indywidualnych (ponieważ nasz dochód brutto jest pomniejszany o składki i podatek dochodowy).

Potrzeby wspólne odczuwane są przez społeczeństwo bardziej ex post (po fakcie) niż ex ante (z góry) → obywatele uważają, że wydatki np. na obronę narodową są zbędne, dopóty, dopóki czują się bezpiecznie.

1.3. Dobro publiczne.

Podstawowy podział dóbr:

• dobra publiczne

• dobra prywatne

Niektóre dobra mają charakter wyłącznie publiczny (np. powietrze, rzeki, parki narodowe), jednak w niektórych sytuacjach powszechny dostęp do nich może być zakłócony (zatłoczone drogi, szlaki turystyczne). Dlatego widoczne jest zjawisko przekształcania się niektórych dóbr publicznych, w dobra prywatne, z których korzystanie jest uzależnione od posiadanego dochodu (np. płatne autostrady).

Znaczna część dóbr może być dobrem prywatnym i dobrem publicznym (np. energia zużywana w gospodarstwach domowych i energia zużywana do oświetlenia ulic).

Kryteria podziału dóbr na publiczne i prywatne:

• kryterium użyteczności (kryterium społeczne) - jakie korzyści przynosi dane dobro?

• kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne) - jakie jest źródło odpłatności?

Kryterium użyteczności

Dobro publiczne	Dobro prywatne
- korzyści dla wielu osób równocześnie - korzystanie przez jedną osobę nie ogranicza dostępu do dobra innym osobom	- korzyści ograniczają się do jednej osoby lub kilu osób (np. rodziny) - korzystanie z dobra prywatnego przez jedną osobę, wyklucza korzystanie z niego przez inną osobę (konieczna jest rywalizacja o dostęp)

Kryterium odpłatności

Dobro publiczne	Dobro prywatne
- finansowane ze środków publicznych - dostarczane bezpłatnie lub częściowo odpłatnie	- finansowane z dochodów jednostek

Wady dóbr publicznych (pod względem kryterium odpłatności):

• są bezpłatne tylko z punktu widzenia indywidualnego odbiorcy, jednak w sensie ekonomicznym są opłacane zbiorowo

• iluzoryczna bezpłatność (rozdawanie) może prowadzić do marnotrawstwa i nadużyć w gospodarowaniu dobrami publicznymi

• konsumpcja dóbr publicznych ogranicza konsumpcję dóbr prywatnych

• konsumpcja dóbr publicznych jest konsumpcją przymusową, narzuconą → preferencje poszczególnych osób mogą różnić się od preferencji ustalonych przez państwo → sprzeczność interesów między jednostką, a społeczeństwem

• nadużywanie tego instrumentu przez państwo może prowadzić do niebezpiecznego zjawiska osłabienia motywacji do pracy i przedsiębiorczości (nadmierna, wymuszona konsumpcja publiczna narusza wolność jednostki → ogranicza możliwość wyboru celu przeznaczenia swoich dochodów)

Tendencje:

(1) Obserwacja rozwoju społecznego pozwala stwierdzić, że występuje tendencja do rozszerzania się zakres sektora publicznego oraz konsumpcji zbiorowej, nie ma jednak zgodności co do dalszych losów tej tendencji.

(2) W miarę wzrostu dobrobytu społecznego oraz ogólnego rozwoju społeczno-kulturalnego określone potrzeby mogą być finansowane z indywidualnych dochodów obywatela, stwarzając większa swobodę wyboru. Jednak przechodzenie od zbiorowego do indywidualnego spożycia dóbr i usług powinno odbywać się w sposób stopniowy (poprzez zastosowanie częściowej odpłatności przez ludność).

1.4. Dobro społeczne.

Dobra społeczne - mogą być dobrami prywatnymi, jednak są równolegle dostarczane przez sektor publiczny.

Źródła finansowania	Fundusze publiczne		Fundusze prywatne
Dobra	Dobra publiczne w szerokim znaczeniu		Prywatne
		Publiczne czyste (klasyczne)		Społeczne
		Dobra publiczne w wąskim znaczeniu
Źródła finansowania	Fundusze publiczne	Fundusze prywatne

Dobra społeczno-prywatne - charakter mieszany - dobra finansowane z funduszy publicznych, jednak nie wyklucza to częściowego udziału osób w ich finansowaniu.

Przesłanka dla ochrony i tworzenia dóbr publicznych czystych - istotne znaczenie dla egzystencji społeczeństwa (niektóre dobra muszą być dostarczane niezależnie od tego czy obywatele chcą i mogą ponosić ciężary finansowe na ten cel).

Przesłanki dla tworzenia dóbr społecznych - umożliwienie konsumpcji dóbr społecznych obywatelom, których dochody indywidualne mogłyby uniemożliwiać lub ograniczać ich nabycie, gdyby dobra te były alokowane na zasadach rynkowych (łagodzenie bariery dochodowej) - np. ochrona zdrowia, edukacja - w przeważającej części są to dobrami publicznymi (w szerokim znaczeniu), jednak nie wyklucza to istnienia prywatnego sektora w tych dziedzinach.

Zmiany w podejściu do dóbr publicznych w krajach przechodzących transformację ustrojową:

• początkowo chciano urynkowić znaczną część zadań finansowanych z funduszy publicznych (było to wyrazem odreagowania poprzedniej sytuacji, w której dominował udział państwa) → obserwowano zjawisko żywiołowej prywatyzacji, zwłaszcza w sektorze służby zdrowia i edukacji

• w wielu dziedzinach (zwłaszcza w sektorze służby zdrowia) istniało wiele zjawisk o charakterze patologicznym (np. dodatkowe finansowanie operacji z kieszeni obywateli, mimo opłacenia ich przez państwo - łapówki)

• rozszerzające się patologie wywołały potrzebę reorientacji skrajnie liberalnej doktryny (powrót do zwiększania udziału sektora publicznego)

• główne cechy budowanej doktryny:

• przejęcie przez władze publiczne odpowiedzialności za kluczowe dla życia obywateli dziedziny publiczne

• dążenie do odróżnienia formalnej odpowiedzialności za funkcjonowanie tych dziedzin od odpowiedzialności materialnej

• odpowiedzialność formalna → polega na stworzeniu przez władze publiczne efektywnego systemu wytwarzania oraz dostarczania określonych dóbr zaspokajających potrzeby indywidualne i zbiorowe (w przypadku, gdy pewne dobra utracą status dóbr publicznych, państwo powinno uregulować działania podmiotów, tak by ograniczyć agresywny mechanizm rynkowy)

• odpowiedzialność materialna → oznacza przyjecie przez władze publiczne obowiązku „bezpłatnego” dostarczania określonych dóbr publicznych

Realizacja tej doktryny wymaga określenia jakie są możliwości gospodarki i społeczeństwa w zakresie „bezpłatnego” dostarczania określonych dóbr publicznych. → Kto i za co ma płacić? (od tego zależy wysokość obciążeń podatkowych, które z kolei mają wpływ na podejmowanie decyzji przez obywateli).

Krzywa użyteczności dobra publicznego (czystego) → jest neutralna względem dochodów indywidualnych (dostęp do dobra nie zależy od posiadanego dochodu), stopień użytkowania dobra publicznego jest różny dla poszczególnych obywateli.

Jednak istnieją sytuacje, gdzie wysokość dochodów wpływa na użyteczność dóbr publicznych → osoba, której nie stać na samochód nie korzystać z autostrad.

Krzywa użyteczności dobra społecznego → istnieje wyraźna zależność między dochodami, a użytecznością.

• Dla osób o wysokich dochodach → użyteczność jest niska (mogą oni korzystać z dóbr prywatnych o wyższym standardzie)

• Dla osób o niskich dochodach → jedyną szansą na dostęp do niektórych dóbr jest ich bezpłatność

Premia z tytułu użyteczności dobra społecznego → korzyści wiążące się z korzystania z dobra publicznego (a nie dobra prywatnego) w stosunku do ponoszonych kosztów (obciążeń podatkowych - które z reguły są wyższe dla osób o wyższych dochodach)

1.5. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowania różnych dyscyplin.

Nauka o finansach publicznych ma charakter interdyscyplinarny. Daje to szansę lepszego poznania zjawisk i procesów, ale stwarza także zagrożenie zawłaszczenia przedmiotu finansów publicznych przez jedną dyscyplinę i minimalizowanie znaczenia innych aspektów.

Dziedziny nauk zainteresowane przedmiotem finansów publicznych:

• nauki ekonomiczne:

• wynika to z pieniężnego charakteru zjawisk

• instrumenty finansów publicznych mają wpływ na decyzje wszystkich podmiotów i przez to wpływ na gospodarkę

• nauki prawne:

• istnienie aktów prawnych regulujących finanse publiczne (od konstytucji, przez ustawę o finansach publicznych, ustawy budżetowe, podatkowe po akty wykonawcze)

• nauki polityczne:

• wynika to z tego, że finanse publiczne są instrumentem władzy

• badanie wpływu czynników politycznych na wielkość funduszy publicznych, źródła powstawania i kierunki wydatkowania

• socjologia:

• charakter społeczny tworzenia funduszy i ich wykorzystywania

• psychologia:

• przewidywanie reakcji zbiorowych (zwiększyć podatki, czy nie? - jak zareagują ludzie)

• nauki o zarządzaniu:

• odpowiednie zarządzanie umożliwia efektywniejsze funkcjonowanie instytucji gromadzących i wydatkujących środki publiczne

• etyka:

• sprawiedliwość podatkowa - państwo jest dobrem wspólnym i zawsze działa w interesie obywateli, więc niepłacenie podatków jest nieetyczne, jednak ten tok rozumowania może być zakłócony:

• złe praktyki państwa → umarzanie zobowiązań podatkowym niektórym podmiotom (ty płacisz, a tym którzy tego nie robią jest to odpuszczane)

• korupcja

• nieracjonalne wykorzystywanie pieniędzy (marnotrawstwo)

• problem długu publicznego → korzysta obecne pokolenie, a spłaca następne.

2. Przegląd ważniejszych teorii finansów publicznych.

2.1. Znaczenie teorii finansów publicznych.

W związku z tym, że finanse publiczne mają wpływ na życie obywateli w formułowanych teoriach występowały pierwiastki społeczne, etyczne i religijne. (Wpływ religii i poglądów filozoficznych był najsilniejszy w okresach, w których nie były jeszcze rozwinięte myśli i teorie ekonomiczne).

2.2. Okres przedkapitalistyczny.

• Starożytność:

• państwo miało wiele dochodów z własności

• główne wydatki: prowadzenie wojen, utrzymywanie armii

• Średniowiecze:

• moralność przy nakładaniu danin - Tomasz z Akwinu → ciężary powinny być nakładane odpowiednio do osiąganych korzyści

• Kameraliści:

• polityka protekcyjna, poza tym funkcja interwencyjna podatków

• związek między fiskalną aktywnością państwa, a dobrobytem społecznym

• pobieranie podatków nie tam, gdzie można, a tam gdzie trzeba

• poruszyli kwestię granic wydatków publicznych (pośrednio granic opodatkowania)

• kryterium oceny wydatków publicznych = pozytywna lub negatywny wpływ na gospodarkę

• metoda budowania budżetu → rozpoczynać od potrzeb państwa (wydatków), do których następnie trzeba dostosować dochody

• sformułowali zasadę rocznego sporządzania budżetu

• w Polsce → Jan Ferdynand Nax - trzy różne podatki:

• podatek gruntowy - najbardziej sprawiedliwy, ale występują trudności we wprowadzeniu

• podatek od osób - niesprawiedliwy, ponieważ nie jest uzależniony od majątku, ani dochodu

• podatek od rzeczy - akcyza, podatek od dóbr luksusowych

• Merkantyliści:

• preferowali gospodarkę krajową, którą należy chronić, za pomocą systemu podatków i ceł

• kolbertyzm (J.B. Colbert) → standaryzacja prawa regulującego system podatkowy, celny, administracyjny

• Fizjokraci:

• jedynym źródłem bogactwa jest rolnictwo, a ściślej ziemia

• koncepcja podatku jedynego - podatki powinni płacić jedynie właściciele ziemscy (nie można opodatkować np. przemysłowców, ponieważ ich praca nie przynosi dochodu, gdyby ich opodatkowano wliczaliby to obciążenie w ceny, a to oznaczałoby ciągnięcie przez państwo fikcyjnych dochodów)

• Quesnay - leseferyzm → gospodarka powinna opierać się na wolnej konkurencji, zamykanie granic jest przyczyną ubożenia społeczeństwa (czyli granice powinny być otwarte jednak bilans handlowy powinien być dodatni)

2.3. Finanse publiczne w okresie powstawania kapitalizmu.

• przejście od gospodarki feudalnej do kapitalistycznej wymagało zgromadzenia niezbędnych funduszy → okres ten nazwano pierwotną akumulacją kapitału

• aktywną rolę odegrały takie państwa jak: Hiszpania, Portugalia, Holandia, Francja i Anglia - wynika to z aktywnego udziału w procesach kolonizacyjnych (które miały charakter brutalny)

• państwo pobierało przy tym podatki, które następnie kierowało do firm prywatnych, co z kolei umożliwiało dalszą ekspansję i kumulację kapitału

• państwo ma do wyboru dwie drogi:

• samo budować transport, łączność, energetykę, itd.

• wspomagać prywatną przedsiębiorczość w tych dziedzinach

2.4. Liberalna myśl finansowa.

• podstawy liberalizmu stworzył Adam Smith

• cechy liberalizmu:

• wolna konkurencja

• indywidualizm gospodarczy (homo oeconomicus) - ludzie myślą racjonalnie i dążą do osiągnięcia maksymalnych korzyści

• własność prywatna

• rola państwa ograniczona do tworzenia warunków koniecznych do funkcjonowania wolnego rynku

• rola finansów publicznych ograniczona do minimum (ponieważ instrumenty finansów publicznych wypaczają działanie mechanizmu rynkowego)

• libertalianizm - skrajny liberalizm

2.5. Ortodoksyjna teoria finansów publicznych.

• zalecenia by budżet państwa był jak najmniejszy, ponieważ podatek jest ciężarem nie tylko z punktu widzenia prywatnego lecz także społecznego

• budżet powinien mieć taką wysokość, która pozwoli na finansowanie ewidentnych zadań publicznych państwa (takich jak zapewnienie ładu wewnętrznego i obrony narodowej)

• budżet powinien być bezwzględnie zrównoważony i stale zrównoważony (ostatnie żądanie ze współczesnej perspektywy jest nierealne - ponieważ gospodarka funkcjonuje według cyklu koniunkturalnego)

• priorytet podatków pośrednich

• twierdzili, że przy wydawaniu sum większych niż zgromadzono, powinno stosować się oceny etyczne i religijne (zdecydowanie negatywne), niektórzy twierdzili, że powinno się skazywać na śmierć osoby, które dopuszczają się tworzenia deficytu budżetowego

• jeżeli nie da się uniknąć deficytu można zaciągnąć pożyczkę - jednak można ją przeznaczyć jedynie na rozwój gospodarki, w ramach operacji długoterminowych i powinny być jak najszybciej spłacane, by nie zwiększać kosztów obsługi długu

• neutralna polityka podatkowa - wykluczenie możliwości wykorzystania podatków do innych celów niż fiskalne - tzn. system podatkowy nie może zmieniać rozkładu dochodów w społeczeństwie → usprawiedliwia nierówny podział dochodów w społeczeństwie

• oszczędności są motorem rozwoju gospodarki, a podatki nie powinny zmniejszać skłonności do oszczędzania

• skłonność do oszczędzania jest niska u osób uboższych, dlatego właśnie te warstwy powinny ponosić większe ciężary, ponieważ one nie posiadają tzw. marży dochodu, która umożliwia oszczędzanie

• należy chronić przed ciężarami podatkowymi ludzi bogatych, gdyż to właśnie oni dostarczają gospodarce oszczędności

• aby podatki były neutralne należy stosować podatki pośrednie (które w większym stopniu obciążają uboższe warstwy) i ograniczać podatki bezpośrednie (ponieważ one zmniejszają skłonność do oszczędzania, obciążając warstwy bogatsze)

• państwo nie powinno brać odpowiedzialności za pełne wykorzystanie zdolności wytwórczych, ponieważ to wymaga zbyt dużych wydatków → to z kolei zwiększałoby budżet i podatki, albo zmuszało do zaciągania pożyczek

• koncepcja „wypychania zasobów” prywatnych poza obieg gospodarczy (sektor publiczny zabiera środki z sektora prywatnego, np. gdy państwo się zadłuży, odbiera ono dostępność do kredytu przedsiębiorstwom)

• wydatki państwa mogą być uzasadnione jeżeli będą co najmniej tak samo produktywne jak wydatki podmiotów prywatnych

• założenia finansów publicznych (ich naruszenie wywołuje negatywne skutki dla gospodarki i społeczeństwa):

• równowaga ekonomiczna gospodarki

• równość między oszczędnościami i inwestycjami

• komplementarność między konsumpcją i oszczędnościami

• stała suma oszczędności w warunkach równowagi ekonomicznej

• niektóre z powyższych założeń zostały zakwestionowane:

• równowaga nie ma charakteru statycznego, lecz dynamiczny

• poziom inwestycji zależy nie tylko od poziomu oszczędności, ale także od kredytu (ceny pieniądza)

• trudno jest też określić co jest skutkiem a co przyczyną

• sprzeciw Rybarskiego (wynikał z dużego deficytu w Polskim budżecie):

• zakwestionowanie filozofii małego budżetu → odrzucenie przekonania, że najpierw gospodarstwo musi się wzmocnić, a potem przyjdzie czas na państwo

• przyczyny niskiej zdolności podatkowej:

• wyniszczenie gospodarki przez wojnę

• różne systemy podatkowe w poszczególnych zaborach

• przenoszenie koncepcji małego budżetu z innych krajów (Anglii, Holandii) - nie dostrzeżono odmienności sytuacji

2.6. Pierwsze próby interwencjonizmu fiskalnego.

• znaczne różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między różnymi krajami stały się powodem kwestionowania koncepcji liberalnych → pojawiły się silne tendencje protekcjonistyczne

• podkreślano rolę państwa, które powinno zapewnić krajowi warunki do akumulacji kapitału i osiągania zysków

• G. F. List → działalność państwa ma również charakter wytwórczy (działalność państwa przyczynia się nie tylko do odtworzenia funduszy, lecz prowadzi także do powstania nadwyżki, która powraca do gospodarki i powoduje akumulację nowych kapitałów)

• A. Wagner → konieczność szerszej ingerencji państwa, ponieważ mechanizm rynkowy jedynie wynagradza czynniki produkcji, ale nie jest w stanie zaspokoić rosnących potrzeb społecznych

• socjalizm reformistyczny - interwencja państwa w sferę dochodów, bez wypaczania rynkowych zasad ich tworzenia (kapitalizm w produkcji, socjalizm w redystrybucji)

• prawo wzrastających wydatków publicznych Wagnera - rozwój społeczny → władze publiczne zgłaszają popyt na większe dochody, ponieważ rosną wydatki (wynika to z tego, że mechanizm rynkowy nie jest w stanie skutecznie zaspokoić potrzeb ludzkich, więc musi robić to państwo)

• intensywny wzrost potrzeb zbiorowych - państwo realizuje w szerszym zakresie zadania, które wykonywało do tej pory

• ekstensywny wzrost potrzeb zbiorowych - państwo podejmuje się zadań, których dotąd nie wykonywało

• koncepcja państwa dobrobytu - na szeroką skalę realizowano wydatki socjalne, w tym wydatki na ubezpieczenia społeczne

• teoria Wagnera stanowiła podwaliny dla funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych

• W. von Gerloff - prawo narastającego oporu wobec podatków - wzrost wydatków → wzrost podatków → wzrost indywidualnego i zorganizowanego oporu podatników (społeczeństwo jest wewnętrznie niekonsekwentne - jednocześnie chce więcej za mniej)

• obecnie koncepcja państwa opiekuńczego (nadopiekuńczego) przeżywa kryzys - nieefektywne wykorzystanie zasobów

• Otto von Bismarck - państwo powinno ujmować się za słabszymi, w związku z tym uchwalono pakiet ustaw gwarantujących m.in. społeczne ubezpieczenia emerytalne (emerytura od 65 roku życia, dla niektórych grup pracowników (średnia życia wówczas wynosiła ok. 40 lat))

• następnym etapem wikłania się państwa w sprawy wykraczające poza tradycyjne funkcje było organizowanie i finansowanie robót publicznych, o wysokiej użyteczności (np. budowa autostrady)

• później nastąpiło finansowanie produkcji zbrojeniowej, co pozwoliło opanować bezrobocie i przyczyniło się do społecznego poparcia tej polityki

2.7. Złota reguła finansów publicznych.

• budżet jest planem finansowym (a więc funduszem konstruowanym ex ante - z wyprzedzeniem)

• metody budowy budżetu państwa:

• metoda dochodowa - najpierw określa się jak duże dochody może zebrać państwo, dzięki czemu znana jest granica wydatków (jeżeli dochody są niewystarczające, trzeba ograniczyć wydatki)

• metoda wydatkowa - najpierw ustala się niezbędne do wykonania zadania (czyli wysokość wydatków), następnie szuka się źródeł ich sfinansowania (poprzez nałożenie nowych podatków lub zwiększenie stawek obecnych)

• według złotej reguły strona dochodowa powinna być dostosowywana do strony wydatkowej, ponieważ zakłada ona, że wszystkie ponoszone wydatki publiczne są ważne i konieczne dla dobra ogółu, dlatego należy dokonać poboru danin, niezbędnych do ich pokrycia („są wydatki, trzeba je pokryć”) - ten pogląd jest sprzeczny z teoriami ortodoksyjnymi

• w praktyce żadna z metod budowania budżetu nie występuje w czystej postaci, ważne jest to, aby wszystkie przewidziane w planie finansowym wydatki, znalazły źródło finansowania

• obecnie wzrastające wydatki publiczne niekoniecznie muszą być pokrywane przez dochody pochodzące z wzrastających obciążeń podatkowych, możliwe jest także zaciąganie pożyczek - jednak w tym przypadku państwo nie może korzystać z atrybutu władzy - aby otrzymać środki musi oferować atrakcyjne warunki

• nieprzestrzeganie zasad złotej reguły prowadzi zazwyczaj do ponoszenia dodatkowych wydatków - droższy pieniądz pożyczkowy, karne odsetki za zwłokę

2.8. Rewolucja keynesowska.

• wielki kryzys (1929-1933) obalił przekonanie, że mechanizm rynkowy jest niezawodny, stwierdzono, że mechanizm ten prowadzi do kryzysów, a przebieg procesów gospodarczych ma charakter cykliczny → konieczna jest zatem ingerencja, państwo nie może tylko „stać z boku”

• John M. Keynes → wg niego gospodarka kapitalistyczna nie może funkcjonować bez zakłóceń, ponieważ cechuje się brakiem równowagi, niepełnym wykorzystaniem zdolności wytwórczych, niedostateczną skłonnością do inwestowania

• w koncepcji interwencjonizmu państwowego finanse publiczne stały się głównymi narzędziami interwencji państwa w gospodarkę, cele tych interwencji:

• pobudzenie efektywnego popytu (popyt warunkuje rozwój inwestycji, a (przez to wzrost produkcji i spadek bezrobocia)

• łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego korzystając z automatycznych stabilizatorów (zasiłki dla bezrobotnych oraz odpowiednio skonstruowane podatki, które w okresie boomu hamują ekspansję przedsiębiorstw, a w okresie słabnięcia tempa pobudzają)

• zerwano z poglądem, że wydatki muszą mieścić się w granicach zgromadzonych dochodów - czasami uzupełnienie popytu przez dodatkowe wydatki było celem ważniejszym niż zachowanie równowagi budżetowej

• paradoks niezrównoważonego budżetu - lepiej zwiększyć deficyt, aby kreować popyt, niż dopuścić do pogłębiania kryzysu (kryzys → spada produkcja → spada dochód narodowy (dochód przedsiębiorstw i gospodarstw domowych) → spadają dochody państwa → aby osiągnąć równowagę, należałoby ograniczyć wydatki → dalsze ograniczenie i tak już niskiego popytu → pogłębienie kryzysu)

• mnożnik zrównoważonego budżetu - wzrost wydatków państwa, któremu towarzyszy taki sam wzrost podatków, powoduje zwiększenie produkcji

• Keynes twierdził, że dług publiczny, jako konsekwencja zalecanego deficytu budżetowego nie jest zjawiskiem złym, gdyż występowanie długu wewnętrznego oznacza jedynie redystrybucję dochodów

• New Deal to program reform ekonomiczno-społecznych wprowadzonych w USA przez prezydenta Roosevelta w latach 1933-1939. Celem tych reform było przeciwdziałanie skutkom Wielkiego Kryzysu.

2.9. Neokeynesowskie teorie finansów publicznych.

Zalecenia A. H. Hansena:

• odrzucił zasadę równowagi budżetowej (równowaga nie może być celem samym w sobie)

• należy tak finansować wydatki, aby gospodarka wróciła do równowagi = poziomu pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych i likwidacji bezrobocia, metoda finansowania wydatków (koncepcja budżetu dynamicznego):

• podczas depresji → zaciągać kredyty w bankach (kredyty oddziałują najbardziej ekspansywnie na gospodarkę)

• kredyty → impuls rozwojowy → wzrost dochodu narodowego → wzrost oszczędności - impuls ten nie jest na tyle silny, by zlikwidować bezrobocie, więc nadal konieczne są wydatki finansowane z oszczędności

• w chwili przywrócenia równowagi, gdy zostanie osiągnięty stan pełnego zatrudnienia, wydatki powinny być finansowane z podatków dochodowych

• w przypadku pełnego zatrudnienia i wzrostu płac może pojawić się presja inflacyjna, dlatego w tej fazie należy ją hamować stosując podatki od konsumpcji

• Hansen poddał krytyce doszukiwanie się analogii między gospodarką prywatną a publiczną, ponieważ celem państwa nie jest zysk (kryterium decyzji publicznych jest wpływ na dochód społeczny i poziom zaspokojenia potrzeb obywateli)

• twierdził, że w zależności od sytuacji dług publiczny nie jest szkodliwy, lecz wręcz przynosi korzyści gospodarce (główny argument → wahania cyklu koniunkturalnego, równowaga gospodarki powinna być traktowana jako przeciętna równowaga cykliczna, tak więc zaciąganie długu w latach depresji jest przejawem zdrowej polityki finansowej, natomiast działanie przeciwne doprowadziłoby do pogłębienia depresji)

• koncepcja dwóch odrębnych budżetów (w praktyce nie miała zastosowania):

• budżet operacyjny - bieżące zadania publiczne, wzrastające zwłaszcza w okresie depresji, poddany silnym wpływom cyklu koniunkturalnego, pożyczki dla zachowania płynności - spłaty w okresie polepszenia koniunktury, budżet obciążony obsługa długów z budżetu kapitałowego

• budżet kapitałowy - plan wydatków długoterminowych

Koncepcja finansów funkcjonalnych A. Lernera:

• kryterium stosowania instrumentów fiskalnych - skuteczność działania w celu zapewnienia pełnego zatrudniania i zapobiegania inflacji

• środek osiągania celów - regulowanie wydatków rządowych

• wzrost wydatków, gdy wydatki prywatne nie wystarczają do zapewnienia pełnego zatrudnienia

• podatki progresywne, gdy nadmierny wzrost wydatków globalnych grozi wywołaniem zjawisk inflacyjnych

• stosowanie wszelkich środków polityki finansowej, byleby były skuteczne (funkcjonalne), do tych środków zalicza się → podatki i wydatki, zaciąganie i spłatę długów oraz emisję pieniądza i wycofywanie go z obiegu

Teoria finansów publicznych według J. M. Buchanana:

• koncepcje organiczne → państwo jest elementem społeczeństwa i powinno działać na jego korzyść, więc kryterium wydatków powinna być maksymalizacja społecznej użyteczności lub ogólnego dobrobytu (tak alokować środki, by korzyści były większe od negatywnych skutków ciężarów podatkowych) - problemem koncepcji jest to, ze trudno zmierzyć tą użyteczność

• koncepcje indywidualistyczne → państwo i poszczególni obywatele są przeciwnikami, działalność państwa prowadzi do zmiany użyteczności dochodów osiągniętych przez obywateli (państwo odbiera część dochodów i narzuca na co będą przeznaczone) stan idealny → ciężary podatkowe adekwatne do użyteczności = zasada ekwiwalentności, systemy fiskalne:

• system pogłębiający nierównomierny podział:

• osoby uboższe wpłacają do budżetu więcej niż otrzymują (saldo dodatnie)

• osoby zamożne uzyskują premię od państwa (saldo ujemne)

• chłopi i mieszczanie utrzymujący szlachtę i władców

• system neutralny → poszczególne jednostki korzystają ze świadczeń w takim samym stopniu w jakim ponoszą ciężary podatkowe

• system redystrybucyjny:

• osoby uboższe otrzymują większe świadczenia, niż wpłacają do budżetu (saldo ujemne)

• osoby zamożne „dopłacają” do osób gorzej usytuowanych (saldo dodatnie)

Kryzys państwa podatkowego według J. A. Schumpetera:

• poglądy w opozycji do twierdzeń Wagnera → przeciwnik wzrostu podatków, jednak potwierdzał nieuchronność wzrostu wydatków publicznych,

• kreślił wizje upadku kapitalistycznego państwa podatkowego, w którego miejsce miało powstać państwo socjalistyczne (przez rosnące podatki przechodzenie od fazy kapitalizmu żywotnego do kapitalizmu spętanego)

• nie negował instytucji państwa, ani podatku → państwo powinno pełnić podstawowe funkcje i tworzyć warunki do działania rynku

• zagrożeniem dla kapitalizmu jest rozwój stosunków demokratycznych → skłanianie do coraz większych roszczeń ze strony obywateli („skoro płacimy to wymagamy”) → mechanizm konkurencji politycznej może być silniejszy od mechanizmu konkurencji ekonomicznej (politycy będą obiecywali, coś co jest nieracjonalne pod względem ekonomicznym, byleby przypodobać się wyborcom)

• rosnące roszczenia można sfinansować na dwa sposoby:

• nakładanie nowych podatków, w tym progresywnych, skutek → spadek motywacji przedsiębiorców i obywateli do pracy

• zaciąganie pożyczek, skutek → spirala długu publicznego i kosztów jego obsługi

• ryzyko nadmiernego fiskalizmu - wzrost ciężarów podatkowych → rozbudowa administracji
  ważne jest, aby ktoś pilnował stabilności systemu (aby podatnik znał wysokość obciążenia, aby nie nakładano podatków obowiązujących wstecz itp.), ale administracja nie powinna być nadmiernie rozrośnięta, ponieważ pochłania ona część pozyskanych dochodów

2.10. Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny.

• początkowe obserwacje funkcjonowania gospodarek kapitalistycznych potwierdzały skuteczność interwencjonizmu państwowego (szybki wzrost gospodarczy, bezkryzysowy przebieg procesów) jednak pod koniec lat 70. XX wieku skuteczność interwencjonizmu została osłabiona → gospodarki przodujących krajów popadły w stagnację (niski wzrost gospodarczy, wzrost bezrobocia, wysoka inflacja)

• trudności gospodarcze stały się podstawą do ataku teorii keynesowskiej → oskarżano państwo, że narusza filozofię mechanizmu rynkowego, dewastuje zasoby gospodarki (wykorzystuje je nieefektywnie)

• państwo zostało oskarżone o wywoływanie inflacji - głównie przez kreowanie deficytu oraz powiększanie długu publicznego, monetaryści widzieli przyczynę także w nadmiernej regulacji podażą pieniądza (za pomocą stóp procentowych, kursów walutowych, rezerw obowiązkowych itp.)

• założenia nowego konserwatyzmu fiskalnego:

• bezwzględnie zrównoważony budżet w okresie roku fiskalnego, a nie w okresie cyklu koniunkturalnego

• ograniczenie skali redystrybucji PKB, ponieważ powoduje to efekt wypychania prywatnych zasobów, poza obieg gospodarczy (a więc nieprodukcyjne wykorzystanie tych środków)

• powrót do koncepcji jak najmniejszego budżetu (przez cięcia w wydatkach zarówno gospodarczych, jak i socjalnych)

• skutkiem tych cięć będzie zmniejszenie ciężarów podatkowych

• zmniejszenie podatków zbliży politykę podatkową do koncepcji podatku neutralnego dla gospodarki

• wszystkie te działania powinny doprowadzić do zmniejszenia długu publicznego, który jest uosobieniem zła

• nowy konserwatyzm fiskalny + monetarystyczne podejście do gospodarki zastosowano m.in. w Wielkiej Brytanii i USA, jednak rozwiązania te nie przyniosły pożądanych rezultatów:

• USA → obniżono podatki, jednak nie udało się obciąć wydatków, przez co wzrósł deficyt

• Wielka Brytania → nie udało się zmniejszyć redystrybucji PKB, ani doprowadzić do pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych (wysokie bezrobocie)

• mimo braku spektakularnych sukcesów koncepcje nowego konserwatyzmu fiskalnego, są wciąż silne - przykłady:

• próba ustawowego nakazu równowagi budżetowej w USA (nawet raz im się udało)

• w Polsce nie ma przepisu o zasadzie bezwzględnego zrównoważenia budżetu, ale zabrania się zaciągania przez rząd pożyczek w banku centralnym

• standardy z Maastricht:

• deficyt budżetowy nie może przekraczać 3% PKB

• dług publiczny nie może przekraczać 60% PKB

• podsumowanie:

• nie można jednoznacznie określić uniwersalnych standardów polityki fiskalnej, konieczne jest kierowanie się zasadą relatywizmu (dobór narzędzi w zależności od panujących warunków)

• nie można wyznaczyć uniwersalnej granicy opodatkowania

• polityka fiskalna, nadal w dużym stopniu prowadzona jest metodą prób i błędów

• trudność sprawia określenie jakie zjawisko jest skutkiem, a jakie przyczyną

• występuje tzw. efekt opóźnień (różnica w czasie między diagnozą, a zastosowaniem środków) - wynika to np. na skutek przewlekłych procedur legislacyjnych

• koncepcja neutralności podatkowej względem gospodarki jest utopijna

liberalizm teoria ortodoksyjna neoliberalizm nowy konserwatyzm fiskalny	interwencjonizm fiskalny keynesizm neokeynesizm
Mechanizm rynkowy	Interwencje państwa
Koncepcja małego budżetu	Nie można obcinać wydatków, bo wszystkie są konieczne
Stała równowaga budżetu	W kryzysie dopuszczany deficyt
Podatki tylko do celi fiskalnych	Podatki używane również do redystrybucji
Podatki zmniejszają skłonność do oszczędzania, a pośrednio do inwestowania	Wydatki budżetu kreują popyt w czasie depresji
Adam Smith Jean Baptiste Say David Ricardo Joseph Alois Schumpeter	Adolf Wagner Georg Friedrich List John Maynard Keynes

3. Funkcje finansów publicznych.

3.1. Rodzaje funkcji.

Celem państwa nie jest zysk, lecz działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. Państwo spełnia następujące funkcje:

• zapewnienie efektywności całej gospodarki

• zapewnienie sprawiedliwości przy nadmiernej dysproporcji dochodów

• zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej

Często funkcje państwa są utożsamiane z funkcjami finansów publicznych, jednak funkcje finansów publicznych posiadają specyficzny pieniężny charakter (poza tym państwo może używać także innych instrumentów np. prawnych czy politycznych → funkcje finansów publicznych są pojęciem węższym)

3.2. Funkcja alokacyjna. (końcowy proces redystrybucji)

• finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów, skutkiem alokacji jest dostarczenie towarów i usług obywatelom oraz całemu społeczeństwu (jest to finansowane z funduszy publicznych)

• zadania stawiane przed państwem (ponieważ nie mogą być wykonane za pomocą mechanizmu rynkowego):

• zadania publiczne - potrzeby zbiorowe np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, służba dyplomatyczna (istnieje naturalne przeszkoda przeciwko wykorzystaniu w tych dziedzinach mechanizmów rynkowych)

• zadania społeczne - potrzeby indywidualne, które mogłyby być zaspokajane na zasadach rynkowych, jednak wiązałoby się to z niebezpieczeństwem, ponieważ zróżnicowany dochód ograniczałby niektórym dostęp do pewnych dóbr (możliwe, że osoby biedniejsze rezygnowałyby z edukacji, czy oszczędzania na emeryturę, ponieważ ledwo starczałoby im na jedzenie) - dlatego państwo wymusza pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie dobra i usługi

• przedsiębiorstwa są nastawione na zysk i ich działalność czasami wywołuje efekty uboczne (np. skażenie środowiska), państwo napotyka trudności przy ustalaniu odpowiedzialności za skażenie środowiska, dlatego musi część środków publicznych przeznaczać na ochronę i regenerację środowiska

• gdyby zadania, które realizuje państwo były wykonywane na zasadach rynkowych, spotkano by się z trudnościami przy ustalaniu ceny za dane dobro czy usługę, ponieważ każdy w innym stopniu korzysta z danego dobra (jaką cenę ustalić za korzystanie z oświetlenia ulic?)

• free rider problem - efekt gapowicza - osoby korzystają z dóbr publicznych w znacznym stopniu i nie chcą płacić podatków

3.3. Funkcja redystrybucyjna.

• państwo, aby spełniać powierzone mu zadania musi ponosić wydatki, jednocześnie nie wytwarza żadnego dochodu, dlatego musi sięgać do dochodów innych podmiotów, wykorzystując przy tym atrybut władzy → państwo wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa

• redystrybucja realizowana jest w formie jednokierunkowych transferów pieniądza, za pomocą:

• podatków (od obywateli do państwa)

• transferów na rzecz podmiotów (od państwa do obywateli), wyróżnia się dwie formy tych transferów:

• nie związane z kontrświadczeniem - np. emerytury, zasiłki

• związane z kontrświadczeniem - wypłaty dla pracowników państwowych

• transfery wewnątrz sektora publicznego (z budżetu do funduszy celowych, do budżetów samorządowych)

• transfery pod względem wpływu na wykorzystanie PKB:

• transfery, których skutkiem są wydatki nabywcze

• transfery, które nie mają bezpośredniego związku z wykorzystaniem PKB np. składki na organizacje międzynarodowe, złożenie środków na lokacie, tworzenie rezerw

• redystrybucja budzi wiele kontrowersji - ponieważ narusza interesy jednych podmiotów, przysparzając korzyści innym

• kryteria redystrybucji:

• makroekonomiczne → redystrybucja PKB - wpływ na całą gospodarkę

• makrospołeczne → wpływ na różne grupy społeczne (emerytów, rencistów, grupy zawodowe)

• jednostkowe → poszczególne jednostki są zmuszane do „wyrzeczeń” (część ich dochodów jest zabierana i nie mogą jej rozdysponować, tak jak by chciały), każdy w indywidualny sposób odbiera te ciężary

• przy założeniu, że redystrybucja jest konieczna, idealne byłoby rozwiązanie, gdyby uzyskanie korzyści przez jedną osobę, nie powodowałoby pogorszenia sytuacji innych → efektywność w sensie Pareto

• w rzeczywistości napotyka się wiele trudności:

• trudno mierzyć korzyści i straty (m.in. dlatego, że pobrany podatek, może być wydatkowany na wiele sposóbów)

• trudno przeanalizować zachowania milionów jednostek

• jaki priorytet?

	efektywność gospodarowania	sprawiedliwość
„+”	sprzyja aktywności gospodarczej, lepszemu wykorzystaniu zasobów, wyzwala motywację do pracy i powiększania dochodów	interwencje uzasadnione wymiarem etycznym
„-”	może wywołać nadmierne zróżnicowanie dochodów	hamuje aktywność gospodarczą, odbiera motywację

• zasada zdolności podatkowej - stopień obciążenia uzależniony od posiadanego dochodu (im więcej masz, tym więcej płacisz)

• dlaczego niektórzy uzyskują niskie dochody?

• przyczyny zewnętrzne (niezależne od człowieka) - mniejsze uzdolnienie, choroba, mieszkanie w mniej rozwiniętym regionie (w tych przypadkach redystrybucja jest uzasadniona etycznie)

• przyczyny zależne od człowieka - niechęć do pracy, niechęć do podejmowania ryzyka, wysiłku (redystrybucja budzi sprzeciw etyczny)

3.4. Funkcja stabilizacyjna.

• umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji i redystrybucji do łagodzenia wahań cyklu gospodarczego

• w funkcjonowaniu gospodarki ważny jest popyt indywidualny i zagregowany

• ekspansja → wysoki popyt → wzrost produkcji → spadek bezrobocia → wzrost dochodów gospodarstw domowych i zysków przedsiębiorstw → wzrost popytu (przy nadmiernym przyspieszeniu następuje załamanie pozytywnych tendencji)

• depresja → ograniczenie popytu → spadek produkcji → wzrost bezrobocia → spadek dochodów gospodarstw domowych i zysków przedsiębiorstw → spadek dochodów państwa przy jednoczesnym wzroście potrzeb finansowych

• łagodzenie wahań polega na:

• hamowaniu ekspansji w okresie nadmiernego wzrostu

• pobudzaniu aktywności gospodarczej w okresie słabnięcia procesów gospodarczych

• instrumenty finansów publicznych:

• podatki → w okresie nadmiernego wzrostu, progresja podatkowa hamuje nadmierną aktywność gospodarczą, gdy aktywność gospodarcza słabnie, dochody „spadają” na niższy próg opodatkowania, zmniejszają się obciążenia podatkowe, co zachęca do inwestowania

• sposoby wykorzystania instrumentów podatkowych:

• wbudowanie w system podatkowy - tzw. automatyczne stabilizatory koniunktury - działają w ramach już istniejącego systemu podatkowego (np. progresja podatkowa)

• dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziomu opodatkowania - politycy wprowadzają zmiany w dotychczasowym systemie podatkowym (wprowadzają nowe podatki lub wprowadzają zmiany w już istniejących) - takie decyzje mogą wpłynąć na aktywność gospodarczą w bardziej radykalny sposób, jednak ich wprowadzenie wymaga czasu (czasochłonny proces legislacyjny) - występuje tzw. efekt opóźnień (od czasu diagnozy, do momentu przygotowania instrumentu mija tyle czasu, że układ gospodarki może się zmienić i narzędzia te mogą być nieskuteczne w takiej sytuacji)

• wydatki - także działają na zasadzie automatycznych stabilizatorów - automatyczny system zasiłków → gdy pracownicy tracą pracę wypłacany jest im zasiłek, co ogranicza dalszy spadek popytu

• środki oddziaływania na łączny popyt:

• wielkość dochodów budżetowych (podatki) → ograniczają popyt - gdy popyt jest nadmierny i może wywoływać inflację, zapobiega się temu przez wzrost obciążeń podatkowych

• wielkość wydatków budżetowych → wydatki budżetowe tworzą popyt

• saldo budżetu państwa → państwo może „zebrać” nadwyżkę popytu, gdy grozi ona inflacją i zneutralizować ją postaci nadwyżki w budżecie, która może zostać uruchomiona, gdy rozwój gospodarki jest ograniczony

• skala deficytu budżetowego jest jednym z kryteriów interwencjonizmu państwa → kryterium zrównoważonego budżetu nabiera coraz większego znaczenia (ponieważ praktyka pokazała, że teza o zależności między inflacją, a bezrobociem nie jest prawidłowa → ponieważ bezrobocie i inflacja nie wykluczają się wzajemnie, lecz mogą wystąpić równocześnie = stagflacja)

• dochody, wydatki i saldo budżetu wpływają na:

• skłonność do oszczędzania

• skłonność do inwestowania

• poziom stopy procentowej

• poziom bezrobocia

• oszczędności = inwestycje → nadmierny fiskalizm ogranicza możliwość oszczędzania, równocześnie większe wydatki państwa tworzą nowy popyt, w tym także inwestycyjny

• finansowanie deficytu zmusza państwo do zaciągania pożyczek, popyt na pieniądz jaki zgłasza państwo powoduje wzrost ceny pieniądza, to może wpływać na zachowanie inwestorów, a w konsekwencji na aktywność gospodarczą (np. droższy kredyt → rezygnacja z inwestycji)

• państwo może wpływać stabilizująco na rynek pracy, ponieważ w sektorze publicznym zatrudnienie podlega znacznie mniejszym wahaniom - państwo może organizować roboty publiczne (jednak to niesie za sobą zwiększenie wydatków i pojawienie się deficytu)

• możliwe, że funkcja stabilizacyjna w rzeczywistości tylko maskuje niedoskonałości, co prowadzi do przesunięcia i skumulowania problemu

3.5. Problemy sprzeczności między funkcjami finansów publicznych.

• nadmiernie rozbudowana redystrybucja, utrudnia jednoczesne wykorzystanie finansów publicznych do funkcji stabilizacyjnej

• funkcja stabilizacyjna może być sprzeczna z funkcją alokacyjną (gdy cele stabilizacji, będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich dochodów do alokacji dóbr i usług publicznych)

• państwo stoi przed wieloma dylematami, czasami musi po prostu wybrać „mniejsze zło”, tych decyzji nie można podejmować pomijając realną sytuację gospodarki

• sprzeczności są nieuniknione, więc należy je łagodzić

4. Elementy teorii wyboru publicznego.

4.1. Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego

Państwo musi dokonywać wyborów, ponieważ nie starcza na wszystko. Jakimi zatem kryteriami powinno się kierować przy wyborze? (co? i ile wytwarzać?)

Dobro prywatne	Dobro publiczne
- krzywa popytu bardziej pozioma - w punkcie przecięcia krzywej popytu z krzywą podaży → korzyści krańcowe osiągane z konsumpcji odpowiadają ponoszonym kosztom krańcowym - aby zwiększyć korzyść krańcową, trzeba kupić więcej dobra	- krzywa popytu bardziej pionowa - w punkcie przecięcia krzywej popytu z krzywą podaży → konsumenci A i B zużywają tę samą ilość dobra publicznego, jednak każdy płaci inną cenę (ponieważ każdy z nich osiąga różne korzyści krańcowe z konsumpcji) - pokrycie kosztu krańcowego jest możliwe tylko wtedy, gdy wszyscy nabywcy dobra zapłacą cenę (podatek)

W związku z tym kryteria alokacji dóbr publicznych muszą być inne niż dóbr prywatnych.

4.2. Cele i przedmiot wyboru publicznego.

Problemy, przed którymi stoją władze publiczne:

• dokonywanie przez państwo alokacji, ogranicza swobodę dysponowania dochodami przez osoby prywatne

• preferencje reprezentowane przez społeczeństwo mogą zdecydowanie różnić się od preferencji reprezentowanych przez władze publiczne.

Celem teorii wyboru publicznego jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji i redystrybucji. Wyeliminowanie lub ograniczenie arbitralności (narzucanie własnego zdania w sposób nie przyjmujący sprzeciwu) i woluntaryzmu decyzyjnego (kierowanie się własną wolą, nie liczenie się z opiniami innych) władz publicznych.

Przedmiotem zainteresować teorii wyboru publicznego jest:

• demokratyczny system podejmowania decyzji w kwestiach publicznych

• funkcjonowanie mechanizmów politycznych

• zachowanie się pojedynczego obywatela, grup społecznych

• rola społeczeństwa w podejmowaniu decyzji publicznych

Skutki niewłaściwych decyzji władz publicznych mogą być nieobliczalne dla społeczeństwa i gospodarki, dlatego ważny jest:

• sposób powoływania władz

• wpływ obywatela na ich działalność

Teoria wyboru publicznego musi uwzględniać:

• warunki ustrojowe

• czynniki polityczne:

• system władz publicznych (państwowych, samorządowych)

• kompetencje poszczególnych organów w kwestiach finansowych

• ordynacja wyborcza

• system partii politycznych i organizacji społecznych, zawodowych itp.

4.3. Istota wyboru publicznego.

W systemach demokratycznych wybór publiczny rozstrzyga się przez wybory przedstawicieli obywateli do władz. Nie jest to system idealny, ale jak dotąd nie wynaleziono lepszego.

Wybór jest podejmowaniem decyzji preferującej jedno rozwiązanie kosztem innego rozwiązania lub innych rozwiązań. Aby wybór był łatwiejszy, warto stosować te zasady:

• każdy wyborca ma jednakową szansę wpływania na przedmiot wyboru („jeden obywatel - jeden głos”, a w spółkach o ilości głosów decyduje ilość posiadanych akcji)

• przedmiot wyboru jest konkretny (wyborca musi wiedzieć czego wybór dotyczy)

• wybór dotyczy dwu wykluczających się możliwości (albo, albo) - łatwiej, gdy decyzja ogranicza się do formuły tak - nie, za - przeciw, określenie preferencji według metody rangowania przysparza więcej kłopotów

Czasami stosuje się instytucję demokracji bezpośredniej, np. referendum. Jednak bardzo często, przeciętny wyborca nie potrafi oprzeć swojej decyzji na racjonalnych przesłankach, więc opiera swój wybór na wypowiedziach i opiniach formułowanych przez polityków i organizacje społeczne. Tak więc przeciętny wyborca jest przedmiotem manipulacji.

Poza tym, nigdzie nie określono, kiedy instytucja demokracji bezpośredniej powinna być używana, w związku z tym ten instrument ma znikome znaczenie.

4.4. Sposoby wyrażania preferencji w sprawach publicznych

Bieżące i długookresowe kierowanie sprawami publicznymi nie jest możliwe w oparciu o demokrację bezpośrednią. Pewna część ludzi w ogóle nie wykazuje zainteresowania, ani zrozumienia dla spraw publicznych, czego dowodem jest niska frekwencja na referendach czy wyborach parlamentarnych. (Ta frekwencja jest przejawem pozytywnego lub negatywnego nastawienia obywateli do instytucji demokratycznych).

Dlatego typowy mechanizm wyborczy opiera się na wyborach pośrednich, który również niesie z sobą wiele niebezpieczeństw.

Wyborca ma swój system wartości → głosuje za przedstawicielami, z którymi wiąże nadzieję, iż będą oni reprezentować i chronić interesy wyborcy → w związku z tym wyborca opowiada się za programem danej partii → partie polityczne tak budują swoje programy, aby były one jak najbardziej atrakcyjne, dla jak największej liczby wyborców → pewne elementy programów są nierealne, są tylko obietnicami.

Mechanizm rynkowy	Mechanizm polityczny
Funkcjonuje w oparciu o konkretne i mierzalne cele	Nie zapewnia obiektywizacji celów. - może się zdarzyć, że preferencje wyborców będą niewłaściwie zinterpretowane - nie ma gwarancji, że te cele będą w ogóle zrealizowane
Funkcjonuje lepiej w warunkach konkurencji doskonałej	Funkcjonuje lepiej w warunkach oligopolu - gdyby panowała konkurencja doskonała, mogłoby dojść do dużego rozproszenia władzy i braku możliwości podejmowania jakichkolwiek decyzji

Wybory dokonywane są co kilka lat (4-5), takie rozwiązanie jest w pełni zrozumiałe, gdyż:

• konieczna jest pewna stabilizacja polityczna

• kampania wyborcza trwa kilka miesięcy i w tym czasie poczynania partii sprawującej władzę są ograniczone (nie chcą popełnić błędu, unikają decyzji koniecznych, ale niepopularnych)

• przeprowadzenie wyborów pochłania wiele kosztów

W związku z tym oddziaływanie wyborcy na decyzje organów przedstawicielskich jest poważnie ograniczone. Głosujący może zmienić swoją opcję dopiero przy okazji następnych wyborów. Jednak w obliczu kryzysu społecznego i politycznego konstytucja lub inny akt prawny najwyższej rangi przewiduje przedterminowe wybory.

Pośrednim dowodem słabości systemu demokratycznego jest spadek popularności ekipy rządzącej wraz z upływem czasu, jest to symptom rozmijania się preferencji rządzących z preferencjami wyborców.

Problem tzw. milczących (niegłosujących) wyborców - przyczyną jest niechęć do polityki i polityków, wywołane zawodem z przeszłości.

Działalność administracji i biurokracji przysparza kolejnych problemów z funkcjonowaniem systemu demokratycznego.

• wraz ze zmianą ekipy rządzącej tylko część urzędników średniego i niższego szczebla jest zastępowana, ponieważ trudno byłoby przygotować na 4 lata tak dużą liczbę wykwalifikowanych urzędników

• system demokratyczny stara się ograniczyć tę wadę przez wykształcenie profesjonalnego apolitycznego aparatu publicznego (jest to podejście idealistyczne, ponieważ trudno urzędników pozbawić ich przekonań politycznych i etycznych)

• aparat biurokratyczny może wpływać stabilizująco na funkcjonowanie systemu, jednak społeczeństwo i politycy płaca za to wysoką cenę → wysoka autonomia biurokracji sprawia, że to właśnie ona sprawuje realną władzę, stad też może sprzyjać reformom lub je hamować - w zależności od własnych potrzeb

Wniosek → biurokracja i politycy przede wszystkim reprezentują swoje interesy!

4.5. Kryterium kosztów i korzyści.

Wyborcy głosując na swoich przedstawicieli w istocie wybierają małe grupy, które podejmują decyzje (np. parlament, rady osiedli), te grupy z kolei wyłaniają organ wykonawczy.

Przy podejmowaniu decyzji publicznych stosuje się kryterium kosztów-korzyści.

• przy ustalaniu kosztów można zastosować precyzyjne miary

• pomiar korzyści ma charakter jakościowy, trudny do określenia

Zasadnicza trudność w przypadku wyboru publicznego wynika z dysproporcji między ponoszonymi kosztami, a osiąganymi korzyściami poszczególnych obywateli. → Wynika to z faktu, że między preferencjami poszczególnych osób a preferencjami wspólnoty mogą zachodzić podstawowe różnice (dlaczego ludzie samotni, bezdzietni mają ponosić koszty oświaty publicznej?). → nawet w systemach demokratycznych potrzebny jest pewien przymus wobec części społeczeństwa, która dobrowolnie nie byłaby skłonna ponosić kosztów na rzecz wspólnoty.

Zachowanie uczestnika w grupie może różnić się od jego zachowania, gdyby samodzielnie podejmował decyzję. Co jeszcze bardziej komplikuje proces decyzyjny. Poza tym decyzje wyborców nie dotyczą jednego, lecz wielu dóbr. Takie pakiety mogą zawierać dobra publiczne, z których wyborca będzie osiągał korzyści, ale są też i takie, gdzie ponoszone koszty będą większe. → Pakiety decyzyjne dotyczące różnych dóbr i spraw są treścią programów wyborczych.

Medianowy wyborca - odrzuca cele stawiane przez skrajne siły polityczne → to on tworzy większość parlamentarną i samorządową → partie polityczne walczą właśnie o takiego wyborcę → dlatego programy partii są do siebie zbliżone.

4.6. Zasada ustalania wyników głosowania w sprawach politycznych.

W systemach demokratycznych zasadniczą rolę odgrywa głosowanie, oraz reguła, że mniejszość musi podporządkować się większości.

W systemie demokratycznym występuje przymus, który nie jest narzucony przez jedną osobę, tak jak w systemach autorytarnych, lecz przez wolę większości. Ten przymus osiąga się przez respektowanie wyników głosowania.

Zasady obliczania wyników głosowania:

• jednomyślność - praktycznie może występować tylko w przypadku małych grup, może być warunkiem podjęcia decyzji najważniejszych dla państwa, kierowanie się tą zasadą mogłoby doprowadzić do paraliżu decyzyjnego (ponieważ wystarczy jeden odmienny głos)

• większość kwalifikowana - np. 2/3, zasadę stosuje się przy podejmowaniu ważnych decyzji np. zmiana konstytucji

• większość zwykła - najczęściej stosowana, przyspiesza proces podejmowania decyzji, jednak w ten sposób zwiększa się liczba osób, które muszą się podporządkować woli większości

• głosowanie według punktów (ranking)

4.7. Paradoks wyborczy.

paradoks wyborczy - dobór par i sekwencji głosowania ma wpływ na ostateczny rezultat, przy danym układzie preferencji, może zwyciężyć każdy wariant w zależności od tego w jakiej kolejności będą przeprowadzone wybory. Stwarza to możliwość manipulowania wynikami wyborów.

5. System finansów publicznych.

5.1. Sektor publiczny a finanse publiczne.

Niekiedy termin finanse publiczne i sektor publiczny używane są zamiennie. Jest to jednak błąd, między tymi pojęciami istnieją ścisłe zależności, ale występują także liczne różnice.

Sektor publiczny	Finanse publiczne
Nieprywatna własność	Nieprywatna własność
Reprezentuje realne zjawiska i procesy gospodarcze (np. wytwarzanie określonych dóbr)	Reprezentują zjawiska i procesy pieniężne
Decydujące znaczenie ma majątek - do analizy działalności wykorzystuje się metodę majątkową (zasobową) - ujęcie statyczne	Do analizy wykorzystuje się metodę strumieniową - ujęcie dynamiczne (badanie procesów tworzenia i rozdysponowywania funduszy)
Tylko część sektora publicznego realizuje cele publiczne i społeczne, część realizuje cele komercyjne, jak w sektorze prywatnym (przedsiębiorstwa państwowe) tylko część funduszy publicznych jest związana z finansowaniem sektora publicznego - ta część, która działa na zasadach komercyjnych, nie angażuje środków publicznych (ale istnieje możliwość subsydiowania) nie całość środków publicznych jest wykorzystywana przez sektor publiczny - pewna część trafia do obywateli w formie transferów
Szczególne związki i zależności zachodzą przez dług publiczny, który powstaje skutek kumulowania się deficytu: pożyczki powinno się zaciągać na finansowanie wzrostu majątku publicznego → część majątku sektora publicznego została sfinansowana z pożyczek → majątek publiczny stanowi zabezpieczenie pożyczek → ma to znaczenie dla wiarygodności państwa → a także dla atrakcyjności oferowanych przez państwo papierów wartościowych

Bez finansów publicznych pewna część sektora publicznego w ogóle nie mogłaby funkcjonować.

5.2. Struktura systemu finansów publicznych.

Finanse publiczne tworzą złożony system, który można przedstawić w różnych przekrojach:

• podmiotowym:

• władze ustawodawcze

• władze wykonawcze

• władze kontrolne (Najwyższa Izba Kontroli, Regionalne Izby Obrachunkowe)

• aparat skarbowy

• podmioty, które są finansowane z funduszy publicznych (szkoły, sądy)

• prawnym:

• konstytucja lub inna ustawa zasadnicza

• prawo budżetowe

• coroczne ustawy budżetowe i uchwały budżetowe samorządów

• ustawy podatkowe

• ustawy karnoskarbowe

• ustawy o zobowiązaniach podatkowych

• akty wykonawcze, wydawane przez ministra finansów

• instytucjonalnym (fundusze przyjmujące postać):

• budżetu państwa

• budżetów samorządów

• funduszy ubezpieczeń społecznych

• pozostałych funduszy publicznych

• fundacji publicznych

• instrumentalnym:

• podatki centralne i lokalne

• opłaty

• cła

• dochody z majątku publicznego

• składki na ubezpieczenie społeczne

• subwencje

• dotacje

• kredyty państwowe, pożyczki

5.3. Budżet państwa.

5.3.1. Pojęcie budżetu państwa.

Budżet państwa to scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych. Jest planem finansowym, który będzie stanowił podstawę działalności podmiotów państwowych. Jest aktem prawnym o określonym czasie obowiązywania. Sporządzany ex ante.

Podstawą gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych jest ustawa przyjmowana przez parlament, która upoważnia rząd do realizacji określonych w budżecie dochodów i wydatków. Proces ten nazywa się autoryzacją budżetu państwa. Jest on procesem złożonym i różni się w poszczególnych krajach.

Autoryzacja dochodów

Autoryzacja wydatków

Podatki także stanowione są na podstawie ustawy, jednak ustawy podatkowe stanowione są na czas nieokreślony (można nowelizować tą ustawę) Przyjęcie ustawy podatkowej oznacza przymus pobierania danego podatku - wielkość tego pobrania zapisywana jest w corocznej ustawie budżetowej → wpisanie do budżetu stanowi autoryzację podatku. Nie oznacza to jednak zobowiązania do bezwzględnego wykonania zapisów budżetu - wydajność dochodowa jest uzależniona od wielu czynników np. koniunktury → zapisane dochody mają jedynie charakter prognozy Niewykonanie tych dochodów nie skutkuje sankcjami wobec władz wykonawczych (skutkuje natomiast odpowiedzialnością polityczną - krytyka rządu przez opozycję)

Zapisane w ustawie budżetowej kwoty wydatków stanowią limity - ich naruszenie oznacza złamanie ustawy budżetowej, co może doprowadzić do postawienia rządu przed Trybunałem Stanu. Te zapisy także mają charakter prognozy. Możliwe jest zwiększenie wydatków, ale pod warunkiem nowej autoryzacji → znowelizowanie ustawy budżetowej. Można także nie wykonać wszystkich wydatków - władze wykonawcze nie ponoszą konsekwencji (jednak jest to kolejna okazja do krytyki rządu przez opozycję)

Po debacie nad realizacją budżetu, powinno się przyznać rządowi absolutorium, jego nieprzyznanie powinno oznaczać konieczność poddania się do dymisji. Obecnie istnieje instytucja absolutorium, jednak nie ma wymogu poddawania się do dymisji, celem jest zwiększenie stabilności politycznej.

5.3.2. Rozwój budżetu państwa.

Obecny kształt budżetu jest wynikiem wielowiekowych, burzliwych dziejów. Jego rozwój jest ściśle związany z rozwojem instytucji państwa.

Do rozwoju instytucji budżetu decydujące znaczenie miały:

• rozwój stosunków towarowo-pieniężnych

wzrost gospodarczy powodował wzrost ogólnego dobrobytu oraz wzrost „konsumpcji państwa” → co doprowadziło do ilościowego rozwoju budżetu

• oddzielanie majątku państwa od majątku królewskiego (prywatnego)

wyodrębniono dwa sektory własnościowe (publiczny i prywatny) niewyraźne granice niosą ze sobą negatywne konsekwencje, ponieważ trudno określić osobę odpowiedzialną

• rozwój parlamentaryzmu

system parlamentarny sprzyja obiektywizacji zakresu redystrybucji - parlament jako przedstawiciel podatników, stopniowo ograniczał uprawnienia władz wykonawczych do nakładania nowych lub podwyższania istniejących podatków. Władza wykonawcza i parlament toczyły ze sobą walkę o kompetencje budżetowe, jednak wraz z upływem czasu wpływ parlamentu był coraz większy.

Walki o kompetencje dwóch rywalizujących stron:

- Francja XVIII wiek: generalny dyrektor finansów usiłował zrównoważyć budżet (reforma podatków i redukcja królewskich wydatków) → odwołano go, a następnie ponownie powołano, gdy panował kryzys → zwołał Stany Generalne → oskarżono go o przygotowanie rewolucji i odwołano → opanowanie Bastylii

- Anglia XVII wiek: król rozwiązał parlament i opustoszył skarbiec → zmusiło go to do ponownego zwołania parlamentu → rewolucja → zwycięstwo wojsk rewolucyjnych → trwałe prawo kontrolowania przez parlament podatków i wydatków budżetowych

• rozwój socjalnych funkcji państwa

Początkowo państwo zajmowało się prowadzeniem wojen, utrzymywaniem wojska, policji, sądownictwa. Z czasem, wraz z rozwojem społeczeństwa i wzrostem gospodarczym zakres funkcji rozszerzył się. Państwo nie mogło unikać problemów obywateli. Wzrost roli państwa wynikał z presji społeczeństwa (ruchy związkowe i partii politycznych). Proces ten miał charakter stopniowy, ewolucyjny.

• rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych

Wkroczenie państwa w sferę gospodarki odbyło się gwałtownie. W okresie merkantylizmu państwo wykorzystywało instrumenty fiskalne do ochrony rynku wewnętrznego, ale ogólnie można stwierdzić, że aż do czasów wielkiego kryzysu w latach 1929-1933 rola państwa była minimalna. Taka postawa wynikała z obowiązującej doktryny, którą w dobie kryzysu odrzucono z powodu:

- negatywnych skutków żywiołowego działania mechanizmu rynkowego
- pojawienia się atrakcyjnej teorii Keynesa

splot tych dwóch okoliczności sprzyjał powstaniu nowej doktryny - interwencjonizmu państwowego, którego istotą jest łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego. (podtrzymywanie słabnącej gospodarki oraz jej hamowanie, gdy tempo wzrostu staje się niebezpieczne). Głównymi narzędziami stały się podatki, wydatki, subsydia i pożyczki.

W latach 80. XX w. znaczenie doktryn interwencjonizmu zmalało, pojawiły się tendencje do ograniczania ingerencji państwa za pomocą instrumentów fiskalnych, zaczęto zwracać uwagę na instrumenty pozaekonomiczne (np. prawne) oraz instrumenty monetarne (regulujące podaż i popyt na pieniądz w gospodarce).

Niepowodzenie tzw. reaganomiki w Stanach Zjednoczonych, wyrażające się olbrzymim deficytem i uporczywą recesją, doprowadziło do powrotu do bardziej ostrożnych, konserwatywnych koncepcji państwa.

- podzielono wydatki na dyskrecjonalne (zbrojenia, pomoc zagraniczna) i transferowe (zasiłki, transfery na rzecz opieki)

- określono limity na wydatki dyskrecjonalne

- przyjęto zasadę „coś za coś” - nowy program można było wprowadzić tylko wtedy, gdy zmniejszono wydatki na inny program lub znaleziono inne źródło finansowania
Wraz z rozwojem międzynarodowych stosunków gospodarczych budżet stal się:

- narzędziem finansowania wielu wspólnych przedsięwzięć gospodarczych
- źródłem udzielania pomocy finansowej różnym krajom
- źródłem udzielania pożyczek innym krajom

• procesy integracyjne

Jednym z elementów procesów integracyjnych jest ochrona wolnej konkurencji w ramach zintegrowanego układu gospodarczego, dlatego zaczęto przyglądać się budżetom krajowym, aby wyeliminować subsydiowanie rolnictwa, górnictwa, przemysłu stalowego, które ogranicza wolną konkurencję.
Integracja monetarna musi wymóc ujednolicenie systemów podatkowych. Obecnie obserwujemy proces ograniczania suwerenności krajowych władz fiskalnych, na rzecz organizacji międzynarodowych, wiąże się to z bardziej obiektywną kontrolą i oceną budżetów.

W ostatnich dekadach podjęto próby powiązania budżetu z cyklem koniunkturalnym, polegało to m.in. na odrębnym sporządzaniu budżetów bieżących i budżetów majątkowych (wykraczających poza okres jednego roku). Jednak przewidywania dotyczące cyklu, niosą ze sobą wiele niepewności, na co nie można sobie pozwolić. Budżety państwa nadal sporządzane są na okres roku. W przypadku Unii Europejskiej planowanie budżetu odbywa się w dłuższym horyzoncie czasu. Wynika to z konieczności uzgadniania wielu spraw z państwami członkowskimi, a po drugie stabilizuje gospodarkę całego układu.

Istotnym problemem jest równoważenie budżetu. Państwo zbyt często ucieka się do deficytu budżetowego, który może wywołać negatywne skutki dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu rynkowego:

• wzrost inflacji

• wypychanie zasobów poza sektor gospodarki prywatnej, która jest podstawą dobrobytu, ponieważ jest bardziej efektywna

• wzrost stopy procentowej w związku ze zgłaszanym przez państwo popytem na pieniądz

• stały wzrost długu publicznego, co wiąże się z koniecznością ponoszenia coraz wyższych kosztów obsługi długu, konieczność angażowania bieżących dochodów w celu finansowania deficytu z przeszłości

• przerzucenie ciężarów długu na przyszłe pokolenia

Na szczęście podjęto próbę ograniczania rozmiarów deficytu i po kilku dekadach następuje powrót do zasady równoważenia budżetu.

5.3.3. Cechy budżetu państwa.

• Budżet jest to centralny fundusz państwa, służący gromadzeniu i wydatkowaniu środków

• gromadzenie środków odbywa się w sposób przymusowy, wynika to z atrybutu władzy

• procesy gromadzenia i dzielenia mają nie tylko charakter ekonomiczny, ale także społeczny

• dochody powstają w wyniku definitywnego bezzwrotnego przejęcia ich przez państwo od innych podmiotów

• budżet jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry określony czasochłonny

• specjalizacja budżetu - nadanie rygorów prawnych wydatkom budżetowym

• budżet tworzą strumienie dochodów i strumienie wydatków

• konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów obliguje do wydatkowania środków przed upływem okresu budżetowego (zasada roczności) - powoduje to istotne skutki dla racjonalności budżetu

• budżet nie jest jedynym urządzeniem, nie może być wystarczająca podstawą oceny finansowej działalności państwa

5.3.4. Funkcje budżetu państwa.

Funkcje ekonomiczne:

• Redystrybucyjna (rozdzielcza)

Budżet służy do regulowania dochodów podmiotów występujących w gospodarce narodowej. Gromadzi dochody w postaci podatków, a następnie przeznacza ich część na rzecz tych podmiotów, które nie osiągają dochodów lub są one niewystarczające. Budżet dokonuje korekty bardzo wysokich dochodów, które powstały na skutek niesprawności mechanizmu rynkowego.

• Fiskalna

Polega na przejmowaniu na rzecz państwa dochodów, jest zewnętrznym wyrazem działalności państwa.

• Alokacyjna

Związana z wytwarzaniem przez sektor publiczny dóbr i usług publicznych. Końcowy efekt redystrybucji. (Nie wszystkie operacje redystrybucji dochodów wiążą się z alokacją.)

• Stabilizacyjna (wyrównawcza)

Celem jest łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego i zapewnienie zrównoważonego wzrostu.

• Bodźcowa

Działalność fiskalna z reguły zniechęca podmioty do prowadzenia działalności (negatywna funkcja stymulacyjna), ponieważ odbiera cześć wypracowanego dochodu. Pozytywna funkcja stymulacyjna ogranicza się do stosowania ulg i zwolnień (podmiotowych lub przedmiotowych), oraz udzielanie przez państwo gwarancji i poręczeń.

Funkcje kontrolne i polityczne:

• Ustrojowa (określenie w ustawie zasadniczej zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w sprawach budżetowych)

• Demokratyczna (wpływ społeczeństwa na opracowywanie i wykonywanie budżetu, sprzyja wyborowi odpowiednich przedstawicieli władz)

• Kontrolna (trochę dziwna, bo wynika z niej, że budżet musi kontrolować sam siebie)

• Planowania

• Prawna

• Kredytowa (czy państwo ma zdolność kredytową)

• Administracyjna

• Koordynacyjna (również nietrafiona, ponieważ wiele dziedzin nie znajduje swojego odbicia w budżecie, dlatego nie jest on w stanie koordynować aktywności państwa)

Funkcje budżetu są ponadustrojowe, a więc budżet jest instytucją istniejąca niezależnie (obiektywnie). Aby istniał budżet muszą być spełnione dwa warunki:

• gospodarka musi mieć charakter pieniężny

• musi istnieć instytucja państwa

5.3.5. Problem zasad budżetowych.

Zasady, których przestrzeganie powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu.

(Zasady ponadustrojowe, Zasady specyficzne dla danego ustroju)

• równowagi

• zupełności (powszechności) - ujęcie wszystkich dochodów i wydatków państwa

• jedności formalnej - jeden zbiorczy budżet, obejmujący budżet władz centralnych i samorządowych

• jedności materialnej - dochody tworzą jeden fundusz, o ogólnym przeznaczeniu

• szczegółowości (specjalizacji) - dochody i wydatki z dokładnym określeniem źródeł i przeczeniem, środki wydatkowane tylko do wysokości określonej w budżecie, w określonym czasie

• jawności - konieczność prezentowania społeczeństwu

• przejrzystości - pozwala na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa

• realności - maksymalna precyzja w planowaniu dochodów i wydatków

• uprzedniości

• gospodarności - wymaga racjonalnego wydatkowania

• operatywności - opracowanie w układzie podmiotowym (kto za co odpowiada)

• jednoroczności

• polityczności

W przeszłości występowały tendencje do ukrywania informacji, obecnie pod wpływem presji podatników coraz silniejsza jest tendencja do ujawniania finansów publicznych.

• Jawność sejmowej debaty budżetowej

• jawność sejmowej debaty nad wykonaniem budżetu

• podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji oraz publikowanie zbiorczych danych o finansach publicznych:

• wielkość długu publicznego

• poręczenia gwarancyjne skarbu państwa

• relacje długu publicznego do PKB

• kwota deficytu lub nadwyżki budżetowej

• wykaz osób, którym umorzono znaczące kwoty zaległych podatków

Kurczowe trzymanie się pewnych zasad byłoby hamulcem rozwoju. Np. naruszenie zasady zupełności (część dochodów jest gromadzona poza budżetem w funduszach celowych) doprowadziło do lepszej realizacji różnych zadań państwa. Z drugiej strony lekceważenie tych zasad, może doprowadzić do negatywnych zjawisk → niegospodarności i nadużywania kompetencji władz wykonawczych, co nie sprzyja obiektywizacji zakresu redystrybucji. Zasady budżetowe są ważnymi oraz pożytecznymi wskazówkami.

5.4. Finanse regionalne.

5.4.1. Przesłanki decentralizacji finansów publicznych.

Dla sprawnego funkcjonowania systemu finansów publicznych ważne jest w jaki sposób są gromadzone i wydatkowane środki publiczne. Trzeba pamiętać, że między procesami tworzenia zasobów, a procesami wydatkowania mogą zachodzić różnice.

W nawet najbardziej scentralizowanym systemie wykorzystanie zasobów odbywa się w trybie zdecentralizowanym. Wykorzystanie środków jest tym bardziej efektywne, im bliżej społeczności znajdują się osoby odpowiedzialne za ich rozdysponowanie. Ważnym czynnikiem jest kontrola wydatkowania, która jest łatwiejsza w przypadku zdecentralizowanego systemu.

Wniosek → decentralizacja sprzyja racjonalnemu wykorzystaniu środków, jednak nie można lekceważyć dwóch problemów, z nią związanych:

• przyczyny obiektywne centralizacji → zróżnicowanie przestrzenne potrzeb (bogatsze regiony, nie chcą ponosić ciężarów na rzecz biedniejszych regionów) władze centralne są zmuszone do interwencji, poza tym jest wiele zadań o znaczeniu ogólnokrajowym

• przyczyny subiektywne centralizacji → wynikają z mechanizmów politycznych - władze centralne nie chętnie oddają swoje uprawnienia, decyzje podatkowe zarezerwowane są na ogół dla władz centralnych.

Decentralizacja może być realizowana w różny sposób:

• ustawowe nadanie prawa do stanowienia podatków lokalnych

• nadanie prawa do stosowania ulg i zwolnień

Nadmierna decentralizacja, która może doprowadzić do głębokiego zróżnicowania opodatkowania w przestrzeni jest sprzeczna z uniwersalnymi zasadami podatkowymi.

5.4.2. Podział kompetencji władz podstawą decentralizacji finansów publicznych.

W rozważaniach o rodzajach i skutkach decentralizacji finansów publicznych konieczne jest uwzględnienie:

• podziału kompetencji, obowiązków i zadań między władze państwowe, a samorządowe

• zakres władztwa podatkowego

• zasady zasilania finansowego

Władze regionalne stanowią element władz publicznych w skali mezo, ich działalność dotyczy trzech podstawowych płaszczyzn:

• administracyjnej,

• socjalno-kulturalnej

• gospodarczej.

Jeżeli chodzi o władze centralne to dla nich zarezerwowane są następujące dziedziny:

• obrona narodowa i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju

• policja i bezpieczeństwo wewnętrzne kraju

• sądownictwo i wymiar sprawiedliwości

• działalność dyplomatyczna

• kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi

• nauka (częściowo)

• bankowość centralna

• utrzymanie centralnych obiektów wysoko wyspecjalizowanej służby zdrowia

Typowe zadania władz lokalnych to:

• zaopatrzenie ludności w wodę pitną

• utrzymanie czystości

• utrzymanie lokalnych dróg i lokalnego transportu publicznego

• utrzymanie obiektów oświatowych

Region usytuowany jest między władzami centralnymi a lokalnymi, stąd duży obszar swobody w kształtowaniu kompetencji. Istnieje wiele dziedzin życia, które wymagają współdziałania władz lokalnych i centralnych, ale są też takie sytuacje, gdy te dwa rodzaje władz są przeciwstawne sobie. Dlatego ważna jest koordynacja, ponieważ takie sytuacje negatywnie wpływają na efektywność wykorzystania środków publicznych. Podstawą tych sprzeczności jest:

• wadliwy podział kompetencji, obowiązków i przydzielonych środków lub

• mało precyzyjny podział kompetencji i odpowiadających im środków

Ostatnio widoczny jest powolny proces decentralizacji. Jednak struktura finansów publicznych w poszczególnych krajach jest różna. Podział kompetencji jest inny w państwach federalnych niż w państwach unitarnych.

5.4.3. Finansowe podstawy działalności władz regionalnych.

O tym jak duże zasoby finansowe stawiane są do dyspozycji władz regionalnych decyduje:

• podział kompetencji

• poziom rozwoju ekonomicznego

• mechanizm kształtowania zasobów finansowych

O poziomie rozwoju ekonomicznego decyduje stan i struktura regionalnej bazy ekonomicznej, którą tworzą:

• wszystkie podmioty gospodarcze

• ludność zamieszkująca region (posiadająca określony stopień wykształcenia)

• infrastruktura gospodarcza (sieć dróg, telekomunikacji)

• zasoby naturalne regionu

• infrastruktura instytucjonalna (banki, ubezpieczalnie, giełdy)

Wszystkie te czynniki (ludzkie, rzeczowe i organizacyjne) powinny służyć maksymalizacji dochodu narodowego.

5.4.4. Mechanizm kształtowania finansowych zasobów regionu.

Kształtowanie finansowych zasobów regionu odbywa się przez:

• transfery poza region

• transfery na rzecz regionu

Formy redystrybucji dochodów:

• redystrybucja pionowa

Dokonywana przez podatki centralne, oparta na przymusie, skala redystrybucji zależy od rodzaju doktryny ekonomicznej i społecznej, państwo powinno zapewnić określony standard życia wszystkim obywatelom, niezależnie od miejsca zamieszkania, dlatego ingerencja państwa w celu łagodzenia dysproporcji między regionami jest uzasadniona, z drugiej strony ingerencja władz centralnych zniechęca do powiększania dochodu narodowego w bogatszych regionach (dlatego władze nie powinny hamować wzrostu, lecz go popierać, ponieważ bogatsze regiony są „lokomotywą” całej gospodarki, z czego korzyści czerpią także regiony biedniejsze), władze centralne nie mogą dopuścić do zwiększenia odległości między biegunami

• redystrybucja pozioma

Polega na dobrowolnym przekazywaniu środków między regionami, negocjacje odbywają się bez udziału władz centralnych

5.5. Finanse lokalne.

5.5.1. Problem granic autonomii władz samorządowych.

Decentralizacja najpełniej dokonuje się przez przeniesienie istotnej części kompetencji i decyzji o alokacji środków na szczebel lokalny, ponieważ to właśnie władze lokalne powinny mieć najlepsze rozeznanie co do potrzeb lokalnych zbiorowości.

Decentralizacja jest korzystna, jednak proces ten przebiega powoli i spotyka wiele trudności:

• decentralizacja oznacza zmianę formy własności skarbu państwa na własność samorządową

• sceptyczny stosunek władz centralnych do decentralizacji ( samorządowe zasoby finansowe mają dużą autonomię - władze centralne mają ograniczone możliwości ingerencji, dlatego niechętnie dzielą się kompetencjami)

• państwo ma szczególny status, ponieważ jest ostateczną instancją publiczną, która ma zdolność rozwiązywania podstawowych problemów gospodarczych i społecznych, władze centralne odpowiadają także za działalność władz samorządowych

• taka działalność wymaga środków pieniężnych i jest to obiektywna przyczyna zatrzymania środków przez państwo

• nie można przekazać pełnych uprawnień do nakładania podatków, ponieważ mogłoby to doprowadzić do nadmiernego zróżnicowania warunków działalności podmiotów gospodarczych - autonomia finansowa musi być realizowana w inny sposób

5.5.2. Finansowe podstawy działalności władz samorządowych.

Decyzje dotyczące podatków muszą być rozstrzygane przez władze centralne, zatem należy w inny sposób zapewnić władzom samorządowym trwałe podstawy finansowe. Można to osiągnąć przez:

• ustalenie udziałów władz samorządowych w dochodach władz państwowych

• ustanowienie dodatków do podatków państwowych

• oddanie do wyłącznej dyspozycji władz samorządowych pewnych rodzajów podatków - podatki lokalne

• ustalenie zobiektywizowanych kryteriów zasilania finansowego władz samorządowych w formie dotacji (ustalenie takiego przydziału, który ograniczyłby pole dowolności)

• wyposażenie władz samorządowych w określony majątek (komunalizacja mienia skarbu państwa) - dwa rodzaje dochodów z mienia:

• dochody z praw majątkowych

• dochody ze sprzedaży praw majątkowych

Między tymi rodzajami występuje sprzeczność - nadmierna aktywność w pozbywaniu się mienia prowadzi do zwiększenia bieżących dochodów, ale osłabia siłę dochodową w dłuższej perspektywie, dlatego władze państwowe mogą ograniczyć swobodę w zakresie sprzedaży - akceptując lub odrzucając decyzję o sprzedaży

• zaciągnięcie pożyczki przez władze samorządowe (czasami jest to konieczne, ponieważ niedostosowanie wpływów do potrzeb może zakłócić płynności finansową), jednak zaciągnięcie pożyczki zmniejsza możliwość wydatkowania środków, ponieważ część dochodów trzeba przeznaczyć na obsługę długu - w tej kwestii władze centralne także mogą wprowadzić pewne ograniczenia

Ogólnie środki do dyspozycji władz samorządowych można podzielić na:

• dochody własne - dochody na trwałe oddane do dyspozycji władz samorządowych

• dochody wyrównawcze - transfery od władz państwowych (subwencje ogólne, dotacje celowe, dotacje wyrównawcze)

• wpływy (przychody) z pożyczek

5.5.3. Rodzaje publicznych funduszy lokalnych - budżet samorządowy.

Działa na identycznych zasadach do budżetu państwa. Choć istnieją poglądy, że ustrój finansowy samorządu powinien być uregulowany odrębnie i charakteryzować się większa swobodą, ponieważ władze samorządowe są pod ścisłą kontrolą ze strony obywateli. Nie jest to do końca prawda, ponieważ występują przypadki niegospodarności i marnotrawstwa.

Charakterystyczne dla budżetów samorządowych jest to, że:

• gromadzone środki są prawnie chronione zapisem w konstytucji - władze państwowe nie mogą ingerować w sposób wydatkowania, chyba że naruszono przepisy prawa

• chronione są nadwyżki budżetowe, jednak ich trwałe występowanie może spowodować reakcję ze strony władz centralnych - zmniejszenie dotacji

• gospodarka budżetowa władz samorządowych podlega pewnemu nadzorowi ze strony organów państwowych:

• co do legalności działania władz

• lub w przypadku zadań zlecanych przez państwo

5.6. Publiczne fundusze celowe.

5.6.1. Pojęcie funduszu celowego.

Budżet jest podstawową formą organizacyjną dla pieniężnych środków publicznych. Obok budżetu występują fundusze celowe (które były wcześniej rozwinięte - początkowo daniny pobierano z myślą o określonym celu, nie tworzono funduszu ogólnego przeznaczenia jakim jest budżet).

Fundusze celowe powstały jako pewna odpowiedź na słabe strony budżetu. Cechy:

• utworzone są na mocy aktu prawnego wysokiej rangi

• środki gromadzone są ze ściśle określonych źródeł i są przeznaczane na ściśle określone cele

• funkcjonują w okresie dłuższym niż rok

• gospodarka odbywa się na podstawie planu

Wnioski wynikające z istnienia funduszy celowych:

• powstanie funduszu celowego oznacza wyodrębnienie części środków z ogółu środków publicznych, skutkiem tego jest zapewnienie źródeł finansowania dla wybranej dziedziny działalności

• z drugiej strony związanie części środków publicznych z wyznaczonymi zadaniami ogranicza swobodę alokacji

• następuje podniesienie rangi tych zadań, ponieważ są wyłączone spod rutynowej procedury alokacji, co powinno gwarantować uniknięcie „rywalizacji” z innymi zadaniami publicznymi

• zadania te mają zapewnioną ciągłość finansowania, ponieważ nie podlegają procedurze rocznego planowania (jest to ważne w przypadku zadań inwestycyjnych), ale ta ciągłość jest zapewniona tylko, gdy źródła dochodów są wydajne, nie są wymagane dotacje z budżetu, ponieważ dzięki temu finansowanie tej dziedziny jest uniezależnione od decyzji parlamentu

• fundusze celowe umożliwiają kumulację niewykorzystanych w danym roku środków - większa swoboda w dysponowaniu środkami

5.6.2. Funkcje funduszy celowych.

• Alokacji środków publicznych - jak w przypadku budżetu

• Redystrybucji dochodów - jak w przypadku budżetu

• Mobilizacja środków publicznych

Fundusze celowe mogą sprzyjać powiększeniu środków publicznych, m.in. dzięki wykorzystaniu czynnika psychologicznego - właściwie sformułowany cel, może znaleźć akceptację społeczeństwa i podmiotów gospodarczych, które dobrowolnie będą przeznaczały środki na te fundusze. Poza tym funkcja mobilizacji realizuje się przez obowiązująca zasadę, że wielkość wydatków uzależniona jest od wielkości zgromadzonych dochodów

• Racjonalizacji wydatków publicznych

Fundusze celowe mogą ograniczyć wpływ czynnika politycznego oraz zminimalizować możliwości ciągłej zmiany hierarchii celów i zadań, funkcja racjonalności związana jest z technikami finansowania:

• możliwość zerwania z zasadą jednoroczności

• stabilizacja dochodów zagwarantowana przez zapisy ustawowe

• zapewnienie ciągłości finansowania

• elastyczne kształtowanie wydatków w zależności od potrzeb

Wydawałoby się, że fundusze celowa mają same zalety, jednak jak zawsze występuje kilka problemów:

• nadmierne rozbicie globalnych środków może utrudnić racjonalną alokację (odwrotne skutki do zamierzonych)

• środki publiczne zgromadzone w funduszach celowych wymykają się spod kontroli parlamentu, a ewentualne korekty wymagają zmian ustawowych, co pochłania wiele czasu

• znalezienie właściwych proporcji między środkami publicznymi zgromadzonymi przez budżet, a tymi zgromadzonymi przez fundusze celowe jest trudne i uzależnione od warunków politycznych, społecznych, historycznych, itp.

• doświadczenia wielu krajów potwierdzają możliwość marnotrawstwa środków przy użyciu funduszy celowych

Podatek celowy - dochody osiągane z tego podatku są ściśle związane z określonym celem, jest to alternatywna forma funduszu celowego, jednak nie znajduje szerszego zastosowania, ponieważ narusza wykształconą zasadę ogólności (groziłoby to poszufladkowaniem dochodów i ograniczyłoby możliwości alokacji)

5.6.3. Rodzaje funduszy celowych.

Podział funduszy ze względu na:

• rodzaj gestora środków publicznych:

• państwowe - informacje dotyczące stanu środków prezentowane są parlamentowi wraz z ustawą budżetową, co prawda fundusze nie mogą być objęte decyzjami parlamentu, ale dzięki udostępnieniu tych danych parlament ma wgląd w całokształt gospodarki publicznymi środkami (jest to warunek konieczny, jeżeli fundusze celowe otrzymują dotacje)

• samorządowe - stworzone, aby uelastycznić gospodarkę środkami pieniężnymi, liczono na to, że będą mobilizowały środki w wyniku dobrowolnych wpłat

• ponadnarodowe - powstają ze składek różnych krajów, np. fundusze ONZ, fundusze UE (Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego)

• przedmiot finansowany z funduszu (cel funduszu) - fundusze finansujące:

• świadczenia społeczne

• dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania (np. kultura, sport)

• infrastrukturę społeczną

• ochronę środowiska

• źródła dochodu funduszu:

• oparte na przymusowych dochodach

• bazująca na dobrowolnych wpłatach

• zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi

W praktyce fundusze zasilane są z różnych źródeł, a udział dobrowolnych wpłat jest uzależniony od tego czy system finansowy kraju przewidują także inne możliwości dobrowolnego przekazywania środków (np. fundacje, które są poważną konkurencją dla publicznych funduszy celowych)

Cecha	Budżet	Fundusz celowy
Przedmiot finansowania	Ogólny	Określony
Okres finansowania	Roczny	Nieokreślony
Ciągłość finansowania	Brak	Zapewniona
Bezpieczeństwo finansowania zadań	Niskie - konkurencyjność zadań	Wysokie - brak konkurencyjności zadań
Możliwość akumulacji środków finansowych po roku finansowym	Nie istnieje	Istnieje
Zasady gospodarki finansowej	Sztywne	Elastyczne
Możliwości kontroli ze strony władz przedstawicielskich	Istotne	Ograniczone
Racjonalizacja wydatków	Ograniczona	Znaczna

5.7. Finanse ubezpieczeń społecznych.

5.7.1. Kwestia obowiązków państwa w zakresie ubezpieczeń.

Instytucja ubezpieczeń to jedna z najstarszych instytucji finansowych, powstała w odpowiedzi na występowanie ryzyka. Podstawą ubezpieczeń jest solidarność - na dane zdarzenie losowe narażone jest wiele podmiotów, ale tymi zdarzeniami dotknięta zostanie tylko część tych podmiotów, ciężary związane ze szkodami rozłożą się na dużą liczbę podmiotów.

Rozwój gospodarczy wytworzył nową kategorię społeczną - pracowników najemnych, utrzymujący się z pracy, to doprowadziło do wielu problemów społecznych wynikających z:

• braku możliwości znalezienia pracy lub jej utraty

• przejściowej niemożności podjęcia pracy ze względów zdrowotnych

• trwałej niemożności podjęcia pracy ze względów zdrowotnych (np. kalectwo)

• niemożności pracy ze względu na wiek

Sposoby na rozwiązanie problemu:

• wynikające z przezorności indywidualnej - bez włączenia instytucji ubezpieczeniowych (tworzenie rezerw i zatrzymywanie ich w skarpecie lub lokowanie w bankach - jednak skuteczność tych decyzji jest zagrożona zjawiskami inflacyjnymi, dlatego ludzie poszukują bardziej pewnych gwarancji)

• wynikające z przezorności grupowej - przy wykorzystaniu instytucji ubezpieczeniowych (towarzystwa ubezpieczeniowe powinny zapewnić przyszłym świadczeniobiorcom zachowanie realnej wartości świadczeń)

Ubezpieczenia społeczne zajmują ważne miejsce wśród funkcji socjalnych państwa. Trudna sytuacja osób bezrobotnych i chorych jest wyzwaniem dla państwa, ponieważ system zabezpieczenia oparty na idei przezorności indywidualnej tylko częściowo rozwiązuje problem. W procesie rozwoju cywilizacyjnego dystansowanie się państwa od spraw socjalnych obywateli okazało się niemożliwe, sprzymierzeńcem był rosnący ruch związkowy. Ubezpieczenia społeczne są jednymi z największych zdobyczy cywilizacyjnych.

Rola państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych może sprowadzać się do:

• tworzenia podstaw prawnych ubezpieczeń ubezpieczeń społecznych - ustanowienie obowiązku ubezpieczenia

• przejęcia przez państwo obowiązku organizacji systemu ubezpieczeń oraz przejęcie odpowiedzialności materialnej za świadczenia społeczne

W pierwszym przypadku finanse publiczne nie są istotnie wciągnięte w ubezpieczenia społeczne, rola państwa ogranicza się do działania konstytuującego system ubezpieczeń i ewentualnej interwencji, gdy niepubliczne instytucje finansowe nie wywiązują się należycie ze swoich powinności. Jednak społeczeństwo oczekuje od państwa nie tylko odpowiedzialności politycznej, ale także gwarancji finansowych.

W ramach ubezpieczeń społecznych państwo jest odpowiedzialne za:

• świadczenia emerytalno-rentowe

• ubezpieczenia zdrowotne (zaspokojenie elementarnych potrzeb związanych z ochroną zdrowia i leczeniem, źródłem finansowania są dochody gospodarstw domowych, kwestią sporną jest ustalenie w jakim stopniu fundusz ten ma być zasilany w formie podatków, a w jakim stopniu finansowany z funduszy prywatnych)

• ubezpieczenia na wypadek bezrobocia

5.7.2. Wpływ ubezpieczeń emerytalno-rentowych na gospodarkę i finanse publiczne.

Ubezpieczenia emerytalno-rentowe mają wymiar społeczny, ale także ekonomiczny

Makroekonomiczny aspekt ubezpieczeń społecznych - związany z mechanizmem tworzenia i podziału dochodu w okresach bieżących. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego mają charakter redystrybucyjny → wypłaty na rzecz ludności biernej zawodowo dokonywane są kosztem ludności aktywne zawodowo.

Ważną kwestią jest fakt, czy system ubezpieczeń społecznych wytwarza nadwyżki, czy wywołuje deficyt.

W przypadku deficytu → jego pokrycie musi być sfinansowane w ostateczności z podatków, co zwiększa efekt redystrybucji, poza tym ten deficyt może być przyczyną powiększania długu publicznego, co zwiększa problem międzypokoleniowego transferu dochodu.

W przypadku nadwyżki → ubezpieczenia emerytalno-rentowe mogą być podstawą tworzenia oszczędności, mogą być transferowane w kapitał i być dźwignią wzrostu gospodarczego.

Oddziaływanie na gospodarkę uzależnione jest także od tego, czy fundusze ubezpieczeniowe są wyodrębnione, czy tworzone w ramach budżetu. W tym drugim przypadku, składki na ubezpieczenia mogą zostać wykorzystane na inne cele (mogą być źródłem ogólnych dochodów budżetowych).

W rezultacie reformy w roku 1999 powstał tzw. drugi filar - część składki dotychczas gromadzonej w ZUS zostaje przekazanych do OFE, reforma ta pogłębiła nierównowagę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co wymusiło przeznaczanie na ten fundusz znacznych dotacji z budżetu państwa. Z drugiej strony środki oddawane do dyspozycji prywatnym funduszom emerytalnym zwiększyły oszczędności krajowe, które mogą być źródłem finansowania gospodarki albo potrzeb pożyczkowych państwa (analizując strukturę portfela inwestycyjnego OFE znaczną część przeznacza na skarbowe papiery wartościowe).

Ważnym problemem jest także zachowanie realności świadczenie emerytalno-rentowych. Wyróżnia się dwa systemy:

• system repartycyjny - zachowanie realności jest zapewniona za pomocą waloryzacji świadczeń, metody:

• waloryzacja na podstawie aktualnej średniej płacy w gospodarce

• indeksacja powiązana ze wskaźnikiem inflacji

• waloryzacja płacowo-cenowa

Jednak zwiększenie świadczeń jest możliwe tylko przez cięcia w wydatkach publicznych na inne cele. Inną kwestią jest to, że nadmierne obciążenia ludności aktywnej zawodowo, obniża motywację do pracy i obniża efektywność gospodarowania, efekt ten można łagodzić przez włączenie ludności pracującej w procesy decyzyjne w sferze ubezpieczeń - rozwój dobrowolnych ubezpieczeń

• system kapitałowy - poziom świadczeń uzależniony jest od stanu gospodarki, ściślej od od sytuacji na rynkach finansowych, ewentualny negatywny wpływ na krajowych rynkach finansowych można ograniczyć przez inwestowanie na rynkach zagranicznych (jednak wiąże się do z dużym ryzykiem i w wielu krajach jest to zabronione, lub określono granicę do której takie inwestowanie jest możliwe)

Mikroekonomiczny wymiar ubezpieczeń społecznych - składki są podstawą roszczeń zgłaszanych wobec władz publicznych albo wobec prywatnych funduszy emerytalnych (skoro pracownik ponosił ciężar składki, co oznaczało ograniczenie jego dochodów w przeszłości, to gdy uzyska prawo do emerytury lub renty zgłasza swoje roszczenie)

5.8. System finansowy ubezpieczeń zdrowotnych.

Modele systemów opieki zdrowotnej:

• model Beveridge'a (zaopatrzeniowy, usługowy)

• władze publiczne biorą odpowiedzialność organizacyjną i finansową za ochronę zdrowia - tworzony jest odpowiedni fundusz

• źródłem finansowania są podatki o charakterze ogólnym - w związku z tym wydatki na ochronę zdrowia kształtowane są w ramach procedury budżetowej

• fundusz gwarantuje podstawowy koszyk świadczeń medycznych, co oznacza konieczność dobrowolnego ubezpieczania się obywateli

• model Bismarcka

• finansowanie ze składek zdrowotnych wnoszonych obowiązkowo przez pracownika i pracodawcę do autonomicznych kas chorych

• zasada solidaryzmu między chorymi, a zdrowymi

• za organizację odpowiada państwo

• usługi świadczone są przez jednostki publiczne oraz prywatne (na podstawie zawartych kontraktów)

• poza systemem są ludzie o wysokich dochodach, którzy kierowani są do prywatnych towarzystw ubezpieczeniowych

• model rezydualny (głównie w USA)

• państwo nie bierze odpowiedzialności za organizację i finansowanie opieki zdrowotnej

• model oparty na prywatnym ubezpieczeniu

• istnieją programy pomocy dla ludzi o niskich dochodach

• model Siemaszki (a państwach socjalistycznych)

• państwo bierze pełną odpowiedzialność za ochronę zdrowia

• zakłady opieki należą do państwa

• wydatki finansowane z budżetu

• pełen pakiet usług jest bezpłatny

Obecny postęp medycyny, sprawia, że gwarantowanie bezpłatnych usług jest coraz trudniejsze. Państwo podejmuje próby ograniczania wydatków na zdrowie. Finansuje się jedynie podstawowe świadczenia zdrowotne, pozostałe usługi kupowane są przez obywateli w publicznych lub prywatnych jednostkach służby zdrowia. Przewiduje się, że zmiany w systemach opieki zdrowotnej pójdą w kierunku większej finansowej odpowiedzialności indywidualnej.

5.9. Ubezpieczenie od bezrobocia.

Źródłem finansowania zasiłków dla bezrobotnych mogą być podatki lub składki o charakterze ubezpieczeniowym. Za pomocą zasiłków państwo realizuje funkcje społeczne, a także ekonomiczne - wypłacanie zasiłków prowadzi do powstrzymania spadku popytu w gospodarce (łagodzą wahania cyklu koniunkturalnego) i powinny być wypłacane, nawet gdy brakuje pieniędzy w funduszach, ponieważ zaciągnięte na ten cel pożyczki będą mogły być spłacone, gdy gospodarka wejdzie w fazę ożywienia.

5.10. Finanse agencji władz publicznych.

Aby lepiej wykorzystywać środki publiczne poszukiwano rozwiązań alternatywnych dla budżetu i tal w systemie instytucji publicznych wykształciły się agencje władz publicznych, które posiadają osobowość prawną.

• Ich ideą jest wspomaganie finansowe dziedzin gospodarczych preferowanych przez państwo.

• Źródłem funduszy mogą być:

• dotacje budżetowe

• oddane do dyspozycji agencji dochody publiczne

• zaciągane kredyty

• dotacje przekazywane przez międzynarodowe instytucje finansowe

• zaletą jest możliwość pozyskiwania środków z wielu różnych w tym prywatnych źródeł

• agencje mogą w ograniczonym zakresie prowadzić działalność gospodarczą, a w szczególności udzielać zwrotnych pożyczek na preferencyjnych warunkach

6. Dochody publiczne.

6.1. Przyczyny gromadzenia dochodów publicznych.

Państwo jest wytworem rozwoju cywilizacji. Znaczenie instytucji publicznych nie zawsze jest doceniane, ponieważ przyzwyczailiśmy się do istnienia i działalności instytucji publicznych, funkcje które pełnią traktujemy jako coś oczywistego, choć zakres funkcji publicznych państwa i samorządu był przedmiotem wielu konfliktów. Jest to typowa reakcja psychologiczna w przypadku trwałego zaspokajania potrzeb.

Wiele dziedzin życia społecznego jest wyłączną domeną władz publicznych - założenia o obiektywnej konieczności istnienia państwa rodzi określone konsekwencje w płaszczyźnie ekonomicznej i społecznej.

Państwo nie jest w stanie wytwarzać dochodów, które są niezbędne do finansowania zadań wykonywanych przez państwo. Źródłem dochodów państwa mogą być jedynie dochody wypracowane przez przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe (a w ostateczności zawsze gospodarstwa domowe). Popyt na pieniądz może być zaspokojony przez:

• przymusowe sięganie do dochodów

• zaciąganie pożyczek (należy je traktować tylko jako uzupełniające źródło, ponieważ nadmierne korzystanie z nich może doprowadzić do deficytu budżetowego, a w konsekwencji powiększyć dług publiczny - wejście na drogę pożyczek może prowadzić do pułapki zadłużenia)

Podstawowym źródłem dochodów państwa jest ściąganie dochodów od innych podmiotów (jednak żaden z podmiotów nie chce definitywnie rezygnować ze swoich dochodów), państwo znajduje się na uprzywilejowanej pozycji i może skorzystać z atrybutu władzy.

Przy gromadzeniu dochodów państwo nie ponosi wysiłku gospodarczego (nie ponosi ryzyka związanego z działalnością gospodarczą), jego wysiłek sprowadza się do:

• stworzenia prawnych podstaw przejmowania dochodów

• stworzenia aparatu wykonawczego

• stworzenia aparatu represji

Wysiłek państwa ma charakter administracyjny, a nie ekonomiczny. Państwo ponosi przede wszystkim ryzyko polityczne (upadek rządu lub parlamentu, gdy podmioty które są obciążane podatkami nie chcą tolerować nadmiernej ingerencji władz).

Istota mechanizmu przejmowania przez państwo dochodów stwarza wiele niebezpieczeństw. Sposób działania państwa może przyjąć postać woluntaryzmu, co może prowadzić do recesji lub kryzysu. Poza tym pobierane środki mogą być nieefektywnie wykorzystywane (marnotrawstwo, defraudacja). Dlatego działalność państwa powinna być poddana kontroli (kontrola kierunków i sposobów wydatkowania). Z historii wiemy, że wraz z upływem czasu możliwości obywateli na działalność państwa stale się rozszerzają. Podstawy do tego tworzą parlament, opozycja, organizacje i stowarzyszenia. Instytucje te ograniczają samowolę fiskalną, jednak nie eliminują naturalnej sprzeczności interesów między państwem a obywatelami, dlatego należy szukać kompromisów.

Polityka przejmowania dochodów powinna spełniać szereg warunków:

• jawności i stabilności

• sprawiedliwego rozłożenia ciężarów

• oszczędnego gospodarowania środkami

6.2. Rodzaje dochodów publicznych.

Wpływy publiczne - wszystkie środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych → dochody publiczne + wpływy o charakterze pożyczkowym, do których można zaliczyć:

• kredyty z banków komercyjnych

• pożyczki od rządów i banków zagranicznych

• wpływy ze sprzedaży weksli skarbowych i obligacji komunalnych

• wpłaty banku centralnego

• kiedyś były to również wpływy z emisji pieniądza, jednak obecnie jest to zabronione

Dochody publiczne - definitywne, czyli bezzwrotne, zasilanie finansowe władz publicznych, źródłem tych dochodów są dochody innych podmiotów. Wydatkowanie tych dochodów oznacza ostateczne ich zużycie przez władze państwa.

Można wyróżnić następujące rodzaje dochodów:

• daniny publiczne - podmiot ponoszący ciężar nie otrzymuje w zamian żadnego bezpośredniego świadczenia (podatek akcyza)

• dochody publiczne z majątku i praw majątkowych - są rezultatem zaangażowania majątku w procesy gospodarcze zalicza się tutaj:

• dochody z wynajmu i dochody z dywidend

• dochody ze sprzedaży majątku (nadmierna aktywność państwa w tej dziedzinie zmniejsza siłę dochodową państwa w przyszłości)

• pozostałe dochody:

• składki na ubezpieczenia społeczne

• składki na ubezpieczenia zdrowotne

• składki na różne fundusze publiczne

6.3. Podatek.

Podatek to pieniężne (a nie rzeczowe), przymusowe, ogólne (wszyscy są objęci podatkiem), nieodpłatne i bezzwrotne świadczenie na rzecz państwa. Podatek niesie ze sobą fiskalną i ekonomiczną treść → podatek jest podstawowym narzędziem przejmowania przez państwo dochodów i ekonomicznym skutkiem tego jest zmiana sytuacji dochodowe podatników, co wpływa na ich zachowanie (decyzje gospodarcze, konsumpcyjne, o oszczędzaniu). Nadmierny fiskalizm może odwrócić się przeciwko państwu → spadek motywacji spowoduje osłabienie aktywności gospodarczej, a w konsekwencji spadek dochodów państwa.

Rodzaje podatków:

# Kryterium przedmiotowe:

• podatki majątkowe - źródłem podatki jest dochód osiągany z majątku posiadanego przez podatnika

• podatki od przychodów - płaci się go w związku z działalnością gospodarczą i osiąganymi z tego tytułu przychodami (są pobierane niezależnie od wyników działalności gospodarczej, zakładają, że wyprodukowane towary i usługi znajdą swoich nabywców - zasilają budżet państwa niezależnie od sytuacji dochodowej podatnika), podatki te są silnie cenotwórcze, są wkalkulowywane w cenę i powiązane z procesami inflacyjnymi, są sprzymierzeńcem państwa w równoważeniu budżetu, ponieważ podatki te są automatycznie indeksowane do wzrostu cen, a zwiększenie wydatków budżetu nie musi odbywać się automatycznie - państwo realizuje premię inflacyjną

• podatki od dochodów - przedmiotem opodatkowania jest dochód, cechy:

• nawiązują do nadwyżki ekonomicznej wypracowanej przez podmioty (następuje „dzielenie się” dochodem podatnika z państwem - redystrybucja dochodów)

• jest to narzędzie realizacji zasady powszechności opodatkowania i zasady sprawiedliwego rozłożenia ciężarów publicznych

• są bardziej korzystne dla podatnika niż dla władz, ponieważ oparte są na rentowności, którą trudno z góry ustalić, istnieje również możliwość manipulowania podstawą opodatkowania (zawyżanie kosztów)

• podatki od wydatków - podatki od konsumpcji, zakres ich stosowania jest ograniczony, stosowane są wybiórczo, np. akcyza

# Kryterium związku między ciężarem podatkowym, a ponoszącym go podatnikiem:

• podatki bezpośrednie - precyzyjnie określona Zależność między płaconym podatkiem, a podatnikiem

• podatki pośrednie - obciążają podatnika w sposób niepozostający w ścisłym związku z jego sytuacją dochodową i majątkową (wszystkie podatki od sprzedaży - podatki przychodowe, akcyza)

Konieczne jest zachowanie właściwych proporcji między podatkami bezpośrednimi, a pośrednimi, aby rozłożyć ciężar w bardziej sprawiedliwy sposób. Przy podatkach pośrednich ich ciężar jest bardziej odczuwalny dla osób uboższych (wartość płaconych podatków stanowi większy procent dochodów, niż w przypadku osób zamożnych), jednak te podatki są wygodniejsze dla państwa, ponieważ są pewniejszym, stabilnym i systematycznym źródłem zasilania.

# Kryterium władztwa podatkowego:

• podatki nakładane przez państwo (podstawowe rodzaje podatków są kształtowane przez państwo)

• podatki nakładane przez władze samorządowe (w pewnym zakresie władztwo podatkowe przysługuje władzom lokalnym, ale zakres tego władztwa jest regulowany ustawowo)

# Kryterium terytorialne - (kto korzysta ze ściągniętych podatków):

• podatki centralne

• podatki regionalne

• podatki lokalne

# Kryterium podmiotowych źródeł pochodzenia - podatki płacone przez:

• sektor przedsiębiorstw niefinansowych

• sektor instytucji finansowych

• sektor gospodarstw domowych

• sektor zagranicy

Elementy techniki podatkowej:

• podmiot opodatkowania - każda osoba, na której ciąży obowiązek podatkowy

• podmiot czynny - państwo, które wykorzystuje swoje atrybuty przy ściąganiu podatków

• podmiot bierny - osoby prawne i fizyczne zobowiązane do zapłacenia podatku

• płatnik - zobowiązany do odprowadzania zaliczek z tytułu podatku (np. pracodawca)

• podatnik - podmiot, który ponosi ciężar opodatkowania (np. pracownik)

• przedmiot podatku - rzecz lub zdarzenie wywołujące obowiązek podatkowy

• podstawa opodatkowania - wartościowo określony przedmiot opodatkowania

• stawka podatkowa - relacja kwoty podatku do podstawy opodatkowania

• skala podatkowa - informuje o tym jaką stawkę należy zastosować, do danej podstawy opodatkowania, występują w formie:

• kwotowej

• procentowej:

• stałej - Stawki proporcjonalne (liniowe) - stawka podatkowa taka sama dla każdej podstawy opodatkowania, wysokość podatku rośnie w takim samym tempie, jak podstawa opodatkowania, z reguły opodatkowanie dochodu rozpoczyna się od pewnego pułapu - pewna część dochodu nie podlega opodatkowaniu

• zmiennej:

• stawki progresywne - podatek rośnie szybciej, niż podstawa opodatkowania - im wyższa podstawa, tym wyższa stawka, wyróżniamy:

• progresję globalną - rosnący dochód podlega skokowemu obciążeniu (jeżeli dochód osiągnie określony pułap, wszystkie jednostki dochodu obciążane są wyższą stawką)

• progresja ciągła - podstawy opodatkowania dzieli się na klasy, rosnące stawki nie mają zastosowania do całej kwoty dochodu, tylko do wyznaczonych klas

• stawki regresywne - stawka podatku maleje wraz ze wzrostem podstawy opodatkowania

• stawki degresywne - kombinacja stawki progresywnej i proporcjonalnej - należność podatkowa rośnie szybciej od podstawy opodatkowania, tylko do pewnego pułapu, a później jest już stała dla wszystkich podstaw opodatkowania

• zwolnienia, ulgi i zwyżki podatkowe:

• zwolnienia podatkowe - państwo wyłącza pewną grupę podatników (zwolnienie podmiotowe) lub pewną część przedmiotu opodatkowania (zwolnienie przedmiotowe) z obowiązku płacenia podatku

• ulgi podatkowe - częściowe ograniczenie ciężaru podatkowego:

• ulgi systemowe - wbudowane w dany podatek, obowiązujące wszystkie podmioty, które spełniają określone ustawą warunki

• ulgi zindywidualizowane - o ich przyznaniu decyduje organ administracji skarbowej, szczególnym przypadkiem jest kredyt podatkowy stosowany w odniesieniu do podatników pozostających w związku małżeńskim, wychowujących dzieci itp.

• zwyżki podatkowe - gdy dany podmiot płaci wyższy podatek niż wynika to z powszechnie obowiązujących zasad, mają charakter represyjny

6.4. Opłata.

Opłata - świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym i odpłatnym, ustalane jednostronnie i pobierane przez władze publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług jednostek sektora publicznego. W przeciwieństwie do podatków wiążą się z kontrświadczeniem ze strony państwa.

Problem ekwiwalentności opłat - w jakim stopniu wysokość opłaty jest powiązana z kosztami jej wytworzenia. Gdy koszty < wysokość opłaty → opłata pełni rolę identyczną, jak podatki.

Ważne jest także w jakim stopniu wnoszenie opłaty jest dobrowolne (np. opłata za paszport), a w jakim przymusowe (np. opłata za dowód osobisty).

Rodzaje opłat:

• związane z czynnościami organów władz publicznych (zbliżone do podatków, gdyż koszty są minimalne)

• z tytułu usług wytwarzanych przez jednostki sektora publicznego

6.5. Cło.

Funkcje:

• fiskalna - stanowią dochód budżetu, jednak ich nadużycie może obrócić się przeciwko państwu (zbyt wysokie, zniechęcają do działalności eksportowo-importowej)

• protekcjonistyczna - ochrona gospodarki przed towarami zagranicznymi, prowadzi to do naruszenia podstaw mechanizmu rynkowego

• cenotwórcza - cła są wliczane w cenę dóbr

Nawrót do liberalizmu gospodarczego, wskazuje raczej na ogólny odwrót od polityki protekcjonistycznej (znoszone są bariery celne).

7. Gospodarcze i społeczne skutki podatków

7.1. Zasady podatkowe.

Jednym z podstawowych problemów, z którymi borykały się społeczeństwa była samowola podatkowa. Rezultatem wielu doświadczeń podatkowych są zasady podatkowe - zestaw zaleceń formułowanych przez teorię ekonomii i finansów pod adresem państwa.

Twórcą pierwszych zasad był Adam Smith:

• równość

• pewność

• dogodność

• taniość

Istotny wkład w rozwój zasad podatkowych wniósł Adolf Wagner, który rozszerzył zasady Smitha.

• Fiskalne

• wydajność - państwo powinno sięgać do takiego przedmiotu opodatkowania, który dostarczy dochodów, nie ma sensu wprowadzania takich dochodów, które przynoszą niewiele dochodów, a pociągają za sobą znaczne koszty i ryzyko polityczne

• elastyczność - podatek powinien reagować na zmieniające się procesy i zdarzenia gospodarcze oraz społeczne, aby podatek uwzględniał różną sytuację podatników - reagowanie skal podatkowych na przebieg cyklu koniunkturalnego

• stałość - zbyt częste zmiany w systemie podatkowym wywołują negatywne skutki - przedsiębiorcy, konsumenci i inwestorzy nie mogą podejmować racjonalnych decyzji

• ekonomiczne

• naruszalność majątku podatnika - wysokość podatku nie może zmniejszyć majątku podatnika, ponieważ w następnych okresach podatkowych taka polityka obróciłaby się przeciwko państwu, podatek powinien być pokrywany z bieżących dochodów

• sprawiedliwości

• powszechność - każdy obywatel powinien być objęty podatkiem

• równość - ciężary podatkowe powinny być równomiernie rozłożone na wszystkich podatników (tylko jakie są kryteria równości?)

• zdolność podatkowa (dochodowa) - zasada równości ofiar (J. S. Mill) - krańcowa użyteczność dochodu każdej osoby powinna być identyczna, dlatego podatki powinny być nakładane przede wszystkim na osoby bogate, gdyż ich utracone korzyści na skutek opodatkowania będą mniejsze niż utracone korzyści osób biednych

• sprawiedliwość pozioma - równi powinni być traktowanie równo (w identycznym stopniu obciążać podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji)

• sprawiedliwość pionowa - nierówni powinni być traktowanie nierówno (korygowanie proporcji pierwotnego podziału, który jest niesprawiedliwy - redystrybucja)

• Reguła edynburska (D. Ricardo) - sytuacja podatnika po zapłaceniu podatku powinna pozostać prawie niezmieniona - koncepcja neutralnego podatku

• techniczne

• pewność - podatnik powinien z góry wiedzieć, jaki podatek będzie płacił

• dogodność - pobór podatku powinien uwzględniać warunki finansowe podatnika, cykl i charakter jego działalności

• taniość - koszty realizowani podatników nie mogą uszczuplać nadmiernie dochodów państwa

7.2. Podatek a alokacja zasobów w gospodarce rynkowej

Znaczenie podatku wynika z tego, że jest on podstawowym rodzajem dochodów państwa, które niejednokrotnie staje przed dylematem - podnosić podatki czy zaciągać pożyczki? Pożyczki wraz z kosztami ich obsługi prędzej czy później i tak muszą być spłacone z dochodów podatkowych.

Każdy podatek wywiera bezpośredni wpływ na alokację zasobów w gospodarce. Zmniejsza on dochody gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, co ogranicza ich możliwości konsumowania, oszczędzania oraz inwestowania. Z drugiej jednak strony, daje finansowe podstawy alokowania przez państwo dóbr publicznych i dóbr społecznych.

7.3 Rynkowe reakcje podmiotów na podatek

Skutki nakładania podatków na popyt i podaż → wpływ na decyzje producentów, konsumentów i inwestorów.

# popyt i podaż są elastyczne

Opodatkowanie dobra spowoduje wzrost jego ceny. Przedsiębiorstwo może zmniejszyć jedynie koszty zmienne, zmniejszając swoją produkcję, ale w ten sposób traci korzyści skali. →

konsekwencją jest zmniejszenie podaży i popytu na dobro

• producent część obciążenia bierze na siebie (rośnie cena brutto i spada cena netto - producent rezygnuje z części zysku) - rozkład ciężaru zależy od elastyczności popytu i podaży

• spadają wpływy producenta wywołane spadkiem popytu i spadkiem ceny netto

# sztywny popyt → cały ciężar podatkowy ponosi nabywca

# sztywna podaż → cały ciężar podatkowy ponosi producent (kwota podatku zmniejsza jego zysk)

# nieskończona elastyczność popytu i podaży - wzrost ceny powoduje:

• drastyczny spadek popytu

• drastyczny spadek ceny netto - ponieważ producent nie może wkalkulować podatku, ponieważ wyższa cena nie zostałaby zaakceptowana przez nabywcę

Wniosek: im mniej elastyczna podaż i mniej elastyczny popyt na dany towar lub czynnik produkcji, tym mniejszy jest wpływ podatku. (Warto, aby państwo kierowało się tą zasadą, ponieważ podatki mogą wywołać negatywne skutki, zniekształcając procesy gospodarowania)

Nałożenie podatku zawsze wpływa na cenę dobra. Rozłożenie ciężarów może różnie się kształtować w zależności od konstrukcji tego podatku. Nadmierny ciężar podatkowy zostanie ujawniony przez działanie prawa podaży i popytu.

Nałożenie podatku ma dwoisty charakter:

• przynosi państwu dochody

• doprowadza do zmniejszenia popytu, a w konsekwencji także podaży, więc dochód państwa okupiony jest stratą netto, która jest wyrazem nadmiernego obciążenia gospodarki podatkami

# Wpływ podatku od płac na popyt na siłę roboczą oraz na dochody pracowników

Opodatkowanie płacy → wzrost ceny płacy → spadek popytu na pracę

Pracownicy będą mogli żądać podwyżek, pracodawcy mogą zwiększone koszty wliczyć w cenę produktów i obciążyć ostatecznego nabywcę.

7.4. Efekt podatkowego spustoszenia

Podatki mogą wpływać na stopień wykorzystania zasobów w gospodarce. „Spustoszenie podatkowe” - skutki, jakie wywołują ciężary podatkowe. Nałożenie podatku np. na pracę sztucznie podnosi jej cenę, przez co przedsiębiorcy rezygnują z wykorzystywania tego zasobu. Dlatego wykształcił się pogląd, że powinno odchodzić się od opodatkowania kapitału, pracy oraz ziemi i przechodzić na podatki pośrednie (jednak one również mają swoje wady).

7.5. Wpływ podatków na oszczędzanie i inwestycje.

Skłonność podmiotów do oszczędzania i inwestowania uzależniona jest od:

• stopy oprocentowania

• stopy inflacji

• stopy opodatkowania dochodów z kapitału

Nałożenie podatku od zysku spowoduje zmniejszenie poziomu oszczędności i inwestycji.

7.6. Redystrybucyjne skutki podatków.

Głównym narzędziem redystrybucji dochodów przez państwo są podatki. Państwo realizując cele fiskalne, jednocześnie dokonuje korekty dochodów (po uzyskaniu aprobaty społeczeństwa). Tak więc, państwo realizuje także cele pozafiskalne, które są wyrazem interwencji państwa w funkcjonowanie mechanizmu rynkowego. Przesłanką interwencjonizmu jest niesprawność rynku, np. nieprawidłowy podział dochodów. Chociaż z drugiej strony przejmowanie przez państwo części dochodów powoduje wyprowadzenie ich poza obieg ściśle gospodarczy, co jest w opozycji wobec efektywności gospodarowania. W związku z tym pojawia się problem granic redystrybucji budżetowej.

Zjawisko rozkładu dochodów w społeczeństwie z punktu widzenia kryterium równości analizuje się za pomocą krzywej Lorenza.

Linia 45° reprezentuje idealny rozkład dochodów (10% ludności dysponuje 10% dochodu, 50% ludności posiada 50% dochodu itd.). W rzeczywistości rozkład dochodów jest nierównomierny (linia przebiega poniżej krzywej absolutnej równości). Przyczyny nierówności:

• dochody z pracy są uzależnione od zdolności fizycznych i umysłowych (wykształcenie, zawód, chęć do pracy itp.)

• doktryna ekonomiczna i społeczna (kraje liberalne charakteryzuje większa dyspersja dochodów)

Mechanizm rynkowy może pogłębiać nierówności. Doświadczyły tego kraje transformujące gospodarkę.

Współczynnik Giniego jest jednym z mierników zmian w sferze dochodów. W przypadku Polski także nastąpiło znaczne rozwarstwienie dochodów z pracy.

Wyrazem tych zmian było:

• pogorszenie się relacji między pracownikami sektora przedsiębiorstw, a pracownikami sfery budżetowej.

• Zróżnicowanie wynagrodzeń w układzie pionowym (zróżnicowanie wynagrodzeń wewnątrz sektorów i działów)

• pogłębiające różnice w przestrzennym rozkładzie dochodów

Krzywe nierówności dochodów mogą być zmieniane za pomocą podatków.

7.7. Problem granic opodatkowania

Działalność redystrybucyjna państwa wpływa silniej lub słabiej na zachowanie się podmiotów gospodarujących. Sposób i siła reakcji na nakładanie podatków jest uzależniona od:

• przedmiotu opodatkowania

• rodzaju podatku

• rodzaje stawek i skal opodatkowania

Istnieją granice opodatkowania, których przekroczenie wywołuje negatywne skutki, przejawiające się w:

• ograniczeniu działalności gospodarczej

• zmniejszaniu się dochodów państwa

Przekroczenie granic opodatkowania oznacza, że ciężary podatkowe są tak duże, że dany podmiot zmuszony jest on ograniczyć działalność gospodarczą, lub nawet zaniechać (z reguły jest tak przy podatkach progresywnych)

Zależność między skalą opodatkowania, a dochodami budżetu państwa wyjaśnia krzywa Laffera.

Przy niskich skalach dochody państwa rosną szybko, niewielki ciężar podatkowy powoduje wzrost aktywności gospodarczej, a w konsekwencji wzrost dochodów państwa. W miarę podnoszenia stawki dochody rosną, ale wolniej. W punkcie H następuje przesilenie i dalszy wzrost stawki będzie wywoływać ograniczenie działalności gospodarczej, a w konsekwencji spadek dochodu budżetu.

7.8. Przerzucalność podatków.

Istnieją możliwości przerzucania ciężarów podatkowych na inne osoby lub podmioty gospodarcze. Takie zachowanie jest naturalne, gdyż podatnik dąży do zachowania swoich dochodów. Najczęściej podatki wliczane są w cenę towarów i usług, a więc przerzucane są na konsumentów. Zdaniem Adama Smitha większe ciężary panoszą warstwy bogatsze (ponieważ więcej kupują).

Przerzucalność podatków może przybrać tak poważne rozmiary, że zniekształci system podatkowy i ograniczy stopień realizacji celów państwa. To zjawisko może być groźne jeżeli spowoduje nadmierne obciążenie jednej grupy podatników. Może także powodować zakłócenia w funkcjonowaniu mechanizmu rynkowego. Dlatego system podatkowy powinien uwzględniać możliwość przerzucania podatków oraz zapobiegać temu zjawisku, gdy jest niepożądane.

Podatki pośrednie są łatwe do przerzucenia. Typowym przykładem są podatki od wydatków (akcyza) i podatki przychodowe (podatek od wartości dodanej - VAT). Im mniejsza jest elastyczność popytu, tym większe są możliwości przerzucania skutków opodatkowania na nabywców.

Przerzucalność podatków bezpośrednich jest bardziej utrudniona, ponieważ związek między podatnikiem, a państwem jest klarowny.

Przerzucalność może odbywać się według dwóch metod:

• przerzucalność w przód - podnoszenie cen dla nabywców, w celu zrekompensowania nałożonego podatku

• przerzucalność wstecz - próby wymuszenia obniżki kosztów działalności (obniżki płac, obniżki cen nabywanych surowców)

7.9. Ucieczka przed podatkami.

To zjawisko, które zachodzi między podatnikiem, a państwem. Może odbywać się na drodze nielegalnej lub na drodze poszukiwania luk w prawie podatkowym.

Podstawowe rodzaje przyczyn ucieczki przed podatkami:

• etyczne

• polityczne:

• jeżeli ktoś nie akceptuje panującego ustroju, ucieczka przed podatkiem jest jednym z możliwych środków sprzeciwu wobec państwa

• gdy państwo nie jest w stanie egzekwować należności, podatnicy mogą wymuszać ich umorzenie - sytuacja taka jest trudna do zaakceptowania przez innych podatników i naruszają fundamentalne zasady opodatkowania

• ekonomiczne:

• w sytuacji niemożności przerzucenie podatku, najczęściej w okresie stagnacji, podatnik dążąc do zachowania poziomu dochodu, skłonny jest do ucieczki przed podatkiem - ucieczki do „szarej strefy”

• ekonomiczne przesłanki ucieczki mogą być wyrazem nadmiernego fiskalizmu - należy się zastanowić, czy obniżenie podatków, nie zachęci do wyjścia z szarej strefy (redukcja obciążeń przy jednoczesnym zwiększeniu represyjności aparatu skarbowego, powinna zwiększyć dochody państwa)

• techniczne:

• związane z wysokim stopniem skomplikowania współczesnych systemów podatkowych

• zawsze istnieje możliwość interpretacji na korzyść podatnika, obchodzenia przepisów, itp.

• rozbudowany system podatkowy ogranicza możliwość aparatu skarbowego kontroli i ściągania należnych podatków

Ucieczka przed podatkiem może przyjmować dwie podstawowe formy:

• unikanie podatku - świadome powstrzymywanie się przed dokonywaniem pewnych czynności, które wywołują powstanie stosunku podatkowego (nie kupowanie), albo wyszukiwanie luk w przepisach podatkowych, unikanie może polegać na:

• unikaniu nałożenia podatku

• unikaniu uiszczenia podatku

• oszustwa podatkowe - łamanie prawa, podlegają karze, typowe formy oszustw:

• zatajenie materialne - ukrywanie przedmiotów podlegających opodatkowaniu

• zatajenie rachunkowe - prowadzenie ksiąg rachunkowych niezgodnych ze stanem faktycznym

• fałszywe kwalifikowanie - ukrywanie rzeczywistej sytuacji prawnej podatnika przez fikcyjną sytuację prawną

7.10. Etyczne aspekty podatku.

Stosunki podatkowe występują niemal we wszystkich sferach życia gospodarczego i społecznego. W stosunkach tych biorą udział ludzie, którzy mają różną postawę etyczną wobec obowiązku płacenia podatków. W ujęciu wyidealizowanym państwo powinno być postrzegane jako dobro wspólne, które należy obdarzać zaufaniem, co powinno się przejawiać w racjonalnym podejściu do nakładanych ciężarów podatkowych oraz w optymalnej alokacji. Jednak niejednokrotnie stosunek podatnika po państwa można określić jako wrogi, co wynika z grabieżczych praktyk podatkowych. Te naturalne sprzeczności można łagodzić poprzez budowanie zaufania.

Stosunki podatkowe, są szczególnym rodzajem stosunków społecznych, ponieważ ich źródłem są wyłącznie przepisy prawa. Prawny przymus stosowany przez państwo rodzi naturalne reakcje obronne podatnika.

Podatek stanowi ofiarę na rzecz dobra wspólnego. Dlatego o stosunku podatnika do ciężaru decydować będzie zrozumienie konieczności ponoszenia tej ofiary. Świadomość podatkowa obywatela jest zdeterminowana wieloma czynnikami:

• korzyści jakie obywatel otrzymuje z funduszy społecznych (bardzo często różni obywatele w różnym stopniu partycypują w ciężarach i korzyściach, podatnik chętniej akceptuje obciążenia, jeżeli dostrzega związek z korzyściami)

• dualizm etyczny - inne traktowanie zachowań w życiu prywatnym, niż w życiu publicznym (przestępstwa dotyczące własności prywatnej są ostrzej oceniane niż analogiczne praktyki dotyczące własności publicznej - niewywiązywanie się z obowiązków podatkowych jest inaczej oceniane niż spłacanie długu wobec osoby prywatnej), wynika to z charakteru państwa - czy jest to państwo ucisku, czy państwo obywatelskie

• teoria ekonomii - mówi o tym, żeby tak zarządzać dochodami, aby zmniejszyć ciężar podatkowy

Przy założeniu, że państwo jest bezwzględnie konieczne, musimy przyjąć, że podatek jest kategorią obiektywną. Walka z podatkiem oznaczałaby walkę z państwem, co jest nieracjonalne. Dlatego stosunek podatnika do podatku można traktować jako kryterium oceny państwa. Postawa podatnika jest uzależniona od:

• wielkości bezwzględnych ciężarów

• sposobu rozłożenia ciężarów między poszczególne grupy

• oczekiwania co do poprawy sytuacji ekonomicznej obywatela

• przeznaczenia przejętych przez państwo dochodów

Uchylanie się od podatku może przyjąć dwie formy:

• oszustwo podatkowe - zachowania nieetyczne i karalne

• unikanie podatku bez naruszania prawa - poszukiwanie luk (charakter personalny - podatnik się ukrywa, charakter materialny - podatnik nie zostawia majątku) - zachowania moralnie niejednoznaczne - np. przerzucanie ciężarów na innych podatników, co przejawia się wzrostem ciężarów uczciwych podatników

Szczególnym przypadkiem unikania opodatkowania jest wyłączenie podmiotu i przedmiotu opodatkowania z właściwości krajowej administracji na rzecz administracji zagranicznej - ucieczka do rajów podatkowych. Jednym z motywów przeobrażania się krajów w raje podatkowe jest czerpanie korzyści, z państw, z którymi miały powiązania kolonialne (zadośćuczynienie za ekspansję kolonialną).

Duże znaczenie odgrywa stopień identyfikacji interesu podatnika z interesem państwa. Międzynarodowe firmy księgują zyski w krajach o najniższych stawkach, ponieważ postrzeganie konkretnego państwa i jego interesów jest zdeterminowane przez egoistyczny cel maksymalizacji zysku.

Niektóre kraje tworzą preferencje podatkowe, aby przyciągnąć kapitał zagraniczny. Takie rozwiązanie jest korzystne, ponieważ prowadzi do rozwoju gospodarki w danej dziedzinie, tworzy nowe miejsca pracy (a pracownicy płaca podatki). Jednak takie działania są nieetyczne, ponieważ zakłóca funkcjonowanie mechanizmu rynkowego, jest wyrazem nieuczciwej konkurencji.

Przypadek Polski:

• przez ponad czterdzieści lat społeczeństwo odzwyczaiło się od istnienia podatków

• w roku 1992 wprowadzono PIT, a następnie VAT

• pierwszym symptomem był rozrost szarej strefy - przyczyną był nadmierny fiskalizm

• zwiększał się zakres oszustw - kupowanie nieistniejących kosztów - tzw. handel lewymi fakturami

• cechą charakterystyczna procesów transformacji był szybki wzrost świadomości podatkowej - podatnicy zorientowali się, że mogą uciekać przed podatkiem

Warunki sprzyjające moralnemu zachowaniu się podatników:

• umiarkowany fiskalizm - zbyt wysokie ciężary stanowią naturalną pokusę do uciekania się do oszustw, wysokie podatki uwalniają od rozterek etycznych

• przestrzeganie zasady równości podatnika wobec praw - nierówne traktowanie skłania do unikania ciężarów

• stabilność systemu podatkowego - nadmierna fluktuacja rodzi naturalną podejrzliwość podatnika

• sprawne funkcjonowanie instytucji demokratycznych - umożliwia sprawowanie kontroli nad podatkami oraz nad wydatkowaniem publicznych pieniędzy, korupcja i marnotrawienie pieniędzy prowadzi do zachowań obronnych podatnika, w takich sytuacjach unikanie podatku, może być traktowane jako racjonalne

• przestrzeganie zasady pewności ciężaru podatkowego i przejrzystość prawa podatkowego - ograniczenie dowolności interpretacyjnej

• nieskomplikowana budowa systemu podatkowego - wysoki stopień skomplikowania sprzyja popełnianiu błędów i daje większe możliwości nadużyć

• czytelność związku między nakładanymi ciężarami, a korzyściami - podatnik zaakceptuje ofiarę, jeżeli będzie wiedział, że jego pieniądze wydatkowane są rozsądnie

• sprawność systemu prewencji oraz represji - jeżeli ryzyko i kary są za niskie, występuje naturalna skłonność do przestępstw

Etyka aparatu skarbowego:

Podatki są stanowione na mocy prawa, złożoność materii podatkowej stwarza możliwości interpretowania przepisów przez organy podatkowe. Ustawodawca w sposób świadomy zostawia pewien zakres decyzji pracownikom aparatu skarbowego, chodzi o tzw. racjonalny fiskalizm - zindywidualizowane podejście do podatnika (ponieważ jego sytuacja uzależniona jest od sytuacji na rynku).

Decyzje organu podatkowego zawsze niosą niebezpieczeństwo korupcji. Zachowanie pracowników aparatu skarbowego jest też pochodną ogólnej działalności państwa. Ważnym warunkiem kształtowania postaw etycznych jest system naboru pracowników, a także system kontroli oraz system represyjny. Etyce pracowników aparatu skarbowego powinien sprzyjać kodeks etyczny.

7.11. Cechy współczesnego systemu podatkowego.

Nie ma czegoś takiego jak uniwersalny system podatkowy, podatki są kategorią historyczną, zmiana w danym kraju może okazać się trudna ze względu na przyzwyczajenia. Tak więc system podatkowy powinien uwzględniać warunki ekonomiczne, społeczne i polityczne danego kraju. Można jednak wskazać pewne cechy „dobrego” systemu podatkowego:

• koncepcja podatku jednego jest niemożliwa - ciężary podatkowe mogłyby być nierównomiernie rozłożone, dlatego niemal wszystkie nowoczesne systemy podatkowe posługują się wieloma podatkami - trzeba pamiętać, że nadmierne rozbudowanie też nie jest wskazane

• iluzja fiskalna - ukrycie opodatkowania, wysokości rzeczywistych ciężarów, iluzje te mogą być wywołane przez:

• ukrywanie związku między wielkością obciążeń, a korzyściami

• wywołanie wrażenia, że płacone podatki są korzystne, gdyż uzyskuje nadzwyczajne korzyści

• zastępowanie podatków opłatami

• wykorzystywanie nastrojów społeczeństwa, aby np. wprowadzić podatek

• zastraszanie społeczeństwa negatywnymi skutkami w przypadku niewprowadzenia podatku

• rozmywanie odpowiedzi na pytanie kogo rzeczywiście obciąża podatek

• zmywanie związku między wydatkami publicznymi, a wnoszonymi przez indywidualną osobę podatkami może odbywać się przez:

• oparcie dochodów publicznych na dochodach sektora publicznego, wtedy ludziom wydaje się, że w ogóle nie płacą podatków (charakterystyczne dla krajów socjalistycznych)

• stosowanie podatków pośrednich ukrytych w cenach

• zaciąganie pożyczek

• finansowanie wydatków przez inflacyjne kreowanie pieniądza

• składanie fałszywych obietnic, że nakładane podatki mają charakter przejściowy

Trzy szkoły opodatkowania (wg Tarchalskiego):

• szkoła podatowania sprawiedliwego (SPS)

Wydatki państwa traktowane jako egzogeniczne - punktem wyjścia nakładania podatków są wydatki publiczne niezbędne do realizacji funkcji państwa - jeżeli wydatki są egzogeniczne, to nakładane podatki powinny być sprawiedliwe i równe. Zasada powinna być realizowana przez zastosowanie podatku o szerokiej podstawie - nawiązuje do podatku jedynego. Akceptuje interwencjonizm państwa jako skutek niedoskonałości mechanizmu rynkowego, ale interwencja podatkowa powinna być sprawiedliwa, a podatek bliski neutralności

• szkoła podatowania optymalnego (SPO)

Przesłanki nakładania podatków znajdują się w modelach równowagi ogólnej opartych na regule odwrotnych elastyczności - przy nakładaniu podatków powinno uwzględniać się cenową elastyczność popytu i podaży, aby ograniczyć efekt spustoszenia podatkowego. Szkoła ta preferuje podatki pośrednie. Krytycznie odnosi się do częstych reform podatkowych.

• szkoła wymiany fiskalnej (SWF)

Wydatki są kształtowane łącznie z ustawami budżetowymi, więc są endogeniczne. Państwo ma ograniczone możliwości powstrzymywania wzrostu wydatków, a więc i wzrostu podatków, ponieważ państwo nie jest w stanie przeciwstawić się naciskom grup interesów.

Zasady, którymi kierują się władze publiczne przy konstruowaniu współczesnych systemów podatkowych:

• wprowadzanie kliku podatków, przy czym trzy lub cztery rodzaje stanowią podstawę systemu

• sięganie do różnych przedmiotów opodatkowania

• stosowanie podatków bezpośrednich i pośrednich

• podatki bezpośrednie - są trudniej przerzucalne, stanowią pewne i systematyczne, choć mniej wydajne źródło dochodów

• podatki pośrednie - łatwiej przerzucalne, wydajne źródło dochodów

• nadmierne dochody ogranicza się przez progresywne skale podatkowe

• równomierne obciążenie podmiotów realizuje się według zdolności dochodowej

• podstawowe rodzaje podatków ustala się na szczeblu centralnym, nie wyklucza to udziału władz samorządowych w dochodach z centralnych podatków, oraz ustalania podatków lokalnych

• łatwiej jest zwiększyć ciężary podatkowe przez podwyższenie istniejącego podatku niż wprowadzenie nowego

• łatwiej zwiększyć ciężary za pomocą podatków pośrednich

• w celu przeciwdziałania oszustwom władze publiczne stosują rozwinięty system kontroli oraz system kar

8. Wydatki publiczne.

8.1. Istota wydatków publicznych.

Ostatecznym skutkiem fiskalnej aktywności państwa jest wydatkowanie zgromadzonych środków, jest to związane z realizacją zadań państwa. Nie udał się wyznaczyć uniwersalnej wielkości wydatków publicznych. O ich rozmiarach decydują warunki historyczne, społeczne, gospodarcze, kulturalne i inne. Zatem wielkość wydatków i ich struktura podlegają zmianom w czasie.

Cele, które są ważne np. usługi zdrowotne i usługi edukacyjne są finansowane ze środków publicznych. I tu powstaje wyraźny problem relacji między ciężarem, a korzyściami z wydatków. Między osobami dokonywana jest „redystrybucja”. Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr, czyli wykorzystanie części PKB. Administracyjny mechanizm alokacji musi współistnieć z rynkowym mechanizmem alokacji. W pewnym obszarze istnieje możliwość alternatywnego zastosowania tych dwóch mechanizmów (np. usługi zdrowotne i edukacyjne).

Ekonomiczne znaczenie wydatków ściśle wiąże się ze sposobem pozyskiwania środków. Typowym zachowaniem władz przy zaspokajaniu popytu na środki pieniężne jest przymus administracyjny. Decyzje o przeznaczaniu środków są także podejmowane w trybie administracyjnym. Cechy wydatkowania środków publicznych:

• arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowania

(stopień arbitralności decyzji alokacyjnych może być ograniczony przez wprowadzenie zobiektywizowanych kryteriów przeznaczania środków, jednak zupełne ograniczenie arbitralności jest niemożliwe, ponieważ decyzje alokacyjne podlegają presji politycznej)

• niebezpieczeństwo marnotrawienia

(alokacja nie jest poddawana weryfikacji ekonomicznej, więc możliwe są sytuacje „przefinansowania” pewnych dziedzin, wykorzystywanie środków podlega jedynie weryfikacji administracyjnej, ich ścisłe przestrzeganie może paradoksalnie prowadzić do marnotrawienia - np. gdy środki są bezwzględnie wykonywane, gdy rzeczywiste potrzeby są inne lub gdy środki wydatkowane pod koniec roku fiskalnego, bo ich niewydatkowanie groziłoby przyznanie mniejszych środków w przyszłości)

• niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji

(państw jest potężnym uczestnikiem rynku, gdyż realizacja części zadań państwa tworzy zagregowany popyt - zamówienia władz publicznych są atrakcyjne dla prywatnych przedsiębiorstw. Wybór partnera władz dokonywany jest w warunkach ostrej rywalizacji, rodzi to warunki do korumpowania gestorów, w zamian za otrzymanie zamówień. Dlatego istnieje niebezpieczeństwo marnotrawienia środków, ponieważ zlecenia mogą być przekazywane nie tym firmom, które proponują najkorzystniejsze warunki.

• wypychanie zasobów poza obieg gospodarczy

(wydatki publiczne oznaczają bezpowrotne przepadanie części zasobów. Klasyczne wydatki publiczne - na obronę narodową, bezpieczeństwo wewnętrzne - nie zwiększają bezpośrednio PKB. Wydatki na oświatę, infrastrukturę i ochronę zdrowia w sposób pośredni oddziałują ba PKB. Ważne jest także ustalenie w jakim stopniu wydatki publiczne pozostają wewnątrz kraju, a w jakim są transferowane)

8.2. Rodzaje wydatków publicznych.

# Podstawowe kryterium podziału wydatków wiąże się z funkcjami państwa:

• klasyczne funkcje (obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, administracja publiczna)

• funkcje zewnętrzne (zapewnienie społeczeństwu bezpieczeństwa, utrzymanie służb zagranicznych państwa)

• funkcje wewnętrzne (utrzymanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego)

• socjalne funkcje

• ekonomiczne funkcje

Na podstawie struktury wydatków można zidentyfikować rodzaj realizowanej doktryny ekonomiczno-społecznej.

# Kryterium związku wydatku z ostatecznym wykorzystaniem PKB:

• wydatki realne albo rzeczywiste - następuje zużycie elementów PKB (np. zakup towarów i usług - wydatki państwa tworzą w sposób bezpośredni popyt)

• wydatki transferowe - dokonywane na rzecz innych podmiotów, wyróżnia się:

• transfery wewnętrzne - dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych (nie zmienia się ogólna wielkość środków, zmienia się tylko struktura ich finalnego wydatkowania)

• transfery zewnętrzne - na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym (jest to zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych)

Odmiany transferów:

• dotacja podmiotowa (charakter ogólny, związany z całokształtem działalności danego podmiotu)

• dotacja przedmiotowa (wiąże ilość środków z konkretnymi potrzebami lub celami)

# Kryterium gospodarka krajowa- zagranica:

• wydatki krajowe

• wydatki zagraniczne (zakupy rządowe dokonywane poza granicami kraju i transfery dokonywane na rzecz zagranicy)

# Podział ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe:

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe

Na podstawie tego podziału, można zorientować się jaka jest hierarchia potrzeb władz publicznych (te dwa rodzaje wydatków konkurują ze sobą)

# Kryterium możliwości oddziaływania władz na wydatkowanie środków:

• wydatki stałe (zdeterminowane wydatkami z przeszłości, istniejącym prawem itp.)

• wydatki zmienne (wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków)

# Z poprzednim podziałem, wiążę się podział na:

• wydatki sztywne (wydatki związane z obsługą długu publicznego, nieprzeznaczanie środków na te cele oznaczałoby zachwianie wiarygodności władz publicznych, co utrudniłoby zaciąganie pożyczek w przyszłości, do tej grupy zalicza się także wydatki na finansowanie deficytu funduszy ubezpieczeń społecznych, cofniecie dotacji na ten cel groziłoby załamaniem się systemu ubezpieczeń społecznych)

• pozostałe wydatki

# Podział ze względu na szczebel wydatkowania:

• wydatki szczebla centralnego

• wydatki szczebla regionalnego

• wydatki szczebla lokalnego

# Podział według kryterium formy funduszu publicznego:

• wydatki budżetowe

• wydatki funduszy celowych

# Ze względu na podmioty wydatkujące:

• wydatki jednostek budżetowych

• wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych)

Podmioty te charakteryzuje różna swoboda w kształtowaniu wydatków

8.3. Problem racjonalizacji wydatków publicznych.

Problem racjonalizacji wydatków musi być rozważany na dwóch płaszczyznach:

• makroekonomicznej - chodzi o ustalenie racjonalnego poziomu i struktury wydatków. Ważne jest ile środków, na co i jak jest wydatkowane:

• czy wydatkowane przez budżet, czy przez fundusze celowe - nadmiernie rozbudowany system funduszy celowych zmniejsza swobodę wyboru władz publicznych, co może być przyczyną nieracjonalnego wykorzystania tych środków

• środki lepiej wykorzystywane są przez władze lokalne, ponieważ mają one lepsze rozeznanie w skali potrzeb, niż władze centralne

• mikroekonomicznej - dotyczy podmiotów, które bezpośrednio wykorzystują środki publiczne, a więc jednostek sektora publicznego (jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych)

• niewłaściwie dobrany model organizacyjno-finansowy podmiotu wydatkującego może spowodować dewastację środków

Specyficzny sposób gromadzenia środków, jak i administracyjny sposób ich alokacji stwarza problem ich racjonalnego wykorzystania. Ponieważ trudno zmierzyć efektywność wydatków, bardzo często skutki niektórych wydatków pojawiają się ze znacznym opóźnieniem.

Wobec ograniczonych środków często pojawia się kwestia wyboru celów, np. → czy przeznaczać środki na poprawę warunków ludzi młodych, czy przedłużać życie ludzi starszych? - pewnym rozwiązaniem jest „przenoszenie” kosztów wydłużania się życia, poprzez tworzenie różnych możliwości oszczędzania na te cele, w okresie aktywności zawodowej, aby zmniejszyć presję na środki publiczne

Badania A. Alfonso, L. Schuknchta, i V. Tanziego zbadali jakościowe i ilościowe skutki wydatków publicznych w niektórych krajach, wykorzystali do tego dwa rodzaje mierników:

• wskaźniki wyników sektora publicznego (siedem subwskaźników):

• wskaźniki szans → dotyczące infrastruktury: administracyjnej, edukacyjnej, ochrony zdrowia, publicznej

• wskaźniki „musgrawiańskie” (od nazwiska Musgrave'a) → dotyczą dystrybucji, stabilności, funkcjonowania gospodarki

• wskaźniki efektywności wydatków publicznych

Między tymi grupami wskaźników zachodzi sprzężenie zwrotne. Poprawa każdego ze wskaźników prowadzi do poprawy wyników wydatkowania publicznego. Otrzymane wyniki wykazały większą efektywność w krajach o małej skali redystrybucji PKB.

Innym podejściem do badania efektywności wydatków publicznych jest zastosowanie metody FDH, który służy do badania luki między ponoszonymi nakładami a możliwymi do osiągnięcia efektami. Analiza FDH jest metoda nieparametryczną jej istota polega na wyznaczeniu efektywności producentów poprzez porównanie indywidualnych wyników z granicą możliwości produkcyjnych. To umożliwia wyznaczenie krajów nieefektywnie wydatkujących środki publiczne. (Wskaźnik przyjmuje wartości od 0 do 1, gdzie 1 to największa efektywność). Jednak do uzyskanych wyników powinno się podchodzić z dozą sceptycyzmu, ponieważ metoda ma swoje wady.

Oszczędności w wydatkach publicznych.

Szczególny sposób gromadzenia środków nakazuje ich oszczędne wydatkowanie. Nie można bezpośrednio przenosić doświadczeń gospodarstw domowych i przedsiębiorstw na grunt wydatkowania publicznego. Dysponenci mogliby powstrzymywać się od dokonywania wydatków i w ten sposób osiągać oszczędności, czego skutkiem byłoby niewykonanie zadań, na które gromadzi się środki. Do oszczędności należy podchodzić w dwóch wymiarach:

• uniwersalnym - takie wydatkowanie pieniędzy, aby osiągnąć jak największe korzyści

• specyficznym dla wydatkowania publicznego - powstrzymywanie się od wydatków na cele oraz zadania, na które w danej sytuacji finansowej, władz publicznych nie stać

8.4. Metody racjonalizacji wydatków publicznych.

Podstawowym narzędziem kształtowania wydatków jest ich planowanie. Konieczność planowania wynika wynika z samej natury gospodarki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia planowanych dochodów i wydatków, w formie ustawy.

Metody kształtowania wydatków (najczęściej wydatki kształtowane są w oparciu o wykorzystanie kilku metod równocześnie):

• metoda historyczna

Wydatki danego okresu są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków w okresach poprzednich.

• metoda popytowa

Opiera się na zgłaszanych przez beneficjentów budżetu potrzebach, napotyka trudności ponieważ potrzeby są nieograniczone, a wielkość środków jest ograniczona. Stopień uporania się z tą trudnością zależy od możliwości podatkowych gospodarki i społeczeństwa, a także od możliwości zaciągania pożyczek; innym problemem jest fakt, iż preferencje obywateli są poddawane silnym wpływom psychologicznym - prowadzi to do rywalizacji poszczególnych obywateli, aby zminimalizować wpływ subiektywnych czynników, konieczne jest stosowanie zobiektywizowanych kryteriów określających potrzeby. Jednym z kryteriów są wydatki przypadające na jednego mieszkańca - kryterium to jest zgodne z postulatem jednakowego poziomu pewnych usług dla wszystkich obywateli. Jednak liczba mieszkańców, mimo że jest obiektywnym nośnikiem wydatków ma swoje wady, ponieważ nie różnicuje sytuacji poszczególnych osób. Dlatego stosuje się również inne obiektywne kryteria:

- struktura ludności wg płci, wieku, wykształcenia, gęstości zaludnienia

- stan środowiska naturalnego (czystość wód, klimat, ukształtowanie terenu)

- stan infrastruktury gospodarczej i społecznej (sieć dróg, liczba mieszkań, szkół, szpitali)

- stan rozwoju gospodarczego (poziom produkcji, rozwój usług, stopa bezrobocia)

Dzięki stosowaniu zobiektywizowanych wyników można porównywać wydatki z krajami o zbliżonym poziomie rozwoju.

• metoda podażowa

Środki są alokowane zgodnie z istniejącą bazą monetarną i kadrową.

• metoda quasi-rynkowa

Wykorzystuje się system zamówień publicznych, który jeżeli dobrze funkcjonuje, ogranicza możliwość korumpowania gestorów i sprzyja wyborowi najlepszej oferty. Dzięki temu pojawia się ważny element mechanizmu rynkowego - konkurencja.

• metoda ekspertów

Specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju.

Programowanie budżetowe:

Najwięcej trudności występuje przy racjonalnym kształtowaniu wydatków budżetu państwa na szczeblu centralnym, gdyż rozpoznanie rzeczywistych potrzeb obywateli jest skomplikowane. Niebezpieczeństwa związane z administracyjnym mechanizmem alokacji stały się podstawą poszukiwań eksperymentów mających na celu racjonalizację wydatków publicznych (ograniczenie arbitralności, eliminowanie marnotrawstwa). Przyjęto, że wydatkowanie publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Takie podejście nazwano programowaniem budżetowym.

Idea programowania budżetowego opiera się na kwantyfikacji i rangowaniu zjawisk występujących w procesach budżetowych. Zmieniają się zachowania i postawy personelu, wzrasta poczucie odpowiedzialności. Fakt uczestniczenia w zarządzaniu jednostką i jej finansami przekłada się na racjonalizację kosztów. Programowanie budżetowe ma w założeniu zdemokratyzować proces budowy i wykonania budżetu, co polega na rozszerzeniu kręgu osób biorących udział w procesach decyzyjnych.

Do najbardziej rozwiniętych metod można zaliczyć:

• programowanie budżetowe - Planning - Programming - Budgeting System (PPBS)

• metoda analizy kosztów i korzyści - Cost - Benefit Analysis

• metoda budżetowa od zera - Zero-Base Budgeting (ZBB)

Cechy wspólne dla wszystkich metod:

• zakwestionowanie planowania wydatków przy wykorzystaniu metody historycznej

• podstawą programowania wydatków są potrzeby

• efekty wydatków są kwantyfikowane i wyrażane w jednostkach fizycznych

• przy pomiarze efektywności wydatków uwzględnia się jakość usług

• stosowanie wariantowej analizy osiągania celów przy kształtowaniu wydatków publicznych (analiza pozwala wybrać najlepszą ścieżkę)

• wprowadzenie elastyczności jako elementu racjonalizującego wydatki w trakcie budżetowania (wiąże się to z koniecznością wyposażenia kierowników jednostek w pewne uprawnienia)

• uspołecznienie procesu budżetowania przez próby wciągania społeczności lokalnej w procesy wyznaczania celów

Ideą metody planowanie - programowanie - budżetowanie jest racjonalne systemowe podejście do działalności finansowej z budżetu. PPBS tworzy zwarty system.

• W fazie planowania chodzi o zidentyfikowanie kosztów i rezultatów określonych celów strategicznych

• W fazie programowania chodzi o przełożenie celów na język wykonawczy, operacyjny

• W fazie budżetowania konfrontuje się wyznaczone cele strategiczne przełożone na język wykonawczy z możliwościami ich sfinansowania

Przykładowy PPBS (w USA) składał się z następujących elementów:

• programy strukturalne - pogrupowane rodzaje działalności, założeniem tego procesu było ustalenie podobieństw i różnic w prowadzonych identycznych rodzajach działalności, wyeliminowanie dublujących się działalności oraz wypełnianie luk, w rezultacie wokół programu następowała integracja jednostek organizacyjnych

• założenia budżetowe - wytyczne opracowane w ramach uzgodnień między resortami, ich celem jest określenie wielkości środków finansowych, które mogą być przeznaczone na rozwiązywanie problemów, te wytyczne pozwalają jednostkom opracowującym budżet skoncentrować się ba alternatywnych ścieżkach realizacji celów

• studia analityczne - badania i analizy poświęcone danemu problemowi lub zadaniu, w celu wybrania najlepszego rozwiązania sporządza się modele, wykonuje pogłębione analizy i studia ekonomiczne; jest to pomost między założeniami budżetowymi, a memorandami programowymi

• memoranda programowe - decyzje poszczególnych resortów w sprawach dotyczących każdego programu, celem memorandów jest ustanowienie pełnej komunikacji między resortami

• programy i plany finansowe - dokumenty te przedstawiają w formie rozwiniętej budżety na dwa lata oraz zawierają projekty funduszy na następne pięć lat, ideą programów i planów budżetowych jest zbudowanie pomostu między planowaniem bieżącym, a planowaniem średniookresowym

Metoda analizy kosztów i korzyści:

Metoda ta polega na porównywaniu wielkości kosztów i korzyści nowego przedsięwzięcia lub rozszerzenia już prowadzonej działalności. Jej zastosowanie może mieć miejsce w dziedzinach, w których można ściśle mierzyć koszty i korzyści za pomocą jednorodnego miernika. Jedną z odmian tej metody - metodę nakładów i wyników - można stosować, w przypadkach, gdy można jednoznacznie porównać nakłady z efektami za pomocą pieniądza. Metoda, może być także stosowana wtedy, gdy nie można prowadzić pomiary rezultatów w jednorodnym mierników, pod warunkiem, że możliwe jest określenie stopnia realizacji celu. Stopień realizacji celu nie musi być wyrażony w jednostkach pieniężnych. Dopuszczalne jest stosowanie wielkości i wskaźników wyrażonych w jednostkach fizycznych. Najwięcej trudności sprawia zastosowanie tej metody w stosunku do działalności, których efekty rozkładają się na całe społeczeństwo lub na większe zbiorowości ludzi.

Metoda budżetowania od zera (budżetowanie zerowe lub budżetowanie od podstaw):

Zasadniczą cechą tej metody jest rezygnacja z budżetowania przyrostowego, tzn. że podstawą programowania wydatków nie są budżety z ostatnich lat.

Budżetowanie przyrostowe	Budżetowanie od zera
Punktem wyjścia jest istniejąca baza (przeszłość)	Punkt wyjścia nie jest obciążony istniejącą bazą
Ocenia koszty i korzyści tylko dla nowej działalności	Ocenia koszty i korzyści całej działalności
Operuje wielkościami pieniężnymi jako punkt wyjścia planowania	Operuje celami i rodzajami działalności jako punkt wyjścia planowania
Rezultatem jest postępowanie według formuły „uwzględnić to” lub „opuścić to” w budżecie	Rezultatem jest wybór między kilkoma poziomami usług i kosztów

Metoda ZBB ma dwie fazy:

• faza pierwsza - przygotowanie pakietów decyzyjnych

• faza druga - składa się z dwóch czynności:

• ustalenie hierarchii pakietów na podstawie analizy kosztów i korzyści

• ustalenie podziału środków w sposób odpowiadający priorytetom

Do ważniejszych elementów pakietów decyzyjnych należą:

• cele

• konsekwencje rezygnacji

• różne warianty realizacji

• koszty i efekty działalności

Istotną rolę odgrywa etap alternatywnych ścieżek realizacji - etap ten składa się z dwóch podetapów:

• analiza różnych ścieżek oraz wybór najkorzystniejszej

• analiza różnego poziomu zaangażowania wydatków dla wybranej ścieżki

Budżet jako narzędzie zarządzania i racjonalizacji wydatków:

Budżet władz samorządowych szczebla lokalnego można wykorzystać jako narzędzie zarządzania mikropodmiotu.

Uniwersalny charakter budżetu powoduje, że może on sprzyjać koordynacji działalności przy zastosowaniu dwóch fundamentalnych kryteriów:

• kryterium użyteczności (musi zajmować pierwszoplanowe miejsce, ponieważ podmioty sektora publicznego, nie kierują się zyskiem, lecz zaspokajaniem potrzeb obywateli)

• kryterium ekonomiczne

Atrybuty, które powinien mieć dobry nowoczesny budżet:

• ujmowanie w sposób przejrzysty realizowanej polityki

• ukazuje skutki zgłaszanego popytu na środki gromadzone w budżecie dla poziomu obciążeń podatkowych (eksponowanie zależności między ciężarami a poziomem i rodzajem świadczeń)

• prezentuje krótkookresowe i długookresowe skutki eliminowania lub ograniczania udziału w finansowaniu bieżących zadań

• zawiera bodźce dla wykonawców budżetu niezbędne do osiągnięcia celów

• zawiera system umożliwiający kontrolę kontrolę i monitorowanie wydatków

• umożliwia określenie wpływu dóbr i usług na sytuacje podmiotów, którym są dostarczane

Najważniejszą cechą dobrego budżetu jest minimalizowanie rozbieżności między tym, co zostało zaplanowane, a tym co zostało zrealizowane.

Do funkcji budżetu mikropodmiotu zalicza się:

• funkcję zarządzania - wynika z tego, że wszystkie dziedziny działalności muszą znaleźć odzwierciedlenie w budżecie, w zakres funkcji zarządzania wchodzą:

• planowanie dochodów i wydatków

• monitoring

• kontrola wykonania dochodów i wydatków, pod względem merytorycznym i formalnym

• możliwość podziału budżetu na część operacyjną i część inwestycyjną

• budowania budżetu różnymi metodami

• możliwość wydłużania okresów, na które sporządzany jest budżet

• możliwość sporządzania budżetów e krótszych okresach (budżetowanie miesięczne)

• możliwość sporządzania budżetu gotówki (cash flow)

• funkcję optymalizacji lub marnotrawstwa - zależy to od tego jak budżet jest traktowany przez kierownictwo, jakimi metodami jest budowany

• funkcję promocyjną - związana z relacjami mikropodmiotu z otoczeniem, dobrze zbudowany i eksponowany budżet może być instrumentem promującym działalność mikropodmiotu, co jest istotne w procesie pozyskiwaniu środków

• funkcję demokratyczną lub autokratyczną - zależy od sposobu budowania budżetu,

• jeżeli konstruowany jest „od góry” to możliwość wykorzystania go jako narzędzia optymalizującego jest poważnie ograniczona

• gdy w budowę zaangażowane jest nie tylko ścisłe kierownictwo, ale także personel niższego szczebla, taki proces jest bardziej skomplikowany i wymaga więcej czasu, jednak wysiłek się opłaca, gdyż proces ten daje okazję do weryfikacji kosztów, nadaje instytucji budżetu charakter demokratyczny

• funkcję integracyjną - polega na integracji zespołu przy realizacji budżetu, uczestnicy procesu budżetowania ponoszą odpowiedzialność za podmiot, którego dotyczy budżet

Rodzaje budżetów stosowanych w zarządzaniu podmiotami publicznymi:

W praktyce występuje wiele odmian budżetu, dowodzi to, że instytucja ta się zmienia - rodzaje budżetów:

• budżet jako plan

Planowy charakter budżetu daje możliwość wykorzystania go już na etapie planowania do zarządzania działalnością danego podmiotu. Ważne jest znaczenie czynnika czasu w posługiwaniu się budżetem. Klasyczny obejmuje rok, ma to swoje wady i zalety, ponieważ niektóre działania wymagają finansowania przez okres dłuższy niż rok i istnieje zagrożenie, że zadania te mogłyby nie znaleźć się w budżecie przyszłego okresu. Tak więc ważne jest uwzględnienie następnych okresów budżetowych, zwłaszcza przy wieloletnich programach rozwoju społeczno-gospodarczego.

• budżet memoriałowy

Po przejściu fazy projektowania budżet przyjmuje postać dokumentu uchwalonego przez władze. Akt uchwalenia daje mu status formalnego dokumentu wiążącego władze wykonawcze do jego wykonania, nie zmienia to jednak jego planowego charakteru - realizacja budżetu może przebiegać inaczej niż zaplanowano to w planie budżetu. Przyczyną powstawania różnic jest rozbieżność w czasie między przewidywaną datą zajścia zdarzenia, a rzeczywistą datą ich wystąpienia - występuje naturalne zjawisko przenoszenia skutków zjawisk budżetowych na następny okres fiskalny. Te różnice zmuszają do rozróżnienia budżetu memoriałowego i kasowego. Poza tym powinno prowadzić się analizę przyczyn powstawania tych różnic - w jakim stopniu powstają w wyniku błędów podczas planowania budżetu, a w jakim stopniu od czynników niezależnych

• budżet kasowy

Dla działalności jednostek podstawowe znaczenie mają jednak środki finansowe, które wpływają na rachunki władz lokalnych. Środki te wyznaczają rzeczywistą, a nie planowaną (tak jak w budżecie memoriałowym) siłę finansową jednostki. Stan realizacji budżetu kasowego świadczy o stopniu wykonania dochodów, jest on narzędziem kształtowania bieżącej i średniookresowej płynności. Budżet kasowy jest planowany na okres fiskalny oraz na krótsze podokresy. Analiza kształtowania tego budżetu pozwala minimalizować ryzyko utraty płynności przesuwając wydatki budżetowe, jeśli nie pociąga to za sobą nadzwyczajnych skutków. Budżet kasowy bieżącego roku może być zasilany wpływami, zapisanymi w budżecie memoriałowym roku poprzedniego, a także budżet kasowy może być obciążony wymagalnymi zobowiązaniami z roku poprzedniego. Dlatego istotne jest saldo należności i zobowiązań przechodzących z roku poprzedniego.

• budżet bieżący (operacyjny) i budżet kapitałowy

Budżet bieżący jest powiązany z budżetem kapitałowym przez wydatki na obsługę pożyczek. Przypadki przepływu pieniędzy z budżetu kapitałowego do bieżącego są rzadsze. Operacje majątkowe, powinny być traktowane odrębnie, nie powinno się ich łączyć z operacjami bieżącymi. Wyodrębnienie budżetu kapitałowego ułatwia kontrolę nad majątkiem (np. zaciąganie długu jest dopuszczalne, pod warunkiem, że pożyczone pieniądze zostaną pożyczone na przyrost majątku)

• budżet dochodów

Jest konstrukcją umowną. Zwraca uwagę na kwestię gromadzenia środków. Ranga tego budżetu jest tym większa, im większy wpływ na wielkość dochodów mają mają władze samorządowe, bo jak wiadomo podstawowe rodzaje dochodów są domeną parlamentu. Nie oznacza to, że władze samorządowe nie otrzymują części dochodów z tych podatków. Poza tym władze lokalne mogą wprowadzić podatki lokalne. Budżet dochodów powinien uwzględniać przyszłe decyzje władz lokalnych. Z powodu, że transfery z budżetu centralnego do lokalnego są ustalone ustawowo, planowanie dochodów ogranicza się do prawidłowego określania podstaw do uzyskania tych transferów. (W Polsce jest to subwencja ogólna, na którą składa się: subwencja oświatowa, drogowa, rekompensująca, wyrównawcza i dotacje celowe). Budżet dochodowy jest obłożony znacznie mniejszymi restrykcjami, gdyż niezrealizowanie dochodów, jak ich przekroczenie nie powoduje sankcji wobec władz wykonawczych. Rozbieżność między planem, a realizacją stanowią ważne narzędzie oceny władz.

• budżet wydatków

Budżet ten jest zdeterminowany kosztami działalności prowadzonej przez dany podmiot. Analiza kosztów stanowi podstawowy warunek zbudowania optymalnego budżetu, dlatego należy rozróżnić podstawowe przekroje kosztów: rodzajowy i kalkulacyjny (według miejsca powstania). Zasady ewidencji kosztów poddane są standardom wynikającym np. z ustawy o rachunkowości. Problem przy budowaniu budżetu wydatków jest posługiwanie się kosztami jednostkowymi (przypadającymi na jednego świadczeniobiorcę, usługę, zadanie itp.) Innym zasadniczym problemem jest odróżnienie rzeczywistych kosztów od kosztów uśrednionych (standaryzowanych).

Przy budowaniu budżetu chodzi o ujecie ex ante, ale nie oznacza to, że można oderwać się od przeszłości. Struktura kosztów powinna zmieniać się stosownie do zmieniających się warunków zewnętrznych, jednakże na wydatkach ciąży przeszłość i trzeba o tym pamiętać. Wielkość i struktura każdego budżetu musi podlegać ścisłej weryfikacji. Skutki wadliwie sporządzonego budżetu wydatków:

- niewypłacalność podmiotu

- karne odsetki

- konieczność zaciągania kredytów

Przy budowaniu budżetu wydatków konieczne jest zastosowanie szeregu instrumentów, które limitują poszczególne jednostki:

- limity etatów kalkulacyjnych

- limity wydatków na poszczególne rodzaje wydatków rzeczowych

- limity wydatków na usługi zewnętrzne

Do wyliczenia potrzeb w dziedzinie wydatków trzeba uwzględniać:

- koszty globalne

- ilość zadań

- średni koszt jednostkowy zadania

Wielkości wydatków traktowane są w sposób rygorystyczny, ponieważ kwotę wydatków można przekroczyć, tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia.

Podstawowy podział wydatków w budżecie:

A. Wydatki bieżące:

• Wydatki osobowe

• Wydatki rzeczowe

B. Wydatki inwestycyjne

• budżet globalny

Buduje się dla podmiotów o złożonej strukturze. Budżet budowany jest przez wąskie grono administratorów, którzy narzucają poszczególnym komórkom formę budżetów cząstkowych. Globalne budżety obejmują z reguły okres 1 roku podzielonego na 12 miesięcznych części. Powinno przyjąć się zasadę elastycznego gospodarowania środkami, polegającą na:

- możliwości zatrzymania środków niewydatkowanych w danym miesiącu

- możliwość zatrzymania środków zaoszczędzonych (gdy wydatki były niższe, niż przyznane limity)

Racjonalne oszczędności mogą być przeznaczane na premię uznaniową. Istnieje jednak niebezpieczeństwo pogorszenia usług w związku z oszczędnościami rzeczowymi, by uzyskać premię dla personelu.

9. Równowaga budżetowa.

9.1. Istota równowagi budżetowej.

Równowaga budżetowa - stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach, czyli stan, gdy wydatki równają się dochodom. Jednak stan ten nie występuje prawie nigdy, dlatego też budżet w którym występują nadwyżki również uznaje się za zrównoważony. Nierównowaga budżetu występuje tylko wówczas, gdy w budżecie pojawia się deficyt.

Do zrozumienia znaczenia równowagi budżetowej należy uwzględnić:

• rodzaj odchyleń

• skalę odchyleń

• kierunek ewolucji (czy zbliża się, czy oddala od stanu równowagi)

• równowagę bieżącą i na koniec okresu (ważne z punktu widzenia płynności państwa)

• przyczyny naruszenia równowagi (wewnętrzne i zewnętrzne)

• relację między równowagą systemu finansów publicznych, a równowagą budżetu

• poziom równowagi budżetowej (ponieważ większe trudności ze zrównoważeniem budżetu są przy większych jego wolumenach, czyli większym zakresie redystrybucji)

• źródła finansowania deficytu lub kierunków wykorzystania nadwyżki budżetowej

Równowagi budżetowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od całego systemu finansów publicznych.

Równowaga budżetowa znajduje się w ścisłym związku z równowagą gospodarczą w zakresie redystrybucji dochodów, ponieważ budżet:

• jest narzędziem ograniczającym popyt podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych

• z drugiej strony jest narzędziem kreującym popyt w związku z wydatkami publicznymi

W jaki sposób instrumenty fiskalne wpływają na aktywność gospodarczą, oszczędności, inwestycje, bezrobocie.

Bezpośredni wpływ budżetu na równowagę gospodarczą występuje wówczas, gdy realizuje ostateczne (finalne) wydatki budżetu, czyli takie w wyniku, których następuje zużycie określonej części produktu społecznego.

Drugi rodzaj wydatków - wydatki transferowe - będą miały wpływ na ostateczne zużycie z pewnym opóźnieniem. Długość tego opóźnienia może być różna i jest uzależniona od charakteru wydatków transferowych.

9.2. Czynniki równowagi budżetowej.

Na równowagę budżetową wpływają wszystkie operacje dochodowe i wydatkowe budżetu. Analiza czynników kształtujących tą równowagę powinny być prowadzone odrębnie dla dochodów i wydatków. Z kolei z punktu widzenia treści czynników kształtujących równowagę należy wyróżnić czynniki o charakterze:

# ekonomicznym

Te czynniki, które kształtują rozmiar i strukturę dochodów oraz wydatków. Czynniki kształtujące stronę dochodową:

• rozmiary działalności gospodarczej i inne zjawiska realne, które powodują powstanie stosunku fiskalnego

• rodzaje i konstrukcja podatków

• wykorzystywanie przez państwo pozasystemowych sposobów oddziaływania na dochody budżetu - np. przyznawanie ulg podatkowych

Czynniki kształtujące stronę wydatkową:

• poziom wydatków na klasyczną sferę publiczną

• poziom wydatków na sferę usług społecznych

• poziom wydatków na gospodarkę narodową

• poziom wydatków na infrastrukturę gospodarczą (drogi, mosty, porty lotnicze)

# organizacyjnym:

• ogólna budowa systemu finansów publicznych (nadmiernie rozbudowany system funduszy celowych, może ograniczać możliwości równoważenia budżetu państwa

• wewnętrzna struktura organizacyjna systemu budżetowego

• zakres i zasady funkcjonowania pozabudżetowych funduszy (zasady ich powiązania z budżetem)

# technicznym

• techniki planowania dochodów i wydatków

Budżet sporządzany jest ex ante, przewidywanie przyszłości gospodarczej nie jest łatwe i zawsze zawiera elementy niepewności. Są one tym większe, im mniej stabilny jest układ gospodarczy.

• techniki gromadzenia dochodów

Nadmiernie skomplikowany system podatkowych może być przyczyną wielu błędów i wadliwych interpretacji ze strony podatników, jak i pracowników aparatu skarbowego.

• techniki rozdysponowywania wydatków

Techniki te mogą charakteryzować się sztywnością lub elastycznością. Nadmierna sztywność może utrudniać równoważenie. (np. niektóre dochody funduszy celowych są usankcjonowane normami prawnymi i automatycznie pozbawiają budżet pewnej części dochodów, bez względu na sytuację finansową państwa.

# politycznym

Przez te czynniki rozumie się zespół zachowań państwa, które układają się w określoną strategię państwa. Np. wyrazem strategi silnej władzy centralnej mogą być znaczne nadwyżki budżetowe, jako skutek nadmiernej centralizacji.

Polityczne czynniki zmieniają się w zależności od sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej kraju. Mogą występować sytuacje, gdy państwo, aby nie pogarszać nastrojów społecznych, nie decyduje się na zwiększenie stopy opodatkowania społeczeństwa lub nie decyduje się na redukcje wydatków.

Czasami państwo celowo może utrzymywać stan nierównowagi budżetowej. Ponieważ obywatel ocenia takie zjawiska jak nadwyżka czy deficyt, przez pryzmat własnej gospodarki, czyli ma mikroekonomiczny punkt widzenia. Występowanie nadwyżki może pomagać, w wywoływaniu wrażenia, że stan gospodarki jest korzystny, dlatego państwo może sztucznie wywołać deficyt, aby łatwiej osiągnąć jakieś cele - np. zmniejszenie wydatków ba jakieś dziedziny.

9.3. Mnożnik zrównoważonego budżetu.

Przestrzeganie zasady zrównoważenia budżetu należało do podstawowych reguł klasycznej skarbowości. Zachowanie równowagi było podstawą oceny rządów przez parlament i społeczeństwo. Sytuacja ta zmieniła się od czasu wielkiego kryzysu gospodarczego oraz rozwoju interwencjonizmu państwowego, którego podwaliny stworzył J. M. Keynes. Występowanie deficytu budżetowego było możliwe, jeżeli wzrastające wydatki państwa pobudzały gospodarkę: korzyści były większe niż ujemne skutki związane z wystąpieniem deficytu. To silne oddziaływanie wydatków budżetowych jest związane z wystąpieniem efektu mnożnikowego.

Rola mnożnika wiąże się z zależnością między wydatkami państwa, a popytem globalnym oraz wielkością produktu krajowego brutto.

AP (popyt globalny) = C (konsumpcja) + I (inwestycje) + G (wydatki rządu)

Państwo zmuszone jest sięgać do dochodów gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, wykorzystując podatki. Część dochodu wraca do gospodarstw w związku z wydatkami transferowymi.

(NT) Podatki netto = podatki brutto - transfery

(YD) Dochód do dyspozycji przedsiębiorców i konsumentów to dochód po opodatkowaniu

YD = Y (dochód narodowy) - NT

Istotna jest stopa podatkowa netto (t), która informuje jaka część dochodu narodowego jest przedmiotem redystrybucji. NT = tY.

Jeżeli założy się, że podatki netto są proporcjonalne do dochodu narodowego, to:

YD = Y - NT = Y - tT = Y*(1 - t)

Krańcowa skłonność do konsumpcji (MPC) informuje o tym, jaka część każdej dodatkowej jednostki dochodu do dyspozycji konsument jest skłonny przeznaczyć na wydatki konsumpcyjne. MPC jest skorelowana z krańcową stopą skłonności do konsumpcji dochodu narodowego MPC'

MPC' = MPC x (1 - t)

Oznacza to, że popyt konsumpcyjny jest redukowany nie tylko przez stopę opodatkowania netto, lecz także przez krańcową skłonność do konsumpcji z dochodu do dyspozycji.

Te rozważania wywodzą się z teorii mnożnika inwestycyjnego, sformułowanego przez J. M. Keynesa, choć uważa się, że koncepcja ta nawiązuje wprost do idei przedstawionej przez R. F. Kahna, który stworzył teorię mnożnika zatrudnienia. → Jeżeli występuje w gospodarce bezrobocie, państwo nie musi zatrudniać przy robotach publicznych wszystkich, tylko część bezrobotnych. Zatrudnienie tej części spowoduje wzrost popytu, co wywoła wzrost produkcji, a więc wzrost zatrudnienia.

Szczególe znaczenie ma poziom krańcowej skłonności do konsumpcji:

niska skłonność → przyrost popytu niewielki → rezultat działań mnożnika jest niewielki

wysoka skłonność → silny efekt mnożnikowy i pełne zatrudnienie w gospodarce

Mnożnik inwestycyjny Keynesa próbuje uchwycić zależność między inwestycjami a przyrostem dochodu narodowego, jego sens polega na tym, że w wyniku dodatkowych inwestycji dochód narodowy wzrasta w stopniu wyższym niż przyrost inwestycji.

ΔY = k (mnożnik inwestycyjny) x ΔI

k = ΔY / Δ I = 1 / 1 - MPC'

Wartość mnożnika inwestycyjnego zależy od krańcowej skłonności do konsumpcji. Jednak formuła tego wskaźnika jest zbyt uproszczona, ponieważ nie uwzględnia sektora rządowego. Stąd równanie przyrostu dochodu powinno przybrać postać:

ΔY = ΔC + ΔI + ΔG

Wprowadzenie do rozważań sektora rządowego pozwala prześledzić zależności między wydatkami państwa, podatkami a dochodem narodowym i deficytem budżetowym.

Cechą charakterystyczną mnożnika jest, to że działa zarówno w kierunku zwiększania jak i zmniejszania produkcji. Np. przy wzroście podatków, przy niezmienionych wydatkach państwa, nastąpi spadek produkcji w stopniu większym niż wzrosła stopa opodatkowania.

W sytuacji, gdy wzrostowi wydatków będzie towarzyszyć taki sam wzrost podatków, nastąpi wzrost dochodu narodowego. Wzrost ten jest silniejszy niż wzrost wydatków, przyczyną jest działanie mnożnika wydatkowego. Dzięki temu deficyt budżetowy rośnie, ale w mniejszym stopniu niż wynikałoby to ze wzrostu wydatków budżetowych.

Przyczyną wzrostu produktu narodowego jest pobudzenie popytu przez dodatkowe wydatki, mimo zwiększenia podatków.

9.4. Rodzaje sald budżetowych.

Idealne zrównoważenie dochodów i wydatków budżetowych jest czymś wyjątkowym. Na ogół budżet wykazuje jakieś saldo, stąd wyłania się ważna kwestia interpretacji tego salda.

Analiza ekonomiczna nadwyżki i deficytu wymaga wyjaśniania szeregu zagadnień.

Po stronie dochodów należy rozróżnić:

• dochody bezzwrotne i przychody zwrotne (inaczej dochody zwyczajne i przychody nadzwyczajne)

• dochody z poprzednich okresów

Po stronie wydatków należy wyróżnić:

• wydatki bieżące i majątkowe

• wydatki na obsługę długu publicznego

• podział długów na wewnętrzne i międzypaństwowe

Rozróżnia się następujące rodzaje sald:

• pierwotne (kredytowe)

Budżet uważa się za zrównoważony, jeżeli w ciągu okresu obrachunkowego, państwo nie zaciągnęło nowych pożyczek publicznych. W myśl tej koncepcji do dochodów budżetowych nie mogą być zaliczane środki pochodzące z poprzednich okresów, pożyczki bezpośrednie (w drodze emisji biletów skarbowych) pożyczki pośrednie (w drodze kredytów). Z drugiej strony w wydatkach budżetowych nie mogą być ujmowane wydatki na obsługę długu publicznego. Saldo to nie zawsze występuje formalnie, ale wyodrębnienie go pozwala ocenić zdolności podatkowe gospodarki i społeczeństwa w danym roku.

• majątkowe

Różnica między dochodami budżetowymi, pomniejszonymi o dochody uzyskane ze sprzedaży majątku publicznego i o pożyczki zaciągane na cele inwestycyjne, a wydatkami bieżącymi budżetu. Saldo to informuje o zmianie stanu majątku publicznego. Wiąże się z podziałem budżetu na bieżący i inwestycyjny.

• ogólne

Saldo to pokrywa się z koncepcją salda kredytowego.

• krajowe

To saldo uzyskuje się po skorygowaniu salda ogólnego o budżetowe rozliczenia zagraniczne. (Konieczne jest odrębne ewidencjonowanie w budżecie państwa rozliczeń z zagranicą). Porównanie tego salda z saldem ogólnym, pozwala na zbadanie jaki jest wpływ rozliczeń zagranicznych na saldo budżetu - czyli jakie jest obciążenie państwa w związku z wypłata odsetek za granicę (dług wewnętrzny powoduje przesunięcie środków między podmiotami w kraju, a dług zewnętrzny powoduje odpływ kapitałów poza kraj)

• realne i nominalne

Podział ten jest związany ze zjawiskiem inflacji. Te dwa rodzaje sald wzajemnie się uzupełniają. Nie można wykluczyć możliwości manipulowania wielkością salda budżetowego przez rząd w celu poprawy jego wizerunku. Poznanie ekonomicznej treści salda budżetu jest ważne z punktu widzenia poszukiwania racjonalnych źródeł pokrywania deficytu budżetowego. (źródłem finansowania deficytu są oszczędności pieniężne podmiotów, nie można akceptować pokrycia deficytu, za pomocą emisji dodatkowego pieniądza, która nie ma pokrycia w przyroście oszczędności)

Trzeba pamiętać, że ważniejsze od salda budżetu państwa jest saldo całego systemu finansów publicznych, które powstaje przez kumulację deficytu, jeżeli występuje on we wszystkich elementach systemu finansów, lub poprzez kompensację sald dodatnich i ujemnych.

9.5. Standardowe metody obliczania deficytu budżetowego.

W celu ułatwienia porównywania sald między różnymi państwami poddano standaryzacji metodę obliczania deficytu budżetowego:

• standard Międzynarodowego Funduszu Walutowego - GFS

• standard Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych - ESA 95 (metoda brukselska)

Cechą wspólną tych standardów jest całościowe podejście do salda finansów publicznych, a więc do skonsolidowanego salda:

• budżetu państwa

• budżetów samorządowych

• funduszy ubezpieczeń społecznych

• instytucji niekomercyjnych finansowanych i kontrolowanych przez rząd, itp.

Konsolidowanie salda polega na wyeliminowaniu wewnętrznych transferów.

Standard GFS dzieli sektor publiczny na szczebel centralny i lokalny.

GFS	ESA - 95
Saldo w ujęciu kasowym Podział sektora publicznego na szczebel centralny i lokalny	Saldo w ujęciu memoriałowym Brak podziału na podsektory

9.6. Mechanizm powstawania deficytu budżetowego.

Opisując mechanizm powstawania deficytu trzeba mieć na uwadze strumieniowy charakter dochodów i wydatków państwa, ponieważ rzadko suma tych strumieni jest zgodna, pow względem rozmiarów i czasu.

Techniki realizacji dochodów raz technika ich rozdysponowywania stwarza możliwość niezrównoważenia budżetu w różnych momentach okresu. Bank centralny ogranicza tą rozbieżność w czasie poprzez operacje otwartego rynku.

Dług publiczny - suma deficytu powstałego w poprzednich okresach.

Akumulacja publiczna - suma nadwyżek powstałych w poprzednich okresach.

Stan budżetu państwa = strumień dochodów - strumień wydatków budżetowych

Stan budżetu państwa = saldu strumieni dochodów i wydatków +/- saldo zobowiązań i należności w okresach poprzednich

9.7. Ekonomiczne rodzaje deficytu budżetowego.

Deficyt budżetowy ma głęboką treść ekonomiczną, rozpoznanie tej treści jest trudne z następujących przyczyn:

• okres jednego roku, jest zbyt krótki, żeby ocenić przyczyny zjawiska

• rok budżetowy nie przystaje do przebiegu cyklu koniunkturalnego, tymczasem fazy cyklu wywierają wpływ na dochody i wydatki

• deficyt może dotyczyć budżetów bieżących, majątkowych, zwyczajnych, nadzwyczajnych

• deficyt musi być odnoszony do całego systemu funduszy publicznych, a nie tylko do budżetu państwa

• deficyt budżetowy jest powiązany z polityką monetarną państwa

• stan budżetu pozostaje pod wpływem otoczenia zewnętrznego

Analiza przyczyn i treści deficytu powinna dać odpowiedz na wda zasadnicze pytania:

• czy deficyt jest skutkiem procesów gospodarczych, których nie dał się przewidzieć

• czy wynika ze świadomej polityki państwa

Wyróżniono następujące rodzaje deficytu budżetowego:

• deficyt rzeczywisty - faktyczna różnica między wydatkami i dochodami w danym okresie

• deficyt strukturalny - wielkość hipotetyczna, która powstałaby w warunkach, gdy dochody i wydatki są realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki (potencjalny PKB i pełne zatrudnienie)

• deficyt cykliczny - jest rezultatem cyklu koniunkturalnego, a więc występuje w warunkach, gdy gospodarka nie funkcjonuje przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych, ten deficyt jest różnicą między deficytem strukturalnym, a rzeczywistym, jest konsekwencją stosowania automatycznych stabilizatorów

9.8. Równowaga budżetowa jako kryterium oceny działalności władz publicznych.

Zachowanie równowagi budżetowej jest zadaniem trudnym. Równowaga, deficyt i dług wywołują wiele emocji w społeczeństwie, są przedmiotem polemik polityków. Przeciętny obywatel ocenia działalność państwa, która ma charakter makroekonomiczny, wedle kryteriów własnej działalności, która ma charakter mikroekonomiczny. Analizując znaczenie równowagi budżetowej jako kryterium oceny działalności państwa należy wskazać na ewolucję teorii i praktyki:

• klasyczna teoria skarbowości - konieczność zachowania równowagi budżetowej

• koncepcja interwencjonizmu państwowego - odchodzenie od zasady zrównoważonego budżetu

Obecnie kryterium zrównoważonego budżetu ponownie odgrywa ważną rolę, ponieważ budżet państwa wywiera wpływ na funkcjonowanie mechanizmu gospodarczego i społecznego. Należy podkreślić, że obecnie:

• ogranicza się do minimum bezpośredni wpływ państwa na gospodarkę, państwo wykorzystuje narzędzie pośrednie

• budżet państwa poza celami fiskalnymi jest także wykorzystywany w funkcjach regulacyjnych

• równowaga w budżecie nie pozostaje bez wpływu na ogólną równowagę gospodarczą

• zrównoważenie budżetu jest ważnym argumentem w grze sił politycznych

• zrównoważenie budżetu może być traktowane jako jedno z kryteriów oceny danego kraju przez międzynarodowe organizacje gospodarcze i finansowe

Nie ma jednoznacznej oceny zjawiska deficytu budżetowego oraz długu publicznego, do podstawowych problemów jakie poruszają różne szkoły i nurty myśli ekonomicznej należą:

• czy deficyt i dług są źródłem inflacji?

• czy są krzywdzącym obciążeniem dla przyszłych pokoleń?

• czy powiększanie długu prowadzi do fiskalnego bankructwa?

• czy deficyt wchłania oszczędności prywatne?

• czy deficyt zmniejsza poziom inwestycji prywatnych?

Kontrowersyjna teza R. J. Barro o neutralności długu publicznego → nie ma znaczenia, czy rząd sfinansuje zwiększone wydatki podnoszonymi podatkami, czy przez zaciąganie pożyczek w formie obligacji, których nabywcami są podatnicy. Związane jest to z zachowaniem racjonalnie działających podmiotów, które znając reguły postępowania rządu zareagują w taki sposób, jak gdyby deficytu nie było. Podatnicy nabywający papiery rządowe, zdają sobie sprawę, że deficyt musi być pokryty wzrostem wydatków w przyszłości, dlatego procent, który płaci rząd musi zrekompensować ewentualną podwyżkę podatków.

Poza tym Barro twierdzi, że finansowanie rosnących wydatków przy niskich podatkach, nie powoduje zmniejszenia wydatków inwestycyjnych. Jednak mechanizm transmisji zwiększonego długu na inwestycje jest możliwy tylko w warunkach niskiej elastyczności oszczędności i inwestycji względem stóp procentowych. Jak wiadomo tak nie jest, dlatego lepszym sposobem finansowania wydatków jest zwiększenie podatków, ponieważ wzrastające zadłużenie → prowadzi do wzrostu stóp → i aprecjacji waluty krajowej → to do spadku eksportu → czyli nie sprzyja racjonalnemu wykorzystaniu środków i prowadzi do przerzucania skutków na przyszłe pokolenia.

Kwestia deficytu przestaje być wewnętrzną sprawą poszczególnych krajów i staje się przedmiotem oceny ze strony innych krajów oraz organizacji międzynarodowych. Pojawia się więc ważny, zewnętrzny czynnik skłaniający do ograniczania deficytu (np. kryteria ustalone w traktacie z Maastricht).

Problem deficytu budżetowego nie został jednoznacznie rozstrzygnięty, ponieważ jest on kształtowany przez wiele różnorodnych czynników (np. spadek skłonności do inwestowania wywołuje → spadek dochodu narodowego oraz wzrost bezrobocia, spadek dochodu narodowego powoduje spadek dochodów budżetu, a wzrost bezrobocia powoduje wzrost wydatków budżetowych).

Deficyt budżetowy nie jest wystarczającym kryterium oceny działalności władz publicznych. Konieczne jest analizowanie przyczyn jego powstawania i jego związków ze stanem gospodarki.

10. Dług publiczny.

10.1. Ekonomiczna istota długu publicznego.

Dług publiczny jest skutkiem zobowiązań państwa powstałych w wyniku:

• zaciągnięcia bezpośrednich pożyczek oraz kredytów

• emisji papierów wartościowych

• nieregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań

Najważniejszą przyczyną jest zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego.

Pożyczki nie mogą być zaliczane do dochodów budżetowych, lecz stanowią część wpływów o charakterze przychodów. Wpływy z tytułu długu publicznego wywołują koszty, które muszą być pokryte w przyszłości. Więc zaciąganie pożyczek wywołuje inne skutki ekonomiczne i prawne niż dochody realizowane w formie podatków.

Władze publiczne uchwalając deficyt budżetowy ponoszą odpowiedzialność za znalezienie źródeł pożyczek, oraz za ich spłatę wraz z odsetkami. Za pomocą pożyczek publicznych powinny być finansowane przede wszystkim wydatki kapitałowe. Nie powinno się dopuszczać do finansowania z pożyczek wydatków bieżących, ponieważ nie powodują one zwiększenia majątku państwa, a wręcz przeciwnie, ich spłata będzie obciążeniem dla państwa.

Budżet państwa dzieli się na dwie części: budżet pieniężny i budżet inwestycyjny. Ułatwia to prawidłowe gospodarowanie środkami. Wydatki budżetu bieżącego są finansowane z dochodów podatkowych, a źródłem wpływów budżetu inwestycyjnego są pożyczki.

10.2. Rodzaje długu publicznego.

Istotą zaciągania przez władze pożyczek, których skutkiem jest dług publiczny, jest uchwalenie niezrównoważonego budżetu. Cechą pożyczek powinna być dobrowolność decyzji podmiotów, które pożyczają pieniądze władzom publicznym. Przyjmując kryterium dobrowolności wyróżnia się:

• dług publiczny dobrowolny

• dług publiczny przymusowy - zaciąganie pożyczek ma charakter zbliżony do podatków (do wybory, albo przymusowy wykup obligacji, albo zapłacenie podatku)

Dla rozpoznania przyczyn i skutków zadłużenia istotny jest podział długu na:

• globalny dług publiczny

• wewnętrzny (krajowy) dług publiczny

• zewnętrzny (zagraniczny) dług publiczny

Pożyczanie od podmiotów krajowych, może sprzyjać wzrostowi gospodarczemu, jednak władze mogą kierować się wyłącznie kryterium ceny pozyskania pożyczki, a ta może być korzystniejsza w przypadku pożyczek zagranicznych.

Przyjmując kryterium czasu rozróżnia się:

• dług krótkoterminowy (płynny) - może wynikać z przejściowych trudności płatniczych, z powodu rozbieżności w czasie między wpływami a wydatkami

• dług długoterminowy (fundowany) - powstaje z zaciągania pożyczek długoterminowych, z których finansuje się wydatki majątkowe, powstający w wyniku tych wydatków majątek publiczny jest materialnym zabezpieczeniem pożyczek, a ponadto może przynosić pewne dochody, które będą źródłem spłaty długu

Z punktu widzenia zasad ewidencji rozróżnia się - ten podział wynika z tego, że władze publiczne również mogą udzielać pożyczek:

• dług publiczny brutto = zobowiązania władz względem podmiotów krajowych i zagranicznych

• dług publiczny netto = dług publiczny brutto - udzielone pożyczki

Poza tym dług publiczny dzieli się na:

• dług nominalny - wartość nominalna zobowiązań = suma początkowa + indeksacja i kapitalizacja

• dług realny - uwzględnia procesy inflacyjna, które obniżają realną wartość długu, inflacja jest ukrytym sprzymierzeńcem państwa

• dług rzeczywisty - nominalne wymagalne zobowiązania bilansowe

• dług potencjalny - warunkowe, pozabilansowe zobowiązania państwa wynikające z udzielania przez państwo poręczeń i gwarancji (banki czasami żądają takich poręczeń, państwo bada wiarygodność podmiotu, jednak nie można wyeliminować zupełnie ryzyka, w praktyce część potencjalnego długu przekształca się w rzeczywisty)

Ostatni podział związany jest ze strukturą władz publicznych:

• dług centralny (państwowy)

• dług lokalny (samorządowy)

10.3. Przyczyny powstawania długu publicznego.

Dług publiczny jest trwałym elementem struktury finansowej gospodarki. Zjawisko narastania zadłużenia publicznego stało się podstawą wielu krytycznych ocen ze strony ekonomistów i polityków. Skłaniało to rządy do podejmowania prób powstrzymania wzrostu długu publicznego. Traktat z Maastricht zmusił do zaostrzenia polityki fiskalnej, co doprowadziło do ograniczenia długu, ale jego poziom nadal jest wysoki.

Można wyróżnić następujące przyczyny powstawania długu:

• uporczywie utrzymujący się deficyt budżetowy

• okres wzmożonych wydatków publicznych, zwłaszcza okresy wojen i głębokich kryzysów

• realizowana doktryna ekonomiczna, która może zakładać świadome utrzymywanie deficytu

• osiąganie celów politycznych rządzącej elity

• wpadnięcie w pułapkę zadłużenia

Na koniec roku deficyt budżetowy powiększa dług publiczny. Deficyt może powstać z konieczności obsługi długu publicznego. Stąd też część podatków musi być wydatkowana na cele nieprzynoszące podatnikom korzyści. Wydatki na obsługę długu utrudniają alokację, ponieważ są to wydatki sztywne, oznacza to, że obszar swobody decyzji jest ograniczony.

10.4. Dylematy związane z zaciąganiem pożyczek publicznych.

Okres bezkrytycznego podejścia do występowania deficytu budżetowego oraz narastania długu publicznego mija. Rządy uświadamiają sobie skutki zadłużenia, spirali deficytu. Władze publiczne stoją przed dylematem: podnosić podatki, pożyczać, czy dokonywać cięć w wydatkach. Wątpliwość mają także podmioty pożyczające państwu - czy opłaca się pożyczać władzom?

Pożyczka może doprowadzić do zubożenia pożyczkodawcy, w następujących sytuacjach:

• jeżeli w wyniku zjawisk inflacyjnych następuje realny spadek wartości pożyczonego kapitału

• jeżeli władze dokonują konwersji długu (zmiana warunków)

• jeżeli władze ogłaszają niewypłacalność - repudiacja długów (ta sytuacja występuje rzadko, ponieważ przynosi tylko doraźne korzyści, w dłuższej perspektywie obraca się przeciwko państwu, ponieważ podważa zaufanie)

W ten sposób wyraźnie ujawnia się przewaga państwa nad pożyczkodawcą. Istnieje teza, że granica między podatkiem, a pożyczką zaciera się ponieważ państwo jest w stanie narzucić pożyczkodawcom własne warunki.

Podatek	Pożyczka
Charakter przymusowy Natychmiastowe zubożenie podatnika Obciąża obecne pokolenia Przerzucalny w cenę - inflacjogenny Może spowodować wybuch społeczny Może wywołać zjawisko ucieczki przed podatkami	Charakter dobrowolny Potencjalne zubożenie podatnika Obciąża przyszłe pokolenia Działa dezinflacyjnie Może wyrażać poparcie społeczeństwa dla władzy Może być przedmiotem sprzedaży Może wpływać na koniunkturę gospodarczą

Podatki mogą być przerzucane, stąd też duże prawdopodobieństwo, że wpłynie na podwyższenie cen, a więc działa inflacyjnie. Zaciąganie pożyczek może działać dezinflacyjnie, ale wszystko zależy od tego, jak zostaną wykorzystane środki (jeżeli państwo zatrzyma pożyczone środki), ale do tego zagadnienia trzeba podchodzić sceptycznie.

Dług publiczny jest kosztownym sposobem finansowania należy go zwrócić wraz z odsetkami, pociąga to zza sobą koszty, które pomniejszają w przyszłości bieżące dochody budżetu. Problem ciężaru musi uwzględnić czynnik czasu - ponieważ moment zaciągania różni się od momentu spłaty. Wyłania się tutaj zagadnienie międzypokoleniowej redystrybucji dochodów. Istotnym czynnikiem jest cel na jaki zaciąga się pożyczki.

10.5. Instrumenty zaciągania długu publicznego.

Władze zgłaszają bieżący oraz średnio- i długookresowy popyt na pieniądz. Bieżący popyt jest zaspokajany przez bieżące wpływy, jednak w związku z częstymi rozbieżnościami między wpływami, a wydatkami, państwo jest zmuszone do zaciągania krótkoterminowych pożyczek. Nie pozostaje to bez skutków dla stanu fizycznych, ponieważ nawet te pożyczki pociągają za sobą koszty, które trzeba uwzględnić na etapie budowy budżetu.

W przypadku pożyczek na dłuższe okresy, skutki widoczne są w niezrównoważeniu budżetu w okresach wieloletnich, czego skutkiem jest dług publiczny i jego wzrost.

Metody finansowania wydatków, nie mających pokrycia we wpływach podatkowych:

• za pomocą kredytu bankowego udzielanego przez instytucję emitującą pieniądz - w Polsce konstytucja zabrania takiej działalności od 1997 roku

• zaciąganie pożyczek u różnych podmiotów (gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa niefinansowe)

• zaciąganie kredytów w bankach komercyjnych oraz pożyczek w instytucjach finansowych - potwierdzeniem są emitowane przez władze publiczne papiery wartościowe - bony skarbowe, obligacje (ten sam rodzaj potwierdzenia długu stosowany jest wobec gospodarstw domowych i przedsiębiorstw) lub umowy kredytowe i inne certyfikaty

• powstanie zobowiązań płatniczych, które przejściowo są finansowane przez dostawców towarów i usług, a które po pewnym czasie będą spłacone, albo powiększy trwale dług publiczny

Instrumenty zaciągania pożyczek:

• krótkookresowe

• średniookresowe

• długookresowe

Kredyt, a pożyczka → każdy kredyt jest pożyczką, nie każda pożyczka jest kredytem. Pożyczka jest pojęciem szerszym. Bank komercyjny może udzielić pożyczki w formie kredytu w wysokości przewyższającej posiadane zasoby. Inaczej jest z podmiotami, których możliwości udzielania pożyczek ograniczają się do posiadanych środków pieniężnych.

W ramach kredytu bankowego należy rozróżnić:

• kredyty banku centralnego

• kredyty banków komercyjnych

• kredyty międzynarodowych instytucji finansowych

Najczęściej stosowane instrumenty finansowania deficytu:

# weksle (bony) skarbowe:

• krótkoterminowe papiery wartościowe emitowane przez państwo;

• termin zapadalności nie przekracza roku;

• są emitowane w dużych nominałach i przeznaczone do transakcji na tzw. rynku blokowym (hurtowym);

• weksle należą do podstawowych instrumentów operacji otwartego rynku, a więc oprócz zaspokajania popytu państwa, są narzędziem ułatwiającym władzom monetarnym regulowanie podaży pieniądza;

• weksle wykazują pewną elastyczność, ponieważ można dostosować ich wielkość do potrzeb finansowych; sprzedaje się je z dyskontem od wartości nominalnej

# obligacje skarbowe:

• papier wartościowy, który zawiera zobowiązanie emitenta do zapłaty posiadaczowi obligacji jej nominalnej wartości wraz z oprocentowaniem, na warunkach podanych w obligacji

• istnieją obligacje ze stałym lub zmiennym oprocentowaniem, a także zerokuponowe (premią jest dyskontowanie jej w stosunku do ceny wykupu)

• są przedmiotem obrotu giełdowego, więc są płynnym instrumentem finansowym

• rodzaje obligacji:

• krótkoterminowe (do 5 lat), średnioterminowe (od 6 do 15 lat), długoterminowe (powyżej 15 lat)

• skarbowe i komunalne (inaczej municypalne - emitowane przez władze lokalne)

10.6. Cele zarządzania długiem publicznym.

Długiem trzeba zarządzać. Instytucje zarządzające realizują dwa rodzaje celów:

# cele główne:

• zapewnienie zaspokojenia popytu rządu na pieniądz

• konieczność wspierania polityki monetarnej banku centralnego (wchłanianie nadmiernej ilości pieniądza w drodze sprzedaży instrumentów dłużnych)

• umacnianie państwowych rezerw walutowych (przez zaciąganie pożyczek za granicą)

• rozwój sektora finansów i rynków finansowych

# cele dodatkowe:

• zapewnienie stałego dostępu władz do rynków finansowych (państwo nie może przewidzieć precyzyjnie potrzeb pożyczkowych, ponieważ kształtowane są przez czynniki niezależne, państwo w każdym momencie musi mieć dostęp do rynku, dlatego powinno budować i utrzymywać zaufanie inwestorów)

• efektywne zarządzanie nowymi emisjami papierów wartościowych (sprzedać tyle ile potrzeba na zaspokojenie popytu państwa, czy sprzedać na jak najlepszych warunkach)

• minimalizacja kosztów pozyskania długu i jego obsługi (należy poszukiwać jak najtańszych źródeł, a poza ograniczyć koszty zarządzania długiem - koszty administracyjne, a przy pozyskiwaniu środków zmniejszyć ilość pośredników)

• koordynowanie bieżącej i przyszłej zapadalności instrumentów z wymagalnością zobowiązań (stosowanie różnych instrumentów pod względem okresu zapadalności, poziomu ryzyka, stopy zwrotu, rynku na którym są oferowane - krajowy czy zagraniczny)

• promowanie oszczędności (gdy deficyt i dług są finansowane z oszczędności, nie prowadzi to do powstawania inflacji)

• zapewnienie sprawnego funkcjonowania wtórnego rynku skarbowych papierów wartościowych (zwiększa to płynność tych instrumentów, a co za tym idzie ich atrakcyjność)

Na współczesnych silnie konkurencyjnych rynkach ważny jest skuteczny marketing skarbowych instrumentów dłużnych. Plasowanie nowych emisji wymaga dobrego rozpoznania rynków oraz zastosowania efektywnych technik sprzedaży, takich jak:

• aukcja

• oferta publiczna

• sprzedaż wybranym inwestorom

• emisja niepubliczna na życzenie dla określonych inwestorów

10.7. Rola banku centralnego w finansowaniu długu publicznego.

Charakter współczesnego pieniądza stwarza pokusę nadużywania sposobu jego tworzenia w celu finansowania wydatków rządowych (dodruk pieniędzy). Zachowanie banku centralnego względem rządu może być mniej lub bardziej zależne, co wywiera istotny wpływ na stosunki finansowe między nimi. Należy zastanowić się w jakim stopniu cele banku centralnego i rządu są rozbieżne i spróbować je jak najlepiej skoordynować. Ponieważ bardzo często wyolbrzymia się hipotetyczne sprzeczności, a nie dostrzega komplementarności działań tych dwóch instytucji, które są odpowiedzialne za rozwój gospodarki i społeczeństwa.

Własność banku centralnego nie wpływa na jego autonomię. Z reguły banki centralne są państwowe (wyjątkiem jest amerykański FED) i w różnych krajach w różnym stopniu są niezależne od rządu.

Bank centralny musiał objąć pewne obowiązki względem rządu:

• jest kasjerem rządu

• działa w imieniu rządu na rynku pożyczkowym

• jest instytucją pożyczkodawcy ostatniej instancji (w Polsce zabronione)

11. Polityka fiskalna.

11.1. Istota i cel polityki fiskalnej.

Państwo akceptując mechanizm rynkowy nie może rezygnować z oddziaływania na gospodarkę, wynika to z tego, że:

• możliwości samoczynnego kształtowania procesów gospodarczych są ograniczone

• w systemie demokratycznym państwo ponosi odpowiedzialność za przebieg procesów gospodarczych (państwo nie może dystansować się od takich zjawisk jak inflacja, bezrobocie)

Istnieją dwa rodzaje instrumentów pieniężnych, za pomocą których państwo może oddziaływać na gospodarkę, są one stosowane w ramach dwóch obszarów polityki, jest to:

• polityka monetarna (odpowiedzialna za obronę wartości pieniądza)

• polityka fiskalna (ma na celu dostarczenie państwu dochodów)

Działalność władz monetarnych i fiskalnych powinna być ze sobą skoordynowana.

Polityka fiskalna polega na wykorzystywaniu różnych instrumentów, które służą:

• zaspokajaniu popytu państwa na pieniądz

• realizacji statutowych zadań za pomocą zgromadzonych środków

• realizacji celów pozafiskalnych państwa (które wynikają m.in. z niesprawności mechanizmu rynkowego), te cele to m.in.:

• tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych

• tworzenie warunków gromadzenia oszczędności

• ograniczenie wahań cyklu koniunkturalnego

• walka ze skutkami bezrobocia i promowanie nowych miejsc pracy

• korekta nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie

• łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działalności podmiotów, które kierują się zyskiem

11.2. Narzędzia polityki fiskalnej.

W wąskim ujęciu polityka fiskalna stosuje trzy główne środki oddziaływania na gospodarkę:

• zmiany w zakupach rządowych

• zmiany w płatnościach transferowych

• zmiany w podatkach

Zmiany te wpływają na łączny popyt w sposób bezpośredni (zakupy) oraz pośredni (transfery i podatki - te zmiany wpływają na dochody do dyspozycji podmiotów, a w konsekwencji na ich poziom konsumpcji)

Do realizacji szczegółowych celów polityki fiskalnej służyć mogą:

• narzędzia podatkowe

• zasiłki dla bezrobotnych

• wydatki związane z tworzeniem nowych miejsc pracy

• wydatki promujące restrukturyzację gospodarki

• wydatki promujące rozwój drobnej wytwórczości

• wydatki na roboty publiczne

• deficyt budżetowy

• dług publiczny

• poręczenia i gwarancje państwa

Ingerencja państwa za pomocą narzędzi fiskalnych jest korzystna dla jednych podmiotów, ale jednocześnie narusza interesy innych podmiotów. Te sprzeczności mogą osłabiać skuteczność polityki fiskalnej, nawet gdy ma ona racjonalne przesłanki.

11.3. Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej.

Realizacja celów polityki fiskalnej wymaga dobrze rozwiniętych instytucjonalnych podstaw prowadzenia tej polityki, chodzi o:

• dobry system podatkowy

Od tego jakie rodzaje podatków się stosuje zależy stymulacyjne lub hamujące oddziaływanie państwa na aktywność podmiotów, z kolei budowa skal podatkowych może wpływać łagodząco na wahania koniunktury.

• skuteczny aparat skarbowy

Aparat skarbowy tworzą jednostki skarbowe (wymierzają i egzekwują należności skarbowe) oraz jednostki kontroli skarbowej, Od działalności aparatu skarbowego zależy ile dochodów wpłynie na rachunek władz. Aparat skarbowy jest narażony na korumpowanie ze strony podatników, dlatego w wielu systemach fiskalnych, oprócz ewentualnej odpowiedzialności karnej, zapewnia się pracownikom relatywnie wysokie dochody, aby groźba utraty dobrze płatnej pracy skutecznie zniechęcała do korupcji.

• sprawne procedury legislacyjne

Polityka fiskalna często prowadzona jest metodą prób i błędów. Wprowadzanie jakichkolwiek zmian wymaga korekty w podstawach prawnych, co zabiera wiele czasu i opóźnia skuteczność polityki fiskalnej (ten argument jest wykorzystywany przez przeciwników wykorzystania polityki fiskalnej do interweniowania w gospodarkę, twierdzą oni, że znacznie łatwiejsze jest zastosowanie narzędzi polityki monetarnej, gdyż ich zastosowanie nie wymaga tyle czasu, dodatkowo nie są uzależnione od polityków).

• dobrze rozwinięte instytucje publiczne

Pozwala to na jak najlepsze wydatkowanie środków, w celu realizacji zadań władz (np. dobrze rozwinięte biura i pośrednictwa pracy, instytucje organizujące roboty publiczne).

11.4. Aktywna i pasywna polityka fiskalna.

Aktywna polityka - gdy rząd stosuje wybrane środki w celu: przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom, zapewnienia stabilizacji cen, ograniczenia bezrobocia itp. Głównym rodzajem tych posunięć są zmiany stawek podatkowych, wydatków na roboty publiczne itp.

Pasywna polityka - wykorzystanie automatycznych stabilizatorów, uruchomienie tych środków nie wymaga żadnej decyzji władz administracyjnych, wynika z wrażliwości na zmiany poziomu dochodu narodowego i bezrobocia (zmiana poziomu dochodów automatycznie prowadzi do zmiany poziomu wpływów), zaliczyć do nich możemy:

• podatki od dochodów osobistych

• podatki od dochodów osób prawnych

• podatki pośrednie

• zapomogi dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne

• programy stabilizacji dochodów w rolnictwie

W zależności od sytuacji gospodarczej kształtują się wielkości wpływów podatkowych.

11.5. Cechy „dobrej” polityki fiskalnej.

Istotą dobrej polityki finansowej jest dążenie do zrównoważenia budżetu bez przeciążenia podatkowego, budżet zrównoważony kosztem przeciążenia podatkowego jest tylko chwilowo zrównoważony.

Istnieją pewne uniwersalne cechy, których przestrzeganie przyczynia się do minimalizowania skutków arbitralności w tej dziedzinie.

• racjonalny fiskalizm - nakładane podatki nie obciążają skłonności do oszczędzania i w konsekwencji nie wywołują spadku podaży kapitału pieniężnego

• umiejętność łączenia celów fiskalnych z celami pozafiskalnymi

• stabilność polityki fiskalnej

Racjonalny fiskalizm to taka ingerencja władz w dochody podmiotów, która pozwala zaspokoić niewygórowane potrzeby władz i jednocześnie pozwala funkcjonować oraz rozwijać się tym podmiotom i tworzy warunki do oszczędzania. W skali makroekonomicznej dobra polityka fiskalna powinna zapewnić wzrost gospodarczy.

Skutkiem nadmiernego fiskalizmu (zbyt agresywnego ingerowania w dochody podmiotów) może być spowolnienie wzrostu gospodarczego, a w krańcowych przypadkach może doprowadzić podmioty gospodarcze do ruiny, co obróci się przeciwko władzom, które tracą źródło dochodów.

Mierniki fiskalizmu:

• zakres ingerencji finansów publicznych w PKB (nie ma odpowiedzi, jaka powinna być optymalna redystrybucja PKB)

• stopień pokrycia wydatków publicznych z dochodów

• progresywne skale podatkowe (zbyt duże obciążenie wysokich dochodów zniechęca do intensyfikacji działalności gospodarczej)

• różnice między nominalną, a efektywną stopą opodatkowania (różnica ta wynika ze stosowania różnego rodzaju ulg podatkowych, stosowane ulgi oznaczają ograniczenie fiskalizmu)

• zakres występowania „szarej strefy” (zbyt duże podatki prowokują podmioty gospodarcze, do uciekania w szarą strefę, czasami niższe podatki przy jednoczesnym zaostrzeniu sankcji karnoskarbowych może być lepszym rozwiązaniem niż wysokie podatki)

Fiskalne działanie państwa powinno uwzględniać interesy nie tylko władz publicznych, lecz także podatników. Czyli działalność władz powinna się charakteryzować zindywidualizowanym podejściem do sytuacji podatnika (np. w razie trudności urzędnik może rozłożyć zaległości na raty, umorzyć karne odsetki). Jednak takie działania mają pewne granice wyznaczone przez uniwersalne zasady opodatkowania, w tym zasadę powszechności i zasadę sprawiedliwego rozłożenia ciężaru podatkowego. Poza tym indywidualizacja obciążeń grozi deformacją systemu podatkowego.

Stabilność zasad jest warunkiem racjonalnego zachowania się podmiotów gospodarczych, daje podstawę podejmowania decyzji średnio- długookresowych. Muszą oni mieć wiedzę odnośnie do przewidywanych podatków. Ciągłe zmiany prowadzą do negatywnych zjawisk, istotniejsze zmiany dotyczące polityki fiskalnej mogą być wprowadzane tylko przy okazji wyborów parlamentarnych.

13. System budżetowy.

1. Prognozy niezbędne do układania budżetu - prognozy dotyczące (7 pierwszych!):

• stopy wzrostu gospodarczego

• stopy bezrobocia

• stopy inflacji

• czynników kreowania pieniądza

• podaży pieniądza

• poziomu rezerw oficjalnych

• podstawowych stóp procentowych

• kursów walutowych

• salda bilansu handlowego

• salda bilansu płatniczego

• przeciętnej płacy w gospodarce

• przeciętnej emerytury i renty

• liczny rencistów

• liczby młodzieży kształcącej się

2. Co reguluje ustawa budżetowa od strony instytucjonalnej i problemowej?

Zakresem budżetu państwa objęte są:

• organy władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa

• sądy i trybunały

• organy administracji rządowej

Ustawa budżetowa ustala:

• dochody budżetu państwa

• wydatki budżetu państwa

• deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia

• limity zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych

• przychody i rozchody budżetu państwa

• zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych

• plany finansowe państwowych funduszy celowych

• wykaz programów wieloletnich

• wykaz inwestycji wieloletnich

• dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego

• zakres i kwoty dotacji przedmiotowych

• wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji

3. Procedura budżetowa i kalendarium budżetowe (kto i do kiedy co ma zrobić)?

• Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt budżetu co najmniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego

• Senat ma prawo wprowadzić poprawki w ciągu 20 dni

• Prezydent RP ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu 7 dni

• Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek orzec zgodność ustawy z konstytucją w ciągu 2 miesięcy

• Prezydent może skrócić kadencję sejmu, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od przedłożenia projektu ustawy sejmowi nie zostanie ona przedłożona prezydentowi do podpisu

• Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia sejmowi sprawozdania z wykonania budżetu o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego

• Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie w ciągu 90 dni oraz podjąć uchwałę o udzieleniu lub odmowie absolutorium Radzie Ministrów

• Minister finansów przedstawia komisji sejmowej informację o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze w terminie do 10 września

• W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki budżetu w okresie krótszym niż rok określa ustawa o prowizorium budżetowym lub stosuje się projekt ustawy budżetowej

4. Klasyfikacja budżetowa (jak odróżnić części od działów i rozdziałów itp.),

Klasyfikacja budżetowa - grupowanie dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów wedle określonych kryteriów.

Ogólnie można wyróżnić trzy rodzaje kryteriów:

• podmiotowe - wg podmiotów, które upoważnione są do gromadzenia i rozdysponowywania środków

• rodzajowe - określa formy źródeł gromadzonych dochodów. Oraz formy ich rozdysponowywania

• funkcjonalne - systematyzuje środki według funkcji publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych

Klasyfikacja budżetowa w najszerszym ujęciu posługuje się następującymi podziałkami:

• część

• dział

• rozdział

• paragraf

Części budżetu mają charakter podmiotowo-przedmiotowy:

• Pierwszych 16 części budżetu to podmioty (np. Kancelaria Prezydenta RP, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Inspekcja Pracy, Instytut Pamięci Narodowej, Rzecznik Praw Dziecka)

• Następnych 30 części ma charakter przedmiotowy (np. administracja publiczna, gospodarka morska, gospodarka wodna, integracja europejska, praca, nauka, wyznania religijne, zdrowie)

• Kolejna grupa 25 znowu ma charakter podmiotowy (np. Agencja Wywiadu, Polska Akademia Nauk, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Główny Urząd Miar + województwa)

• Ostatnią grupę stanowią części o szczególnym charakterze:

• obsługa zadłużenia zagranicznego

• obsługa długu krajowego

• rezerwa ogólna

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego

• rezerwy celowe

• środki własne UE

W przypadku podmiotowych części dysponentami są kierownicy jednostek organizacyjnych.

W przypadku przedmiotowych części budżetu dysponentami są ministrowie właściwi do danych spraw.

Jeśli chodzi o specjalne części w ostatniej grupie to ich dysponentem jest minister do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych (Minister Finansów).

Analiza w przekroju działowym umożliwia ocenę stopnia zaangażowania środków w realizację publicznych, społecznych i gospodarczych funkcji państwa. Przykładowymi działami są: górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, handel, rolnictwo i łowiectwo, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, opieka społeczna, ochrona zdrowia. Przekrój działowy idzie w poprzek układu według części. Słabą stroną jest dublowanie się nazw jednostek klasyfikacyjnych np. „administracja publiczna” czy „nauka” występuje jako część oraz jako dział.

Rozdziały to uszczegółowienie klasyfikacji działowej, np. w dziale „szkolnictwo wyższe” występują m.in. rozdziały „działalność dydaktyczna”, „pomoc materialna dla studentów”.

Treścią paragrafów są rodzaje dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków finansowych.

• Po stronie dochodów → występują poszczególne rodzaje podatków (CIT, PIT, VAT, podatek od nieruchomości, podatek rolny i inne)

• Po stronie wydatków:

• dotacje i subwencje

• świadczenia na rzecz osób fizycznych

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe

• rozliczenia z bankami

• obsługa długu publicznego

• środki własne UE

• Po stronie przychodów: przychody ze sprzedaży bonów skarbowych, obligacji, z prywatyzacji bezpośredniej i pośredniej, z zaciągniętych kredytów i pożyczek, nadwyżki z lat ubiegłych

• Po stronie rozchodów: wykup bonów skarbowych, obligacji, spłata pożyczek i kredytów

5. Pojęcia takie jak środki publiczne, dochody/przychody, wydatki/rozchody, daniny publiczne

Środki publiczne to:

• dochody publiczne

• środki pochodzące z budżetu UE

• środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi

• przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, pochodzące:

• ze sprzedaży papierów wartościowych

• z prywatyzacji majątku skarbu państwa

• ze spłaty pożyczek udzielonych ze środków publicznych

• z otrzymanych pożyczek i kredytów

• przychody jednostek sektora finansów publicznych uzyskiwane w związku z prowadzoną przez nie działalnością

Dochody publiczne to:

• daniny publiczne (podatki, opłaty, składki, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych)

• wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych

• dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych (z dzierżawy, wynajmu, odsetki na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek)

• spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej

• odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych

• kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji

Środki publiczne mogą być przeznaczone na:

• wydatki publiczne

• rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego:

• spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów

• wykup papierów wartościowych

• udzielone pożyczki

• inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością

• płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych

6. Kategorie dochodów i wydatków budżetu państwa wg różnych klasyfikacji

Najważniejszymi dochodami budżetu państwa są:

• podatki i opłaty

• cła

• wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych

• dywidendy

• wpłaty z zysku NBP

• wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych

• dochody z najmu i dzierżawy

• odsetki od środków na rachunkach bankowych

• odsetki od lokat terminowych

• odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek

• grzywny, mandaty i inne kary pieniężne

• spadki, zapisy i darowizny

• inne dochody publiczne

Wydatki budżetowe mogą być przeznaczone na:

• realizację zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz przez administrację rządową, sądy i trybunały

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego

• subwencje dla partii politycznych

• dotacje celowe

• współfinansowanie programów realizowanych ze środków UE

• realizację wspólnej polityki rolnej

Wyróżnia się:

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe

• wydatki na obsługę długu skarbu państwa

Z ekonomicznego punktu widzenia należałoby wyróżnić:

• wydatki finalne - ponoszone w związku z realizowanymi zadaniami:

• wynagrodzenia oraz składki

• wydatki na zakup towarów i usług

• inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych

• wydatki transferowe - część transferów dokonywana jest wewnątrz budżetu, czyść wychodzi poza budżet - do wydatków wychodzących poza budżet należy zaliczyć:

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego

• subwencje dla partii politycznych

• inne wynagrodzenia dla osób fizycznych (emerytury, renty, zasiłki rodzinne, nagrody, odprawy)

Szczególny rodzaj wydatków stanowią dotacje, które dzielą się na:

• dotacje podmiotowe albo ogólne

• dotacje przedmiotowe

• dotacje celowe

• dotacje na pierwsze wyposażenie

• dotacje do zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego

• dotacje do bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego

Wydatki majątkowe budżetu obejmują:

• wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego

• wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych

Wydatki te znajdują się pod szczególna kontrolą, ponieważ nietrafione decyzje skutkują zamrożeniem nakładów. W celu zapewnienia ciągłości finansowania inwestycji, wprowadzone zostały programy wieloletnie dla inwestycji, których koszt realizacji przekracza 100 mln zł, programy te można tworzyć w strategicznych dla gospodarki i społeczeństwa dziedzinach:

• obronność i bezpieczeństwo państwa

• ochrona środowiska

• rozwój gospodarki, w tym restrukturyzacja

• rozwój nauki

• ochrona ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego

• wspieranie rozwoju regionalnego

7. Deficyt a przychody.

Różnica między dochodami, a wydatkami państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu lub deficyt budżetu.

Deficyt budżetu może być finansowany głównie z przychodów, ich źródłem są:

• wpływy ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych

• kredyty

• pożyczki

• przychody ze sprzedaży majątku skarbu państwa

• a także nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych

8. Formy organizacyjne gospodarki budżetowej (np. jak odróżnić gospodarstwo pomocnicze od zakładu budżetowego) - uwaga na środki specjalne - już zniesione i należy znać nowe formy wprowadzone od 2005 roku.

Ze względów organizacyjnych wyodrębnia się następujące formy gospodarki budżetowej:

# państwowe jednostki budżetowe:

• pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a ich dochody są automatycznie dochodami budżetu - powiązane z budżetem metodą brutto

• idea → uniezależnienie wykonywanych zadań od realizowanych dochodów

• wady → przepadanie niewydatkowanych środków wraz z upływem roku budżetowego, niewielkie możliwości zmian w zakresie wydatkowania

• tworzone w takich dziedzinach, gdzie wydatki są niewspółmiernie wysokie w stosunku do realizowanych dochodów

# państwowe zakłady budżetowe (samorządowe - nie ma ich na szczeblu centralnym):

• tworzone w takich dziedzinach, gdzie istnieje możliwość pełnej lub częściowej odpłatności za usługi - zakład może pokrywać swoje wydatki z uzyskiwanych dochodów

• podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy

• zakład może otrzymywać dotację przedmiotową, jednak łączne dotacje nie mogą przekroczyć 50% jego wydatków

• nowo utworzonemu zakładowi może być przyznana jednorazowa dotacja na pierwsze wyposażenie

• ma prawo do zatrzymywania na rok następny pewnej części wygospodarowanych środków - przedmiotem rozliczenia z budżetem jest wynik działalności - budżetowanie netto

• zakład ma większą swobodę finansową - w planie finansowym można dokonywać zmian w ciągu roku (pod warunkiem, że nie wpłynie to na wynik)

# gospodarstwa pomocnicze:

• tworzone przy państwowych jednostkach budżetowych

• wyodrębnione pod względem organizacyjnym i podmiotowym

• celem jest złagodzenie rygorów obowiązujących jednostkę budżetową

• przykłady: warsztaty szkolne, stołówki, hotele pracownicze, zakłady produkcyjne przy zakładach karnych

• podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy, w którym można dokonywać zmian

• rozliczają się z macierzystą jednostką wynikiem finansowym - budżetowanie netto

• wpłacają do budżetu połowę osiągniętego zysku

# środki specjalne:

• zlikwidowane od 30 czerwca 2005 roku

• były tworzone przy jednostkach budżetowych

• były wyodrębnione tylko pod względem finansowym (na oddzielnych rachunkach bankowych)

• powiązane z jednostką macierzystą metodą netto

• zlikwidowane z powodu braku przejrzystości i braku kontroli nad tymi środkami

• obecnie w ich miejsce utworzono nowe formy gospodarowania środkami publicznymi:

• wyodrębniony rachunek dochodów własnych

• fundusz motywacyjny (tworzony z kwot uzyskanych w wyniku wykrycia przestępstwa, przeznaczany na nagrody dla pracowników aparatu skarbowego, celnego i policji)

• fundusze celowe (do wspierania wybranych dziedzin)

9. Podstawowe zasady funkcjonowania budżetu samorządowego.

• Procedury budżetowe obowiązujące jst są takie same jak procedury dotyczące budżetu państwa, rolę sejmu spełniają organy stanowiące jst, a rządu - wójt, burmistrz, prezydent miasta wraz z zarządem jst.

• Budżet uchwala organ stanowiący przed rozpoczęciem roku budżetowego - dopuszczalne jest opóźnienie - jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego

• Jeżeli budżet nie zostanie uchwalony Regionalna Izba Obrachunkowa ma obowiązek ustalenia budżetu do 30 kwietnia

• Zasada całościowego ujęcia finansów danego szczebla władzy samorządowej - zakresem uchwały objęte są przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i funduszy celowych danej jst

• Uchwała może określać limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne

• Deficyt budżetowy może być pokryty przychodami pochodzącymi ze sprzedaży papierów wartościowych, kredytów, pożyczek, prywatyzacji majątku, nadwyżki budżetu z lat ubiegłych

• Ograniczenia dotyczące ekspansji pożyczkowej jst (wprowadzone w 1999, złagodzone w 2003):

• łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat + wartość papierów wartościowych przypadających w danym roku do wykupu nie może przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy

• jeżeli wskaźnik państwowego długu publicznego do PKB przekroczy 55%, to łączna kwota z tytułu spłat długu jst nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów

• łączna kwota długu jst na koniec roku nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem

• w trakcie roku łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekroczy c 60 % planowanych dochodów

• Od 2003 ograniczeń tych nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określanymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności UE

10. Dochody jednostek samorządu terytorialnego - ze szczególnym uwzględnieniem gmin - kilka przykładów, z jakich podatków (własne i udziały w dochodowych) i opłat czerpią dochody, subwencja ogólna i jej składowe - we wszystkich przypadkach bez wzorów naliczania.

Dochody jst dzielą się na:

• dochody należne (pewne):

• dochody własne

• subwencja ogólna (nie mniej niż 7,5 % planowanych dochodów budżetu państwa), w tym:

• subwencja oświatowa (nie mnij niż 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa)

• subwencja na zadania pozostałe

• dotacje celowe z budżetu państwa

• dochody potencjalne:

• środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi

• środki pochodzące z budżetu UE

Dochody gmin:

• wpływy z podatków (od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportu, od czynności cywilnoprawnych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od posiadanych psów, od spadków i darowizn)

• wpływy z opłat (skarbowej, targowej, miejscowej, administracyjnej, eksploatacyjnej i innych)

• dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych

• dochody z majątku gminy

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy

• dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w przepisach

• 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych

• odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę

• odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód gminy

• odsetki od środków gromadzonych na rachunkach bankowych

• dotacje z budżetów innych jst

Do dochodów własnych zalicza się także udziały w podatkach centralnych (PIT i CIT), ta wielkość zależy od wpływów z tych podatków w danej gminie.

Subwencja ogólna dla gminy składa się z subwencji:

• wyrównawczej (wielkość otrzymanej subwencji jest uzależniona od siły finansowej gminy

• równoważącej (w celu wyrównywania dochodów między bogatszymi i biedniejszymi gminami)

• oświatowej

Ostatni ważny rodzaj dochodów gminy może pochodzić z budżetu państwa w formie dotacji celowych.

Dochody powiatu → baza dochodowa jest znacznie skromniejsza niż w przypadku budżetu gminy.

• Budżet powiatu nie jest zasilany żadnymi wpływami podatkowymi, poza udziałami we wpływach z podatków dochodowych

• Niepodatkowe wpływy własne powiatu to:

• wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu

• dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych

• dochody z majątku powiatu

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu

• dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w przepisach

• 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych

• odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat

• odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód powiatu

• odsetki od środków gromadzonych na rachunkach bankowych

• dotacje z budżetów innych jst

• poza tym powiat może otrzymać subwencję ogólną (wyrównawczą, równoważącą i oświatową) a także dotacje celowe

Dochody województw samorządowych:

• udział w podatkach dochodowych (PIT 1,6 %, CIT 15,9 %)

• dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych

• dochody z majątku województwa

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa

• dochody z kar pieniężnych i grzywien

• 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych

• odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo

• odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód województwa

• odsetki od środków gromadzonych na rachunkach bankowych

• dotacje z budżetów innych jst

• subwencja ogólna:

• wyrównawcza

• regionalna - powstaje z wpłat województw bogatszych na rzecz województw biedniejszych

• oświatowa

• dotacje celowe

---