Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) jest w rozumieniu rozdziału VIII Karty Narodów Zjednoczonych organizacją regionalną. Skupia 56 państw-uczestników o równym statusie. Celem OBWE jest umacnianie bezpieczeństwa i współpracy na obszarze działania w trzech wymiarach bezpieczeństwa: polityczno-wojskowym, gospodarczo-ekologicznym i ludzkim. Decyzje w ramach OBWE podejmowane są w oparciu o zasadę konsensusu. Deklaracje i decyzje OBWE mają charakter polityczny i nie są prawnie wiążące. OBWE ściśle współpracuje z innymi organizacjami międzynarodowymi m.in. ONZ, Radą Europy, Unią Europejską. Bliskie kontakty szczególnego rodzaju utrzymuje z 5 państwami azjatyckimi: Afganistan, Japonia, Korea, Mongolia, Tajlandia oraz 6 śródziemnomorskimi: Algieria, Egipt, Izrael, Jordania, Maroko, Tunezja (są to tzw. Partners for Cooperation).
Ze względu na brak umowy międzynarodowej stanowiącej podstawę działalności OBWE, charakter prawny tej organizacji budzi bardzo wiele kontrowersji. W doktrynie przyjmuje się, iż do powstania organizacji międzynarodowej niezbędne jest: członkowstwo przynajmniej trzech państw, ukształtowana wewnętrzna struktura organizacyjna, umowa międzynarodowa określająca cele i zasady działania organizacji. Teoretycznie, można więc uznać, że OBWE nie jest organizacją międzynarodową, lecz tylko zinstytucjonalizowaną, polityczna formą współpracy międzynarodowej. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że OBWE posiada szereg atrybutów charakterystycznych dla podmiotowości międzynarodowej (stała siedziba, organy, prawo, legislacja cele i zasady działalności oraz środki finansowe na jej prowadzenie). OBWE uzyskała także (jeszcze jako KBWE w 1993 roku) status obserwatora w sesjach zgromadzenia ogólnego ONZ.
1. Rys historyczny
Początki OBWE sięgają lat 1970-tych i utworzenia Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE) - forum dialogu i negocjacji pomiędzy Wschodem i Zachodem. Rezultatem dwuletnich spotkań KBWE prowadzonych w Genewie i Helsinkach było przyjęcie 01.08.1975 r. Aktu Końcowego spotkania w Helsinkach. Zawierał on szereg zobowiązań o charakterze politycznym, wojskowym i ekonomicznym oraz ustalał zasady którymi powinny się kierować państwa zarówno w kontaktach między sobą, jak i w odniesieniu do swoich obywateli.
suwerenna równość i poszanowanie praw wynikających z suwerenności,
powstrzymanie się od groźby użycia siły lub użycia siły,
nienaruszalność granic,
integralność terytorialna państw,
pokojowe załatwianie sporów,
nieingerencja w sprawy wewnętrzne,
poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności łącznie z wolnością myśli, sumienia, religii i przekonań
równouprawnienie i prawo narodów do samostanowienia,
współpraca między państwami,
wykonywanie w dobrej wierze zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego.
Mechanizm umacniania bezpieczeństwa rozwijany obecnie w ramach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie stanowi prostą kontynuację procesu zapoczątkowanego w pierwszej połowie lat 70. przez Konferencję Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE). Do inicjatywy zwołania tej konferencji przyznaje się dziś wiele państw, co wydaje się zrozumiałe biorąc pod uwagę osiągnięte przez nią sukcesy. Niewątpliwe zasługi w tym zakresie może zasadnie przypisać sobie dyplomacja polska.
Inicjatywa ministra spraw zagranicznych PRL Adama Rapackiego, przedstawiona 14 grudnia 1964 r. na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ w sprawie zwołania konferencji ogólnoeuropejskiej, uruchomiła proces dwu- i wielostronnych konsultacji, które doprowadziły, w warunkach rozwijającego się procesu odprężenia między Wschodem a Zachodem, do zwołania w 1973 r. konferencji, która już w trakcie fazy roboczych spotkań w Genewie nazwana została Konferencją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.
Celem KBWE było podjęcie całokształtu spraw składających się na bezpieczeństwo europejskie, a więc obejmujących zagadnienia polityczne, wojskowe, gospodarcze, naukowo-techniczne, ekologiczne i humanitarne. Ponieważ w warunkach podzielonej Europy było trudne lub wręcz niemożliwe włączenie do porządku obrad problematyki ograniczenia zbrojeń - która leżała u podstaw rywalizacji międzyblokowej - toteż czasowo wyłączono ją do odrębnych rokowań (rozmowy wiedeńskie MBFR w latach 1973-1989). W ten sposób przedmiotem obrad na forum konferencji ogólnoeuropejskiej były te kwestie, co do których państwa uczestniczące były zgodne. W latach 80. proces KBWE rozciągnięto na zagadnienia wojskowe, poszerzono o rozbudowany „wymiar ludzki” oraz o wymiary: ekonomiczny i ekologiczny. Do roku 1990 KBWE funkcjonowała na zasadzie spotkań i konferencji, w ramach których poszerzano istniejące zobowiązania oraz dokonywano przeglądu ich implementacji. Paryska Karta Nowej Europy odnotowując przemiany mające miejsce w Europie, wskazała na KBWE jako gwaranta umacniania bezpieczeństwa i współpracy po roku 1989. W rezultacie doszło do wzrostu znaczenia KBWE, co wiązało się m. in. z poszerzeniem zakresu działalności oraz powołaniem stałych instytucji takich jak Sekretariat, Biuro ds. Wyborów, Centrum Zapobiegania Konfliktom. Na mocy decyzji podjętej w czasie szczytu w Budapeszcie w 1994 r., uznającej zmianę charakteru działalności, KBWE została przekształcona w OBWE (od 1995 r.).
2. Struktury i instytucje OBWE
Strukturę organizacyjną OBWE tworzą: spotkania szefów państw lub rządów, konferencje przeglądowe, Rada Ministerialna, Wysoka Rada, Stała Rada z siedzibą w Wiedniu, Urzędujący Przewodniczący (w 1998 r. minister spraw zagranicznych Polski). Temu ostatniemu podlegają: Sekretarz Generalny, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) z siedzibą w Warszawie, Wysoki Komisarz ds. Mniejszości Narodowych (HCNM), którym jest aktualnie Max van der Stoel oraz Przedstawiciel ds. Wolności Mediów (Freimut Duve). Sekretarz Generalny sprawuje także nadzór nad misjami długoterminowymi i innymi misjami w terenie
2.1 Spotkania "na szczycie" i konferencje przeglądowe
Spotkania "na szczycie" szefów państw i rządów odbywają się zasadniczo co
2 lata. Określają one strategiczne priorytety OBWE i zapewniają konsultacje na najwyższym szczeblu politycznym. Ostatnie "szczyty" odbyły się w Stambule (18-19 XI 1999 r.) i Lizbonie (2-3 XII 1996 r.). Spotkania takie poprzedzane są przez konferencje przeglądowe. Ich zadaniem jest ocena całego spektrum działalności OBWE, debata na temat implementacji postanowień przez kraje członkowskie oraz rozważanie ewentualnych propozycji dotyczących zmian w strukturach organizacji.
2.2 Rada Ministerialna
Rada ministrów spraw zagranicznych jest organem decyzyjnym i zarządzającym OBWE. Zajmuje się sprawami o długofalowym i kluczowym znaczeniu dla Organizacji, i podejmuje decyzje wytyczające kierunki jej działań. Przygotowuje również spotkania szefów państw i rządów oraz uczestniczy w implementacji zadań i decyzji, przez nie określonych. Rada spotyka się co najmniej raz w roku, w różnych państwach, z wyłączeniem tych lat, kiedy odbywają się spotkania "na szczycie".
2.3 Wysoka Rada
Organ odpowiedzialny za nadzorowanie, kierowanie i koordynację działań OBWE, który powinien formalnie zbierać się w Pradze co najmniej dwukrotnie w ciągu roku na szczeblu wyższych urzędników, przeważnie dyrektorów politycznych resortów spraw zagranicznych. W praktyce ostatnich dwóch lat funkcje Wysokiej Rady przejęła Stała Rada w Wiedniu. Wysoka Rada zbiera się raz do roku w Pradze, jako Forum Gospodarcze OBWE.
2.4 Stała Rada
Stała Rada jest odpowiedzialna za bieżącą działalność OBWE. Jej pracami kieruje ambasador kraju sprawującego przewodnictwo Organizacji w danym roku (w 1998 roku Polak, w 1999 roku Norweg, w 2000 r. Austriak). Członkowie Rady, szefowie delegacji wszystkich państw OBWE, spotykają się raz w tygodniu w centrum konferencyjnym Hofburg w Wiedniu. Rada prowadzi regularne, rozległe konsultacje oraz podejmuje decyzje we wszystkich kwestiach dotyczących działalności OBWE. Może być również zwołana ad hoc, w celu zajęcia się nagłymi wypadkami.
2.4 Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa
W skład Forum wchodzą przedstawiciele wszystkich państw OBWE. Jest to organ autonomiczny (tzn. nie podporządkowany Stałej Radzie). W trakcie cotygodniowych spotkań w wiedeńskim Hofburgu prowadzi negocjacje i konsultacje na temat konkretnych środków, mających na celu wzmocnienie bezpieczeństwa, zaufania i stabilności w Europie. Główne zadania Forum, to:
negocjacje na temat kontroli zbrojeń, rozbrojenia oraz budowa zaufania i bezpieczeństwa;
regularne konsultacje i intensywna współpraca w kwestiach bezpieczeństwa;
zmniejszanie ryzyka konfliktów w aspektach wojskowych.
Forum jest także odpowiedzialne za implementację środków budowy zaufania
i bezpieczeństwa, przygotowywanie seminariów na temat doktryn wojskowych, dorocznych spotkań oceniających stopień implementacji. Pełni również funkcję forum dyskusji i wyjaśniania informacji wymienianych w ramach przyjętych CSBM.
2.5 Urzędujący Przewodniczący
Urzędującym Przewodniczącym OBWE jest minister spraw zagranicznych jednego z państw członkowskich, wybierany przy zachowaniu zasady consensusu na okres jednego roku. Przewodniczący i jego przedstawiciele odpowiedzialni są za koordynację i konsultacje prowadzone w ramach wielostronnych struktur Organizacji, w kwestiach związanych z jej bieżącą działalnością. Urzędujący Przewodniczący reprezentuje również OBWE w kontaktach z innymi organizacjami. W swoich działaniach jest wspierany przez:
tzw. "trojkę", złożoną z poprzedniego, obecnego i przyszłego przewodniczącego,
tzw. "osobistych przedstawicieli", którym udziela się odpowiedniego mandatu w określonych sprawach.
2.6 Sekretarz Generalny i Sekretariat
Sekretarza Generalnego powołuje Rada Ministerialna na 3-letnią kadencję. Jego biuro (Sekretariat OBWE) znajduje się w Wiedniu. Sekretarz Generalny wspiera Urzędującego Przewodniczącego w działalności związanej z wypełnianiem zadań OBWE. Do jego obowiązków należy m.in. administracyjne zarządzanie strukturami i operacjami Organizacji.
Struktura Sekretariatu obejmuje Centrum Zapobiegania Konfliktom, Departament ds. Ogólnych oraz Departament Administracji i Budżetu. Filia Sekretariatu w Pradze prowadzi archiwa OBWE oraz zajmuje się dystrybucją jej publicznie dostępnych dokumentów.
2.7 Wysoki Komisarz ds. Mniejszości Narodowych
Urząd ten, z siedzibą w Hadze, ma za zadanie reagowanie, w możliwie najwcześniejszym stadium, na napięcia etniczne mogące zagrażać rozwinięciem się w konflikt na obszarze działania Organizacji. Zadaniem Wysokiego Komisarza jest promowanie rozwiązań dla napięć na tym tle, mogących zagrażać stabilności wewnętrznej i stosunkom między państwami OBWE.
2.8 Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (wcześniej: Biuro Wolnych Wyborów) ma siedzibę w Warszawie. Zajmuje się promowaniem praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Realizuje w tym zakresie szereg projektów pomocy prawnej i edukacyjnej. Organizuje spotkania i seminaria ekspertów dotyczące implementacji zobowiązań przyjętych w ramach tzw. "ludzkiego wymiaru" OBWE. Pełni także funkcję "łącznika" w wymianie informacji na temat budowania instytucji demokratycznych, przestrzegania praw człowieka i przeprowadzania wyborów w państwach OBWE. Koordynuje też obserwację wyborów, zapewnia ekspertyzy i szkolenia dotyczące zagadnień konstytucyjnych i prawnych.
2.9 Przedstawiciel OBWE ds. Wolności Mediów
Jako najmłodsza (powołana w 1997 r.) instytucja OBWE, Przedstawiciel śledzi sprawy związane z przestrzeganiem standardów międzynarodowych w zakresie wolności środków masowego przekazu w państwach członkowskich. Jego zadaniem jest wskazywanie na nieprzestrzeganie odnośnych form i rekomendowanie działań..
Funkcje OBWE obejmują: po pierwsze, wytyczanie kierunku przemian poprzez podnoszenie standardu norm i zachowań międzynarodowych oraz upowszechnianie wartości demokratycznych; po drugie, stabilizowanie ładu pokojowego w całej strefie „od Vancouveru po Władywostok”
Współpraca w ramach OBWE wspiera się na dwóch kluczowych przesłankach:
koncepcji niepodzielnego i wszechstronnego bezpieczeństwa (indivisible and comprehensive security), obejmującego aspekty polityczno - wojskowe, gospodarcze i prawa człowieka;
koncepcji kooperatywnego bezpieczeństwa (cooperative security), stawiającego sobie za cel współpracę wzajemnie wspierających się struktur bezpieczeństwa.
Zasadniczo decyzje w OBWE podejmowane są na zasadzie konsensusu, ale na początku lat 90. mechanizm powyższy uległ modyfikacji. Polegała ona generalnie na tym, że państwo podlegające ocenie nie może uczestniczyć w podejmowaniu decyzji oraz jej blokować.
W latach 1990 - 1992 wprowadzono ponadto kilka procedur (wojskowych, sytuacji wyjątkowych i naruszania praw człowieka), w których inicjatywa ograniczonej ilości państw wystarcza do uruchomienia procedur wyjaśniających oraz mechanizmu decyzyjnego w ramach istniejących organów i instytucji OBWE. Może to nastąpić bez zgody państwa występującego jak sprawcy. W ten sposób upowszechniła się zasad konsensusu minus jeden, zastosowana po raz pierwszy w debacie w Komitecie Wysokich Przedstawicieli 1 maja 1991 roku wobec Nowej Jugosławii. Zasadniczą tendencją OBWE jest dalsze doskonalenie mechanizmu decyzyjnego, wykorzystując w większym stopniu działania arbitrażowe i koncyliacyjne, dopuszczając w wielu przypadkach głosowanie większościowe. Zasada konsensusu jest natomiast zawężona do decyzji o znaczeniu podstawowym dla całej OBWE.
3. Obszar działalności OBWE
3.1 Wymiar polityczno - wojskowy
Ważnym wkładem KBWE/OBWE na rzecz podnoszenia jakości norm i zachowań państw wobec własnych społeczeństw oraz na arenie międzynarodowej było przyjęcie przez „szczyt” budapeszteński w 1994 r. tzw. Kodeksu postępowania w dziedzinie polityczno-wojskowych aspektów bezpieczeństwa. (Warto odnotować, że Polska należała do inicjatorów opracowania tego dokumentu).
Głównym motywem, który skłonił państwa do przyjęcia 10 uzgodnionych zasad postępowania - jak stwierdza się w preambule - było „umocnienie współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa, a w tym także dalsze promowanie standardów odpowiedzialnego i kooperatywnego zachowania się w dziedzinie bezpieczeństwa”.
Kodeks stanowi zwarty dokument ujmujący w jednolitą całość wszystkie dotychczas wypracowane w procesie KBWE polityczne zasady postępowania państw uczestniczących. Novum jest rozbudowana zasada VII o uznaniu demokratycznej kontroli nad wojskiem, siłami paramilitarnymi i wewnętrznymi siłami bezpieczeństwa oraz służbami wywiadowczymi i policją za nieodzowny element stabilizacji i bezpieczeństwa. W szczegółowych zapisach stwierdzono, że kontrola ta powinna być sprawowana przez konstytucyjnie ustanowione władze wyposażone w demokratyczną legitymację; każde państwo powinno zapewnić ustawodawczą akceptację swoich wydatków na obronę (które będzie starać się ograniczać) oraz przejrzystość i powszechną dostępność informacji odnoszących się do sił zbrojnych, zaś gwarantując żołnierzowi odbywającemu służbę wojskową realizację jego praw obywatelskich, zapewnić także polityczną neutralność sił zbrojnych.
Bardzo ważnym postanowieniem Kodeksu prowadzącym do budowania kooperatywnego systemu bezpieczeństwa jest zapis zasady I, pkt 5, w którym czytamy: „Państwa uczestniczące są zdecydowane działać solidarnie w przypadku naruszenia norm i zobowiązań KBWE oraz zabiegać o jednolitą reakcję, jeśli w wyniku takich działań zagrożone zostanie bezpieczeństwo. Będą się one bezzwłocznie konsultować - zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z KBWE - z każdym Państwem uczestniczącym poszukującym pomocy w realizacji indywidualnej i zbiorowej obrony. Wspólnie określą naturę zagrożenia i działania, jakich będzie wymagać obrona wspólnych im wartości”.
Istotne znaczenie dla respektowania wszystkich norm postępowania ma wyrażone w zasadzie X dążenie do zapewnienia przez państwa uczestniczące, że ich odpowiednie dokumenty i procedury wewnętrzne lub - tam, gdzie to będzie właściwe - instrumenty prawne będą odzwierciedlały zobowiązania zawarte w Kodeksie.
Kodeks ten jest dokumentem ułatwiającym umacnianie bezpieczeństwa europejskiego i pozytywnie kształtującym styl zachowania się państw tak na arenie międzynarodowej, jak i wobec własnych społeczeństw (zasada VII).
Dyskusja nad nim na forum KBWE wyprzedziła i ułatwiła sformułowanie przez Sojusz Północnoatlantycki podobnych zasad, zwłaszcza zasady cywilnej demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi zapisanej w programie „Partnerstwa dla Pokoju”. Jednak rozpoczęcie przez Rosję, w pięć dni po „szczycie” budapeszteńskim, interwencji wojskowej w Czeczenii, przy bierności OBWE, zdaniem wielu obserwatorów podważyło znaczenie przyjętego Kodeksu.
Obecnie Podstawowym instrumentem wymiaru polityczno-wojskowego jest Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa, które zajmuje się takimi kwestiami jak środki budowy zaufania i bezpieczeństwa (Confidence and Security Building Measures - CSBMs), kodeks zachowań w polityczno-wojskowych aspektach bezpieczeństwa, regionalne porozumienia kontroli zbrojeń.
Głównym celem Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa (Forum for Security Co-operation - FSC) jest:
negocjowanie porozumień o kontroli zbrojeń, rozbrojeniu oraz o środkach budowy zaufania i bezpieczeństwa,
regularne konsultacje i współpraca w dziedzinach związanych z bezpieczeństwem,
redukcja ryzyka powstawania konfliktów,
monitorowanie implementacji porozumień.
Większość dokumentów i zobowiązań związanych z wojskowymi aspektami dotyczy OBWE jako całości i wszystkich państw uczestniczących. Jednakże, niektóre z dokumentów, o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa europejskiego, zostały przyjęte i są ważne tylko w niektórych państwach OBWE. Są to Traktat o Konwencjonalnych Siłach Zbrojnych w Europie (CFE) oraz Traktat o Otwartych Przestworzach. Kwestiami związanymi z implementacją tych dokumentów zajmują się odpowiednio Wspólna Grupa Konsultacyjna (JSG) oraz Grupa Konsultacyjna Traktatu Otwartych Przestworzy (OSCC).
Obowiązujący obecnie Traktat o Ograniczeniu Zbrojeń Konwencjonalnych w Europie (Conventional Armed Forces in Europe - CFE) jest zbiorem prawnych instrumentów, które ustanawiają równowagę w uzbrojeniu konwencjonalnym w Europie. Został podpisany w Paryżu, 19 listopada 1990 r. Nowy traktat (tzw. zaadoptowany), podpisany przy okazji szczytu OBWE w Stambule w 1999 r. został ratyfikowany dotychczas tylko przez 4 państwa (Rosję, Ukrainę, Białoruś, Kazachstan).
Zaadoptowany Traktat CFE stanowi przede wszystkim wielostronne zobowiązanie poszczególnych państw - stron Traktatu - do nieprzekraczania ustalonych niskich limitów posiadanego uzbrojenia. Traktat ustanawia ponadto reżim wymiany informacji, wzmocniony o system weryfikacji.
3.2 Wymiar ludzki
Rozwój procesu paneuropejskiego przyczynia się do upowszechniania wartości demokratycznych oraz poszerzania ochrony praw człowieka i podstawowych wolności. KBWE, a obecnie OBWE, stale poszerza swoje zainteresowanie sprawami wewnętrznymi państw uczestniczących. Dzieje się tak dlatego, że właśnie w systemach wewnętrznych poczęły pojawiać się największe zagrożenia dla stabilności i bezpieczeństwa międzynarodowego w Europie. Wiodącą rolę w kreowaniu nowej jakości systemów politycznych i budowaniu „społeczeństwa obywatelskiego” - co odnosi się przede wszystkim do byłych państw socjalistycznych (ale także powinno dotyczyć np. Turcji) - odgrywa Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR). Nie sposób również przecenić znaczenia działalności. Wysokiego Komisarza ds. Mniejszości Narodowych oraz Przedstawiciela ds. Wolności Mediów. Wyodrębnionym zakresem działalności OBWE na rzecz upowszechniania wartości demokratycznych jest prowadzony od 1992 r. przez ODIHR Program Skoordynowanej Pomocy. Został on ustanowiony decyzją „szczytu” Helsinki II dla ułatwienia nowo przyjętym państwom integracji z KBWE i umożliwienia im wykonywania zadeklarowanych zobowiązań.
Pojęcie wymiaru ludzkiego wprowadzono oficjalnie w 1989 r. w Dokumencie Końcowym konferencji przeglądowej KBWE w Wiedniu, w którym zdefiniowano je jako „zobowiązania (...) dot. poszanowania wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności, kontaktów międzyludzkich i innych zagadnień humanitarnych”. Wynika to z koncepcji wszechstronnego bezpieczeństwa OBWE, która wiąże utrzymanie pokoju i stabilności na kontynencie europejskim z przestrzeganiem przez wszystkie państwa praw człowieka i podstawowych wolności.
Państwa OBWE zobowiązały się do przestrzegania wielu politycznie wiążących decyzji związanych z wymiarem ludzkim Organizacji. Od 1990 r. rozwinęły specjalne instytucje i mechanizmy promujące respektowanie zobowiązań. Główną instytucją, która zajmuje się monitorowaniem zobowiązań OBWE z zakresu wymiaru ludzkiego a także która służy pomocą państwom członkowskim w ich realizacji jest Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka, z siedzibą w Warszawie (Office for Democratic Institutions and Human Rights - ODIHR). Innymi agendami zajmującymi się prawami człowieka są: Wysoki Komisarz do spraw Mniejszości Narodowych (będący jednocześnie instrumentem dyplomacji prewencyjnej) i Przedstawiciel OBWE do spraw Wolności Mediów.
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka zostało ustanowione, na mocy postanowień Karty Paryskiej Nowej Europy, w roku 1990 jako Biuro Wolnych Wyborów. Jego początkowym zadaniem było ułatwianie kontaktów i wymiany informacji dotyczącej wyborów, które odbywają się na obszarze OBWE. W 1992 r. podczas Spotkania Ministerialnego w Pradze rozszerzono znacznie mandat Biura zmieniając jednocześnie jego nazwę na obecną.
Działalność ODIHR można podzielić na dwa podstawowe nurty:
wybory - organizacja, przeprowadzanie i nadzorowanie wyborów, pomoc techniczna i prawna, przegląd i reforma legislacji wyborczej, szkolenia członków komisji wyborczych oraz obserwatorów krajowych i międzynarodowych;
demokratyzacja - przegląd i reforma krajowych legislacji, pomoc w budowie instytucji demokratycznych, jak np. rzecznika praw obywatelskich, realizacja programów promujących społeczeństwo obywatelskie, działania na rzecz wzmocnienia niezależności mediów (warsztaty i szkolenia dla dziennikarzy), wspieranie organizacji pozarządowych, szkolenia funkcjonariuszy policji i służby granicznej, upowszechnianie w językach narodowych wiedzy o prawach człowieka (radiowe i telewizyjne programy, publikacje), programy integracji społecznej.
Działalność na rzecz promocji demokracji i praw człowieka jest mało efektowną sferą aktywności OBWE, ma bowiem charakter pozytywistycznej pracy organicznej u podstaw, której efekty zwykle widoczne są po upływie dłuższego czasu. Znajduje ona wyraz w bieżącym funkcjonowaniu wspomnianej instytucji „ludzkiego wymiaru”. Tak np. do głównych form działalności ODIHR należą:
pomoc w organizowaniu i obserwowanie wyborów parlamentarnych, prezydenckich i municypalnych w byłych krajach socjalistycznych;
pomoc w budowie instytucji demokratycznych, widoczna zwłaszcza w krajach Azji Środkowej, Kaukazu i na Bałkanach;
organizowanie seminariów, sympozjów i spotkań poświęconych humanitarnym aspektom bezpieczeństwa i współpracy w Europie, jak również innym zagadnieniom, jak np. wczesnemu ostrzeganiu i dyplomacji prewencyjnej;
inne działania, takie jak: wysyłanie obserwatorów i ekspertów w rejony łamania praw człowieka (Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Turcja, Albania) lub ekspertów do współpracy z misjami w terenie (Mołdawia, Łotwa).
Z racji tego, że „ludzki wymiar” obejmuje także ochronę praw osób należących do mniejszości narodowych, ODIHR ściśle współpracuje z Wysokim Komisarzem ds. Mniejszości Narodowych.
ODIHR jest największą instytucją międzynarodową mającą swoją siedzibę w Polsce. Obecnie do wymienionych działań należy dołączyć aktywność Biura w zakresie promocji tolerancji i walki z dyskryminacją, promocji praw kobiet, zwalczania handlu ludźmi oraz szeroko pojętego wymiaru ludzkiego bezpieczeństwa, szczególnie na obszarze b. ZSRR i Bałkanów. Obecnie Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka zatrudnia ok. 140 pracowników, w tym 70 obywateli polskich.
3.3 Wymiar ekonomiczny
Problematyka gospodarcza i ochrony środowiska zawsze stanowiły część agendy OBWE, odzwierciedlając kompleksowe podejście Organizacji do bezpieczeństwa. W Akcie Helsińskim z 1975 r. państwa uczestniczące wyraziły przekonanie, że wysiłki w celu rozwoju współpracy w dziedzinie handlu, przemysłu, nauki i technologii, środowiska naturalnego i innych dziedzin aktywności gospodarczej, przyczyniają się do wzmocnienia pokoju i bezpieczeństwa w Europie i na świecie.
Przełomem dla problematyki gospodarczej i ochrony środowiska w OBWE była konferencja nt. współpracy gospodarczej w Bonn w 1990 r. W przyjętym podczas konferencji dokumencie państwa uczestniczące potwierdziły zobowiązania do przestrzegania zasad gospodarki rynkowej. Ze względu na fakt, że w coraz większej liczbie państw członkowskich miały miejsce reformy gospodarcze, zaczęły one szukać sposobów wzmocnienia zainteresowania OBWE sprawami transformacji gospodarczej oraz rozwojem gospodarki wolnorynkowej jako czynnika sprzyjającego budowaniu demokracji. W tym celu państwa te zadecydowały o corocznych spotkaniach poświęconych gospodarce i ochronie środowiska w ramach Forum Ekonomicznego. Odbywa się ono w Pradze i ma za zadanie m.in. przegląd realizacji zobowiązań państw w wymiarze ekonomicznym, pobudzanie dialogu gospodarczego między państwami, zachęcanie do współpracy z międzynarodowymi organizacjami gospodarczymi.
Utworzenie stanowiska Koordynatora OBWE ds. Ekonomicznych i Ochrony Środowiska w 1997 r. miało również służyć, zwróceniu uwagi na ważność problematyki gospodarczej i ochrony środowiska oraz sposoby identyfikacji zagrożeń, dla bezpieczeństwa wynikających z problemów ekonomicznych, społecznych i ochrony środowiska.
W 2003 r. w Maastricht został przyjęty Strategiczny dokument OBWE dla wymiaru ekonomicznego i ochrony środowiska - uzupełniający Dokument Boński z 1990 r. Koncentruje się on na rozwoju współpracy między krajami, podkreśla wagę wspierania zasad dobrego rządzenia, zapewniania zrównoważonego rozwoju oraz znaczenie ochrony środowiska naturalnego.
4. Formy działalności OBWE
Najbardziej znaną formą zaangażowania OBWE na rzecz zapobiegania konfliktom, rozwiązywania kryzysów i budowania pokoju po zakończeniu konfliktów zbrojnych są jej długoterminowe misje w terenie. Poczynając od sierpnia 1992 r. KBWE, a następnie OBWE, zorganizowała jedenaście tego rodzaju misji na obszarze byłego ZSRR i byłej Jugosławii. W kolejności powoływania wymienić można następujące misje:
14 sierpnia 1992 r. Komitet Wysokich Przedstawicieli KBWE ustanowił misję ds. Federacyjnej Republiki Jugosławii z zadaniem obserwowania polityki władz w Belgradzie wobec mniejszości narodowych. Została ona rozmieszczona 8 września w Kosowie, Sandżaku i Wojwodinie. 22 lipca następnego roku na żądanie władz jugosłowiańskich misję.
18 września 1992 r. utworzono i w kilka dni później rozmieszczono misję KBWE w Skopje, która we współpracy z działającym na miejscu kontyngentem pokojowym ONZ z powodzeniem wypełnia funkcje prewencyjne mające na celu niedopuszczenie do rozszerzenia się konfliktu na Macedonię i zajmuje się łagodzeniem stosunków narodowościowych w tym zróżnicowanym etnicznie kraju.
6 listopada 1992 r. powołano misję ds. Gruzji. Na początku grudnia tego roku rozpoczęła ona pomyślną działalność prewencyjno-mediacyjną w terenie na rzecz doprowadzenia do politycznego uregulowania konfliktu w Południowej Osetii, a następnie (we współpracy z Misją Obserwacyjną ONZ - UNIMOG) - w Abchazji.
13 grudnia 1992 r. utworzono misję dla Estonii, rozmieszczoną w Tallinie (15 lutego 1993 r.) z filiami w Kohtla - Järva i w Narwie dla ułatwienia dialogu oraz porozumienia między władzami estońskimi a ludnością rosyjską. Misja ta ściśle współpracuje z Wysokim Komisarzem ds. Mniejszości Narodowych. 16 grudnia 1994 roku Urzędujący Przewodniczący KBWE ustanowił swojego przedstawiciela przy komisji rządu estońskiego zajmującej się sprawami emerytów wojskowych, którzy są w większości Rosjanami. Misja w Estonii uważana jest za jedną z najbardziej udanych operacji OBWE.
4 lutego 1993 r. powołano misję prewencyjno-mediacyjną ds. Mołdawii w celu ułatwienia politycznego uregulowania konfliktu wokół Naddniestrza, rozwiązywania problemów natury humanitarnej i pomocy w budowie instytucji demokratycznych. Misja została zainstalowana w Kiszyniowie 25 kwietnia, a jej filia - w Tyraspolu (Naddniestrze). Misja korzysta ze wsparcia ODIHR.
23 września 1993 r. utworzono misję prewencyjną ds. Łotwy, mającą za zadanie ułatwienie integracji ludności rosyjskojęzycznej ze społeczeństwem łotewskim. Misja rozpoczęła działalność w Rydze 19 listopada tegoż roku. Na prośbę rządów Łotwy i Rosji OBWE udziela pomocy przy realizacji osiągniętych umów o wycofaniu wojsk rosyjskich, zabezpieczeniu emerytalnym rosyjskiego personelu wojskowego zamieszkałego na Łotwie oraz o statusie prawnym rosyjskiej stacji radarowej w Skrundzie. Sukcesem misji było doprowadzenie, wspólnie z Wysokim Komisarzem ds. Mniejszości Narodowych i komisarzem RPMB, do złagodzenia w czerwcu 1998 r. przez parlament łotewski restrykcyjnej ustawy o nabywaniu obywatelstwa. Jednak napięcia między rządem łotewskim a liczną rosyjską mniejszością narodową, a w konsekwencji między Łotwą, a Rosją, nadal się utrzymują.
1 grudnia 1993 r. Rada KBWE podjęła decyzję o ustanowieniu misji w ogarniętym walkami wewnętrznymi Tadżykistanie. Misja została umieszczona 19 lutego 1994 r. w Duszanbe. Jej głównym zadaniem jest ułatwianie kontaktów i dialogu między rządem a islamską opozycją, promowanie zasad respektowania praw człowieka i pomoc w budowie instytucji demokratycznych w tym kraju. Misja współpracuje z ODIHR, Misją Obserwacyjną ONZ (UNIMOT) i UNHCR.
2 czerwca 1994 r. Stały Komitet KBWE utworzył misję w Sarajewie (Bośnia i Hercegowina) dla merytorycznego, technicznego i finansowego wspierania działalności miejscowych rzeczników praw człowieka (ombudsmanów). Rozpoczęła ona działalność 31 października tego roku.
Po zawarciu porozumienia pokojowego w Dayton Rada Ministerialna OBWE postanowiła 8 grudnia 1995 r. ustanowić nową misję w Bośni i Hercegowinie, włączając w jej skład jako wyodrębnioną sekcję dotychczasową misję w Sarajewie. Nowa misja jest największą z dotychczas ustanowionych przez KBWE/OBWE Jej główne biuro znajduje się w Sarajewie (od 29 grudnia 1995 r.), a oprócz tego utworzono 5 regionalnych ośrodków i liczne delegacje w terenie w blisko trzydziestu głównych jednostkach administracyjnych Bośni i Hercegowiny, zarówno w Republice Serbskiej, jak i Federacji Bośniacko-Chorwackiej. Misja organizowała i nadzorowała wybory parlamentarne, prezydenckie i municypalne, zajmując się (razem z innymi organizacjami międzynarodowymi) obserwacją przestrzegania praw człowieka oraz monitorowaniem realizacji regionalnych porozumień o kontroli zbrojeń (układu podpisanego we Florencji 14 czerwca 1996 r.) i środkach budowy zaufania. W grudniu 1997 r. Rada Ministerialna OBWE postanowiła przedłużyć misję w Bośni i Hercegowinie do końca 1998 r.
15 czerwca 1994 r. Komitet Wysokich Przedstawicieli powołał misję ds. Ukrainy. Rozpoczęła ona działalność 24 listopada tegoż roku w Kijowie, a jej filia później została utworzona także w Symferopolu. Celem misji jest rozładowywanie napięć między władzami centralnymi a rosyjskojęzyczną ludnością zamieszkującą na Krymie. W maju 1995 r. z inicjatywy misji i HCNM zorganizowano w Locarno tzw. ukraiński okrągły stół, który przyczynił się do ułatwienia dialogu na temat przyszłego statusu Krymu jako autonomicznej jednostki w ramach państwa ukraińskiego. W drugiej połowie 1995 r. misja skoncentrowała swą uwagę na sprawach Tatarów krymskich, m.in. we wrześniu organizując kolejny „okrągły stół” w Jałcie.
18 kwietnia 1996 r. Stała Rada postanowiła wysłać do Chorwacji misję mającą za zadanie łagodzenie stosunków narodowościowych i udzielanie pomocy w budowie instytucji demokratycznych. Misja rozpoczęła pracę 4 lipca 1996 r. w Zagrzebiu, a następnie otworzyła swoje biura regionalne w Kninie i Vukovarze. Współpracuje ona z HCNM i ODIHR oraz międzynarodowymi organizacjami i instytucjami spoza OBWE.
OBWE prowadzi ponadto inne operacje w terenie, nie zaliczane do misji długoterminowych. Należą do nich:
Grupa Wspierająca w Czeczenii, utworzona decyzją Stałej Rady z 11 kwietnia 1995 r. Grupa rozpoczęła działalność 26 kwietnia w stolicy zrewoltowanej republiki Groznym. Zajmowała się udzielaniem pomocy humanitarnej ofiarom wojny, działała na rzecz szybkiego zakończenia działań zbrojnych, a po ich zakończeniu (w końcu sierpnia 1996 r.) udziela pomocy w budowie instytucji demokratycznych. Grupa Wspierająca jest pierwszym przykładem misji pokojowej na terytorium Federacji Rosyjskiej.
Misja OBWE w Albanii ustanowiona przez Stałą Radę 27 marca 1997 r. w celu stworzenia, we współpracy z władzami albańskimi, możliwości działania różnym organizacjom międzynarodowym udzielającym pomocy krajowi ogarniętemu chaosem oraz destabilizacją społeczną i polityczną. Działalność misji zainicjowana 3 kwietnia w Tiranie obejmowała doradztwo i pomoc w zakresie: nadzorowania rozbrojenia zrewoltowanej ludności, przygotowania i monitorowania wyborów, wspierania procesów demokratyzacji i obrony praw człowieka. Całokształt wysiłków społeczności międzynarodowej w Albanii od końca października 1997 r. był koordynowany przez osobistego przedstawiciela Urzędującego Przewodniczącego, byłego kanclerza Austrii Franza Vranitzky'ego. Misja OBWE w Albanii ściśle współpracuje z ODIHR oraz innymi organizacjami, takimi jak: Rada Europy, UZE (MAPE), Unia Europejska (zwłaszcza z Celną Misją Doradczą i Misją Obserwacyjną Wspólnoty Europejskiej - ECMM).
Grupa Doradcza i Obserwacyjna ds. Białorusi została powołana decyzją Stałej Rady z 18 września 1997 r. w następstwie umacniania się na Białorusi autorytarnego reżimu prezydenta Aleksandra Łukaszenki. Zadaniem Grupy ma być pomoc - organizowana we współpracy z innymi organizacjami międzynarodowymi - władzom białoruskim w rozwijaniu instytucji demokratycznych i wypełnianiu zobowiązań OBWE, a także obserwowanie i raportowanie tego procesu. 18 grudnia 1997 r. ambasador Białorusi przy OBWE i Sekretarz Generalny OBWE podpisali porozumienie w sprawie utworzenia misji w Mińsku. W lutym następnego roku rozpoczęła ona swoją działalność.
Specyficznym przedsięwzięciem KBWE w zakresie działalności antykryzysowej były tzw. Misje Wspierania Sankcji (SAMs). Zostały zorganizowane w okresie od października 1992 r. do kwietnia 1993 r. w celu wzmocnienia nadzoru nad stosowaniem sankcji ONZ wobec Federacyjnej Republiki Jugosławii. Brało w nich udział około dwustu urzędników celnych rozmieszczonych kolejno w Bułgarii, Rumunii, na Węgrzech, w Macedonii, Chorwacji, na Ukrainie i w Albanii. Na koordynatora nadzoru sankcji, urzędującego w Brukseli, powołano włoskiego ambasadora Antonio Napolitano, który współpracował w wykonywaniu swych funkcji z Unią Europejską i UZE. Po zawarciu porozumienia pokojowego w Dayton i zawieszeniu przez Radę Bezpieczeństwa ONZ sankcji SAMs zostały zmniejszone, a po zniesieniu sankcji ich mandat został przedłużony tylko do 30 września 1996 r.
Wszystkie przedstawione wyżej misje KBWE/OBWE w terenie stanowią operacje pokojowe różniące się od tradycyjnego rozumienia peacekeeping. Zgodnie z ogólnym mandatem zawartym w rozdziale III Dokumentu Helsińskiego z 1992 r. przybierają one różne - często oryginalne - formy, ale jak dotychczas nie wystąpiły w przewidzianej w owym dokumencie formie dyslokacji wojskowych kontyngentów pokojowych w regionach ogarniętych konfliktem.
Problem bezpieczeństwa i współpracy stanowi bardzo szeroki zakres, obejmujący niemal wszystkie dziedziny życia społeczno - gospodarczego i politycznego w Europie. Osiąganie w tym zakresie określonych efektów jest procesem długotrwałym i złożonym. Proces powyższy wymaga podziału ról oraz współdziałania różnych państw, organizacji, instytucji. Na przykładzie procesu KBWE/OBWE można stwierdzić, iż współpraca powyższa musi mieć charakter profesjonalny, zmierzając konsekwentnie i kompleksowo do rozwiązania konkretnych problemów politycznych, wojskowych, gospodarczych, społecznych i innych dzięki przestrzeganiu uzgodnionych norm zasad postępowania oraz zachowań międzynarodowych.
Bibliografia
Cziomber E., Zyblikiewicz L.W., Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, PWN, Warszawa - Kraków 2001.
Czubik P., Kuźniak B., Organizacje międzynarodowe, C.H. Beck, Warszawa 2002.
Hałaciński A., Misje długoterminowe OBWE „Sprawy Międzynarodowe”, nr 2 1995.
KBWE. Dokument Budapeszteński 1994 w: Ku prawdziwemu partnerstwu w nowej erze, PISM, Warszawa 1995.
Latoszek E., Proczek M., Organizacje międzynarodowe we współczesnym świecie, Warszawa 2006.
Łozowski A., Zawadzka A., Prawo międzynarodowe publiczne, C.H. Beck, Warszawa 2001.
Mniejszości narodowe i religijne w Europie Środkowo-Wschodniej, red. J. Kłoczowski, P.Kras, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 1993.
Rotfeld A.D. , Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, PISM, Warszawa 1990.
Shaw Malcolm N., Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000.
www.ce.uw.edu.pl
Zięba R., Nowa instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 1998.
Zięba R., Wkład Polski w umacnianie bezpieczeństwa europejskiego, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 12 1988.
A. Łozowski, A. Zawadzka, Prawo międzynarodowe publiczne, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 180.
E. Cziomber, L.W. Zyblikiewicz , Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, PWN, Warszawa - Kraków 2001, s. 319.
R.Zięba, Wkład Polski w umacnianie bezpieczeństwa europejskiego, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 12 1988, s.50-52.
A. D. Rotfeld, Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, PISM, Warszawa 1990, s.37-38.
P. Czubik, B. Kuźniak, Organizacje międzynarodowe, C.H. Beck, Warszawa 2002, s.106 - 107.
Tamże s. 107.
E. Cziomber, L.W. Zyblikiewicz , op. cit., s. 319.
Tamże s. 319.
R. Zięba, Nowa instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 1998, s. 345-351.
E. Cziomber, L.W. Zyblikiewicz , op. cit., s. 329.
KBWE. Dokument Budapeszteński 1994 w: Ku prawdziwemu partnerstwu w nowej erze, PISM, Warszawa 1995, s.31-38.
Akt końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.
Tamże.
E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe we współczesnym świecie, Warszawa 2006, s. 578.
Zob. KBWE. Dokument Helsiński 1992.
E. Latoszek, M. Proczek, op. cit., s. 578.
Mniejszości narodowe i religijne w Europie Środkowo-Wschodniej, red. J.Kłoczowski, P.Kras, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 1993, s.52-60.
Malcolm N. Shaw, Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000, s. 219 - 222.
www.wikipedia.pl
www.wikipedia.pl
www.ce.uw.edu.pl
A. Hałaciński, Misje długoterminowe OBWE „Sprawy Międzynarodowe”, nr 2 1995, s.166-167.
E. Cziomber, L.W. Zyblikiewicz , op.cit. s. 329.
2