1. Rola administracji we współczesnym świecie.
Najważniejszy punkt to dostosowanie administracji do nowych technologii. Rola administracji musi te nowości ogarnąć, dostosować i pracownicy pionu administracyjnego muszą być kompetentni itd.
Do podstawowych problemów współczesnej administracji należą: zakres działania administracji, rozwój techniki (informatyzacja),a także problem odpowiednio zmotywowanych i wykwalifikowanych kadr.
Zakres działania współczesnej administracji:
- bezpieczeństwo, gdzie do najnowszych zadań należy zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz używania urządzeń wprowadzanych w ruch przy pomocy sił przyrody,
- administracja świadcząca (np. oświata, pomoc publiczna, zapewnianie dostaw wody, prądu),
- nadzór nad działalnością gospodarczą (jest to dziedzina pokrewna bezpieczeństwu, chodzi jednak głównie o interesy klientów, np. nadzór nad bankami),
- rozstrzyganie sporów z udziałem osób zainteresowanych wynikiem sprawy i ich rosnącym wpływem na treść decyzji,
- jawność działania samej administracji, która poddaje się kontroli społecznej,
-zadania pomocnicze w postaci utrzymania sprawności funkcjonowania całego systemu administracji, gdzie z jednej strony trzeba zapewnić dochody, a z drugiej - bazę materialną działania.
-współpraca z podmiotami zewnętrznymi (sektor prywatny).
Rozwój techniki:
- wyzwaniem, przed którym stoi administracja w dzisiejszych czasach jest rozwój techniki, a zwłaszcza komputerów i internetu. Wzbudziło to bowiem oczekiwania co do możliwości kontaktowania się z administracją drogą elektroniczną, a także pozyskiwania w ten sposób różnych informacji związanych z jej funkcjonowaniem
- wdrażanie zasad informatyzacji państwa podlega kontroli sprawowanej przez różne organy administracji rządowej (w zależności od rangi projektu). Całość tej regulacji tworzy stosunkowo spójny mechanizm wymuszający dostosowanie administracji do nowej rzeczywistości technologicznej.
- kolejnym przykładem konieczności wykorzystywania nowoczesnych technologii jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej za pośrednictwem Internetu
- administracja zinformatyzowana musi być zrozumiała dla odbiorcy
- łatwy i przejrzysty przekaz
Pracownicy:
- praca w administracji z pewnością nie jest obecnie łatwizną lecz stanowiskiem wymagającym wysokich kwalifikacji, umiejętności zachowania relacji interpersonalnych, sprawnej organizacji pracy.
- umiejętności związane ze znajomością języka obcego, rzetelność, dobra znajomość nowych technologii.
2. Nauka administracji jako odmienna dyscyplina naukowa-spór doktrynalny.
Pytanie: Czy administrację publiczną powinna/y badać:
- rożne dyscypliny naukowe (przede wszystkim nauki społeczne), niezależnie od siebie, stosownie do ich przedmiotu i metod ?
- samodzielna (odrębna / samoistna) i oryginalna dyscyplina badawcza - nauka administracji, dążącą do uzyskania kompleksowego (wieloaspektowego), a jednocześnie spójnego obrazu administracji publicznej ?
Praktyka badawcza w krajach europejskich w drugiej połowie XX wieku zdecydowanie rozstrzygnęła to pytanie. Nauka administracji jest dyscypliną samodzielną (odrębną).
Geneza badań administracji publicznej jest sytuowana w literaturze przedmiotu w dwóch podstawowych nurtach: nauk administracyjnych i nauk pokrewnych (społecznych). Nurt nauk administracyjnych (w nauce niemieckiej znany jako wiedza administracyjna) został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku.
Nazwę nauka administracji wprowadził profesor Uniwersytetu Wiedeńskiego Lorenz von Stein w wydanej przez siebie pracy łączącej badania nad funkcjonowaniem administracji (różnorodnymi siłami wpływającymi na ingerencję państwa w daną dziedzinę życia publicznego) i nad prawem administracyjnym. Według Lorenza von Steina administrowanie jest to cała działalność państwa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw.
Z kolei za ojca amerykańskiej nauki administracji uważany jest Woodrow Wilson (1913-1921 prezydent USA). Miano to zawdzięcza między innymi słynnej pracy The Study of Administration opublikowanej około dwadzieścia lat po ukazaniu się prac von Steina.
Formułowanie założeń metodologicznych nauki administracji zostało ułatwione przez upowszechnienie doktryny pozytywizmu prawnego, a zwłaszcza przez przyjęcie założenia, że prawo jest podstawą i głównym punktem odniesienia wszelkich działań administracji.
Ignatz Jastrow przyjął, że nauka prawa administracyjnego pozwala tylko częściowo poznać administrację i przedstawił koncepcję ogólniejszej nauki - wiedzy administracyjnej, obejmującej zarówno naukę prawa administracyjnego, jak i naukę administracji. Nauka administracji miała być nauką empiryczną, polegającą na gromadzeniu faktów (wg założonego schematu badań) i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie wywodzić inne twierdzenia.
Rysującej się koncepcji metodologicznej zdecydowany wyraz dał Fritz Stier-Somlo. Jego zdaniem badaniem administracji zajmują się trzy dyscypliny naukowe, tworzące łącznie wiedzę administracyjną:
- nauka administracji
- nauka prawa administracyjnego
- nauka polityki administracyjnej
Nauki te powinny być uprawiane odrębnie, ale ze świadomością, że we wzajemnym wykorzystaniu ich wyników badawczych następuje wzbogacenie każdej z nich. Fritz Stier-Somlo utrwalił również pogląd, że nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie funkcjonująca w danym miejscu i czasie
- do nauki prawa administracyjnego należy analiza norm prawnych
- natomiast do nauki polityki administracyjnej - badanie celów administracji i ocena jej funkcjonowania z tego punktu widzenia.
3. Zadania administracji jako problem nauki administracji.
1. Zadania z zakresu klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej (tzw. Funkcja policyjna/władcza).
Klasyczna funkcja polityczna państwa: jest nią ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, czyli funkcja ponadczasowa i ponadpaństwowa, będąca przymiotem każdego państwa. Dziś mieści się w niej stosowanie instrumentów władczych, czyli zakazów i nakazów policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych i koncesji upoważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej działalności.
Nakazy i zakazy policyjne;
Bezpieczeństwo zbiorowe dotyczy zarówno sfery stosunków życia społecznego, jak i gospodarki. Ma to związek z szerokim pojęciem gospodarki globalnej, a co za tym idzie ochroną przed nadużyciami monopolistów oraz załamaniem koniunktury. Powstają tzw. organy regulacyjne.
Istota funkcji regulacyjnej nie sprowadza się tylko do ustalania standardów zachowania na danym rynku. Dotyczy ona również niezależnego, fachowego rozstrzygania sytuacji konfliktowych w danym segmencie rynku. Organy regulacyjne winny być niezależne i wolne od władzy politycznej.
Administracja porządkowa i reglamentacyjna powinna być prowadzona jak najbliżej podmiotu prawa bądź miejsca, którego dotyczy. Decyzja powinna być podejmowana w miarę możliwości „jak najniżej”.
Administracja reglamentacyjna musi odpowiednio zbudować rządowy aparat administracyjny w terenie bądź też wykorzystać w tym celu inne struktury.
II. Zadania z zakresu administracji świadczącej (usługi publiczne)- funkcja świadcząca
Usługi typu społecznego - np. oświata, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura
Usługi o charakterze technicznym -np. komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miast
Rozwój różnego rodzaju świadczeń społecznych - np. ubezpieczenia społeczne
Obywatele stają się coraz bardziej nie tylko wyborcami, ile destynatariuszami czy nawet wprost klientami usług administracji.
Rola administracji świadczącej (usługi publiczne) co najmniej polega na odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących.
Podstawowym problemem administracji świadczącej jest wielka liczba odbiorców usług, a co za tym idzie potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem rzeczowym i kadrowym.
Koniecznością jest kontrola obywatelska nad działalnością administracji świadczącej, która winna być prowadzona przez samorząd różnych szczebli.
Administracja świadcząca zarządza rozbudowaną infrastrukturą oraz zatrudnia wielką liczbę pracowników. Jest także odbiorcą kredytów budżetowych.
III. Funkcja planująca- Zarządzanie rozwojem, co stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, obecnie jednak coraz istotniejszy, zwłaszcza wobec wyzwań globalizacji.
Zadnia administracji możemy rozpatrywać w następujących aspektach:
- Państwo z biegiem czasu przyjmuje nowe zadania. Nasilenie tego wzrostu jest tak duże, że można mówić o państwie współczesnym jako państwie administracyjnym. W tej chwili nie ma sfery życia człowieka, w której nie była by obecna administracja publiczna, spełniając swoje funkcje poprzez świadczenia, planowanie czy ingerencje.
- Stał wzrost zadań administracji rodzi pytanie, czy proces ten powinien być powstrzymywany.
- Czy podmioty prywatne są w stanie w dalszym ciągu przejmować zadania publiczne oraz realizować już wcześniej podjęte?
Zakres działania administracji
Zacznijmy więc od zakresu działania administracji. W jaki sposób wyznaczyć granicę między tym, co do administracji należy, a tym, co nie należy, wykonania jakich zadań się od niej można spodziewać? Jest to problematyka zadań publicznych, tj. zadań należących do państwa i jego organów, która w ostatnich latach nabiera istotnego znaczenia. Pojęcie to nie doczekało się definicji ustawowej. Ciężar zatem określenia jego granic spadł na praktykę i doktrynę prawa administracyjnego. Dochodzi się do wniosku, że brak jest w przepisach jednoznacznej definicji zadania publicznego; jest to jednak celowy zabieg ustawodawcy, który przyjmuje politykę doraźnego (na potrzeby konkretnego aktu prawnego i dziedziny administrowania) wskazywania zadań publicznych lub czasami przekazywania decyzji o publicyzacji" zadania organom administracji (staje się ono publiczne na skutek podjęcia jego realizacji przez administrację) Tą drogą wykształcił się zakres działania współczesnej administracji, do którego zalicza się:
a). bezpieczeństwo, gdzie do najnowszych zadań należy zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz używania urządzeń wprowadzanych w ruch przy pomocy sił przyrody,
b). administracja świadcząca (np. oświata, pomoc publiczna, zapewnianie dostaw wody, prądu itp.),
c). nadzór nad działalnością gospodarczą (jest to dziedzina pokrewna bezpieczeństwu, chodzi jednak głównie o interesy klientów, np. nadzór nad bankami),
d). rozstrzyganie sporów z udziałem osób zainteresowanych wynikiem sprawy i ich rosnącym wpływem na treść decyzji,
e). jawność działania samej administracji, która poddaje się kontroli społecznej,
f). zadania pomocnicze w postaci utrzymania sprawności funkcjonowania całego systemu administracji, gdzie z jednej strony trzeba zapewnić dochody, a z drugiej bazę materialną działania.
Główny problem sprowadza się do tego, że z działalnością administracji publicznej związana jest szczególna władza (w. publiczna), ale i szczególna odpowiedzialność (np. za ochronę interesów państwa oraz danej jednostki terytorialnej).
Administracja publiczna:
- formułuje normy prawne;
- stosuje prawo;
- organizuje życie społeczne;
- zarządza mieniem publicznym.
4. Administracja gospodarcza i świadcząca.
Administracja gospodarcza jest pojęciem węższym w stosunku do administracji publicznej. Administracja gospodarcza to ta część administracji, która dotyczy przedsiębiorców i prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Administracja gospodarcza regulowana jest prawem administracyjnym gospodarczym.
Organy administracji gospodarczej: naczelni ministrowie, terenowe organy administracji ogólnej, wojewodowie, jednostki samorządu terytorialnego, jednostki administracji nie zespolonej (np. urzędów miar)
Funkcje administracji gospodarczej: policja, ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego, zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, reglamentacja ochrona rynku wewnętrznego, przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym i nieuczciwej konkurencji, stabilizacja rynku, zapewnienie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, piecza administracyjna, zapewnienie ludności odpowiednich świadczeń materialnych i niematerialnych, zarząd mieniem publicznym, opieka nad majątkiem powszechnego użytku (np. drogi publiczne), opieka nad mieniem podmiotów użyteczności publicznej (np. szkoły, szpitale), zarząd publicznym majątkiem produkcyjnym (np. przedsiębiorstwa państwowe), prowadzenie działalności gospodarczej, utrzymywanie przedsiębiorstw o niskiej rentowności, ale niezbędnych ze względu na interesy zbiorowe interwencjonizm państwowy, roboty publiczne, prowadzenie działalności gospodarczej w celu zwiększenia dochodów budżetowych.
Najważniejszymi instrumentami osiągania celów administracji gospodarczej są: wydawanie aktów administracyjnych, pomoc finansowa (dotacje, subwencje, ulgi, itp.), pomoc niematerialna (np. w zakresie doradztwa i szkoleń, promocja eksportu), interwencja na rynku (np. zakupy interwencyjne w razie załamania cen na rynku).
Administracja świadcząca (usługi publiczne) - jej rola polega na odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących. Podstawowym problemem administracji świadczącej jest wielka liczba odbiorców usług, a co za tym idzie potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem rzeczowym i kadrowym. Ten rodzaj sprawowanych działań przez aparat administracyjny coraz bardziej się poszerza co świadczy o pewnej ewolucji w administracji z bezwzględnie władczej na usługową. Obywatele stają się coraz bardziej nie tylko wyborcami, ile destynatariuszami czy nawet wprost klientami usług administracji.
Zadania z zakresu administracji świadczącej (usługi publiczne):
1.Usługi typu społecznego - np. oświata, ochrona zdrowia,, opieka społeczna, kultura.
2.Usługi o charakterze technicznym -np. komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miast.
3.Świadczenia społeczne - np. ubezpieczenia społeczne.
5. Społeczeństwo organizacyjne. Istota i społeczne znaczenie organizacji.
Współczesne społeczeństwo bardziej niż kiedykolwiek jest społeczeństwem organizacyjnym. Organizacje otaczają nas ze wszystkich stron. Rodzimy się w nich i na ogół umieramy w nich (niektóre zabijają nas). Wypełniają całe nasze życie. Oczywiście nie wszystko jest organizacyjne. Nasze uczucia i emocje należą do nas, nawet jeżeli w części są kształtowane przez nasze organizacyjne doświadczenia.
Odrębną kwestią jest wielkość organizacji, ale warto poczynić tutaj dwie uwagi. Po pierwsze, produkty (towary i usługi) dostarczane kiedyś przez pojedynczych dostawców lub przez małe organizacje są w coraz szerszym zakresie dostarczane przez duże organizacje, które z kolei są często oddziałami jeszcze większych organizacji. Po drugie, tendencji do konsolidacji i wzrostu przeciwdziała widoczny w wielu krajach ruch w kierunku zmniejszania wielkości organizacji (inna sprawa, że kiedy mała organizacja odniesie sukces, pojawia się w niej silny nacisk, aby stawała się większa i większa). Małe organizacje są szczególnie istotne jako inkubatory nowych pomysłów. Ich znaczenia nie można również przecenić w gospodarkach krajów rozwijających się. Pewną ciekawostką jest to, że niektóre w rzeczywistości wielkie organizacje wydają się prima facie bardzo małe.
Termin „organizacja” można rozumieć w trzech zasadniczych znaczeniach:
1.W znaczeniu czynnościowym (jako czynność organizowania, działania zorganizowanego skierowanego na osiągnięcie określonego celu, organizowanie)
2.W znaczeniu rzeczowym (jako rzecz zorganizowana, w szczególności złożona z ludzi, wspólnych celów i zasobów (środki rzeczowe, a więc w narzędzia, maszyny, materiały)
3. W znaczeniu atrybutowym (cecha rzeczy, ale i procesu, polegająca na tym, że składniki rzeczy lub procesu współprzyczyniają się do powodzenia całości)
Organizacje istnieją po to, aby zrobić to, czego jednostki nie są w stanie zrobić osobno: uratować życie, duszę, osiągnąć zysk, zwalczać przestępczość. Organizacje robią prawie wszystko co jest robione we współczesnym świecie (np. organizacja pozarządowa, której celem jest edukacja kierowana do ludzi jako do obywateli aby głosowali mądrze).
Wówczas kiedy organizacjom brakuje zasobów, aby osiągnąć określone efekty (na przykład dokonać przełomowego odkrycia naukowego, wymagającego przekroczenia granic dyscyplin naukowych), tworzą sieć organizacji. Z przyjętego punktu widzenia istotne jest to, że sieci składają się z organizacji.
Ważną nową postacią organizacji jest organizacja wirtualna, np. Międzynarodowa Sieć Ochrony Konkurencji.
Większość analiz skupia się na wpływie organizacji na jednostki w otoczeniu pracy, co jest poniekąd oczywiste: znaczną część naszego życia spędzamy w pracy. Nie wolno jednak zapominać o uczestnictwie jednostek w organizacjach woluntarystycznych, które stwarzają im wiele możliwości rozwoju. Przedmiotem wykładu są jednak głównie te organizacje, w których ludzie pracują i zarabiają na życie.
1.Jednostka jako pracownik organizacji. Organizacyjne uwarunkowania alienacji i zadowolenia. Reakcja jednostki na pracę zależy od jej oczekiwań oraz od właściwości zatrudniającej ją organizacji. Ani jednostki, ani organizacji nie można łatwo zmienić, aby uzyskać trwałe pozytywne nastawienie wobec pracy.
2.Nowe formy zatrudnienia w organizacji. Pracę w organizacji wykonują nie tylko pracownicy zatrudnieni na stałe w pełnym wymiarze czasu pracy, ale także, i to w coraz większym zakresie, inne kategorie pracowników. Pracownicy zatrudnieni czasowo i w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kontraktowy krąg organizacji. Telepraca (chałupnictwo).
3. Jednostka jako klient organizacji. Ludzie nie tylko pracują w organizacjach, ale mają także z nimi liczne kontakty w charakterze klientów. Ci, którzy są niezadowoleni z tych kontaktów, tworzą... organizacje chroniące ich interesy. Dla postrzegania całej organizacji ważne jest to, czy klient odczuwa bliskość z pracownikiem organizacji. Chodzi o to, że klienci przychodzą do organizacji jako jednostki. Pracownik organizacji nie zawsze natomiast może zachowywać się (reagować) w osobisty sposób. I chociaż wiele organizacji określa, jak pracownicy powinni odnosić się do klientów, to ciepłe i przyjazne podejście pracownika (stewardessy czy pracownika w parku rozrywki) ciągle jest nakazem organizacyjnym.
4. Ekonomiczne aspekty zatrudnienia w organizacji. Ludzie mają oczywisty ekonomiczny interes w organizacjach, w których pracują. Organizacje wpływają na sytuację materialną swoich pracowników i - tym samym - na sytuację ich rodzin. Organizacje stanowią kontekst, w którym ludzie pracują. Motywacja, zachowania i efektywność jednostek są kształtowane przez ten kontekst.
5. Społeczne aspekty zatrudnienia w organizacji (system społecznej stratyfikacji). Z punktu widzenia socjologii organizacji najistotniejszym dla jednostek skutkiem istnienia i funkcjonowania organizacji jest umiejscowienie jednostek w obrębie systemu społecznej stratyfikacji. Organizacje są podstawowymi aktorami stratyfikacji. Podział pracy pomiędzy stanowiska w obrębie organizacji (wewnętrzny rynek pracy) i różnice istniejące pomiędzy organizacjami powodują sytuację, w której poszczególne stanowiska oferują niejednakowe szanse i korzyści. Istnieją one, zanim jeszcze w organizacji pojawią się konkretne osoby. Organizacje mają także procedury obsadzania stanowisk (opisy stanowisk pracy z góry określają oczekiwane wykształcenie, umiejętności i doświadczenie). Przyporządkowując pracowników do stanowisk, organizacje dokonują procesu społecznej stratyfikacji. Jest to oczywiście proces dynamiczny (por. przypadek Japonii). Kiedy organizacje się rozwijają i powiększają, zwiększają się możliwości awansu. Kiedy organizacje przeżywają trudności, struktura możliwości ulega zmniejszeniu.
6. Zmiany w organizacjach.
Do szczególnie ważnych kryteriów kategoryzacji jednostek mogących stanowić źródło dyskryminacji, mobbingu czy nawet przemocy w organizacji należą: płeć, wiek, rasa, narodowość, religia, wykształcenie i umiejętności (praca z komputerem może zostać sprowadzona do wprowadzania danych, ale może też polegać na samodzielnym podejmowaniu decyzji). Z innych kryteriów można wskazać chociażby wagę (nadwagę), nałogi (na przykład palenie papierosów) czy orientację seksualną.
Kodeks pracy - Art. 93
§ 1. Pracodawca jest obowiązany przeciwdziałać mobbingowi.
§ 2. Mobbing oznacza działania lub zachowania dotyczące pracownika lub skierowane przeciwko pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu pracownika, wywołujące u niego zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu poniżenie lub ośmieszenie pracownika, izolowanie go lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników.
Organizacje wpływają nie tylko na sytuację jednostek, ale także na sytuację lokalnych społeczności, w których są usytuowane. W przypadku dużych organizacji wpływ może być olbrzymi i.... dramatyczny. Tak czy inaczej społeczność lokalna jest zależna od swoich organizacyjnych mieszkańców, a czasami nawet może być postrzegana jako sieć międzyorganizacyjnych powiązań. W tej sytuacji ważne jest, czy organizacje zachęcają swoich członków (w szczególności kadrę kierowniczą) do uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej.
Jeżeli organizacje wywierają istotny wpływ na jednostki i społeczność lokalną, to jest rzeczą oczywistą, że mają także istotny wpływ na całe społeczeństwo (na otoczenie / środowisko, w którym są usytuowane). Podkreślić należy, że relacje pomiędzy organizacją i społeczeństwem są dwustronne czy wzajemne. Współczesna teoria organizacji przypisuje nawet otoczeniu podstawowe znaczenie dla organizacji: otoczenie jest postrzegane jako najważniejsza determinanta struktury i procesów funkcjonowania organizacji. Tutaj nacisk położony jednak zostanie na wpływ, jaki organizacja wywiera na jej otoczenie.
1.Niektóre szczególne oddziaływania organizacyjne: lobbing (skuteczny lobbing w organach władzy publicznej sprawia, że organizacje można zaliczyć do „instytucji prawodawczych”).
2. Szkodliwe oddziaływania organizacyjne. Organizacje mogą przynosić społeczeństwu rzeczywistą i bezpośrednią szkodę:
-zwykłe wypadki: wysoce złożone i ściśle zintegrowane systemy techniczne mają wielki „potencjał katastroficzny” w tym sensie, że przyczyną wypadku nie jest błąd pojedynczego pracownika, ale problemy systemowe czy organizacyjne (katastrofa Challengera nie była wynikiem niemoralnych i przestępczych kalkulacji, lecz następstwem organizacyjnej struktury i kultury, które doprowadziły do podjęcia zbyt ryzykownych decyzji)
- działania przestępcze (handel „skórami”). Przyczyny przestępczych działań organizacji można wyjaśnić dwojako. Raz w grę wchodzą po prostu działania osób kierujących się chciwością i chcących napełnić sobie własne kieszenie. Drugim razem na scenie pojawia się organizacja, w której ma miejsce tzw. wyciek władzy. Do organizacyjnego wycieku i osłabienia władzy dochodzi w organizacjach, które mają tak dużo szczebli organizacyjnych i tak daleko posunięty podział pracy, że kontrola komórek organizacyjnych staje się trudna lub niemożliwa. Sytuacja taka sprzyja przestępczym działaniom organizacji. Przy czym tylko rzadko w takie działania uwikłana jest cała organizacja i rzadko w przestępczych działaniach bierze udział większość członków organizacji.
- nakłanianie czy przymuszanie do przestępstw: w konkretnym przypadku chodzi o nakłanianie pracowników do dawania łapówek, ukrywania dochodów
- ułatwianie przestępstw
- wykorzystywanie taniej siły roboczej w krajach trzeciego świata (w swoim czasie przez Nike)
- przyczynianie się do otyłości społeczeństwa (vide krytyka McDonald'sa )
- szkodliwe skutki działania (i niedziałania) organizacji publicznych.
Organizacje mogą również same ponosić szkodę, której źródło znajduje się całkowicie poza ich kontrolą. Przykłady korporacyjnych nieszczęść: 1) w 1982 r. spółka Johnson & Johnson doświadczyła poważnego kryzysu, kiedy do kapsułek z produkowanym przez nią środkiem przeciwbólowym Tylenol został dodany przez kogoś cyjanek, co doprowadziło do śmierci siedmiu osób; 2) Procter & Gamble jest obiektem powracających plotek (między innymi w 1994 r. i w 1999 r.), że wspiera finansowo kościół szatana (the Church of Satan), 3) McDonald's został w swoim czasie oskarżony o to, że przyczynia się do wycinania lasów tropikalnych w dorzeczu Amazonki.
Organizacje są aktywnymi członkami społeczeństwa. Jest to oczywiste, kiedy rozważa się kwestię zmiany społecznej. Paradoksalnie przy tym organizacje jednocześnie sprzyjają i przeciwdziałają zmianom społecznym.
1.Wewnętrzne zmiany organizacyjne a struktura społeczna. Wewnętrzne zmiany organizacyjne wpływają na strukturę społeczną na dwa sposoby. Pierwszy związany jest ze zmianą struktury członkostwa w organizacjach (vide na przykład społeczne skutki zatrudnienia kobiet w organizacjach: zmiana ról rodzinnych, sposobów wychowywania dzieci, zakresu usług itd). Drugi związany jest ze zmianami w zakresie zachowań pracowniczych (vide na przykład zmiany w wykonywaniu pracy, jakie przynoszą programy partycypacji w zarządzaniu i w kołach jakości, które niewątpliwie wpływają na postrzeganie świata).
2.Organizacja jako sprawca zmiany społecznej. Broń organizacyjna. Akceptacja społeczna jako warunek skuteczności zmiany. Utworzony w 1874 r. WCTU był bardzo skuteczny w swoich próbach zmiany społeczeństwa przez wprowadzenie prawnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych.
3.Organizacja jako przeciwnik zmiany. Najogólniej można powiedzieć, że organizacje sprzeciwiają się (narzucanym z zewnątrz) zmianom, ponieważ ze swej istoty są konserwatywne: charakteryzuje je skłonność do funkcjonowania w taki sposób, w jaki funkcjonowały w przeszłości.
Dotychczasowa analiza znaczenia i wpływów organizacji przebiegała od jednostki do społeczeństwa. Organizacje wywierają także istotny wpływ w poprzek społeczeństw. Widać to wyraźnie w przypadku międzynarodowych organizacji szpiegowskich czy grup terrorystycznych, a także organizacji z branż wydobywczych, które eksploatują zasoby naturalne krajów rozwijających się, dając im tylko niewiele w zamian.
Organizacje wielonarodowe występują prawie w każdym obszarze naszego życia, chociaż przedmiotem większości badań są organizacje gospodarcze. Ważną tendencją w ich ewolucji jest ich przekształcanie się w organizacje globalne i glokalne. Nota bene w pracach poświęconych ekspansji organizacji wielonarodowych czy globalnych pojawia się nuta konieczności i nieuniknioności, a przecież istnieją warunki czy sytuacje, które mogą drastycznie dotknąć czy podważyć funkcjonowanie tych organizacji (zmiany polityki rządowej spowodowane wyborami czy rewolucją w kraju gospodarza mogą przynieść nacjonalizację we wszystkich branżach lub konfiskatę wszystkich inwestycji zagranicznych). Nadto nie wszystkie międzynarodowe przedsięwzięcia kończą się powodzeniem. Tym niemniej międzynarodowe czy globalne organizacje zdają się być coraz ważniejszymi aktorami na międzynarodowej scenie.
Jak dotąd mówiliśmy w zasadzie o organizacjach z opłacanymi pracownikami. Innym typem organizacji są organizacje woluntarystyczne, których członkowie nie zarabiają w nich na życie (chociaż może w nich istnieć niewielka liczba opłacanych stanowisk). Przy czym w konkretnym przypadku dużej organizacji może być tak, że jako całość przypomina ona organizację biurokratyczną, ale jej lokalne części składowe wyglądają jak organizacje woluntarystyczne. Wśród organizacji woluntarystycznych można wyróżnić takie, które zaspokajają ekonomiczne interesy (związki zawodowe, stowarzyszenia zawodowe itp.), oraz takie, które promują pozaekonomiczne zainteresowania swoich członków. Zwraca uwagę, że granice organizacji woluntarystycznych są często niewyraźne czy „przepuszczalne”, jako że wiele z tych organizacji ma okazjonalnych członków czy biernych zwolenników, których można zmobilizować w jakichś wyjątkowych okolicznościach.
6. Organizacje i jednostki. Organizacje i ich wpływ na społeczeństwo.
Organizacja w znaczeniu podmiotowym
Realizacja celów, których nie można osiągnąć indywidualnie. Działalność taka ma zapewnić skuteczność, istnieje po to by zrobić, coś czego nie da się zrobić pojedynczo. Jednostka będąc pracownikiem organizacji jest nastawiona na realizację zawodowych celów zależy od właściwości zatrudnienia - zakaz dyskryminacji i mobbingu. Celem organizacji jest pozytywne nastawienie pracownika do pracy.
Nowe formy zatrudnienia w organizacji:
Pracownik dorywczy- np. telepraca - pracownicy nie są dostatecznie motywowani, bo umowa jest zbyt krótka, nie angażuje się w pracę, bo myśli już o poszukiwaniu nowej pracy
Jednostka jako klient organizacji - pracuje w organizacji, ale jest też klientem innych organizacji, nie zadowoleni klienci z kontaktów tworzą organizację, która ma chronić ich interesy.
Relacja urzędnik - petent (odnosić się do klienta w sposób przyjazny, ciepły itd.)
Cechy takiej relacji: urzędnik przestrzega prawa, indywidualne podejście do klienta, przyjazny sposób podejścia do petenta, szybkość działania, bezstronność i obiektywność urzędnika, urzędnik musi być uczciwy nie skorumpowany.
Kozyr Kowalski (teoretyk organizacji) - urzędnik: uczciwy, łagodny, popełnia grzechy wobec istoty państwa - obowiązki i prawa wobec państwa, nie może rozstrzygać wszystkich spraw dla dobra obywatela.
Zasada bez gniewu i przychylności Webbera - sine iva et studio - urząd sprawowany racjonalnie bez namiętności wyłączenie upodobań uczuciowych, sprawy urzędowe załatwiane w sposób racjonalny.
Zasada praworządności- Konstytucja pogłębianie zaufania obywatela do państwa.
Społeczna stratyfikacja
Przynależność jednostek do organizacji. Zewnętrzna stratyfikacja dokonuje się wewnątrz organizacji jak i między organizacją, a społeczeństwem, zależy od pozycji społecznej, korzystanie z tego ze względu na status jaki ma organizacja. Wewnętrzna stratyfikacja- wewnętrzna drabina socjalna obejmuje członków rodziny, przenosi prestiż organizacji na członków rodziny. Pracownik organizacji jest skłonny inwestować, zabezpieczenie starości, poczucie bezpieczeństwa. Pracownicy mają możliwość wykształcenia zarządzania daną organizacją (związki zawodowe). Nabierają umiejętności zarządzania, mają czynne uczestnictwo w przedsiębiorstwie, chętnie biorą udział w życiu społecznym, politycznym - wykształca się typ mentalności aktywnej.
Jednostka bezrobotna - dostarcza negatywnych wzorców rodzinie, gdy rodzice nie pracują, środki na utrzymanie dostaje się od państwa. Organizacje mają wpływ na podziały społeczne- jeśli członek rodziny należy do organizacji to całą rodzinę też tak postrzegają. Zatrudnianie pewnej kategorii osób - przynależność do grupy społecznej. Nie uczestniczenie w organizacjach tego typu - wtedy ich sytuacja jest negatywna finansowo i znajdują się na marginesie, bo nie są w strukturach organizacji.
Kategoryzacja jednostek (prowadzą do dyskryminacji)
Doświadczenie - podział na doświadczonych i niedoświadczonych, wiek pracownika, rasa, narodowość, religia, płeć, cechy fizyczne- nadwaga, nałogi, orientacja seksualna.
Jak organizacja wpływa na zachowanie członków?
Podnoszenie kwalifikacji - wpływ na zachowanie członków. Podnoszenie zarobków - wpływ na efektywność pracy. Dyscyplina- wykształcają pewne zachowania pożądane dla organizacji: posłuszeństwo, odpowiedzialność, dyscyplina, osoby podatne na dyktatorski system. Osoby zdyscyplinowane są bardziej odpowiednie do odpowiedzialności za zarządzanie. Realizacja celów władzy wybranej demokratycznie. Przewaga struktur zmilitaryzowanych - przemiany struktur dyktatury. Wypadki, kiedy na skutek działania organizacji zagrażają środowisku lub rynkowi pracy (fabryki amiantu).
Jak wpływa organizacja na społeczność lokalną?
Umiejscowienie dużej organizacji w małej społeczności lokalnej, wtedy ona ma duża przewagę, jest jedynym miejscem zatrudnienia. Wpływ na politykę lokalną- korzystne uwarunkowania prawne, nielegalne zyski dla organizacji. Wpływ organizacji na społeczeństwo- dziedzina ustawodawcza - organizacje prawodawcze, lobbing. Szkodliwe działanie organizacji na społeczeństwo - np. dostanie się do środowiska substancji chemicznej, wadliwie funkcjonująca struktura organizacji- wypadki zagrażające życiu lub zdrowiu. Organizacje na skutek patologii promują działania przestępcze - nakłanianie i zmuszanie do korupcji, łapówki, fałszowanie, ukrywanie dokumentów.
Nieuchronność globalizacji - globalne organizacje przerywają działalność wtedy, gdy dokonuje się nacjonalizacja, albo konfiskata całego mienia.
7. Struktura organizacyjna - pojecie, funkcje, zmiany.
Pojęcie struktury organizacyjnej:
1.Hall, Tolbert: układ organizacyjnych części
2.Blau: rozmieszczenie (według różnych linii) ludzi na stanowiskach społecznych, które determinuje stosunki organizacyjne między tymi ludźmi
3. Ranson, Hinings, Greenwood: złożony mechanizm kontroli, który wyłania się w trakcie wzajemnego oddziaływania ludzi, a jednocześnie kształtuje te oddziaływania: struktura organizacyjna jest za równo determinowana, jak i determinująca.
Funkcje struktury organizacyjnej:
- zapewnić efektywność organizacji
- zminimalizować lub przynajmniej uregulować wpływ na organizację przypadkowych zachowań członków organizacji (to jednostki mają się dostosować do wymagań organizacji, a nie organizacja do wymagań jednostek)
- stworzyć warunki do korzystania z władzy (struktura organizacyjna przypisuje władzę do stanowisk) i podejmowania decyzji (struktura organizacyjna określa przebiegi informacji).
Formy / typy struktury organizacyjnej: typ idealny biurokracji (i typ realny), adhokracja
Strukturalne cechy organizacji: złożoność, formalizacja, centralizacja. Mogą się one zmieniać w obrębie jednej organizacji: są zjawiskami wielowymiarowymi.
Złożoność struktury organizacyjnej
Złożoność struktury organizacyjnej ma istotny wpływ na zachowania członków organizacji, na pozostałe strukturalne cechy organizacji (formalizację i centralizację), na procesy w organizacji oraz na relacje pomiędzy organizacją i jej otoczeniem.
Wymiary złożoności struktury organizacyjnej:
1. zróżnicowanie horyzontalne
2. zróżnicowanie wertykalne
3. zróżnicowanie (rozproszenie) geograficzne
Większość organizacji jest w takiej czy innej konfiguracji wskazanych elementów bardziej lub mniej złożona (organizacją wysoce złożoną horyzontalnie, wertykalnie i geograficznie jest oczywiście administracja publiczna).
Formalizacja struktury organizacyjnej
- nie jest abstrakcją (wyrasta ze sposobu postrzegania przez kierownictwo kwalifikacji i postawy podwładnych, ich zdolności do rozwiązywania problemów, podejmowania decyzji itd.)
- nie jest pojęciem neutralnym: może być pomocna, ponieważ sformalizowane procedury ułatwiają pracę, ale także zmusza ludzi do posłuszeństwa: zakres indywidualnej swobody jest odwrotnie proporcjonalny do zakresu zaprogramowania zachowania w organizacji.
Centralizacja struktury organizacyjnej powszechnie odnosi się do dystrybucji władzy / prawa podejmowania decyzji w organizacji.
Stopień centralizacji w organizacjach
- mówi wiele o społeczeństwie: w społeczeństwie, w którym większość organizacji jest scentralizowana w wysokim stopniu, pracownicy mają niewielki wpływ na swoją pracę, a ich partycypacja w życiu społecznym jest prawdopodobnie także niewielka jest wskaźnikiem tego, jak organizacje postrzegają swoich członków: wysoka centralizacja wyrasta z przekonania, że członkowie musza być ściśle kontrolowani, natomiast niska centralizacja sugeruje, że członkowie mogą sami sobą kierować
Zmieniający się stopień centralizacji ma jednak największe znaczenie dla samej organizacji.
Wysoki stopień centralizacji oznacza:
- lepszą koordynację, ale gorszą elastyczność
- spójną politykę ogólno organizacyjną, ale prawdopodobnie gorsze dostosowanie do warunków lokalnych
- możliwość szybkiego podejmowania decyzji w sytuacjach kryzysowych, ale przeciążone kanały komunikacyjne w trakcie codziennego przepływu informacji w górę i w dół hierarchicznej struktury
Zmiany: zmiany osobowe, posiadanie określonej wiedzy, wiek, płeć.
8. Wzorzec organizacji nowego typu -
adhokracja jako przeciwieństwo administracji.
Adhokracja - organizacja o strukturze charakteryzującej się tymczasowością. Termin wywodzi się od łacińskiego zwrotu "ad hoc" - "do tego", określającego działanie doraźne, podejmowane jednorazowo. Pozwala na maksymalizację elastyczności działania poprzez niewielki stopień formalizacji struktur. Najlepiej sprawdza się w sytuacji dynamicznego otoczenia, w niewielkich organizacjach.
Adhokracja - ma być elastyczna i ma się łatwo przekształcać, by dostosować się do zmieniającego się otoczenia organizacji i odwrotnie, co zmniejsza nakłady i zwiększa jej elastyczność.
Praca w takich organizacjach zwykle odbywa się w zespołach zajmujących się konkretnym zadaniem, funkcje i stanowiska (w tym kierownictwo) są płynne. Zmienna jest też liczba osób zajmujących się danym zagadnieniem Osoby zatrudnione na etat stanowią niewielką część wszystkich zaangażowanych w realizację zadania. Organizacje tego typu mają być mniej hierarchiczne, mają opierać się na partycypacji w danej organizacji, zmienia się więc rola kierownictwa, które ma bardziej wyzwalać inicjatywę pracowników, a nie kierować (trener, a nie doradca).
Wspomaganie kierownictwa przez pracowników jest istotnym czynnikiem wpływającym na efektywność funkcjonowania organizacji.
Pożądane cechy kierownika takiej organizacji:
- ceni sobie osoby asertywne, mające własne zdanie,
- posiada umiejętność wyzwalania talentów innych osób,
- pobudza ich do działania,
Organizacja taka jest twórcza i przedsiębiorcza, szuka nowych rozwiązań ale i okazji do rozwoju i powiększania zysków, wykorzystuje powiązania sieciowe.
Przykłady praktyczne Organizacje o tym charakterze znajdziemy np. wśród agencji reklamowych, szeroko pojętych mediów (np. redakcji gazet), firm zajmujących się finansami, marketingiem, ale również działalnością badawczo-rozwojową.
Minusy:
- niedobór personelu (niepewność dostępności pracowników (głównie tymczasowych), których będą potrzebować, a pracownicy ci będą mieć tendencje do szukania stałego miejsca zatrudnienia)
- fakt korzystania z wykwalifikowanych grup roboczych -> potrzeba posiadania wymaganego doświadczenia, które trzeba nabyć już w firmie, bo dotychczasowe nie znajdzie zastosowania.
9.Zróżnicowanie struktury organizacyjnej.
Formalizacja, centralizacja oraz ich skutki.
Złożoność struktur - nowoczesne organizacje są skomplikowane - problem hierarchii, zachowań członków organizacji, centralizacji i formalizacji organizacji.
Zróżnicowanie horyzontalne struktury - podział wykonywania zadań: dwa wymiary:
- powierzenie zadań specjalistom np. gdy tworzy się szpital specjalistyczny
- powierzenie zadań niespecjalistom
Zróżnicowanie wertykalne struktury - uzależnienie od szczebli władzy, im wyższy szczebel tym wyższa władza.
Inne problemy związane ze złożonością:
- problem z komunikacją
- problem z koordynacją
- problem z kontrolą
Formalizacja struktur organizacyjnych - procedury, które mają ułatwić pełnienie zadań przez członków, elementem formalizacji jest przymus. Istnieją różne stopnie formalizacji, problemem jest ustanowienie odpowiedniego stopnia formalizacji tak aby organizacja mogła funkcjonować. Formalizacja i centralizacja są powiązane - im większa formalizacja tym większa centralizacja. Formalizacja ma wpływ na jednostki, które są w danej organizacji. Organizacja, w której praca jest rutynowa charakteryzuje wysoki stopień formalizacji.
Formalizacja może zależeć od kultury, może wiązać się z tym do czego byli przyzwyczajeni członkowie danej organizacji.
Otoczenie stabilne - decentralizacja - otoczenie jest pewne więc centralizacja nie jest potrzebna
Otoczenie zmienne - centralizacja - gdy jest kryzys
10. Idealny model biurokracji według Maxa Webera
- pozytywna krytyka Marksa
- zwrócenie uwagi, że postępujący rozwój struktur państwowych wymaga stworzenia nowych technik zarządzania
- potrzeba nowoczesnego systemu biurokracji
- racjonalny sposób organizacji produkcji = system biurokratyczny
- biurokracja nie ma negatywnych cech, jest przejawem działalności ludzkiej i opiera się ona na bezosobowych zasadach ustanowionych przez rozum ludzki
- biurokracja - 2 filary: legalność i bezosobowość
- biurokracja -> hierarchiczna organizacja urzędników, opiera się na zasadzie kompetencji
\ relacje jakie istnieją między administracją a obywatelami czy innymi instytucjami społecznymi
\ typ postaw i zachowań charakterystycznych dla współczesnej administracji
Biurokracja - najbardziej racjonalny sposób sprawowania władzy w państwie kapitalistycznym.
Państwo nowożytne - elementy (podstawy):
racjonalno-legalne ustanowienie władzy - legitymizacja władzy (uprawomocnienie)
prawo pozytywne - prawo ustanowione
aparat polityczny i administracyjny działa na podstawie prawa
państwo ma możliwość legalnego zastosowania przymusu
prawo jest słuszne i zgodne z normami moralnymi
Biurokracja jest podstawą panowania legalnego. Według Maxa Webera biurokracja:
- stały charakter działania aparatu urzędniczego
- istnieje możliwość oddzielenia kompetencji aparatu politycznego i biurokratycznego
- aparat biurokratyczny działa na podstawie prawa
- nadzór nad wykonywaniem działań administracji
- oddzielenie urzędu od osoby urzędnika
- profesjonalizacja działań administracji
- urzędnik nie miał prawa do zawłaszczenia urzędu
Zasada kompetencji - czynności urzędowe oderwane od osoby urzędnika, te czynności stają się obowiązkami urzędniczymi określonymi wyłącznie przez prawo
Zasada hierarchii urzędowej - systematyczna dyscyplina i kontrola urzędników, ich kompetencje ujęte są w sposób abstrakcyjny i zdepersonalizowany (bezosobowy).
Zasada nominacji urzędników - na podstawie ich kwalifikacji technicznych i doświadczeniu
Urzędnicy - cechy:
- osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę
- zasady zatrudniania i awansowania - określone przez prawo
- zajmowane stanowisko zależy od kwalifikacji
- za wykonaną pracę otrzymuje wynagrodzenie a także pewność zatrudnienia i możliwość awansu
- urzędnik nie może pracować w innym miejscu niż administracja
- obowiązki urzędnicze powinny być traktowane bezosobowo
- apolityczność (neutralność polityczna)
- zakaz wykorzystywania stanowiska służbowego do celów osobistych
11.Krytyka modelu Webera. Dysfunkcje biurokracji.
Krytyka modelu Webera:
- brak sprawnego działania w przypadku sytuacji nietypowych, które nie są uwzględnione w obowiązujących przepisach;
- problemy z wdrażaniem innowacji, ponieważ one same są sytuacjami nietypowymi i wymagają reorganizacji istniejącej struktury organizacyjnej
- konflikty między ekspertami, dla których autorytetem jest wiedza i urzędnikami, bazującymi na hierarchii organizacyjnej
- przemieszczenie celów, które uwidacznia się w tym, że:
*przestrzeganie przepisów staje się ważniejsze od realizacji celów, do jakich powołana została organizacja
*skupianie się przez organizację na własnym funkcjonowaniu, zamiast na świadczeniu usług
*szukanie innych celów przez organizacje, gdy te do których została powołana już są zrealizowane
- pojawianie się wewnątrz organizacji nieformalnych grup, które mają duży wpływ na jej funkcjonowanie, głównie w odniesieniu do zdobywania władzy i realizacji partykularnych interesów.
- Decyzje odzwierciedlają uwarunkowania polityczne urzędników
- Zanika poczucie misji, zaangażowania w pracę
- Biurokracja realizuje nie interesy społeczne ,ale cele władzy
- Nie uwzględnianie czynnika ludzkiego (indywidualnych pobudek ,interesów)
- Biurokracja sama staje się władzą
- Niesamodzielność myślenia (podejmowania decyzji)
Dysfunkcje biurokracji wg Roberta Mertona
W analizie dysfunkcji biurokracji Robert K. Merton zauważył, że charakteryzują ją:
- wyuczona bezradność (wyuczona nieudolność) - sprawdzone umiejętności w przeszłości prowadzą do niewłaściwych reakcji w zmienionych warunkach;
- skrzywienie zawodowe
- psychoza zawodowa - jednostki w wyniku rutyny rozwijają szereg negatywnych cech, jak uprzedzenia czy antypatie
- nadmierne dyscyplinowanie biurokraty, które prowadzi do kurczowego trzymania się przez niego przepisów i tym samym do przemieszczania celów, zachowań o charakterze rytualizmu i formalizmu
- nadmierny konformizm
Do innych problemów biurokracji zaliczyć można:
- Błędne koło biurokracji - jedna z dysfunkcji biurokracji. Polega ona na podjęciu działań przez kierownictwa instytucji zbiurokratyzowanej, które są ukierunkowane na zmniejszenie biurokracji, a prowadzą do jej spotęgowania. Jest to mechanizm sprzężenia zwrotnego - dodatniego,
-stworzenie człowieka organizacji
Dysfunkcje biurokracji zostały ujęte także w quasi-naukowe prawa:
Prawo Parkinsona -„praca rozszerza się wprost proporcjonalnie do jej wykonania”
Zasada Petera -urzędnik wspina się na drabinie służbowej aż nie otrzyma stanowiska jakiemu nie może sprostać i na nim pozostanie.
Zasada Diliberta- nie można uznać za zasadę ,że wszyscy w pracy kierują się logiką. Najgorsi pracownicy są awansowani tam ,gdzie mogą wyrządzić najmniejsze szkody (czyli dyrekcja ).
12.Dychotomia polityka - biurokracja i teoria politycznej kontroli biurokracji.
Biurokracja i biurokraci z zasady angażują się w działania polityczne. Teoria polityki biurokratycznej wychodzi zatem od akceptacji tego, co empirycznie już dawno zostało zaobserwowane. Administracja nie jest techniczną i wolną od wartości działalnością, dającą się oddzielić od polityki.
David Easton: Polityka to autorytatywną alokacją wartości w społeczeństwie.
Dwight Waldo: Administracja jest polityką.
John Merriman: Teoria administracji publicznej jest w naszych czasach także teorią polityki.
W porównaniu z teorią politycznej kontroli biurokracji teoria polityki biurokratycznej ma nieco bardziej złożone zadania:
- jej celem nie jest przeprowadzenie linii podziału pomiędzy polityką i administracją ponieważ taka linia nie istnieje
- nie należy do niej ustalenie tego, jak zapewnić odpowiedzialność biurokracji wobec jej politycznych zwierzchników, chociaż ta kwestia ma dla niej znaczenie
W centrum zainteresowania teorii polityki biurokratycznej znajduje się kwestia władzy politycznej.
Paradygmat polityki biurokratycznej G.T. Allisona
Pierwszą poważną próbę zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął Graham Tillett Allison. Bezpośrednim przedmiotem zainteresowania G.T. Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów USA i ZSRR w czasie kryzysu kubańskiego. Autor postawił także pytanie ogólniejsze, dotykające istoty polityki biurokratycznej:
Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona polityka? Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa?
Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, G.T. Allison sformułował trzy modele:
- racjonalnego aktora / model klasyczny (model I)
- paradygmat procesu organizacyjnego (model II)
- paradygmat polityki biurokratycznej (model III)
Model I
Decyzje rządowe można rozumieć widząc
w nich produkt pojedynczego aktora, kierującego się swoim własnym interesem.
W przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje:
- identyfikuje możliwe rozwiązania problemu
- ocenia ich konsekwencje
- wybiera to, które maksymalizuje korzyści i minimalizuje koszty
Model II
W procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele podmiotów, a proces ten jest wysoce ustrukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne.
Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje polega raczej na organizacyjnych procedurach aniżeli na racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.
Model III
Decyzje rządowe są produktem przetargów i kompromisu pomiędzy różnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model ten opiera się na czterech podstawowych założeniach:
1.Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek mających różne cele i programy. Każda kwestia przyciąga uwagę i angażuje określony zestaw aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii rozbieżne interesy i motywacje.
2.Nie istnieje żadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi słowy, żaden aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać jednostronnie.
3.Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną. Innymi słowy, to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem przetargów i kompromisu, produktem procesu politycznego.
4.Istnieje różnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem. Po wyborze określonego kierunku działania zadanie jego wykonania zostaje powierzone innym, którzy muszą podejmować decyzje dotyczące bardziej szczegółowych działań. Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury operacyjne i przez interesy wykonawców.
Przyjęcie powyższych czterech założeń powoduje, że uwaga przedstawiciela nauki administracji natychmiast kieruje się na władzę w obrębie i między jednostkami organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej władzy model G.T. Allisona obejmuje politykę i administrację, czyniąc między nimi tylko niewielką różnicę: W badaniu biurokracji:
Model III postrzega składniki władzy wykonawczej jako pół autonomiczne organizacje, które nie działają zgodnie nad seriami pojedynczych kwestii strategicznych, lecz działają nad różnorodnymi kwestiami odpowiednio do swoich własnych koncepcji krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów. Decyzje rządowe są w konsekwencji produktem polityki. Założenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną politykę przez poszukiwanie odpowiedzi na kilka podstawowych pytań:
1. Kto działa? Innymi słowy, jakie organy lub jednostki mają ważny interes w danej kwestii i czyje zachowanie może mieć istotny wpływ na decyzje i działania rządowe dotyczące tej kwestii?
2. Co determinuje stanowisko każdego gracza? Pytanie to płynie ze spostrzeżenia G.T. Allisona, że punkt widzenia zależy od punktu siedzenia. Różne organy i jednostki mają różną percepcję danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i poczucia misji, rozbieżne preferencje odnośnie do tego, co powinno zostać zrobione.
3. Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść decyzje i działania rządowe? Po ustaleniu podmiotów zaangażowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między zaangażowanymi aktorami, a więc sposobów, w jaki bronią i popierają swoje interesy. Innymi słowy, chodzi o poznanie relatywnego wpływu graczy.
Organizacyjne uwarunkowania polityki biurokratycznej
- dlaczego biurokracja i biurokraci robią to, co robią?
Biurokracja realizuje ważną misję publiczną i podejmuje liczne decyzje i działania polityczne, a jednocześnie prawne wyznaczenie tych działań jest niejednoznaczne. Jeżeli ustawodawca i prawo tylko w części wyjaśnia co biurokracja robi i dlaczego to robi, to co wyjaśnia resztę?
- jak formalne więzi w obrębie biurokracji, relacje biurokracji z innymi instytucjami oraz powierzone jej do realizacji programy i polityki determinują relatywny wpływ (władzę) licznych aktorów politycznych?
James Q. Wilson:
Biurokraci dysponują uznaniem w procesach decyzyjnych, a sposób korzystania z tego uznania zależy od wielu czynników.
Działania biurokracji i biurokratów są celowe, tzn. motywowane przez cele, ale należy odrzucić pogląd, że cele są w całości czy w dużej części zdeterminowane przez prawo. Jest bowiem tak, że cele są niejasne czy nawet sprzeczne.
W sytuacji niepełnego określenia celów działania biurokratów nie mogą polegać tylko na określaniu najlepszego sposobu osiągania celów na podstawie wiedzy i doświadczenia. Coś innego niż „produkt” politycznego końca dychotomii polityka-administracja musi kierować działaniami biurokracji i biurokratów. Co to jest? Co (oprócz polityki/-prawa) determinuje działania biurokracji i biurokratów?
James Q. Wilson
Determinanty działania biurokracji i biurokratów (inne niż polityka/prawo):
- imperatywy sytuacyjne (bieżące wydarzenia na które należy zareagować)
- oczekiwania współpracowników w miejscu pracy
- oczekiwania kolegów - przedstawicieli tego samego zawodu z innych ośrodków
- wartości zawodowe
- ideologia
- przekonania własne
- potrzeby klienta
James Q. Wilson
- Niejasność celów prowadzi także do ich zastępowania przez reguły, jako że trzymanie się ustalonych reguł i procedur zmniejsza ryzyko działania.
- Większość dużych organizacji, także publicznych, ma własną szczególną osobowość, czyli sposoby myślenia o celach i najlepszych sposobach ich osiągania.
Sposoby te składają się na kulturę organizacyjną z której korzysta się w procesie socjalizacji nowych członków, aby nauczyć ich przyjętych w danej organizacji sposobów postępowania.
Harold Seidman
Dlaczego kwestia organizacji (i reorganizacji) jest stale przedmiotem publicznych dyskusji, a jednocześnie dla-czego wprowadzane zmiany organizacyjne rzadko kiedy prowadzą do osiągnięcia ich domniemanych celów?
Otóż jest tak dlatego, że organizacja administracji ma niewiele wspólnego ze skutecznością i ekonomicznością. Organizacja administracji dotyczy władzy i polityki.
- Z perspektywy ortodoksyjnej nauki administracji wiele elementów władzy wykonawczej jest zorganizowanych w sposób perwersyjny: nakładające się na siebie kompetencje, niejasne więzi organizacyjne, zadania i programy przypisane organom bez uwzględnienia ich specyfiki czy funkcjonalnych priorytetów, organy administracyjne zbudowane w oparciu o różnorodne plany organizacyjne i stosujące zadziwiająco różne procedury itd.
- Z politycznego punktu widzenia przypadki takie są jak najbardziej sensowne, jako że są politycznie pożądane, a przynajmniej politycznie akceptowane.
Organizacja czy reorganizacja administracji stała się trwałym elementem polityki, uprawianym dla niej samej - celem politycznym bez jakiegokolwiek uzasadnienia w postaci jakiejś strategii administracyjnej.
Biurokracja reprezentatywna
Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia się na znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w kontekście wartości demokratycznych (reguły większości, praw mniejszości, równej reprezentacji itd.).
Podstawowe założenie:
- jeżeli biurokracja odzwierciedla różnorodność społeczności, której służy, z większym prawdopodobieństwem będzie wyrażała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji politycznych
- jeżeli biurokracja jest wrażliwa na różnorodność interesów i jeżeli te interesy znajdują wyraz w jej działaniach i decyzjach to może ona zostać uznana za instytucję reprezentatywną
- jeżeli biurokracja jest instytucją reprezentatywną to jej polityczną rolę można pogodzić z wartościami demokratycznymi
Reprezentatywność w instytucjach Unii Europejskiej
Specyfika wspólnotowa nakazuje stosowanie w sferze rekrutacji, awansów i oceny kryterium reprezentatywności urzędników na poziomie gwarantującym równość przedstawicielom poszczególnych państw członkowskich.
Koncepcję legitymizowania władzy biurokracji przez traktowanie biurokracji jako instytucji reprezentatywnej zapoczątkował formalnie: J. Donald Kingsley
System łupów (spoils system)
Wprowadzony w USA w XIX w. zaowocował służbą cywilną zdominowaną przez zwolenników zwycięskiej partii.
- taka biurokracja może być postrzegana jako przedłużenie zwycięskiej partii i zatem preferencji wyrażonych przy urnie wyborczej
- taki system przynosi problemy (niekompetencja, faworyzowanie, korupcja), którym miała przeciwdziałać proponowana przez W. Wilsona i F.J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja
Negatywne następstwa systemu łupów sprawiają, że współcześni zwolennicy biurokracji reprezentatywnej odrzucają ten system jako właściwy model biurokracji reprezentatywnej.
Andrew Jackson: Obowiązki wszystkich urzędników publicznych są tak oczywiste i proste, że ludzie inteligentni bez przeszkód kwalifikują się do ich wypełniania.
W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii biurokracji reprezentatywnej sformułowali:
David Levitan, Norton Long
- Czy organy publiczne reprezentują interesy i wartości społeczeństwa amerykańskiego? Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli zakresu w jakim biurokracja odzwierciedla budowę społeczeństwa (z punktu widzenia rasy, narodowości i płci).
- Czy te interesy i wartości znajdują wyraz w działaniach politycznych biurokracji?
Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli relacji pomiędzy pasywną reprezentacją i efektami politycznymi.
„Krwioobiegiem administracji jest władza. Jej osiągnięcie, utrzymanie, wzrost, rozproszenie i utrata są zagadnieniami, których i praktyk i teoretyk nie mogą pomijać”. Norton Long
13. Rola administracji i biurokracji w procesie kształtowania polityki - teoria polityki biurokratycznej.
Teoria polityki biurokratycznej dąży do wyjaśnienia roli administracji i biurokracji w procesie kształtowania polityki. Jej przedstawiciele odrzucają dychotomię polityka-administracja, na której opiera się teoria kontroli biurokracji, widząc w tym podziale analityczną wygodę, która nie służy rozwojowi teorii administracji publicznej.
W szczególności uważają, że ceną uczynienia teorii bardziej operacyjną przez rozdzielenie administracji od polityki jest świadome ignorowanie istotnej roli biurokracji w strukturze władzy publicznej. Potrzeba teoretycznego wyjaśnienia politycznej roli biurokracji jest niewątpliwie usprawiedliwiona, jako że biurokracja i biurokraci z zasady angażują się w działania polityczne. Polityka jest ogólnie definiowana jako autorytatywna alokacja wartości (David Easton) lub proces decydowania o tym, kto, co, kiedy i jak otrzyma (Harold Lasswell).
Liczne badania potwierdzają, że biurokracja i biurokraci alokują wartości i decydują o tym, kto co dostanie, że biurokraci angażują się w czystą politykę.
Teoria polityki biurokratycznej wychodzi zatem od akceptacji tego, co empirycznie już dawno zostało zaobserwowane, to jest od tego, że administracja nie jest techniczną i wolną od wartości działalnością istotnie różną od polityki. Przeciwnie: administracja jest polityką.
W porównaniu z teorią politycznej kontroli biurokracji teoria polityki biurokratycznej ma nieco bardziej złożone zadania. Jej celem nie jest przeprowadzenie linii demarkacyjnej pomiędzy polityką i administracją, ponieważ taka linia nie istnieje. Nie należy do niej także ustalenie tego, jak zapewnić odpowiedzialność biurokracji wobec jej politycznych zwierzchników, chociaż ta kwestia ma dla niej znaczenie. W centrum zainteresowania teorii polityki biurokratycznej znajdują się kwestie władzy politycznej: W jakim stopniu procesy administracyjne, będące przeciwieństwem procesów demokratycznych, kształtują politykę publiczną? Kto kontroluje lub kto wpływa na władzę biurokratyczną? Jaka jest rola biurokracji w reprezentowaniu i popieraniu celów grup interesów? W jakim stopniu organy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru dążą do kształtowania i kontroli administracji jako środka realizacji własnych celów politycznych. Co jest źródłem władzy politycznej? Pierwszą poważną próbą zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął Allison. Bezpośrednim przedmiotem zainteresowania Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów USA i Związku Radzieckiego w czasie kryzysu kubańskiego. Allison postawił także pytanie ogólniejsze, dotykające istoty polityki biurokratycznej: Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona polityka?
Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa? Aby udzielić ogólnych odpowiedzi na te pytania, Allison sformułował trzy modele:
- racjonalnego aktora (model klasyczny) - zakłada, że decyzje rządowe można rozumieć widząc w nich produkt pojedynczego aktora, kierującego się swoim własnym interesem. Zgodnie z tym modelem, w przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje identyfikuje możliwe rozwiązania problemu, ocenia ich konsekwencje, a następnie wybiera to, które maksymalizuje korzyści i minimalizuje koszty.
- paradygmat procesu organizacyjnego - zakłada, że w procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele podmiotów, a proces ten jest wysoce strukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne. Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje polega raczej na organizacyjnych zwykłych procedurach aniżeli na racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów. Podmiot opiera się na procedurach i będzie je realizował. DECYZJE PRODUKTEM PROCEDUR.
- paradygmat polityki biurokratycznej - decyzje = produkt przetargów i kompromisów; władza składa się z rozmaitych organizacji i jednostek ->założenie, że żaden podmiot samodzielnie nie podejmuje decyzji. Jest ona pewną wypadkową.
Allison: ludzie dysponują władzą, ale różnią się w tym co powinno być zrobione. Nie można mówić tylko o przesłankach prawnych podejmowanych decyzji.
Elementy wspólne dla podejmowania decyzji:
- zachowania biurokracji-zachowania wynikają też z faktu pochodzenia z aparatu biurokratycznego oraz z wartości itp.
- struktura org. i dystrybucja władzy (pewna hierarchia, odpowiedzialność ”górnych partii”, osoby które funkcjonują w tego typu strukturach będą spełniały oczekiwania nie tylko szefów, ale i kolegów
Czynniki wpływające na podejmowanie decyzji:
- imperatywy sytuacyjne - bieżące wydarzenia
- oczekiwania kolegów
- potrzeby klienta (POLITYKA KLIENTELISTYCZNA-admin. zaczyna służyć pewnym grupom interesów. Czasami chodzi o pewne osoby, które realizują i kontrolują pewne organizacje, np. Min.Rolnictwa-organizacje rolników)
- wartości zawodowe
- kwestia niejasności celów
14. Teoria reprezentatywnej biurokracji.
Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia się na znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w kontekście wartości demokratycznych (reguły większości, praw mniejszości, równej reprezentacji itd.).
Podstawowe założenie:
- jeżeli biurokracja odzwierciedla różnorodność społeczności, której służy, z większym prawdopodobieństwem będzie wyrażała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji politycznych
- jeżeli biurokracja jest wrażliwa na różnorodność interesów i jeżeli te interesy znajdują wyraz w jej działaniach i decyzjach to może ona zostać uznana za instytucję reprezentatywną
- jeżeli biurokracja jest instytucją reprezentatywną to jej polityczną rolę można pogodzić z wartościami demokratycznymi
Koncepcję legitymizowania władzy biurokracji przez traktowanie biurokracji jako instytucji reprezentatywnej zapoczątkował formalnie: J. Donald Kingsley.
System łupów (spoils system) wprowadzony w USA w XIX w. zaowocował służbą cywilną zdominowaną przez zwolenników zwycięskiej partii.
Taka biurokracja może być postrzegana jako przedłużenie zwycięskiej partii i zatem preferencji wyrażonych przy urnie wyborczej
Taki system przynosi problemy (niekompetencja, faworyzowanie, korupcja), którym miała przeciwdziałać proponowana przez W. Wilsona i F.J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja
Negatywne następstwa systemu łupów sprawiają, że współcześni zwolennicy biurokracji reprezentatywnej odrzucają ten system jako właściwy model biurokracji reprezentatywnej.
W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii biurokracji reprezentatywnej sformułowali: David Levitan, Norton Long.
Norton Long - Czy organy publiczne reprezentują interesy i wartości społeczeństwa amerykańskiego?
Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli zakresu w jakim biurokracja odzwierciedla budowę społeczeństwa (z punktu widzenia rasy, narodowości i płci).
Czy te interesy i wartości znajdują wyraz w działaniach politycznych biurokracji?
Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli relacji pomiędzy pasywną reprezentacją i efektami politycznymi.
“Krwioobiegiem administracji jest władza. Jej osiągnięcie, utrzymanie, wzrost, rozproszenie i utrata są zagadnieniami, których i praktyk i teoretyk nie mogą pomijać.” Norton Long.
5