1. ZAGADNIENIA WSTĘPNE

1. Zagadnienia wstępne

1.Pojęcie administracji można rozumieć w różny sposób. Inaczej pojmuje się kategorię administracji w języku potocznym, inaczej w teorii organizacji, a jeszcze inaczej w rozważaniach prawniczych. W języku potocznym termin „administracja” używany jest do określenia wszelkiej działalności zmierzającej do uzyskania określonych efektów, jak również do oznaczenia podmiotów prowadzących tę działalność, a często jednocześnie do działalności i podmiotów działających. W tym potocznym użyciu w kontekście pewnej działalności termin „administracja” jest stosunkowo bliski łacińskiemu źródłosłowu (ministrare- posługiwać, wykonywać, kierować a przedrostek ad-ku wzmacnia element celowości działania). W tym użyciu termin jest synonimem kierownictwa, zarządu, zarządzania, zawiadywania. Z kolei w kontekście podmiotowym potoczne znaczenie pojęcia administracji sprowadza się do określenia każdego podmiotu prowadzącego działania o wspomnianych cechach, niezależnie zresztą od charakteru i statusu prawnego tego podmiotu. I tak, administracją jest tutaj organ administracji publicznej czy urząd administracyjny, ale także administracja jako komórka organizacyjna w spółdzielni mieszkaniowej, administracja przedsiębiorstwa, spółki czy wyższej uczelni.

Przy tych ogólnych potocznych znaczeniach kategorii administracji nie występuje zróżnicowanie na administrację publiczną i prywatną. Tymczasem w rozważaniach prawniczych to zróżnicowanie zachodzi i ma dosyć istotne znaczenie dla treści pojęcia administracji.

Kryterium rozróżniania tych dwóch kategorii, tj. administracji publicznej i prywatnej stanowią cele, jakim służyć mają te administracje.

Administracja prywatna jest prowadzona przez jednostkę w związku z jej własnymi sprawami oraz sprawami osób trzecich, głównie w obszarze stosunków majątkowych. Administracja publiczna natomiast to administracja wykonywana przez państwo i inne związki publiczno-prawne (np. samorząd) w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak więc widać, o rozróżnieniu administracji prywatnej i publicznej decyduje co, kto i w czyim interesie działa.

Wyjaśnienia treści pojęcia administracji w kontekście rozważań prawniczych odnoszą się do kategorii administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, że w okresie 1950- 1990 w Polsce w zasadzie nie posługiwano się terminem „administracja publiczna”, lecz terminem „administracja państwowa”. Wynikało to stąd, iż w systemie aparatu państwowego opartego o zasadę jednolitości władzy państwowej podmiotem administracji było w zasadzie jedynie państwo (a nie także inne związki publiczno-prawne). Administracja publiczna pokrywała się z administracją państwową.

Po przywróceniu w 1990 r. samorządu terytorialnego, a także na tle rozwijania się samorządów specjalnych (zawodowych) uzasadnione się stało operowanie pojęciem administracji publicznej jako kategorią szerszą, obejmującą administrację państwową oraz administrację samorządową. Z kolei w ramach administracji państwowej można wyróżnić administrację rządową, a także organy, które z racji zadań i kompetencji można kwalifikować jako organy administracyjne, lecz nie wchodzące w obszar administracji rządowej, ponieważ nie podlegają one bezpośrednio bądź pośrednio Radzie Ministrów. Do takich organów należy np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy Państwowa Inspekcja Pracy. Tego rodzaju organy tworzą kategorię administracji państwowej, ale nie rządowej. W rezultacie w ramach zasadniczej systematyki administracji publicznej wyróżnić należy administrację państwową i administrację samorządową, a w ramach tej pierwszej administrację rządową i administrację państwową nie będącą administracją rządową. Administrację rządową można z kolei podzielić na administrację ogólną i zespoloną oraz na administrację niezespoloną. Taki podział nie jest tylko zabiegiem porządkującym, ale ma on swoje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie, tj. w uadmrz w województwie z 5 czerwca 1998.

2.Po tym wstępnym uporządkowaniu terminologicznym można teraz przejść do wyjaśnienia czym jest, na czym polega administracja publiczna?

Można powiedzieć, że nie ma w tym zakresie jednolitości poglądów. Generalnie rzecz biorąc próby wyjaśnienia zjawiska, jakim jest administracja idą w piśmiennictwie w dwóch zasadniczych kierunkach przedstawienia administracji, mianowicie w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) oraz funkcjonalnym (przedmiotowym). Niekiedy występuje też ujmowanie administracji w sposób mieszany, tj. z uwzględnieniem podmiotowego i przedmiotowego widzenia administracji.

Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym stanowi -mówiąc najkrócej- ogół podmiotów administracyjnych. Do tych podmiotów należą w pierwszym rzędzie organy administracyjne i urzędy administracyjne, ale oprócz tych podmiotów w grę wchodzą jeszcze inne jednostki organizacyjne, np.: zakłady administracyjne, agencje rządowe, fundacje itd., mające realizować zadania publiczne.

Administracją publiczną w ujęciu funkcjonalnym jest określona działalność prowadzona przez państwo lub inne związki publiczno-prawne za pośrednictwem organów, urzędów lub jednostek organizacyjnych o innym statusie prawnym. W odniesieniu do wyjaśnienia treści tej działalności stosowane są w doktrynie dwa podejścia negatywne oraz pozytywne.

W Polsce przed wojną oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. Najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa (w ramach trójpodziału władz).

Przykład określenia w sposób negatywny: „administracja jest taką częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej” S. Kasznica; „planowaną działalnością państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem” T. Bigo.

W początku lat 50-tych podjęte zostały pierwsze próby sformułowania definicji funkcjonalnej administracji w sposób pozytywny. M. Jaroszyński w podręczniku „Polskie prawo administracyjne. Część ogólna” pisał, że administracja to jedna z form działalności państwowej prowadzona na podstawie ustaw i polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwowych, która to działalność może być prowadzona z wykorzystaniem przymusu państwowego. Takie ujęcie istoty administracji wywarło duży wpływ na późniejsze ujmowaniu kategorii administracji przez innych autorów. Trzeba jednak zauważyć, że w latach późniejszych doktryna prawnicza idąc drogą funkcjonalnego i pozytywnego określenia administracji poszukiwała dalszych cech, które pozwoliłyby przedstawić tę funkcję w sposób precyzyjniejszy. Tak np. J. Starościak przybliżając pojęcie administracji państwowej nawiązywał do swoistości form działania.

Próby pozytywnego, funkcjonalnego określenia administracji nie dają zadowalającego rezultatu. Definicje funkcjonalne stają więc- podobnie jak i definicje podmiotowe- w rzędzie kolejnych prób tylko opisu administracji publicznej.

W rezultacie można stwierdzić, iż nie ma jednego uniwersalnego określenia administracji. Administracja publiczna może być określana w różny sposób, w zależności od tego, czy określenie służyć ma prezentacji ustroju administracji, czy też ma być wykorzystane dla omówienia innej problematyki, np. prawnych form działania administracji.

Wydaje się też, że nie pretendując do zbudowania pełnej naukowej definicji administracji można konstruować jej opisowe określenie w drodze ustalenia typowych cech administracji, które co prawda nie muszą występować stale, lecz pojawiają się regularnie i przez to mogą stanowić cechy właściwe samej istocie administracji.

Te charakterystyczne cechy administracji będą przy tym założeniu aktualne zarówno, gdy za punkt wyjścia przyjmiemy administrację jako ogół jednostek administrujących (ujęcie organizacyjne), czy też potraktujemy ją jako działalność o charakterze organizatorskim, polegającą na bezpośredniej praktycznej realizacji ustalonych przez prawo zadań o charakterze publicznym.

Szczególne cechy administracji publicznej są następujące:

1. administracja występuje w imieniu (na rachunek) państwa lub innego związku publiczno-prawnego. Oznacza to, że „administracja” jest czyjaś, jest przynależna państwu lub innemu związkowi publiczno-prawnemu (np. gminie). Pierwotnym dysponentem (właścicielem) administracji jest państwo, ale ono na ogół dzieli się tą administracją z innymi związkami publiczno-prawnymi.

2. administracja jest działalnością organizatorską, o charakterze wykonawczym, polegającą na ciągłym , bieżącym i nieprzerwanym realizowaniu zadań publicznych. Organizatorski charakter zadań administracji wiąże się ściśle z inicjatywną jej naturą i ukierunkowaniem na przyszłość. W porównaniu z działalnością ustawodawczą administracji jest zdecydowanie bardziej aktywna i czynna. Inicjatorska natura administracji odróżnia administrację przede wszystkim od wymiaru sprawiedliwości (administracja działa nie tylko na wniosek, ale i z własnej inicjatywy, sąd działa na skutek inspiracji z zewnątrz). Wykonawczy charakter administracji stanowi cechę względną a zasadniczym punktem odniesienia jest tu ustawodawca. Administracja jest działalnością polegającą na stosowaniu prawa, którego twórcą pierwszorzędnym jest ustawodawca. Jednocześnie działalność oznaczana jako administracja nie jest li tylko ścisłą realizacją postanowień zawartych w określonych ramach prawnych. Obejmuje ona także działalność o treściach prawotwórczych, wypełniając ogólnie tylko ustalone ramy prawne. Działalność ta to rządzenie. W konsekwencji administracją publiczną tworzy działalność będąca wykonywaniem prawa + rządzenie.

3. administracja ma obowiązek działania w interesie publicznym. Funkcja administracji obejmuje realizowanie w sposób trwały zadań publicznych określonych w przepisach prawnych. Celem jej nie jest osiąganie zysków czy innych korzyści, lecz jej sens stanowi wypełnianie zadań i realizowanie założonych celów publicznych. Kategoria interesu publicznego nie jest jednoznaczna i zawsze taka sama (przez co ma charakter względny). Najogólniej rzec biorąc interes publiczny postrzegany jako przeciwieństwo interesu prywatnego, który musi ustąpić wobec interesu publicznego, jako kategorii wyższej, zawierającej wartościujący element dobra wspólnego, ogólnego (pewnych wspólnych, ogólnych korzyści). Działanie w interesie publicznym nie wyklucza możliwości pobierania opłat za pewne czynności administracyjne.

4. administracja działa wyłącznie na podstawie i w ramach granic wytyczonych przez prawo. Administracja nie może nie tylko naruszać prawa (podobnie jak obywatel), ale jedyną determinantą jej działalności jest prawo (tym różni się od działalności jednostki, która dla swoich działań nie musi mieć stosownego upoważnienia). Do administracji nie ma zastosowania zasada, że co nie jest zabronione, jest dozwolone.

5. administracja jest działalnością co do zasady władczą, aczkolwiek nie w każdym przejawie tej działalności odzwierciedla ona się to władztwo. Władztwo oznacza możliwość jednostronnego, wiążącego kształtowania sytuacji prawnej innego podmiotu oraz możliwość zapewnienia skuteczności działania poprzez użycie przymusu państwowego. Monopol na władztwo przysługuje państwu, stąd administracja państwowa jest najszersza. Ale państwo może dzielić się (i czyni to mniejszym lub większym zakresie) z innymi podmiotami, np. jednostkami samorządu i innymi związkami publiczno-prawnymi. Związki publiczno-prawne to takie organizacje typu korporacyjnego, z którymi państwo podzieliło się władztwem. Istotne jest przy tym, iż przymus ten może być zastosowany w sposób bezpośredni, tzn. bez ingerencji sądów (każda jednostka, która uzyskała wyrok sądowy na swą korzyść ma prawo do tego, aby właściwe organy przeprowadziły egzekucję jej praw, tymczasem administracja może sama stosować przymus dla prób egzekwowania swych zarządzeń). Środek w postaci możliwości użycia przymusu w sposób bezpośredni jest w gestii wyłącznie administracji publicznej, nie przysługuje żadnym innym rodzajom administracji, np. administracji przedsiębiorstw prywatnych, organizacji społecznych itp. Należy podkreślić, że administracja publiczna nie w każdym swym działaniu będzie stosować wspomniany przymus, chodzi natomiast o to, iż potencjalnie administracja ma zawsze możliwość użycia tego przymusu (władztwa) dla zapewnienia skuteczności swoich rozstrzygnięć. Administracja publiczna wykonywana jest w swoistych formach prawnych, z których najbardziej charakterystyczną jest akt administracyjny.

2. Podstawowe sfery administracji publicznej

W ramach administracji publicznej- zważywszy na szeroki zakres zadań nią objętych- dokonuje się często różnych podziałów i klasyfikacji. Za punkt wyjścia przyjmowane są przy tym różne przejawy działania administracji. Tak np. siatka podziału terytorialnego prowadzi do wyróżnienia administracji centralnej i terenowej, wedle rodzajów organów działających wyróżniana jest administracja rządowa i samorządowa, z kolei zaś przyjęcie za kryterium przedmiotu działania prowadzi do wskazania na administrację gospodarczą, finansową, szkolną itd.

W odniesieniu do administracji zastosowany może być też inny, bardziej ogólny podział nawiązujący do charakteru działań oraz zadań administracji publicznych. Wychodząc z tych punków widzenia można wskazać w administracji publicznej podstawowe sfery działania, a mianowicie administrację władczą (zwierzchnią) oraz niewładczą (zwiadowczą), a także sferę administracji reglamentacyjnej i sferę administracji świadczącej.

U podłoża rozróżnienia administracji władczej i niewładczej leży stopień imperatywności działań. Podział ten nawiązuje do dawniej podnoszonego rozróżnienia administracji na sferę imperium i sferę gestii.

Administracja władcza to taki fragment administracji publicznej, w ramach którego administracja wydaje akty obowiązujące adresatów i w razie potrzeby używa przymusu do ich wyegzekwowania. Administrację tę charakteryzuje więc prawo wydawania aktów jednostronnych, którym przysługuje domniemanie ważności oraz zapewnienie ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądu (przymus bezpośredni).

Administracja niewładcza (zwiadowcza) to działanie w formach dostępnych osobom fizycznym, a więc w formach innych niż akty publiczno-prawne generalne czy indywidualne. Administracja posługuje się tu środkami prawa cywilnego bądź też podejmuje działania faktyczne (może tu również stosować działania prawne o charakterze administracyjnym a nie cywilnym, które jednak nie polegają na jednostronnych rozstrzygnięciach, np. porozumienia).

Trzeba podkreślić, iż administracja władcza i niewładcza limitowana jest prawem. Przepisy prawne bowiem określają jakimi środkami może posługiwać się administracja publiczna w swoich działaniach (wybór środków jest dopuszczalny o tyle, o ile na taki wybór prawo zezwala).

Drugie generalnie rozróżnienie administracji publicznej, mianowicie na administrację reglamentacyjną i administrację świadczącą dokonywane jest w oparciu o zróżnicowany charakter zadań. Warto natomiast wiedzieć, że podział ten nie jest odzwierciedleniem rozróżnienia administracji władczej i niewładczej. Rozróżnienie sfer działania administracji- dokonane na bazie różnych punktów widzenia krzyżują się ze sobą. I tak, np. sfera administracji świadczącej nie pokrywa się z administracją niewładczą, sfera świadczeń może być wszakże realizowana za pomocą form niewładczych jak i władczych. Podział ten odzwierciedla w ogólny sposób zasadnicze cele współczesnej administracji. Administracja nie tylko wykonuje ustawy, ale celem jej działania jest osiągniecie praktycznych wyników w granicach form prawnych. Przedmiotem działalności administracji jest zarząd bieżącymi sprawami publicznymi, obejmujący wykonywanie prawa i zaspokajanie ogólnych interesów. Środkiem do realizacji tych zadań jest z jednej strony „policja”, zapobieganie zakłóceniom porządku prawnego i zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, z drugiej zaś organizowanie „służb publicznych”, których działalność służy zaspokajaniu różnorodnych potrzeb społecznych.

1.Sfera reglamentacyjna jest pierwotna i tradycyjna sferą działania administracji publicznej. Sfera ta realizuje się poprzez rozstrzygnięcia w postaci nakazów , zakazów, zezwoleń itp. Administracja wkracza tu obszar praw obywateli, ogranicza wolności, nakłada obowiązki i obciążenia.

Sfera ta wyrasta z prawa policyjnego czerpiąc swoje uzasadnienie z ius politiae, którego treść wyrażała się w tym, że panujący ma prawo i obowiązek dbać o porządek publiczny i dobro poddanych. Z tego tytułu panujący uprawniony był do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do utrzymywania państwa w dobrym stanie i dla pomyślności poddanych.

W państwie parlamentarnym sfera ta nie znika, ale zaczyna się ograniczać, w szczególności w efekcie wprowadzenia podziału władz. Administracja nie jest już wszechwładna, bo nie jest równocześnie władzą ustawodawczą. Administracja nadal realizować ma dobro publiczne, ale czynić to ma w granicach, które ustanawiają ustawy.

Ściślejsze związanie administracji prawem w fazie państwa praworządnego również nie oznacza zniknięcia reglamentacji administracyjnej. Możliwość reglamentacji staje się jednak zdeterminowana prawem i przestaje być efektem ogólnego uprawnienia do działania dla dobra publicznego.

W państwie prawnym sfera administracji reglamentacyjnej oznacza obszar działania administracji, w ramach którego na podstawie ustaw oddziałuje ona w sposób wiążący na podmioty zewnętrzne (względem aparatu administracyjnego), wobec obywateli, poprzez zakazy, nakazy, zezwolenia i inne akty indywidualne.

W państwie prawnym nowego znaczenia nabiera też kategoria policji administracyjnej, o której można mówić dziś w znaczeniu węższym i szerszym. W znaczeniu wąskim policja administracyjna oznacza działanie prawne i faktyczne (oparte na prawie) służące zapewnieniu bezpieczeństwa, spokoju publicznego, ochrony życia, zdrowia czy mienia. W znaczeniu szerszym natomiast jest to działalność cechująca się władczością i nakazowością, przewidziana przez prawo w różnych dziedzinach, np. policja sanitarna, celna, budowlana itd.

Obszar reglamentacji administracyjnej jest wytyczony prawem, które określa też instrumenty tej reglamentacji. Patrząc z tego punktu widzenia można wyróżnić podstawowe stopnie reglamentacji (instrumenty prawne reglamentowania). I tak, najmniejszy zasięg reglamentacji ma miejsce wówczas, gdy uprawnienie do działania wynika z ustawy i ma charakter działalności wolnej (stopień swobody działania). W istocie reglamentacja administracyjno-prawna tu nie zachodzi. Następnie możemy mieć do czynienia z rejestracją, która oznacza prawną konieczność legalizacji określonej działalności. Wreszcie następuje stopień reglamentacji właściwej, opartej na instrumentach prawnych w postaci koncesji i pozwolenia administracyjnego, a także licencji. Koncesja polega na uzyskaniu uprawnienia do wykonywania określonych zadań (funkcji) administracji publicznej lub innej działalności (np. gospodarczej) zastrzeżonej dal władzy publicznej (i często związane z monopolem państwa w danej dziedzinie). Licencja zaś tradycyjnie ma charakter uprawnienia głównie osobisto-zawodowego (np. licencja pilota, detektywa, rzeczoznawcy itp.) i posiada treść znacznie mniej restrykcyjną. Czasami licencja stosowana jest jako kategoria równoznaczna z koncesją. Pozwolenie administracyjne (pozwolenie zwykłe, typu policyjnego) z kolei stanowi instrument oddziaływania administracji publicznej przewidziany dla sytuacji, w których przepisy prawne ze względu na bezpieczeństwo i ochronę określonych dóbr dopuszczają do podjęcia określonej działalności tylko wówczas, gdy spełnione zostaną pewne warunki i wymogi, których dochowanie stwierdza władza publiczna wydając zgodę na podjęcie tej działalności. Zgoda władzy publicznej jest tu związana ze stwierdzeniem co do istoty, że istnieje gwarancja dochowania określonych rygorów (warunków, wymogów) i nienaruszania przepisów (natury policyjnej). Zgoda ta przybierać może postać ujmowaną jako uprawnienie, zgoda, zezwolenie itp.

2.Druga sfera działania administracji, tj. administracja świadcząca związana jest najogólniej rzecz biorąc z rozwiązywaniem spraw kompleksowych organizatorskich, łączących się z zapewnieniem obywatelowi określonych świadczeń lub innych korzyści.

Administracja świadcząca ma na celu poprawę warunków życia obywateli poprzez bezpośrednie wsparcie finansowe i rzeczowe (pomoc socjalna) lub poprzez urządzenia publiczno dostępne (np. szkoły, szpitale itp.).

Ta sfera działania administracji wywodzi się z założeń roli państwa w ramach troski o byt obywateli, jego funkcji opiekuńczych i socjalnych wobec społeczeństwa.

Dzisiaj kategoria administracji świadczącej oznacza obszar działania, kierunek administracji publicznej, w którym administracja podejmuje i realizuje zadania polegające na bezpośrednim lub pośrednim świadczeniu usług materialnych i niematerialnych na rzecz obywateli i ich grup (tudzież innych podmiotów) oraz stwarzaniu warunków (w dziedzinie materialnej i niematerialnej) dla zaspokojenia potrzeb społecznych. W zakres administracji świadczącej wchodzą więc w szczególności takie działania jak: świadczenie zasiłków i środków pieniężnych, pomoc społeczna, udzielanie informacji i uświadamianie, subwencje i dotacje, urządzanie infrastruktury komunalnej i rzeczy publicznych (np. drogi, place, parki itp.), przydzielanie świadczeń kombatanckich, przydział lokali i inne.

Jak już było wzmiankowane administracja świadcząca nie może być przeciwstawiana administracji władczej; następuje tu bowiem wzajemne przenikanie i zazębianie się. Tak np. określone świadczenia mogą być uzależnione od ustalonego prawem zachowania się podmiotu, bądź powiązanie z ingerencją władczą (np. przyznanie stypendium zależy od wyników w nauce). Niekiedy świadczenia mogą być przymusowe, np. obowiązek szkolny, a czasami działania władcze i niewładcze mogą się uzupełniać przy realizacji zadań ze sfery administracji świadczącej.

Oprócz wskazanego wyżej wyodrębnienia sfer działania administracji możliwe są inne jeszcze podziały w tej materii. Tak np. można mówić o podziale na policję administracyjną, reglamentacje administracyjna (rozumiana jako ograniczenia w dziedzinie przede wszystkim gospodarczej), świadczenia materialne oraz świadczenia niematerialne (świadczenia obejmowane są w innych klasyfikacjach obszarem administracji świadczącej). Można też wyróżnić w obszarze działania administracji sferę polityki, administrację wykonawczą i zarządczą oraz sprawowanie funkcji właścicielskich i zarządu mieniem publicznym. Przy tym podziale wyodrębnienie poszczególnych sfer działania- aczkolwiek zasadne- wykonywane jest w oparciu o różne kryteria.

Wszystkie te podziały wydzielenia sfer administracji publicznej nie implikują jakichś dalej idących konsekwencji (tym bardziej , że podziały te mają charakter konwencjonalny), lecz służą charakterystyce i przybliżeniu treści administracji publicznej.

3. Określenie prawa administracyjnego

W państwie prawnym determinantą działań administracji publicznej jest prawo. W administracji publicznej szczególne znaczenie posiadają przepisy tej dziedziny prawa, którą określa się mianem prawa administracyjnego.

Zdefiniowanie prawa administracyjnego nie jest- podobnie jak i samej administracji- zabiegiem prostym. Najogólniej można ustalić pojęcie prawa administracyjnego, jako tej gałęzi prawa, która reguluje procesy administrowania, w szczególności władcze elementy tych procesów oraz ustrój organów, które te procesy realizują.

Dalsze dociekania odnośnie prawa administracyjnego owocują próbami formułowania różnych określeń, które podzielić można generalnie na określenia przedmiotowe i podmiotowe. Od strony przedmiotowej prawo administracyjne jest zespołem norm prawnych, które normują administracyjną działalność państwa, czyli innymi słowy- funkcje administrowania. W ujęciu podmiotowym natomiast prawo administracyjne oznacza zespół norm regulujących te stosunki społeczne, które wynikają w toku działalność organów administracyjnych.

Przytoczonym określeniom można jednak zarzucić, że:

1. funkcje administrowania wykonują nie tylko organy administracyjne, oraz że

2. działalność organów administracyjnych jest regulowana nie tylko przez normy prawa administracyjnego.

Stąd też postuluje się, że aby przez prawo administracyjne pojmować tę gałąź prawa, która reguluje działalność organów administracyjnych (innych podmiotów) podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania. Trzon prawa administracyjnego stanowią przepisy, które mogą stanowić podstawę powstania stosunku administracyjno-prawnego. Przytoczone określenie uwzględnia zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy, a ponadto próbuje uściślić pojęcie tej dziedziny prawa poprzez włączenie swoistości form działania.

Prawo administracyjne jest nader rozległym obszarem norm regulujących niejednolitą tematykę, dotyczącą bowiem zarówno stosunków wewnątrz administracji, relacji administracja- obywatel, materii proceduralnej itd. Patrząc przez ten pryzmat można w obrębie prawa administracyjnego wydzielić trzy podstawowe działy:

-normy dotyczące organizacji i funkcjonowania aparatu administracyjnego- ustrojowe prawo administracyjne

-normy dotyczące poszczególnych dziedzin administracji publicznej, czyli tzw. Materialne prawo administracyjne,

-normy regulujące reżim postępowania administracji publicznej przy załatwianiu spraw- czyli procedurę administracyjna.

Jest to podział konwencjonalny, w którym występuje niekiedy sytuacja wzajemnego zazębiania się norm i przenikania pomiędzy wymienionymi działami.

Pozostaje jeszcze problem odgraniczenia prawa administracyjnego od innych gałęzi prawa.

Prawo administracyjne i prawo konstytucyjne pozostają w związku bardzo ścisłym, obie gałęzie należą do dziedziny prawa publicznego, która dotyczy ustroju i działań organów państwa podejmowanych w interesie publicznym. Ten szczególnie bliski styk prawa administracyjnego i konstytucyjnego występuje w obszarze szczebla administracji publicznej. W tym zakresie normy prawa konstytucyjnego stanowią punkt wyjścia dla norm prawa administracyjnego.

Spore- bodajże największe- trudności występują przy rozgraniczeniu prawa administracyjnego i cywilnego. W tym zakresie najbardziej przydatne staje się studium charakteru stosunku prawnego, jaki powstaje na gruncie zastosowania norm należących do obu tych gałęzi prawa. Gdy występuje tu stosunek prawnej nadrzędności państwa i podporządkowania jednostki, to mamy do czynienia z prawem publicznym (administracyjnym), gdy zaś pozycja stron jest równa- to wtedy mamy do czynienia z prawem prywatnym (cywilnym).

II ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

1.Pojęcie źródeł prawa

Kategoria „źródeł prawa” nie jest jednoznaczna i posiada różne treści. Nie jest ona wyłącznie używana przez nauki prawnicze. Tak np. historycy posługują się tym terminem dla oznaczenia dokumentów, przekazów, w których spisywano dawne prawa. W tym kontekście pojmowane jest „źródło prawa” także w dziedzinie pracy nauk prawnych. Niekiedy uważa się mianowicie, że źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jakie są treści obowiązującego prawa pozytywnego. W tym przypadku mamy jednak do czynienia nie tyle ze źródłem prawa, co ze źródłem poznania prawa. Takimi źródłami poznania prawa są organy publikujące, w których ogłaszane są akty normatywne, a więc np.: DzU, MP.

Według innego rozumienia za źródło prawa uważa się czynniki uwarunkowania wpływające (i kształtujące) treść prawa, jak np. wolę narodu, wole prawodawcy, stan świadomości społecznej, stosunki społeczno-ekonomiczne itd. Można powiedzieć, iż jest to szerokie pojmowanie źródeł prawa, nawiązujące do prób określenia źródeł prawa w sensie materialnym.

Wreszcie o źródłach prawa można mówić poprzez pryzmat formy, w której pojawiają i są ogłaszane normy prawne. Źródłem prawa jest tu więc akt normatywny wydany przez właściwy organ i w przepisanej przez prawo postaci, zawierający w swej treści normy prawne. W tym formalnym, prawniczym rozumieniu źródło prawa tożsame jest po prostu z aktem stanowienia prawa, jak np. ustawą, rozporządzeniem itd. W dalszych uwagach będzie mowa o źródłach prawa w tym właśnie znaczeniu.

Źródła prawa w znaczeniu formalnym, prawniczym są wspólne w zasadzie dla wielu gałęzi prawa, w tym także w odniesieniu do prawa administracyjnego. Zagadnienie źródeł prawa w obszarze tej dziedziny jest traktowane właśnie jako problematyka źródeł prawa administracyjnego.

2. Charakterystyka źródeł prawa administracyjnego.

Źródła prawa administracyjnego - choć zróżnicowane- nie stanowią zbioru niezależnych od siebie aktów normatywnych, lecz tworzą pewien system, w których poszczególne elementy są w określony sposób powiązane ze sobą. W tym systemie obowiązuje zasada hierarchiczności źródeł prawa. Oprócz tego można wskazać zasadę rozdziału źródeł prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego oraz zasadę zupełności konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Ta ostatnia zasada, tj. zupełności konstytucyjnego systemu źródeł prawa wzbudza jednak coraz większe kontrowersje.

System źródeł prawa normuje Konstytucja RP. W rozdziale III Konstytucja rozróżnia dwie kategorie źródeł prawa ( z punktu widzenia ich obowiązywania): źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz źródła prawa wewnętrznego (w administracji). Przepisy prawa powszechnie obowiązującego to takie, których adresatami są wszyscy i które wiążą tych adresatów. Przepisy prawa wewnętrznego z kolei to przepisy, które normują stosunki wewnątrz aparatu administracyjnego i które są wiążące jedynie dla adresatów podporządkowanych organizacyjnie podmiotom wydającym te przepisy. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego w RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie owiązującego prawa są też - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego.

Powyższy katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest wyczerpujący. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Konstytucja jest źródłem prawa najwyższej rangi. Normuje ona podstawowa zasady ustroju państwa, gospodarki, funkcjonowanie społeczeństwa oraz podstawowe prawa i obowiązki obywateli. Pozostałe źródła muszą być z nią zgodne.

Ustawa zajmuje - jeśli nie liczyć Konstytucji - podstawowe miejsce w systemie źródeł prawa. W demokratycznym państwie prawnym stanowi ona podstawę do działania administracji publicznej i jest jedyna formą normowania sfery praw i wolności obywateli.

Źródłami prawa równorzędnymi ustawie są ratyfikowane umowy międzynarodowe, których stroną jest RP. To źródło prawa ma swoją dodatkową regulację zawartą w uum z 14 kwietnia 2000 r. Ustawa ta określa zasady oraz tryb ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych. Ratyfikacja jest kompetencją Prezydenta RP. Niektóre jednak umowy międzynarodowe mogą być ratyfikowane jedynie za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Są to mianowicie umowy dotyczące:

1. pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych;

2. wolności, praw i obowiązków obywatelskich wyrażonych w Konstytucji;

3. członkostwa RP w organizacji międzynarodowej;

4. znacznego obciążenie państwa pod względem finansowym;

5. spraw uregulowanych w ustawie lub, w których Konstytucja wymaga ustawy.

Ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w DzU, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że sama przewiduje, iż jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa taka ma moc równą ustawie. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Aktem podustawowym jest rozporządzenie. Jest to źródło prawa, które jednocześnie stanowi formę działania administracji. Rozporządzenie jest aktem normatywnym wydawanym przez organy władzy wykonawczej (organy administracji) na podstawie upoważnienia ustawowego. Cechy szczególne rozporządzenia to:

• charakter normatywny zawsze;

• wydawane na podstawie konkretnego (tj. dotyczącego rozporządzenia) i szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu wykonywania ustawy. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu;

• publikacja obowiązkowa i dokonywana w DzU;

• zastosowania w zasadzie do normowanych dziedzin zastrzeżonych w regulacji ustawowej.

Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Są nimi: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie kierujący określonymi działami administracji (ministrowie resortowi), przewodniczący określonych w ustawach komitetów (Komitet Badań Naukowych, Komitet Integracji Europejskiej, które są naczelnymi organami administracji), KRRiT.

Rozporządzenia są również formą stanowienia przepisów porządkowych przez wojewodów. Rozwiązania takie (wynikające z ustawy o rządowej administracji w województwie) nie jest w pełni zgodne z Konstytucją.

Organ upoważniony do wydani rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji prawodawczych innemu organowi.

Kategorią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest też prawo miejscowe (lokalne). Prawem miejscowym są przepisy prawne obowiązujące na części terytorium państwa (kryterium zasięgu obowiązywania) oraz stanowione przez upoważnione organy terenowe (kryterium podmiotu stanowiącego prawo). Podstawowa zasada jaką przyjmuje się w rozwiązaniach prawnych dotyczących stanowienia przepisów lokalnych, to zasada wydawania tychże przepisów na podstawie upoważnień zawartych w ustawach (lub aktów normatywnych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych). Nie ma natomiast jednego ogólnego aktu normatywnego poświęconego upoważnieniom do wydawania przepisów lokalnych.

Wśród przepisów prawa miejscowego generalnie wyróżnia się dwie kategorie:

1. przepisy prawne powszechnie obowiązujące na danym terytorium, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie oraz

2. przepisy porządkowe.

Do tego dochodzi jeszcze kategoria przepisów organizacyjnych (w postaci często statutów i regulaminów), które stanowione są przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te nie maja ściśle charakteru wykonawczego, pomimo że wydawane są na podstawie konkretnego przepisu ustawowego. Podstawa prawna tych regulacji prawa miejscowego jest jednak formułowana ogólnie zakłada sporą swobodę kształtowania treści regulacji przez organu samorządu (radę samorządową).

Ad a) Przepisy pierwszego rodzaju mają charakter wykonawczy, tzn. wydawanie jako rozwinięcie przepisów ustawy w dziedzinie i w zakresie określonym przez ustawę.

Przepisy te stanowią: sejmik województwa, rada powiatu, rada gminy, wojewoda oraz upoważniony organ administracji niezespolonej. Przy czym województwo stanowić może jedynie przepisy wykonawcze (przepisy porządkowe w województwie stanowi wojewoda).

W odniesieniu do gmin art. 40 ust. 2 usamgm zawiera ponadto samoistną podstawę do wydawanie przepisów gminnych. Na podstawie tego przepisu mianowicie gminy mogą wydawać przepisy w zakresie:

• wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic (osiedli);

• organizacji urzędów i instytucji gminnych;

• zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Z kolei w odniesieniu do powiatów art. 40 ust. 2 usampow (DzU 91/578 z późniejszymi zm.), powiatowe akty prawa miejscowego stanowione są szczególnie w sprawach:

• wymagających uregulowania w statucie,

• szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,

• zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przepisy porządkowe (gmin i powiatów w postaci uchwał, wojewodów w postaci rozporządzeń, innych organów monokratycznych - w formie zarządzeń) są szczególnym rodzajem źródeł prawa miejscowego, służącym do regulacji sytuacji i zjawisk o charakterze szczególnym, swoistym i wyjątkowym. Przepisy porządkowe są to przepisy wydawane w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, zawierające zakazy lub nakazy określonego zachowania się (działania, zaniechania, znoszenia) a służące uniknięciu niebezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. Przepisy porządkowe stanowione mogą być więc wówczas, gdy zawarta w nich regulacja prawna jest niezbędna dla ochrony wspomnianych wartości, dóbr oraz utrzymania pożądanego stanu.

Przepisy porządkowe stanowią: organy gminy, rada (a w jej zastępstwie uzasadnionym szczególnymi okolicznościami - zarząd), rada powiatu (lub w przypadkach nie cierpiących zwłoki - zarząd powiatu), wojewoda (w formie rozporządzeń) oraz jeśli przepisy szczegółowe to dopuszczają organy administracji niezespolonej (np. organy administracji morskiej).

Przepisy prawa miejscowego, zarówno o charakterze wykonawczym, jak i porządkowym są - o czym już wzmiankowano - przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które może być podstawą decyzji indywidualnych, skierowanych do adresatów znajdujących się poza systemem organizacyjnym aparatu państwowego.

Przeciwieństwem kategorii prawa powszechnie obowiązującego są przepisy tzw. prawa wewnętrznego (zwane też aktami kierownictwa wewnętrznego). Tym mianem określało się kiedyś akty normatywne, które nie wywodziły się bezpośrednio ze szczegółowych upoważnień ustawowych , lecz były wydawane również w oparciu o normy ogólno kompetencyjne, często o treściach upoważniających do sprawowania kierownictwa czy nadzoru wobec podległych jednostek organizacyjnych. Obecnie w świetle Konstytucji, kwestia posiadania przez określony akt normatywny upoważnienia ustawowego nie przesądza jeszcze o tym, czy może on być zaliczony do prawa powszechnie obowiązującego, czy też pozostawać kategorii prawa wewnętrznego. Konstytucja wymienia bowiem wprost akty prawa powszechnie obowiązującego oraz - jako ich przeciwieństwo - akty prawa wewnętrznego, niezależnie od tego, czy mają one upoważnienia ustawowe czy też nie. Konstytucja wskazuje, że niektóre z nich muszą wręcz posiadać takie upoważnienie np. zarządzenia ministrów.

Konstytucja do prawa wewnętrznego zalicza uchwały RM, zarządzenia Prezesa RM i ministrów. Zarządzenie wydawane są wg Konstytucji tylko na podstawie ustawy. Zarówno uchwały, jak i zarządzenia obowiązują tylko jednostki podległe organom wydającym te akty. Jest kwestią dyskusyjną czy akty normatywne wskazane przez konstytucję jako akty prawa wewnętrznego wyczerpują w pełni tę kategorię źródeł prawa. Wydaje się, że w zakresie prawa wewnętrznego Konstytucja nie tworzy zamkniętego systemu. Oznacza to, że na prawo wewnętrzne składają się jeszcze inne akty normatywne niż zarządzenia ministrów, Prezesa RM i uchwały RM (K25/99 TK).

Prawo wewnętrzne nie może stanowić podstawy prawnej dla rozstrzygnięć administracji publicznej adresowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych podmiotów usytuowanych organizacyjnie poza systemem organizacyjnym opartym na podporządkowaniu.

Z prawem wewnętrznym wiążą się akty instrukcyjne. Na ogół nie są to akty tworzące prawo, lecz akty dotyczące interpretacji przepisów prawa, jak np.: instrukcje, wytyczne, pisma okólne, wyjaśnienia, okólniki itp. Oczywiście i te akty nie mogą być podstawą decyzji administracyjnych.

Na tle przedstawionego systemu źródeł prawa pojawia się problem - w tym miejscu jedynie sygnalizowany - który dotyczy tzw. przepisów administracyjnych. Administracje w swej szerokiej działalności wydaje różnego rodzaju normy regulujące zachowanie szerokiego kręgu adresatów; ich treścią są m.in. nakazy, zakazy, standardy, pozwolenia itd. Odnoszą się one do różnych dziedzin objętych zadaniami administracji publicznej i są nieodzownym elementem realizacji tych zadań. W rezultacie to regulatywne oddziaływanie odnosi się w szerokim zakresie do względnie konkretnych sytuacji, ale równocześnie jego adresatami są podmioty nieokreślone. Czy ta sfera działania administracji może być traktowana jako stanowienie źródeł prawa w rozumieniu konstytucyjnym? Otóż wydaje się, że akty prawne administracji podejmowane w tej płaszczyźnie trudno uznać za źródła prawa w ramach systemu tych źródeł przewidzianego w Konstytucji. Nie tworzą one - w sensie merytorycznym- trwałego porządku prawnego, kontynuującego porządek ustalony przez ustawy, lecz stanowią realizację zadań określonych w ustawach. Tym samym te akty mieszczą się nie tyle w kategorii źródeł prawa, co prawnych form działania administracji publicznej służących wypełnianiu jej funkcji i celów.

Z punktu widzenia konstrukcji tych aktów mamy tu w duże mierze do czynienia z rodzajem aktów administracyjnych generalnych, ale występują tu także klasyczne akty normatywne (których nie traktujemy jako źródeł prawa w znaczeniu konstytucyjnym, lecz jako właśnie przepisy administracyjne).

3. Niektóre problemy uzupełniające zagadnienie systemu źródeł prawa

O charakterze normatywnym (tzn. zawierającym normy prawne) bądź nienormatywnym decyduje treść aktu a nie jego nazwa. Stąd niekiedy pod nazwą „wytyczne” mogą kryć się przepisy prawne, a pod nazwą „zarządzenie” indywidualne rozstrzygnięcie. Oczywiście stan taki (i praktyka) jest niewłaściwy i sprawą przestrzegania reguł techniki legislacyjnej jest odpowiednie zastosowanie nazwy aktu uwzględniającej treści, które on zawiera.

Z kwestią podstaw prawnych aktu normatywnego niższego rzędu wiąże się zagadnienie granic upoważnienia, utraty mocy aktu wykonawczego oraz obowiązku realizacji upoważnienia. Zaczynając od ostatniej kwestii należy podkreślić, że zawarte w przepisie ustawowym upoważnienie do wydania aktu normatywnego niższego rzędu przez określony organ (np. rozporządzenie ministra) nie oznacza wyłącznie uprawnienia do ustanowienia przepisów wykonawczych, ale także obowiązek wydania przepisów wykonawczych. Chyba że upoważnienie ma wyraźnie charakter fakultatywny (np. „minister może określić”).

Upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie oznacza oczywiście dowolności regulacji przez organ upoważniony. Akt wykonawczy w żadnej mierze nie może zmieniać reguł ustalonych w ustawie. Odmienne od reguł ustawy uregulowanie np. w rozporządzeniu byłoby tylko wtedy dopuszczalne, gdyby miało charakter ściśle wyjątkowy i gdyby było expressis verbis dozwolone w upoważnieniu a nie oparte tylko na domniemaniu. Tak np. upoważnienie do określenia „szczególnego trybu” oznacza jedynie uprawnienie do uregulowania tych zagadnień, które ze względu na swoistość postępowania tego wymagają. Nie może to natomiast w żadnym stopniu oznaczać, że akt niższy zmieni tryb podstawowy unormowany w akcie ustawowym.

Upoważnienie łączyć się też może ze sprawą subdelegacji. Jest to zjawisko polegające na przekazaniu upoważnienia normodawczego „w dół”. (Np. RM w wykonaniu upoważnienie do wydania rozporządzenia wydaje je zawierając w nim upoważnienie do dalszej regulacji przez ministra). Generalnie subdelegację i doktryna, i orzecznictwo uznają za działanie niewłaściwe i w zasadzie niedopuszczalne. Niedopuszczalność subdelegacji w przypadku rozporządzeń stwierdza wprost Konstytucja. Wyjątkowo subdelegacja może być dopuszczalna, jeżeli oparta jest wyraźnie na ustawie, tzn. sama ustawa w upoważnieniu wskaże możliwość dalszego upoważnienia do wydania przepisów w danej materii.

Co się tyczy z kolei skutków prawnych uchylenia aktu prawnego, na mocy którego wydano przepisy wykonawcze w stosunku do tychże przepisów, to trzeba zauważyć, iż skutki te polegają na utracie mocy również przepisów wykonawczych. Tak np. uchylenie ustawy pociąga za sobą automatycznie utratę mocy obowiązującej wszystkich aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Z tym jednak, że nowa ustawa może utrzymać (na okres przejściowy) dotychczasowe akty wykonawcze w całości lub niektóre z nich.

Ważnym zagadnieniem jest ogłaszanie przepisów prawnych. Nie można zasłaniać się nieznajomością prawa ogłoszonego we właściwym trybie we właściwym organie publikacyjnym.

Kwestie dotyczące publikowania aktów normatywnych normuje obecnie ustawa z 20 lipca 2000. Ustawa ta określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (ustawa nie dotyczy ogłaszania umów międzynarodowych oraz układów zbiorowych pracy). Ogłaszanie aktów normatywnych jest obowiązkowe i następuje w dziennikach urzędowych, którymi są: DzU, MP, MP ”B”, dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.

Ustawa normuje, jakie akty podlegają ogłoszeniu w poszczególnych rodzajach dzienników urzędowych, tryb i zasady ogłaszania, terminy ogłoszenia aktów, problematykę wydawania dzienników urzędowych i inne szczegółowe zagadnienia organizacyjne dotyczące ogłaszania.

III WYBRANE PROBLEMY PORZĄDKU ADMINISTRACYJNEGO

1. Stosunek administracyjno-prawny

Stosunek administracyjno- prawny jest jednym z rodzajów stosunków prawnych, czyli ogólnie rzecz ujmują dotyczy takiego zjawiska, w którym wyznaczona przez normy prawne sytuacja jakiegoś podmiotu jest połączona w jakiś sposób z sytuacją drugiego podmiotu. Stosunek administracyjno-prawny zakłada istnienie wspomnianej sytuacji w płaszczyźnie administracja - adresat jej oddziaływania. To oddziaływanie zaś jest o tyle charakterystyczne, że łączy się z elementami władczymi, polegającymi na tym, że podmiot reprezentujący administrację publiczną może jednostronnie zdecydować o treści tego stosunku.

Stosunek administracyjno-prawny tak jak każdy stosunek prawny zawiera: przedmiot, podmiot, treść, czyli obowiązki i uprawnienia.

Przedmiot stosunku administracyjno-prawnego leży zawsze w sferze prawem określonych zadań administracji publicznej. (Należy do kompetencji organu administracji lub innego podmiotu administrującego).

Podmioty stosunku administracyjno-prawnego - to z jednej strony zawsze podmiot reprezentujący państwo lub inny związek publiczno-prawny (organ administracyjny, urząd, zakład itp.). Podmiot ten uprawniony jest do jednostronnego rozstrzygania o sytuacji prawnej drugiego podmiotu. Tym drugim jest osoba (fizyczna lub prawna, jednostka organizacyjna), do której adresowana jest dyspozycja organu administracji publicznej.

Należy też podkreślić, że w stosunkach administracyjno-prawnych jeden z podmiotów reprezentuje władztwo państwowe, co w konsekwencji oznacza, iż podmioty w stosunków są nierównorzędne. Jeden z nich ma na mocy prawa możliwość orzekania w sposób wiążący o sytuacji prawnej drugiego podmiotu.

Treść stosunku administracyjno-prawnego obejmuje uprawnienia i obowiązki podmiotu, do którego kierowana jest dyspozycja administracyjna. Mogą one polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu i wynikają z przepisów prawa materialnego. Zasadniczo uprawnienia te lub obowiązki mają charakter osobisty i nie mogą być przenoszone na inne osoby.

Treść stosunku kształtuje w sposób jednostronny (przynajmniej od strony formalnej) organ administracji publicznej. Oznacza to zatem, że podmioty stosunku administracyjnego nie są w tym względzie równorzędne. Tę nierównorzędność podmiotów w sferze kształtowania treści stosunków administracyjno-prawnych jest właśnie specyficzną cechą tych stosunków, odróżniająca je od stosunków cywilno-prawnych opartych na zasadzie równorzędności podmiotów.

Podkreślić jednak należy, że wspomniana nierównorzęndość podmiotów występuje tylko jako zasada w odniesieniu do tych stosunków, nie jest to jednak zasada bezwzględna. W płaszczyźnie stosunków administracyjno-prawnych występują instytucje i rozwiązania prawne, poprzez które następuje niekiedy nawet daleko idące zniwelowanie nierównorzędności. Tak np. prawo nakazuje respektować interes stron, interes publiczny czy szczególne względy, które to dyrektywy ograniczają organ administracji w ustaleniu treści stosunków prawnych. Takie ograniczenia niosą ze sobą też rozwiązanie nakazujące uzyskiwać zgodę strony dla wydania określonych rozstrzygnięć (np. w przypadku mianowania), nakazujące prowadzić ze stroną pertraktacje przed wydaniem rozstrzygnięcia (np. przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu) czy wreszcie przepisy kształtujące związanie administracyjne.

Przy uwzględnianiu przytoczonych sytuacji wpływu drugiego podmiotu na treści stosunków należy widzieć nie tyle brak nierównorzędności, co względna nierównorzędność podmiotów w płaszczyźnie kształtowania treści stosunków administracyjno-prawnych.

Oparciem dla stosunków administracyjno-prawnych są przepisy ustaw, ale najczęściej takie oparcie jest niewystarczające, gdyż niezbędna jest konkretyzacja w formie aktu administracyjnego. Stąd można powiedzieć, że stosunki administracyjno-prawne powstawać mogą na podstawie:

• Samej ustawy, jak np. obowiązek szkolny, obowiązki uczestników ruchu drogowego;

• Aktu administracyjnego - jest to najczęstsze źródło powstawania stosunków np. decyzje administracyjne;

• Działań faktycznych - np. przez fakt korzystania z urządzenia gminnego.

Stosunki administracyjno-prawne mogą być na różny sposób klasyfikowane. Do najczęściej spotykanych klasyfikacji tych stosunków należy wyróżnienie takich atoaunków administracyjno-prawnych jak:

• Materialny - wywołujący skutki na podstawie norm prawa materialnego, np. stosunek powstający w wyniku wydania pozwolenia budowlanego,

• Proceduralny - ma charakter czasowy, przejściowy. Powstaje na gruncie postępowania administracyjnego i trwa od jego wszczęcia do wydania decyzji,

• Sporno-administracyjno-prawny - podstawą prawną są przepisy dopuszczające zaskarżanie aktów administracyjnych do sądów. Trwają one od momentu zaskarżenia decyzji do sądu do wydania orzeczenia i ich cechą jest zrównanie pozycji podmiotów przed sądem.

2. Uznanie administracyjne i związanie administracyjne

Problem uznania administracyjnego i przeciwstawnego mu związania administracyjnego - to zagadnienia ogólnie rzec biorąc dotyczące możliwości kształtowania przez administrację sytuacji jednostki.

Kategoria uznania administracyjnego (a wcześniej: swobodnego uznania) ma swoją historię.

W państwie absolutnym administracja nie była związana ustawami, a władza administracyjna miała charakter dyskrecjonalny i opierała się na swobodnym uznaniu (graniczącym niekiedy z dowolnością).

W państwie parlamentarnym administracja zaczęła być wiązana prawem, ale nie od razu cała działalność administracji została zdeterminowana przepisami. Pozostawały dziedziny wolne od związania ustawowego. To zaś oznaczało, że istniała sfera, w której administracja mogła działać swobodnie. Zastosowanie znajdowała to zasada według której administracja jest niezależna od ustawodawcy, chyba że przepis prawa wyraźnie tę zależność wprowadzał. Teoria tzw. wolnej przestrzeni.

W państwie prawnym nastąpiło odwrócenie sytuacji. Pojawiła się teza, że administracja działa się wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że nie ma tu już sfery wolnej, chyba że dopuszcza ją przepis prawa.

Według Konstytucji, RP jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Formuła państwa prawnego jest podstawowym wyznacznikiem ustroju państwa.

Kategoria państwa prawnego definiowana jest na różne sposoby, ale brak jest jednej uniwersalnej definicji. W tych różnych określeniach pojawiają się elementy powtarzające się, które w sumie układają się w podstawowe komponenty państwa prawnego. Należą do nich w szczególności:

1. uznanie roli prawa jako fundamentu relacji państwo - jednostka;

2. podporządkowanie zasadniczym regułom gwarantującym dochowanie określonych wartości, jak m.in.: równość wobec prawa, poszanowanie wolności i godności człowieka w treści prawa;

3. zapewnienie skutecznej ochrony wolności i godności jednostki przed naruszeniem za strony władzy publicznej oraz stworzenie systemu gwarancji umożliwiających realizację praw jednostki wobec tej władzy;

4. miarkowanie zakresu ingerencji państwa w życie społeczne oraz zakaz stosowania środków przekraczających niezbędną miarę;

5. zagwarantowanie odpowiednich procedur w zakresie stosunków władza publiczna - jednostka;

6. przyjęcie określonych reguł w odniesieniu do organizacji państwa i jego aparatu, jak:

1. tworzenie demokratycznego procesu wyłaniania organów państwa;

2. oparcie organizacji państwa na zasadzie podziału władz i przestrzeganie podziału funkcji między organami;

3. zapewnienie wpływu opinii publicznej;

Kontekst państwa prawnego wyznacza generalny standard, jakiemu powinna odpowiadać władza publiczna - jest nim praworządność, zarówno w strukturze, jak i w funkcjonowaniu. Aspekty administracji praworządnej:

1. obowiązek przestrzegania przez administrację - podmioty administrujące i kadry zatrudnione w aparacie administracyjnym - obowiązującego prawa. W tym aspekcie administracja jest skrępowana prawem, tak jak i inne podmioty, w tym jednostki fizyczne, funkcjonujące w ramach państwa;

2. administracja musi działać na podstawie prawa - działania administracji są determinowane i limitowane prawem; administracja funkcjonować może o tyle, o ile ma do tego upoważnienie wynikające z przepisów.

Legitymacja prawna może mieć różną postać pod względem formy i szczegółowości. W sferze funkcjonowania na zewnątrz (wobec adresatów spoza aparatu adm.) podstawa prawna powinna być wyraźna i precyzyjna, a ponadto wynikać może jedynie z przepisów powszechnie obowiązujących. W stosunkach wewnętrznych administracji, przy podejmowaniu działalności społeczno-organizatorskich (np. zwołanie zebrania) czy czynnościach materialno-technicznych (np. przygotowanie korespondencji) wystarcza podstawa ogólna (norma ogólno-kompetencyjna).

Szczególnie ważne jest dochowanie podstaw prawnych przy wydawaniu aktów władczych, jednostronnych, jak np. decyzje administracyjne.

W ramach państwa prawnego uznanie administracyjne nie zanika; istnieje nadal, ale nie jako swobodne uznanie, ale jako uznanie dopuszczone i wyznaczone przepisami prawa. Uznanie administracyjne jest wynikiem świadomej działalności ustawodawcy, który umyślnie pozostawia władzy administracyjnej pewną swobodę działania w zakresie kształtowania skutków prawnych czy stanu prawnego.

Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Występuje, gdy norma zawiera dyspozycję w formie alternatywnej, dając przy ustalonym stanie faktycznym możliwość wyboru jednego spośród kilku kierunków rozstrzygnięcia.

Uznanie można więc określić jako uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym, skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Na podstawie przepisów prawa w danym stanie faktycznym organ administracyjny ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Uznanie wyraża się w tym, że organ „może, ale nie musi” i formułowane jest przy pomocy schematu fakultatywnego działania, np. organ może wydać pozwolenie, organ ma prawo odmówić wyrażenia zgody, organ uprawniony jest do… etc.

Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Organ administracyjny działający w ramach uznania ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.

Uznanie należy odróżnić od innych rodzajów swobody występujących w procesie stosowania prawa, jak np. zasady swobodnej oceny dowodów. Nie każda swoboda oznacza uznanie administracyjne, a z drugiej strony uznanie nie oznacza nieograniczonej swobody wyboru.

Związanie administracyjne jest kategorią przeciwstawną uznaniu. Oznacza sytuację, w której przy istnieniu określonej sytuacji faktycznej, odpowiadającej stanowi przewidzianemu przez ustawę, powinien nastąpić skutek prawny określony w ustawie (schemat: jeżeli sytuacja A zgodna z sytuacją przewidzianą w ustawie, to skutek B).

Kierunek rozstrzygnięcia, które podjąć ma organ administracji, jest zdeterminowany przez normę prawną. Ustalenie skutku prawnego przez organ jest tutaj oparte nie na wyborze, lecz jedynie na stwierdzeniu, że stan faktyczny odpowiada stanowi przewidzianemu w normie prawnej. Proces działania organu przebiega mniej więcej następująco:

1. wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego;

2. ustalenie stanu ustawowego (hipotezy normy prawnej);

3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stan faktyczny odpowiada stanowi przewidzianemu przez ustawę;

4. ustalenie skutku prawnego;

W przepisach prawnych związanie administracyjne określa się przez formuły imperatywne, jak np. organ wydaje zezwolenie, organ wyraża zgodę, organ powinien… etc.

Z zagadnieniem uznania i związania administracyjnego wiąże się problem tzw. pojęć nieostrych (niedookreślonych, pojęć prawnie niezdefiniowanych). Są to wyrażenia występujące w przepisach prawnych, które nie mają sprecyzowanej treści i których nie da się z góry pojmować w sposób jednoznaczny, np. szczególne względy, ważne interesy stron, interes publiczny, szczególnie uzasadnione przypadki.

Pojęcia nieostre nie dają zobiektywizowanych warunków do zastosowania przepisu, lecz powodują, że ocena dotycząca stosowania przepisu dokonywana musi być przez organ administracyjny w sposób zindywidualizowany. Przy posługiwaniu się pojęciami nieostrymi ustawodawca nie dokonuje wyczerpującej specyfikacji objętej wyrażeniem nieostrym, lecz pozostawia tę sytuację do identyfikacji i oceny w postępowaniu administracyjnym.

Zawarcie w przepisie pojęcia nieostrego daje możliwość kierowania się przez organ swobodną oceną w ustaleniu stanu faktycznego, nie jest natomiast równoznaczne z powierzeniem organowi możliwości dokonywania wyboru rozstrzygnięcia, czyli powierzeniem mu uznania administracyjnego. Sformułowanie np. „szczególne względy społeczne” pozostawia „swobodnej ocenie” organu ustalenie, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako sytuacja określona przez przepis właśnie jako „szczególne względy społeczne”. Na tej podstawie, poprzez ustalenie (identyfikację) stanu faktycznego organ podejmuje rozstrzygnięcie, które może być w przepisach oparte na uznaniu bądź związaniu administracyjnym. Np. gdy zachodzą szczególne względy organ wydaje zezwolenie lub gdy zachodzą szczególne względy organ może wydać zezwolenie.

IV. Podstawowe zagadnienia dotyczące relacji administracja jednostka.

1. Publiczne prawa podmiotowe

Problematyka ta jest ściśle związana z sądową kontrolą administracji. Przez długi pozostawała na marginesie zainteresowań doktrynalnych i praktycznych. Dopiero, gdy na początku lat 90-tyhc przemiany polityczno-ustrojowe dały impuls do spojrzenia na administrację i prawo administracyjne w sposób pro-obywatelski, indywidualistyczny (tzn. odrzucający preferencję interesu państwa, interesu ogólnego, na rzecz uwzględnienia interesu jednostki), odzywać się zaczęły teorie publicznych praw podmiotowych.

Punktem odniesienia dla kategorii prawa podmiotowego jest kategoria prawa przedmiotowego. Przedmiotem prawa (jako regulacji wiążącej) są ludzkie działania. Prawo tworzy normy tego działania w różnych dziedzinach życia. Tak więc prawo przedmiotowe to zespół norm regulujących różne dziedziny życia. Zespół tych norm tworzy porządek prawny, obowiązujący w danym państwie w danym czasie.

Filozoficzną istotą powstania prawa podmiotowego jest przeciwstawienie jednostki („ja”) obiektywnemu światu zewnętrznemu, czyli przeciwstawienie jednostki społeczeństwu, przeciwstawienie obywatela państwu. Na gruncie jurydycznym prowadzi to do istnienia relacji między „ja” i „moim” prawem a prawem przedmiotowym. Inaczej, jest to wyraz dążenia do rozporządzania przez jednostkę takim lub innym prawem przedmiotowym. Tak więc prawo podmiotowe ma swoje źródło w zawłaszczeniu „do swojej dyspozycji” części prawa przedmiotowego, pewnego fragmentu zespołu norm.

Uznanie prawa podmiotowego wiąże się z dążeniem do rozszerzenia ochrony jednostki, której przypisuje się prawo rozporządzania częścią prawa przedmiotowego.

Publiczne prawa podmiotowe to ogólne prawa podmiotowe właściwe wszystkim ludziom, które są gwarantowane prawem publicznym i przyznają jednostce określone korzyści.

Prawo podmiotowe to sytuacja, w której przy istnieniu pewnego zespołu przepisanych warunków, podmiot działania ma możność żądania pewnego zachowania się od drugiego podmiotu. W tym ujęciu prawo podmiotowe jest korelatem obowiązku.

Przy prawie podmiotowym mamy do czynienia z „możnością”, uprawniony podmiot ma wybór - może żądać określonego zachowania się lub też zrezygnować z tego żądania. Przy obowiązku wyboru nie ma - jest tylko powinność określonego prawem zachowania się.

W państwie policyjnym jednostka była obiektem działalności administracji i zobowiązana była do poddania się wszelkim zarządzeniom władz administracyjnych podejmowanych dla jej dobra. Państwo policyjne nie uznawało zatem praw podmiotowych. Jednostka nie miała żadnych praw, które mogłaby przeciwstawiać władzy administracyjnej, która kierowała się swobodnym uznaniem i instrukcjami władzy wyższej.

Konstrukcja praw podmiotowych mogła powstać dopiero w państwie prawnym, gdzie władza administracyjna jest skrępowana ustawami i gdzie funkcjonuje sądownictwo administracyjne, które chroni jednostkę przed naruszeniem jej praw ze strony władzy administracyjnej.

Obecnie problematyka publicznych praw podmiotowych pojawia się jako zagadnienie „praw podmiotowych administracyjnych”. Źródłem tych praw jest prawo pozytywne (dawniej wywodzono te prawa np. z prawa natury). Mogą one istnieć jedynie jako efekt objęcia danej sfery zachowania się jednostki regulacją administracyjną. Bez takiego objęcia nie ma prawa podmiotowych. Ponadto, źródłem praw podmiotowych mogą być tylko przepisy powszechnie obowiązujące.

W dawnej literaturze podkreślano, że w prawie publicznym podmiotowym tkwi element władztwa, wynikający z „zawłaszczenia” części prawa przedmiotowego; władztwo to zostało przydzielone przez porządek prawny uprawnionemu dla jego korzyści. Niekiedy wręcz prawo podmiotowe określano przez pryzmat korzyści: każdy przepis prawa przyznający jednostce określone korzyści tworzy prawo podmiotowe strony.

Obecnie przyjmuje się, że publiczne prawo podmiotowe polega na „możności” jednostki żądania od władzy publicznej oznaczonego zachowania się. Ta możność to roszczenie prawne. Jest ono istotą prawa podmiotowego. Musi mu towarzyszyć możliwość skorzystania z ochrony prawnej, tj. możliwość dochodzenia tego roszczenia wobec władzy publicznej tak, jak wierzyciel wobec dłużnika.

Publiczne prawo podmiotowe to określona przez normy prawne sytuacja podmiotu względem władzy publicznej, polegająca na tym, że przy spełnieniu określonych warunków jednostka:

1. ma wobec tej władzy roszczenie prawne, czyli możność żądania określonego zachowania się;

2. ma możliwość korzystania z ochrony prawnej, czyli możliwość dochodzenia swojego roszczenia.

Roszczenie prawne jest kierowane do władzy publicznej, zależy od woli uprawnionego podmiotu i jest wyrazem tej woli. Roszczenie jest realizowane, jeśli podmiot ma w tym interes prawny, inaczej by z roszczeniem nie występował.

Generalnie interes prawny oznacza taką korzystną sytuację, która na podstawie przepisu prawa może być realizowana przy pomocy konkretnego rozstrzygnięcia władzy publicznej, np. przy pomocy decyzji administracyjnej. Jest to przyznana przez przepis prawa korzyść, która można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny zawiera w swej treści publiczne prawo podmiotowe.

Nieco inne znaczenie ma pojęcie „interesu prawnie chronionego”. Polega on na tym, że zainteresowany może żądać, aby władza publiczna zajęła się jego sprawą, ale nie posiada bezwzględnego roszczenia o pewne ściśle określone świadczenia. Różnica pomiędzy interesem prawnie chronionym a publicznym prawem podmiotowym polega na tym, że z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie o uzyskanie od władzy określonej korzyści, a interes prawnie chroniony roszczenia takiego nie uzasadnia, ale daje jedynie obywatelowi możliwość ochrony w sformalizowanym znaczeniu. Podmiot, którego sfery prawnej ochrona ta dotyczy, może się tylko skutecznie domagać orzeczenia administracyjnego, a po jego wyniku będzie miał prawo do wniesienia wszystkich przewidzianych środków odwoławczych.

Cechy publicznych praw podmiotowych:

1. ich źródłem jest prawo pozytywne, powszechnie obowiązujące;

2. stanowią korelat prawnie określonego obowiązku administracji: dają możliwość żądania od administracji oznaczonego zachowania się przy ustalonym stanie faktycznym;

3. polegają na zindywidualizowanych roszczeniach jednostki;

4. adresowane są do określonej władzy a nie do całego państwa (jako całokształtu porządku prawnego);

5. nie dotyczą relacji między jednostkami, lecz odnoszą się do sfery stosunków pomiędzy jednostką a państwem;

6. przysługują przede wszystkim obywatelom, ale mogą także odnosić się do podmiotów nie będących obywatelami.

Publiczne prawa podmiotowe mogą być grupowane w różne rodzaje praw:

1. prawa polityczne - prawa do udziału we władzy, np. prawa wyborcze. Dają bezpośredni udział w wykonywaniu władzy publicznej i rozstrzyganiu o sprawach publicznych;

2. prawa do współdziałania z administracją;

3. prawa wolnościowe (tzw. prawa o treści negatywnej); są gwarantowane w Konstytucji i polegają na roszczeniach wynikających z naruszenia przez władzę publiczną sfery wolności, nietykalności itp., jak np. nietykalności osobistej, mieszkania czy tajemnicy korespondencji. Jednostka ma tu prawo żądać zaniechania ingerencji w te sfery.

4. prawa podmiotowe do pozytywnych zachowań i świadczeń ze strony władzy publicznej;

5. roszczenie o wydanie rozstrzygnięcia określonej treści (tzw. materialne publiczne prawo podmiotowe), np. żądanie wydania koncesji, pozwolenia itp.

6. żądanie określonego zachowania się, ale nie zachowania o określonej treści (formalne p.p.p.), np. wniosek o udział w postępowaniu dowodowym, żądanie wznowienia postępowania;

7. żądanie określonych świadczeń, ale nie polegających na wydaniu aktu (lub nie tylko aktu), np. żądanie zasiłku, świadczeń pomocy społecznej;

Publiczne prawa podmiotowe są szczególną kategorią praw, gdyż udzielone zostały przez ustawy nie tylko w interesie jednostek, ale także w interesie publicznym; stąd nie jest możliwe zrzeczenie się tych praw, co najwyżej można z nich nie korzystać.

Prawo refleksowe: przysługuje osobie trzeciej i wiąże się z sytuacją, w której prawo podmiotowe, wykonywane przez uprawnionego, prowadzi do naruszenia interesu innej osoby. Nie ma bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej. Prawo refleksowe osoby trzeciej wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Refleksy prawa przedmiotowego: oznaczają ogólne żądanie od władzy publicznej wykonywania prawa (i obowiązków), z którego płyną dla jednostek określone korzyści. Jednostka nie ma zindywidualizowanego roszczenia, ale ma prawo ogólnie żądać, aby władza publiczna wypełniała swoje obowiązki, a przez to prowadziła do zaistnienia korzyści dla jednostki (np. żądanie dostępu do biblioteki czy realizowania pomocy społecznej).

2. Przymus administracyjny

Występuje w trzech formach, są to: egzekucja administracyjna, kara administracyjna, przymus policyjny.

Egzekucja administracyjna jest obecnie unormowana ustawą z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Określa ona system środków egzekucyjnych, czyli instrumentów prawnych służących do wyegzekwowania obowiązków administracyjnych. Podstawowe środki egzekucyjne to:

1. egzekucja z majątku;

2. wykonanie zastępcze;

3. kara egzekucyjna (pieniężna);

4. przymus bezpośredni.

W obowiązującej regulacji prawne zróżnicowanie środków egzekucyjnych jest większe, a przy tym ich określenie jest dokonywane przy jednoczesnym rozróżnieniu obowiązków podlegających egzekucji na obowiązki o charakterze pieniężnym i niepieniężnym.

Kara administracyjna tym różni się od egzekucji, że egzekucja ma na celu wprowadzenie w życie stanu wynikającego z dyspozycji administracyjnej (normy prawnej, aktu administracyjnego), natomiast kara administracyjna jest przede wszystkim odpłatą za nieposłuszeństwo wobec władzy administracyjnej. Chodzi tu o nieprzestrzeganie ustanowionych przez prawo lub akty władzy publicznej norm, zasad, rozstrzygnięć, np. w postaci nakazów, zakazów, ograniczeń itp.

Od kary egzekucyjnej kara administracyjna różni się tym, że kara egzekucyjna jest karą celową, stosowaną w określonym celu, jakim jest wymuszenie wykonania obowiązku.

Od kary sądowej natomiast różni się tym, że:

1. wymierza ją władza administracyjna, ani sąd;

2. dotyczy nieposłuszeństwa wobec administracji, natomiast kara sądowa odpis ie do przestępstw, które są zamachem na dobra chronione przez społeczeństwo.

Przymus policyjny. Jest to przymus bezpośredni, oparty na prawie, ale stosowany bez specjalnego tytułu wykonawczego (podczas gdy postępowanie egzekucyjne wdrażane jest na podstawie tytułu wykonawczego). Przykładem jest zatrzymanie przez policję, pościg straży granicznej.

Mówiąc o przymusie policyjnym należy wspomnieć ogólnie o kategorii „policji” w ogóle. Wywodzi się ona z greckiego „politeia”, która oznacza ustrój państwa. Pojęcie to w ciągu wieków ulegało zmianom.

W wiekach średnich we Francji „la Police” oznaczało działalność, cel państwa, a w znaczeniu ściślejszym - dobry, uporządkowany stan spraw państwowych. Z Francji pojęcie to przyszło do Niemiec, gdzie pod nazwą „prawo policji” obejmowało całokształt praw zwierzchnich panującego w dziedzinie świeckiej, w przeciwieństwie do jego uprawnień w sprawach kościelnych.

W miarę wzmacniania się władzy panujących i rozciągania się władzy państwowej na nowe obszary pojęcie policji zawęża się; wydzielają się sprawy wojskowe, zagraniczne, skarbowe i inne.

Okres walki z państwem absolutnym i jego nieograniczoną władzą prowadził do dalszych ograniczeń policji i sprowadzenia jej do sfery ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Współcześnie „policja” ma dwa znaczenia:

1. służy do oznaczenia pewnej funkcji państwa, pewnego kierunku działalności;

2. służy oznaczeniu organów (podmiotów) wykonujących te funkcje;

Policja jako funkcja to działalność prowadzona w celu, jakim jest ochrona lub też przywrócenie naruszonego bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego przy możliwości zastosowania środków przymusu. Taka funkcja policji przejawia się w różnych dziedzinach administracji. Jest to policja administracyjna, a ściślej: różne policje (sanitarna, ekologiczna, rzeczna, morska itd.) występujące w określonych dziedzinach administracji. Jedną z nich jest policja sprawowana w zakresie ochrony przed działaniami bezprawnymi i przestępczymi (tj. policja w sensie ścisłym, kojarzona z odpowiednią formacją organizacyjną).

Cele policji osiągane są, poza wspomnianym przymusem policyjnym, za pomocą takich środków, jak:

- rozporządzenia porządkowe;

- nakazy i zakazy (zarządzenia policyjne);

- pozwolenia policyjne.

3. Ciężary publiczne

W szerokim znaczeniu są to wszelkie świadczenia nakładane na jednostki dla celów publicznych. Jest to najogólniejsza kategoria obejmująca obciążenia, jakim może podlegać jednostka względem władzy publicznej.

W ramach tych ciężarów publicznych wyróżnić można: daniny publiczne oraz ciężary sensu stricto. Daniny publiczne to:

1. podatki: świadczenia obowiązkowe, ustalone jednostronnie przez państwo, nie związane bezpośrednio z żadnym świadczeniem wzajemnym, ustalone w sposób generalny i mające charakter powszechny i finansowy (pieniężny);

2. opłaty: pieniężne obciążenia przymusowe na rzecz państwa lub innego związku publiczno-prawnego, powiązane z określonym świadczeniem wzajemnym, uiszczane zazwyczaj z góry, np. opłata za wycięcie drzew na podstawie udzielonego zezwolenia.

3. inne świadczenia o charakterze ogólnym.

Ciężary publiczne w ściślejszym znaczeniu stanowią nałożone na jednostki obowiązki świadczenia niepieniężnego (rzeczowego lub osobistego) na rzecz określonych celów publicznych, np. obowiązek szarwarku, utrzymywanie porządku przed domem itp. Przedmiotem ciężarów publicznych w ścisłym znaczeniu są albo świadczenia osobiste albo świadczenia rzeczowe (np. dostarczenie rzeczy). Niekiedy mogą wchodzić w grę także świadczenia pieniężne, ale mają one zwykle charakter pomocniczy i polegają na wpłaceniu pewnej kwoty pieniędzy zamiast wymaganego świadczenia.

Wśród ciężarów publicznych wyróżnić można ciężary powszechne i szczególne. Ciężary powszechne rozkładane są równomiernie na wszystkich bez względu na stopień zainteresowania obywatela dla danych urządzeń. Ciężary szczególne dotyczą kręgu osób, które osiągają szczególne korzyści z danych urządzeń, np. ubezpieczeni mają obowiązek płacenia składek.

Podstawą prawną ciężarów publicznych są w zasadzie ustawy, a także akty normatywne wydawane z upoważnienia ustawowego. Bezpośrednio zaś ciężary publiczne wynikać mogą z aktu administracyjnego.

4. Administracyjno-prawne ograniczenia własności

Do ciężarów publicznych zbliżone są prawno-publiczne ograniczenia własności, zawarte zwykle w prawie budowlanym, wodnym, górniczym, geodezyjnym, sanitarnym, łowieckim (dawniej zwane serwitutami legalnymi). O ile jednak ciężary publiczne tworzą obowiązek czynnego zachowania się (oddania rzeczy względnie spełnienia usługi), o tyle ograniczenia polegają na obowiązku znoszenia czegoś. Ponadto ciężary publiczne odnoszą się z reguły do rzeczy ruchomych, ograniczenia z zasady do nieruchomości.

Ograniczenia publiczne mają swe źródło w ustawach mogą być przez nie kształtowane różnie. Do najczęściej spotykanych typów ograniczeń publicznych zaliczyć można m.in.:

1. ograniczenia polegające na obowiązku znoszenia pośrednich oddziaływań na przedmiot własności (administracyjne prawo sąsiedzkie), np. wymogi co do parametrów domów ograniczają swobodę kształtowania własnej budowli ze względu na uwzględnienie interesów innych stron;

2. ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez nakazy lub zakazy używania rzeczy w określony sposób, np. zakazy ze względu na zabytkowy charakter rzeczy (np. obrazu).

3. ograniczenia prawa własności poprzez ustanowienie prawa do korzystania z rzeczy (nieruchomości) na rzecz osób trzecich, np. osoba posiadająca koncesję do prowadzenia prac geologicznych może wejść na cudzy grunt, wejście na cudzy grunt w celu instalacji linii elektrycznej.

V. Czynności administracji. Formy prawne działania administracji

Problematyka prawnych form działania administracji odnosi się do kwestii sposobów działania administracji. Jest to jedna z najistotniejszych materii dotyczących organizacji i funkcjonowania administracji. Jest to materia dynamiczna, ponieważ dla realizacji swych celów i zadań administracja publiczna musi być wyposażona w odpowiednie do istniejących (i zmieniających się) warunków możliwości działania. Prawne formy działania nie stanowią zatem jakiegoś zamkniętego katalogu,. lecz tworzą zestaw otwarty, który nadążać powinien za zmieniającymi się funkcjami administracji, płaszczyznami jej działania, charakterem zadań itp.

1. Pojęcie prawnych form działania administracji i ich klasyfikacja

Administracja publiczna podejmuje działania różnego rodzaju. Ponieważ - zgodnie z kanoniami państwa prawnego - administracja działać może wyłącznie na podstawie przepisów prawa, przeto konkretne działania przez nią podejmowane są (muszą być) limitowane prawem. Stąd też mówimy nie o formach działania administracji, ale o prawnych formach.

Prawna forma działania to prawem wyznaczony sposób konkretnego działania administracji, albo inaczej - prawnie określony typ konkretnej czynności administracji publicznej.

Należy zaznaczyć, że typ czynności nie jest związany z oznaczonym zakresem spraw - ten sam typ czynności dotyczyć może wielu dziedzin spraw (prawa budowlanego, paszportowego itd.)

Wyodrębnienie poszczególnych prawnych form działania jest efektem doktryny o orzecznictwa administracyjnego. Nie jest natomiast dokonywane przez przepisy prawne, aczkolwiek przepisy na co dzień operują poszczególnymi formami działania, przypisując je poszczególnym ogniwom administracji.

Spośród działań administracji wyodrębnić można następujące prawne formy działania:

1. akt normatywny,

2. akt administracyjny,

3. porozumienie administracyjne,

4. ugoda,

5. czynności cywilno-prawne,

6. czynności faktyczne

Administracja swym działaniem obejmuje sferę zewnętrzną i wewnętrzną. Sfera zewnętrzna - to działalność administracji podejmowana w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych podległością służbową danemu organowi administracji. Natomiast wewnętrzna obejmuje działania skierowane do podmiotów (jednostek organizacyjnych i pracowników) podporządkowanych służbowo bezpośrednio danemu organowi.

Wskazane prawne formy działania znajdują zastosowanie w obu sferach, aczkolwiek ich charakterystyka prawna oraz warunki zastosowania są różne, w zależności od sfery, w jakiej są stosowane.

2. Akty normatywne i akty administracyjne

Administracja publiczna jest w szerokim zakresie twórcą obowiązujących przepisów prawnych. Forma aktu normatywnego jest ściśle związana z prawotwórcza działalnością administracji.

Akt normatywny jest władczym rozstrzygnięciem uprawnionego organu, zawierającym normy zachowania się skierowane do generalnie określonego adresata w ogólnie oznaczonej sytuacji. Inaczej mówiąc, akt normatywny charakteryzuje się podwójną ogólnością: jest skierowany do ogólnie określonego adresata i dotyczy ogólnie (abstrakcyjnie) oznaczonej sytuacji (akt ten nie konsumuje się poprzez jednorazowe zastosowanie).

Akt normatywny zawiera przepisy prawne, które mogą być przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wewnętrznymi administracji.

Akty normatywne jako forma działania administracji są wykorzystywane przede wszystkim przez centralny aparat administracyjny, gdyż właśnie przede wszystkim naczelne i centralne organy upoważnione są do działań prawotwórczych. Organy terenowe wyposażone są w funkcje prawodawcze na zasadzie pomocniczej, uzupełniającej.

Do aktów normatywnych zbliżone są ogólne akty administracji tworzące sytuacje prawne dla obywateli. Akty te regulują prawnie konkretne, indywidualne sytuacje, ale nie są skierowane do określonego adresata (nie stwarzają uprawnień dla danego konkretnego podmiotu), np. zasady korzystania z urządzeń publicznych, zamknięcie drogi publicznej.

Akt administracyjny stanowi przeciwieństwo aktu normatywnego; jest on bowiem aktem o podwójnej konkretności. Akt administracyjny jest opartym na przepisach prawa administracyjnego władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu (wypowiedzeniem się organu) administracji publicznej, skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata i określającym jego sytuację prawną w konkretnie (indywidualnie) oznaczonej sprawie. Akt ten musi być wydany zawsze w oparciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny stanowić przepisy ustaw lub aktów wydanych na podstawie ustawy.

Akt administracyjny występuje w prawie pod nazwami takimi jak: decyzja administracyjna, zezwolenie, koncesja, nakaz, zakaz, postanowienie itp.

Z przytoczonej definicji aktu administracyjnego wynikają następujące elementy konstrukcyjne tegoż aktu:

1. akt administracyjny oparty jest na przepisach prawa administracyjnego, a nie cywilnego;

2. akt administracyjny jest oświadczeniem woli o charakterze władczym, jednostronnym, którego celem jest wywołanie skutków prawnych. Jest ono wydawane w imieniu państwa lub związku publiczno-prawnego i na jego rachunek. Wykonanie aktu zabezpieczone jest przymusem państwowym;

3. akt administracyjny wydawany jest przez uprawniony organ i w przepisanym trybie;

4. akt administracyjny jest podwójnie konkretny, tj. konkretny adresat i konkretna sprawa (określa sytuację konkretnego adresata w indywidualnej sprawie).

Rodzaje aktów administracyjnych

Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, wg różnych kryteriów. Wyróżnić można:

1. Akty wewnętrzne i zewnętrzne

Akty wewnętrzne - to akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, tj. akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt. Akty te nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne upoważnienie do sprawowania kierownictwa w stosunku do adresatów aktu. Akty zewnętrzne są to akty kierowane do podmiotów nie powiązanych z wydającym akt organem więzami podległości służbowej czy organizacyjnej. Akty te muszą mieć oparcie w upoważnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Szczególnym, istotnym rodzajem aktów zewnętrznych SA decyzje administracyjne. Stanowią one formę załatwiania większości spraw należących do organów administracji, a ich cechę charakterystyczną stanowi podejmowanie ich w określonym reżimie prawnym, a mianowicie ustanowionym w k.p.a.

2. Akty deklaratoryjne i konstytutywne

Akty deklaratoryjne są to akty, które nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie (lub istnienie) z mocy prawa. Potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy lub z innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Akt deklaratoryjny podciąga dany stan faktyczny pod normy prawne w sposób wiążący, deklaruje, a więc ustala w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z mocy prawa dla adresata aktu określone uprawnienia bądź obowiązki (akt deklaratoryjny sam takich uprawnień bądź obowiązków nie tworzy).

Od aktów deklaratoryjnych należy odróżnić zaświadczenia. Zaświadczenia są czynnościami faktycznymi, a nie aktami administracyjnymi. Są to urzędowe potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Ich istota nie polega jednak na oświadczeniu woli, lecz na oświadczeniu wiedzy. Przy pomocy zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, lecz nie rozstrzyga żadnej sprawy. Np. wydanie dyplomu ukończenia szkoły, zaświadczenie lekarskie, akt urodzenia itp.

Akty konstytutywne mają natomiast charakter twórczy, tworzą bowiem, zmieniają lub uchylają stosunek prawny, przy czym skutek prawny następuje tu z mocy aktu, a nie ustawy. Np. koncesja, pozwolenie na budowę, zmiana nazwiska, wywłaszczenie, mianowanie na stanowisko itp. Akt konstytutywny skutkuje od momentu wydania, podczas gdy akt deklaratoryjny od początku istnienia przewidzianych prawem stosunków, które stwierdza.

3. Akty zależne i niezależne od woli adresata

Akty zależne od woli adresata wymagają dla ich wydania uprzedniego wniosku adresata o wydanie aktu (np. zezwolenie na wykonywanie określonego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska). Akty niezależne od woli strony wydawane są z urzędu, wniosek strony nie jest tu potrzebny.

4. Akty wywołujące skutki cywilno-prawne i akty nie wywołujące takich skutków

Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w sferze prawa administracyjnego. Niektóre jednak mogą wywoływać również skutki w sferze prawa cywilnego, np. decyzja wywłaszczeniowa.

5. Akty pozytywne i negatywne

Akty pozytywne to takie, które w całości uwzględniają żądanie adresata, natomiast akty negatywne to akty nie uwzględniające - choćby częściowo - żądania strony.

W oparciu o kryterium działania organu administracyjnego na zasadzie uznania i związania wyróżnić można akty swobodne (uznaniowe) oraz akty związane.

3. Porozumienie administracyjne

Porozumienie administracyjne należy do niewładczych form działania administracji. Porozumienie jest dwustronną lub wielostronną czynnością z zakresu prawa administracyjnego, dokonaną przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów.

Porozumienia są podobne do czynności cywilno-prawnych ze względu na równość stron, natomiast różnią się od nich tym, że ich przedmiot leży w sferze prawa administracyjnego. porozumienia przewidują bądź wspólne wykonanie (wykonywanie) zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań pomiędzy podmiotami.

Na podstawie porozumień powstają stosunki administracyjno-prawne, ale porozumienia nie są czynnościami wewnętrznymi administracji publicznej. Stronami porozumienia mogą być różne podmioty prawa administracyjnego, np. osoby prawne, organy, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej itd. Jedna ze stron musi być jednak zawsze podmiotem realizującym administrację publiczną.

Porozumienia administracyjne winny mieć podstawy prawne w ustawach lub aktach wydanych na podstawie ustaw. Podstawy te mogą dotyczyć generalnej kompetencji do zawierania porozumień (co jest rozwiązaniem rzadko stosowanym) lub też konkretnie wskazywać i określać możliwości i warunki zawierania porozumień w określonych dziedzinach (co stanowi rozwiązanie częściej stosowane).

Na gruncie obowiązującego ustawodawstwa można wskazać takie rodzaje porozumień, jak:

1. porozumienia komunalne - zawierane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Stronami porozumienia są: gmina przejmująca zadania oraz gmina przekazująca zadania. Mogą być również zawierane między powiatami, na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym.

2. związku komunalne - tworzone również na podstawie ustawy o samorządzie gminnym przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Obowiązek utworzenia gminy może wynikać jedynie z ustawy. Także mogą być tworzone przez powiaty na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym.

3. porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych zawierane między województwami a innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa (na podstawie ustawy o samorządzie województwa).

Nie są porozumieniami administracyjnymi czynności typu uzgodnień odnoszących się do treści aktów administracyjnych lub normatywnych. Przepisy wymagają niejednokrotnie, aby dany akt był wydany w porozumieniu z innym organem. Nie oznacza to jednak, że następuje tu zawarcie odrębnego porozumienia, lecz wymagane jest jedynie uzgodnienie treści aktu między organami.

Porozumienie administracyjne jako przewidziana przez obowiązujące prawo forma działania organów administracji pozostaje w związku ze współdziałaniem organów administracyjnych (i tych organów z innymi podmiotami). Jest to więc instrument realizowania niezbędnej współpracy różnych ogniw administracji publicznej. Porozumienie jest instytucją publiczno-prawną ponieważ zawierane jest na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a ich wykonywanie zagwarantowane jest środkami administracyjnymi.

4. Ugoda administracyjna

Ugoda administracyjna jest w świetle obowiązującego prawa instytucją procesową, unormowaną przez przepisy k.p.a. Wg tych przepisów ugoda jest pisemnym porozumieniem zawartym między stronami postępowania administracyjnego przed organem I lub II instancji, przed którym toczy się postępowanie i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości.

Ugoda zawierana jest pomiędzy stronami postępowania, a nie między organem a stroną. Stąd ugoda może wchodzić w rachubę wtedy, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony o spornych interesach. Rola organu administracji polega na kontroli prawidłowości zawarcia ugody i jej zgodności z przewidzianymi warunkami, a następnie wydaniu stosownego potwierdzenia wprowadzającego ugodę do obrotu prawnego. Taka zatwierdzona ugoda ma moc decyzji administracyjnej .Zatwierdzenie ugody dokonywane jest przez organ administracyjny w drodze postanowienia, a więc aktu administracyjnego.

W ten sposób w przypadku ugody formą prawną działania administracji w sensie ścisłym jest nie tyle ugoda, co postanowienie zatwierdzające lub odmawiające zatwierdzenia ugody, czyli akt administracyjny.

5. Czynności cywilno-prawne

Poza formami poddanymi regulacji administracyjnej (czynnościami administracyjno-prawnymi) organy administracji działają też według przepisów prawa cywilnego, tj. w formach czynności cywilno-prawnych. Podstawową formą w tym zakresie jest umowa; forma działania przynajmniej dwóch samodzielnych stron. Umowa dochodzi do skutku w wyniku zgodnego oświadczenia woli stron.

Umowa jako forma działania ma zastosowanie zwłaszcza w sferze majątkowej, gdy administracja nabywa lub zbywa określone składniki majątkowe. Administracja wykorzystuje instytucje prawa cywilnego zasadniczo w dwóch celach. Pierwszy - to uzyskiwanie niezbędnych dóbr dla utrzymania aparatu administracyjnego i możliwości świadczeń rzeczowych przez ten aparat. Drugi zaś cel to zapewnienie szeregu usług i świadczeń o podstawowym znaczeniu społecznym, których dostarczanie stanowi obowiązek administracji publicznej.

Realizacja pierwszego celu odbywa się często w sposób odmienny niż uzyskiwanie dóbr przez inne podmioty. Mianowicie organy administracji zostają wyposażone w szczególne uprawnienia, np. prawa pierwokupu nieruchomości. Ponadto umowy te mogą zawierać elementy „administracyjne”, są z reguły umowami adhezyjnymi.

W przypadku świadczeń ze strony administracji publicznej sprawa wygląda nieco inaczej. Mogą to być świadczenia odpłatne lub nieodpłatne. Znaczna część świadczeń odpłatnych administracji publicznej ma kluczowe znaczenia dla bytu społeczeństwa. Świadczenia te są realizowane na podstawie umów adhezyjnych, przy czym niejednokrotnie obowiązuje przymus zawarcia takiej umowy. Charakterystyczne jest przy tym, że świadczenia wykonywane są nie tylko przez organy administracyjne, ale także za pośrednictwem innych podmiotów, w szczególności zakładów administracyjnych.

Umowy w administracji są często powiązane z działaniami o innym charakterze. Czasami poprzedza je akt administracyjny, wywołujący pośrednio lub bezpośrednio skutki cywilno-prawne.

6. Czynności faktyczne

Ta prawna forma działania administracji nasuwa sporo trudności przy próbie jej zdefiniowania. Trudność polega m.in. na tym, że z pewnymi działaniami przepisy wiążą wyraźnie określone skutki prawne, np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia. W ten sposób granica pomiędzy czynnością faktyczną a prawną przestaje być wyraźna.

Różnica między czynnościami prawnymi a faktycznymi leży w tym, że czynności prawne powodują powstanie określonej norm postępowania dla adresata. Natomiast czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania.

Przeciwstawienie czynności faktycznych i czynności prawnych nie może być rozumiane jako dopuszczenie do czynności faktycznych bez potrzeby posiadania legitymacji prawnej. Konieczność działania administracji na podstawie przepisów prawa odnosi się zarówno do podejmowani działań prawnych, jak i faktycznych.

Grupa czynności faktycznych nie jest jednolita i można w niej wyodrębnić różne rodzaje działań. Na dwa podstawowe należy zwrócić uwagę. Są to działania społeczno-organizatorskie oraz materialno-techniczne.

Działania społeczno-organizatorskie są rodzajowo działaniami charakterystycznymi dla organizacji społecznych. Stanowią one typ działań niewładczych, np. prelekcje, zebrania, działalność propagatorska, podejmowanie apeli itp. Czynności te służą realizacji zadań administracji publicznej i dlatego nie mogą być podejmowane w sposób całkowicie dowolny.

Działania społeczno-organizatorskie podejmowane są często jako forma pomocnicza, stosowana obok działalności podejmowanej w innych formach, np. przepisom porządkowym towarzyszy akcja plakatowa nawołująca obywateli do dobrowolnego wykonania tych przepisów.

Działania społeczno-organizatorskie mogą występować tez samoistnie. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy przepisy nakładają na organ administracji obowiązek realizacji pewnych zadań czy celów, nie przyznając mu jednak żadnych konkretnych środków działania.

Czynności materialno-techniczne obejmują działania faktyczne administracji dwojakiego rodzaju: czynności faktyczne wywołujące skutki prawne oraz czynności nie wywołujące takich skutków (czyli zwykłe czynności faktyczne). Czynności faktyczne wywołujące skutki prawne oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i poprzez działanie faktyczne powodują powstanie określonych skutków prawnych. Do tego rodzaju czynności należą np. zatrzymanie przez policjanta, przeprowadzenie czynności egzekucyjnych, dokonanie rozbiórki budynku grożącego zawalenie, itp. Adresat tych czynności musi się im podporządkować.

Wśród czynności, o których tu mowa można wyróżnić także:

1. wydawanie zaświadczeń,

2. podejmowanie czynności urzędowych mających znaczenie prawne, jak:

• wezwania (do wykonania obowiązku),

• upomnienia,

• zawiadomienia i obwieszczenia,

3. pisma urzędowe zawierające wyjaśnienia, informacje, zajęcie stanowiska,

4. czynności faktyczne mające znaczenie prawne, jak wizja lokalna, przesłanie pisma, sporządzenie protokołu itd.

Czynności materialno-techniczne zwykłe nie kształtują stosunków prawnych, lecz obejmują czynności faktyczne, które wykonywane są w ramach bieżącej działalności organów i urzędów administracyjnych i które służą wypełnianiu zadań i kompetencji organów administracji publicznej. Czynności te mają charakter pomocniczy i występują w ramach sfery wewnętrznej administracji. Przykładem tego typu czynności są: obieg korespondencji, przygotowywanie pism, zapewnienie funkcjonowania łączności w urzędzie, działalność kancelaryjna itp.

Mimo, że ten rodzaj działania administracji nie wywołuje skutków prawnych, nie można go nie doceniać. Bez wykonywania tego typu czynności materialno-technicznych trudno sobie wszakże wyobrazić funkcjonowanie organów administracji w praktyce.

Mówiąc o prawnych formach działania administracji warto jeszcze wspomnieć o przyrzeczeniu. Jest to szczególne oświadczeniu organu administracji, przez które zobowiązuje się on do podjęcia określonego działania albo do dopuszczenia do pewnego działania. Generalnie instytucja ta nie jest prawnie uregulowana, występuje ona jednak w niektórych ustawach. I tak np. ustawa z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej przewiduje, że „każdy, kto zamierza podjąć działalność gospodarczą w dziedzinie podlegającej koncesjonowaniu, może ubiegać się o wydanie promesy koncesji (przyrzeczenie wydania koncesji)”. Promesę wydaje się w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że z formalnego punktu widzenia przyrzeczenie nie jest swoistą formą działania administracji; jest to akt administracyjny. Z punktu widzenia treści można jednak dopatrywać się pewnej swoistości, mianowicie polegającej na tym, że w tym akcie administracyjnym organ administracji jedynie wiążąco zobowiązuje się do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego co do istoty sprawę.

VI. Wybrane instytucje prawa ustrojowego administracji publicznej

Istotnym fragmentem prawa administracyjnego jest prawo ustrojowe, które stanowi podstawy prawne organizacji i funkcjonowania administracji. Reguluje ono strukturę aparatu administracyjnego, określając m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania administracji, ich kompetencje, zasady budowy i funkcjonowania oraz wzajemne więzi, a także problemy kadrowe i kontroli.

1. Ustrój administracji publicznej oraz główne modele ustrojowe

W sensie ogólnym ustrój administracji może być rozumiany jako całokształt zasad organizacji i funkcjonowania administracji publicznej. W bliższym sensie ustrój ten może być pojmowany jako oparty na prawie system organizacyjny (struktura organizacyjna), w ramach którego wykonywana jest administracja publiczna oraz mechanizm działania całej struktury, jak i poszczególnych ogniw, obejmujący więzi funkcjonalne między tymi ogniwami i reguły oraz tryb postępowania, mający na celu zapewnienie płynności funkcjonowania całego systemu i konkretnych jego fragmentów.

Administracja może być budowana według różnych założeń modelowych. Zasadniczo można mówić o dwóch podstawowych modelach organizacji i funkcjonowania administracji publicznej: centralistycznym i zdecentralizowanym (decentralistyczny).

Przy koncentracji punkt ciężkości administrowania spoczywa w rękach organów naczelnych, centralnych, które decydują we wszystkich ważnych sprawach. Ciężar administrowania znajduje się w ręku nielicznych organów. Organy niższe są silnie skrępowane, niesamodzielne.

Przy dekoncentracji punkt ciężkości administrowania leży w organach terenowych, które wykonują przeważającą większość zadań administracji. Następuje przekazanie właściwości do załatwiania spraw w dół, a więc organom niższym, przy zachowaniu przez organy centralne prawa udzielania wytycznych, poleceń, rozkazów. Dekoncentracja nie przesądza o niezależności czy samodzielności organów administracji zdekoncentrowanej. Organy te mogą być podporządkowane organom wyższym, mogą być uzależnione od centrum.

Przesunięcie ciężaru administrowania na organy niższych szczebli, a więc dekoncentracja, może być połączone z wyposażeniem tych organów w samodzielność i względną niezależność. Wtedy zachodzi decentralizacja administracji. Decentralizacja w praktyce zachodzi wówczas, gdy określone sprawy przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym.

Zasada centralizacji polega na tym, że w określonej sferze właściwości (kompetencji rzeczowej) system organów administracji jest zorganizowany w ten sposób, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych. Organy niższe mają jedynie pozycję organów przygotowujących, rozstrzygających.

Układ centralistyczny polega na takim zorganizowaniu w określonej sferze właściwości systemu organów administracji, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych. Organ wyższy ma zawsze prawo ingerencji w działalność organu niższego, chociaż nie zawsze z niej korzysta.

Centralizacja nierozerwalnie wiąże się z hierarchicznym podporządkowaniem, które oznacza pełne podporządkowanie jednostek organizacyjnych niższych szczebli jednostkom wyższym i to w układzie pionowym.

Hierarchiczne podporządkowanie przejawia się w podwójnej zależności: służbowej i osobowej. Zależność służbowa oznacza, że nie ma prawnego ograniczenia sfery wydawania poleceń służbowych organom niższym. Zależność osobowa zaś oznacza, że organ wyższy ma prawo obsadzania stanowisk w organach niższych szczebli, dokonywania awansów, zwolnień, nagradzania, pociągania do odpowiedzialności i wymierzania kar.

Ponadto podporządkowanie obejmuje obowiązek poddanie się kontroli organu nadrzędnego oraz obowiązek dostarczania mu informacji (przedstawiania sprawozdań).

Zasada hierarchicznego podporządkowania może występować jako forma organizacyjna w administracji publicznej w stosunkach miedzy poszczególnymi organami, jak i w strukturze organów (np. w ministerstwie w układzie między ministrem a dyrektorami departamentów, naczelnikami wydziałów itd.), czy w urzędzie wojewódzkim (między wojewodą a dyrektorami wydziałów itd.).

Dawniej hierarchii nie kwestionowano, dzisiaj stosunek do niej jest zrelatywizowany. Wskazuje się, że inne formy organizacyjne mogą ją zastąpić.

Do zalet hierarchii zalicza się:

1. jednolitość działania aż do najniższego stopnia,

2. łatwe ustalenie, uzasadnienie i wyegzekwowanie odpowiedzialności (odpowiada minister, przełożony itd.),

3. eliminowanie sporów kompetencyjnych; powstałe spory rozstrzyga wspólny przełożony,

4. jasny układ kompetencji w działaniach na zewnątrz, wobec obywateli.

Dla sprawnego funkcjonowania układu hierarchicznego konieczne jest, aby przełożony miał dokładnie określony cel, który chce osiągnąć, aby posiadał dostateczne informacje, pozwalające ocenić poszczególne sprawy z punktu widzenia osiągania celu strategicznego. W praktyce jednak te przesłanki spełniane są tylko w ograniczonym zakresie.

Przeciwieństwem centralizacji i centralistycznego systemu administracji jest model decentralistyczny. Przez decentralizację rozumie się taki system organizacji administracji, w którym organy niższe nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Inaczej mówiąc, decentralizacja w znaczeniu prawnym oznacza takim system, w którym podmioty administrujące mają prawnie zagwarantowaną samodzielność. Tę samodzielność można określić negatywnie - jako uchylenie hierarchicznego podporządkowania, co w konsekwencji prowadzi do samodzielnego, wolnego w określonym zakresie od ingerencji organów wyższych, wykonywania administracji.

Zalety decentralizacji to:

1. zbliżenie podmiotu decydującego do załatwianej sprawy; dotyczy to przede wszystkim decentralizacji terytorialnej;

2. lepsza możliwość kierowania procesem decyzyjnym w skutek kierownictwa na podstawie mniej skomplikowanej organizacji;

3. większa przejrzystość, która prowadzi do szybszego i lepszego poznania wad i ich źródeł,

4. mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji,

5. zwiększenie potencjału wprowadzania nowości,

6. zwiększenie poczucia odpowiedzialności związane z gotowością jej ponoszenia dzięki lepszemu poznaniu całokształtu podejmowanych rozstrzygnięć.

Również po stronie administrowanych powstają podobne oddziaływania. Mały i przejrzysty urząd nie wywołuje fobii bądź wywołuje ją w mniejszym stopniu, wydaje się bardziej ludzki, znika opór, gdyż odpadają tarcia między obywatelem a władzą.

Decentralizację należy odróżnić od autonomii. Autonomia polega na przyznaniu zarządzającym określoną częścią terytorium państwowego kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej w szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Jednostka autonomiczna posiada więc samodzielność w zakresie stanowienia prawa i to aktów bezpośrednio niższych niż ustawa zasadnicza. W dwudziestoleciu międzywojennym autonomię posiadała Śląsk, nadaną w 1920 r. przez Statut organiczny województwa śląskiego. Autonomię tę zniesiono ustawą konstytucyjną z 1945 r. Natomiast pojęcie decentralizacji dotyczy nie tyle stanowienia prawa, co jego wykonywania; chodzi o samodzielność w zakresie wykonywania prawa.

Wśród zasadniczych modeli ustrojowych administracji, oprócz wspomnianych: centralistycznego i decentralistycznego, warto też odnotować model jednolity władzy państwowej (funkcjonujący w Polsce w latach 1950-1990) oraz model administracji dualistycznej, opartej na administracji państwowej (rządowej) i samorządzie terytorialnym.

2. Podmioty administracji i podmioty administrujące

Między tymi kategoriami istnieje różnica polegająca - w ogólnym ujęciu - na tym, że kategoria podmiotów administracji sięga źródłowej kwestii: czyja jest administracja (do jakiego podmiotu należy), zaś kategoria podmiotów administrujących odnosi się do zagadnienia, kto wykonuje funkcje i zadania administracji publicznej.

Gdy chodzi o problem podmiotów administracji, to trzeba zauważyć, że pierwotnym podmiotem administracji jest państwo - ma ono własne, pierwotne władztwo. Zadania administracyjne realizowane są przez organy oraz inne podmioty.

Państwo dzieli się swoją władzą z innymi podmiotami, które w efekcie określane są jako podmioty (osoby) prawa publicznego. Osoby prawa publicznego to przede wszystkim korporacje dające podstawę wyodrębnienia samorządu. Osoby prawa publicznego wykonują administrację na własną odpowiedzialność, ale są one związane z państwem, gdyż swoje istnienie i zadania wywodzą od państwa, a w swej działalności są związane ustawami państwowymi. W stosunku do państwa są nie pierwotnymi, a pochodnymi podmiotami administracji.

Kategoria podmiotów administrujących jest z kolei związana z procesem realizowania zadań i funkcji administracji.

Wykonywanie administracji publicznej jest udziałem wielu różnych jednostek organizacyjnych, o różnym statusie prawnym i zróżnicowanym charakterze organizacyjnym, jak i niejednolitych funkcjach. Wszystkie te podmioty, które w oparciu o prawo zaangażowane są w realizację zadań i kompetencji ze sfery administracji publicznej, można określić ogólnym mianem podmiotów administrujących. Do tej kategorii należą:

1. organy administracji publicznej,

2. urzędy administracyjne,

3. zakłady administracyjne,

4. inne jednostki organizacyjne, np. agencje rządowe, podmioty wykonujące funkcje zlecone administracji.

Organy administracji publicznej

Stanowią podstawową grupę podmiotów administrujących, są one bowiem podmiotami specjalnie powołanymi do wykonywania administracji publicznej. Organ administracji publicznej można określić jako:

1. wyodrębnioną w całym aparacie państwowym jednostkę organizacyjną: posiada określoną przez prawo formę strukturalną, która czyni z niego pewną jedność organizacyjną;

2. posiadającą własne, prawem określone kompetencje: bez własnych kompetencji jednostka nie jest organem, lecz co najwyżej aparatem pracy organu. Kompetencje oznaczają zespół uprawnień dotyczących określonego zespołu spraw, w zakresie których organ ma prawo oraz obowiązek działania;

3. działającą na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego: działalność organu prowadzona jest w imieniu własnym, ale zarachowywana jest na rzecz państwa (chodzi o to, że organ jest „czyimś” organem, np. państwa, gminy itd.). Z tego tytułu ma możliwość korzystania ze środków władczych, może użyć przymusu państwowego;

4. wykonującą funkcje administracji publicznej: celem ustanowienia organu i jedyną treścią jego zadań i kompetencji jest wykonywanie funkcji administracji publicznej;

5. działającą w swoistych formach prawnych: organ administracji publicznej korzysta w realizacji przypisanych mu zadań z różnych form i środków. Tworzą one prawne formy działania, ponieważ są one determinowane prawem. Prawna forma działania oznacza prawem określony konkretny typ czynności, którym może się posługiwać organ administracji publicznej w trakcie wykonywania swych funkcji.

Organy administracji mogą być w różny sposób klasyfikowane. Do najczęściej spotykanych klasyfikacji należy podział na organy:

1. centralne (oraz naczelne) i terenowe;

2. kolegialne i jednoosobowe,

3. o właściwości ogólnej i właściwości specjalnej,

4. decydujące i pomocnicze (doradcze, opiniodawcze),

5. społeczne i zawodowe.

Urząd administracyjny

W znaczeniu potocznym urząd oznacza każdą jednostkę administracji, czy nawet szerzej - każdą jednostkę wykonującą funkcje publiczne i zarządzającą (np. urząd wojewódzki, pocztowy, urząd jako oznaczenie organu itd.). „Urząd” może też wystąpić jako synonim organu, zwłaszcza jednoosobowego. Np. w tym znaczeniu słowo urząd używane było w tytułach ustaw tworzących naczelne organy państwowe w postaci ministrów (ustawa o utworzeniu ministra…). Słowo urząd może również być używane jako składnik nazwy organów administracyjnych, np. Urząd Antymonopolowy, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Kultury Fizycznej i Sportu itp. Fakt, że wiele organów centralnych nosi nazwy zawierające termin „urząd” prowadzi do wyodrębnienia się zbiorczej nazwy „urzędy centralne” administracji państwowej, służącej dla określenia całej licznej grupy organów centralnych.

Wreszcie termin urząd ma swój ścisły, prawno-techniczny sens. Mianowicie urząd administracyjny w znaczeniu ścisłym oznacza zorganizowany zespół osób i środków materialnych przydatnych organowi do pomocy w wykonywaniu jego zadań i kompetencji. Urząd administracyjny jest tutaj aparatem pracy organu administracyjnego, nie posiadającym własnych kompetencji, lecz działającym w zakresie zadań i kompetencji organu, któremu jest podporządkowany. Urzędem administracyjnym jest urząd wojewódzki, urząd gminy, a także jednostki organizacyjne występujące pod innymi nazwami, np. biuro, kancelaria. Urzędami będą więc Kancelaria Sejmu, Kancelaria Prezydenta, ministerstwo, biuro pełnomocnika rządu itp.

Od organu administracyjnego urząd różni się tym, że nie posiada własnych kompetencji, lecz wykonuje kompetencje „cudze”, należące do organu.

Zakład administracyjny

Zakład administracyjny jest swoistym podmiotem, zaangażowanym w realizację funkcji administracji publicznej. Stanowi formę organizacyjną związaną z realizacją zadań ze sfery administracji świadczącej. Przykłady zakładu to: szkoła, uniwersytet, szpital, teatr, zakład karny itp. Tam, gdzie chodzi o wykonywanie zadań administracji reglamentacyjnej, formą dogodniejszą, o pierwszoplanowym znaczeniu, jest organ administracyjny.

Zakład administracyjny można określić jako:

1. względnie samodzielną jednostkę organizacyjną obejmującą trwale wyodrębniony zespół środków rzeczowych i osobowych;

2. powołaną w celu realizacji zadań publicznych w postaci ciągłego, bezpośredniego świadczenia usług o charakterze niematerialnym o szczególnym znaczeniu społecznym (zaspokajanie tzw. potrzeb wyższego rzędu, jak np. w dziedzinie kultury, ochrony zdrowia, oświaty itp.),

3. upoważnioną w trakcie realizowania zadań do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych między zakładem a jego użytkownikiem.

Z tym ostatnim elementem konstrukcji zakładu wiąże się charakterystyczna cecha zakładu - władztwo zakładowe. Jest to ogół uprawnień administracyjnych przysługujących organom zakładu wobec użytkowników (po stronie których powstaje stosunek zależności zakładowej), a niekiedy także względem osób trzecich. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień zakładu (jego organów) do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikiem, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze (np. odwiedzający w szpitalu).

Przez przyjęcie do zakładu użytkownik wchodzi w stosunek prawny, polegający na poddaniu się temu władztwu. Władztwo to przejawia się w dwóch głównych płaszczyznach:

1. kształtowania reguł ogólnych dotyczących korzystania z zakładu (np. regulamin);

2. indywidualnej, obejmującej wydawanie poleceń skierowanych do użytkownika zakładu (np. dyrektor szkoły poleca uczniowi stawić się w sekretariacie).

Władztwo jest niezbędne do realizacji celów zakładu, służy ono zapewnieniu kierownictwa wobec korzystających z usług. Samo władztwo, jego zasięg oraz środki wyznaczają przepisy ustawowe dotyczące określonych rodzajów zakładów. Szczegółową zaś treść określają statuty i regulaminy zakładów.

Zasięg władztwa może być więc różny, w zależności od rodzaju zakładu: inny w przypadku zakładu karnego, inny w odniesieniu do biblioteki czy muzeum.

Fundacje i fundusze specjalne

Do realizacji administracji publicznej może być zaangażowana instytucja pod nazwą fundacja. Fundacja i zakłady tworzą wspólny typ podmiotu administrującego, którego istota jest wyodrębnienie osób i środków rzeczowych w jedną całość organizacyjno-techniczną. Ten typ odróżnia się od organu, którego treścią jest wyodrębnienie praw oraz od podmiotów typu korporacyjnego (samorząd, organizacja społeczna itd.), których istota polega na tym, iż stanowią one zrzeszenie osób.

Fundacja z kolei różni się od zakładu tym, że cel jest ustalony na trwale w akcie fundacyjnym przez fundatora oraz tym, że fundacja obejmować może majątek w postaci środków finansowych (kapitału) i do tego się ograniczać, natomiast zakład musi obejmować majątek rzeczowy (urządzenia materialne i techniczne), który stanowi podstawę wykonywania jego zadań.

Fundację można określić jako wyodrębniony zespół majątkowy, ustanowiony przez osoby fizyczne lub prawne dla realizacji celów społecznie użytecznych (np. ochrona zdrowia, opieka i pomoc społeczna itp.), który to majątek zarządzany jest przez powołane do tego organy.

Cele fundacji i tryb ich ustanawiania wynikają generalnie z unormowań prawnych odnoszących się do fundacji jako określonej kategorii instytucji. Obecnie fundacje działają w oparciu o ustawę z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.

Obowiązujące przepisy przewidują też fundacje prawa publicznego, czyli fundacje utworzone przez państwo w drodze ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy. Tego rodzaju fundacja polega na tym, że uzyskuje ona od państwa kapitał oraz inne środki majątkowe w celu wykonywania zadań publicznych i jest wyposażona we władztwo państwowe.

Funkcje zbliżone do funkcji fundacji prawa publicznego pełnią w obecnym systemie prawnym tzw. fundusze specjalne. Są to instytucje tworzone najczęściej w drodze ustawy, obejmujące określone środki finansowe pochodzące ze wskazanych źródeł (dochody funduszy), którymi to środkami zarządzają organy funduszy. Fundusze wyposażone są w osobowość prawną, a ich cele i zadania wyznaczone są przez przepisy prawne. Przykładem może być Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Państwowy Fundusz Ziemi itp.

Agencje państwowe

W szerokim kręgu podmiotów występujących w sferze administracji publicznej znajdują się jednostki określane nazwą „agencje”, jak np. Państwowa Agencja Atomistyki, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa itd.

Kategoria „agencji” jako podmiotów wykonujących administrację nie ma jednolitego typu. Obejmuje ona jednostki organizacyjne prezentujące mozaikę prawną, strukturalną, kompetencyjną. Są wśród nich agencje posiadające status prawny centralnych organów administracji (np. Państwowa Agencja Atomistyki), jednostki określone jako państwowe osoby prawne (np. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Rynku Rolnego), ale także agencje o charakterze spółek akcyjnych (np. Agencja Rozwoju Przemysłu czy Państwowa Agencja Inwestycji Zagranicznych).

Agencja nie jest więc swoistym typem specjalnej jednostki organizacyjnej, ale jednostką mogącą posiadać różny charakter i status prawny, która została utworzona do wykonywania wydzielonych zadań administracji publicznej, często o gospodarczej i finansowej naturze oraz usytuowana w strukturze aparatu centralnego administracji poprzez podporządkowanie nadzorowi organu naczelnego.

Innymi słowy, o agencjach możemy mówić w znaczeniu agend rządowych, które zaangażowane są do wykonywania funkcji i zadań leżących w obszarze zainteresowania rządu i organizacyjnie powiązane z rządem poprzez podporządkowanie nadzorowi organów naczelnych.

3. Funkcje zlecone administracji publicznej

Poprzez tę instytucje następuje rozszerzenie kategorii podmiotów administrujących poprzez włączenie w realizację zadań i kompetencji administracji jednostek organizacyjnych spoza aparatu państwowego.

Funkcje zlecone - to instytucja polegająca na tym, że podmiot nie będący częścią aparatu administracji publicznej otrzymuje w drodze ustawy lub aktu wydanego na podstawie ustawy kompetencje do podejmowania działań ze sfery administracji obejmujących wydawanie rozstrzygnięć w formach takich, jak to jest właściwe organom administracji.

Istotnym elementem funkcji zleconych jest to, że adresat otrzymuje te funkcje na stałe, tj. do odwołania w tej samej drodze, w jakiej je otrzymał. Funkcje te wykonuje on we własnym imieniu i w sposób właściwy organom administracyjnym, tj. z możliwością stosowania przymusu państwowego. Otrzymując funkcje zlecone administracji i realizując je określony podmiot nie zatraca swego podstawowego charakteru, np. organizacji społecznej, i nie staje się organem administracji. W zakresie jednak tych funkcji ma on prawo zachowywać się tak, jak organ administracji i podejmować rozstrzygnięcia charakterystycznego dla organu, np. akty administracyjne.

Od funkcji zleconych odróżnia się zadania zlecone, którą to kategorią obejmowane jest przekazywanie wykonania działań ze sfery administracji publicznej, ale nie posiadających charakteru władczych rozstrzygnięć. Z wyjątkiem przedmiotu zlecenia do zlecenia zadań znajdują zastosowanie wszystkie te elementy, które charakterystyczne są dla funkcji zleconych.

4. Samorząd

Mówiąc o podmiotach administrujących odrębnie wspomnieć trzeba o samorządzie terytorialnym.

O samorządzie można mówić kilku aspektach, np. w znaczeniu społeczno-politycznym, aspekcie prawnym itd. W ujęciu prawnym samorząd stanowi typ decentralizacji i specyficzną formę administracji opartą na zasadzie niezależności hierarchicznej. Polega ona na tym, że obok jednego głównego ośrodka administracji publicznej, jakim jest państwo (rząd), istnieje szereg innych odrębnych ośrodków, które wykonują samodzielnie administracje. Ośrodkami tymi są w pierwszym rzędzie związki publiczno-prawne, tj. zrzeszenia osób, wyodrębnione przez prawo (ustawy) i z wynikającą z mocy prawa samodzielnością. Są to korporacje, do których przynależność wynika z mocy ustawy. Tym związkom publiczno-prawnym prawo powierza właśnie wykonywanie zadań i funkcji z zakresu administracji publicznej na zasadzie określonej (względnej) niezależności. Sprawowanie samodzielnie administracji publicznej przez wspomniane związki publiczno-prawne nosi miano samorządu.

Samorząd jest tu więc w pewnym sensie sposobem wykonywania administracji. Równocześnie na samorząd patrzymy z perspektywy samych podmiotów, tj związków publiczno-prawnych, powołanych do wykonywania administracji publicznej. W tym przypadku samorząd utożsamiany będzie z samym związkiem publiczno-prawnym, tj. gminą, powiatem itd.

A zatem samorząd można określić jako: wykonywanie wyodrębnionej części administracji przez związki publiczno-prawne (osoby prawa publicznego) na zasadzie samodzielności i względnej niezależności, tzn. pod ustawowo ustalonym i ograniczonym nadzorem. Uwzględniając natomiast kontekst organizacyjny samorząd można postrzegać jako: wydzielony przez ustawę związek osób, do którego przynależność istnieje z mocy prawa, powołany do realizacji zadań i funkcji administracji publicznej na zasadzie samodzielności i względnej niezależności od państwa (pod ustawowo ustalonym i ograniczonym nadzorem).

Charakterystyczne elementy instytucji prawnej samorządu to:

1. źródłem samorządu jest prawo pozytywne,

2. przedmiotowo administracja samorządowa i rządowa nie różnią się. Przeciwstawienie administracji rządowej i samorządowej ma charakter podmiotowy. Podmiotem administracji samorządowej nie jest państwo, lecz odrębne podmioty, osoby prawne. Jednostki samorządowe jako osoby prawne wyróżniają się tym, że mają obowiązki i prawa (publiczne) zapewniające im stanowisko równorzędne z władzami administracji rządowej, tj. władztwo administracyjne,

3. osobowość prawna jednostek samorządowych indywidualizuje je i wyodrębnia spośród administracji. Gmina, powiat, województwo mają kompleks praw i obowiązków wykonywanych we własnym imieniu (jako własne prawa i obowiązki), a nie w charakterze organu innej osoby prawnej,

4. korporacyjność wiąże się z autonomią organizacyjną i samodzielnością zarządu (możliwość powoływania swoich organów).

Można dodać, że istotą samorządu jest to, że wyodrębnienie korporacji następuje w celu przekazania im wykonywania administracji publicznej. Inaczej mówiąc, samorząd jako instytucja prawna istnieje wtedy, gdy prawo powołuje określoną (ustaloną w prawie) korporację do realizowania zadań i funkcji administracji publicznej, a nie spełniania innych celów i zadań.

Tak rozumiany samorząd może występować pod wieloma postaciami. Podstawowym rodzajem samorządu jest samorząd terytorialny, którego podstawę stanowi związek publiczno-prawny (korporacja) obejmujący ludność zamieszkałą na terytorium określonej jednostki podziału terytorialnego. Kryterium zamieszkiwania na danym terytorium stanowi najszerszą bazę wyodrębnienia samorządu, przeto samorząd ten ma charakter powszechny.

Ponieważ samorząd terytorialny stanowi wspólnotę osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną, przeto niezbędne jest ustanowienie organów, za pomocą których wspólnota będzie wykonywać swoje funkcje i zadania. Stąd też każda jednostka samorządowa wyposażona zostaje przez prawo w stosowne organy uchwałodawcze oraz organy wykonawcze samorządu. Organy uchwałodawcze pochodzą z wyborów dokonywanych - wg. reguł odpowiedniej ordynacji wyborczej - przez mieszkańców, natomiast organy wykonawcze kreowane są przez organy uchwałodawcze.

Oprócz samorządu terytorialnego (zwanego także niekiedy powszechnym) funkcjonować mogą również inne rodzaje samorządu określanego często mianem samorządu specjalnego. W ramach samorządu specjalnego wyróżnić można takie rodzaje samorządu, jak zawodowy, narodowościowy, wyznaniowy i inne. Wskazane samorządy są korporacjami publicznymi, organizacjami do których przynależność istnieje z mocy prawa i które nie podlegają działaniu prawa o stowarzyszeniach. Podobnie jak w przypadku samorządu terytorialnego, samorząd specjalny działa poprzez swoje organy. W sferze organizacji samorządu specjalnego można odnotować jednak wielość i różnorodność rozwiązań.

VII. Organizacja administracji publicznej

Struktura organizacyjna administracji publicznej jest bardzo rozbudowana i przez to nader złożona. Tworzą ją bardzo liczne ogniwa, powiązane ze sobą w różny sposób rozlicznymi wiązami organizacyjnymi i funkcjonalnymi. W kontekście przyjmowanej przez Konstytucję zasady trójpodziału władz, administracja należy do władzy wykonawczej.

Organizacja administracji publicznej prezentowana jest według różnorodnych podziałów na części składowe. I tak wyróżnia się w tym zakresie np. administrację rządową i samorządową, centralną i terenową, i w myśl tych podziałów dokonuje się następnie charakterystyki ustroju administracji.

Wydaje się, że można posłużyć się tą metodą i obraz administracji publicznej przedstawić - w dużym oczywiście uproszczeniu - w schemacie administracja centralna oraz administracja terenowa,

1. Administracja centralna

Administracja centralna stanowi rozbudowany i złożony fragment aparatu administracyjnego, osadzony na najwyższym piętrze struktury organizacyjnej, obejmujący swą właściwością cały kraj. Podstawy prawne, wyznaczające kształt administracji centralnej, znajdują się w Konstytucji, która określa główne zarysy tego segmentu administracji, a także w ustawach precyzujących rozwiązania konstytucyjne, jak również - gdy chodzi o rozwiązania szczegółowe - w aktach wykonawczych do ustaw.

Wśród ustaw mających bardzo doniosłe znaczenie dla ustroju administracji centralnej wymienić należy przede wszystkim ustawę z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji o trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działań ministrów, zwana dalej „ustawą o rządzie”, a także ustawę z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej.

Administracja centralna, aczkolwiek w punktu widzenia podstawowego kryterium uzasadniającego jej wyodrębnienie, tj. zasięgu właściwości obejmującego cały kraj, stanowi kategorią jednolita, to jednak jest wewnętrznie zróżnicowana. Podmioty składające się na administrację centralną są zróżnicowane zarówno z punktu widzenia statusu prawnego, jak i usytuowania strukturalnego. Gdy idzie o to ostatnie, to należy stwierdzić, iż w obrębie administracji centralnej wyraźnie rysują się dwie płaszczyzny: rządowo-polityczna oraz administracyjno-wykonawcza.

Płaszczyznę rządowo-polityczną tworzą: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie. Podmioty te zajmują węzłową pozycję w całym aparacie administracji w państwie. Przejawia się to tym, że stanowią one mechanizm rządzenia w rozumieniu politycznym, a więc uczestniczą w kształtowaniu polityki państwa, oraz zajmują zwierzchnią (nadrzędną) pozycję wobec innych organów, w tym centralnych, organów administracji.

Do płaszczyzny administracyjno-wykonawczej należą z kolei pozostałe ogniwa organizacyjne administracji centralnej, z których każde pozostaje usytuowane na pozycji podległej któremuś z organów płaszczyzny rządowo-politycznej.

Tradycyjnie dla rozróżnienia tych sfer w ramach administracji centralnej - konkretnie: podmiotów je tworzących - używane były określenia: organy naczelne i organy centralne (tzw. urzędy centralne). Choć dziś określenia te są w znacznie mniejszym zastosowaniu, to jednak uzasadnienie dla tego rodzaju rozgraniczenia, być może wymagającego innego nazewnictwa, pozostaje.

Stosując tradycyjną nomenklaturę, do organów naczelnych umiejscowionych w płaszczyźnie rządowo-politycznej zaliczyć należy: Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz zrównanych z nimi przewodniczących komitetów określonych w ustawie. Doktryna do tej kategorii organów naczelnych włącza też niekiedy Prezydenta RP.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Podstawą do włączenia urzędu Prezydenta RP do kategorii naczelnych organów administracji jest zaliczenie go przez Konstytucję do „władzy wykonawczej”. Należy jednak podkreślić, że pozycja Prezydenta jest tu swoista i z całą pewnością różni się od pozycji innych organów zaliczonych do tej samej kategorii naczelnych organów administracji. Prezydent ma nader szerokie i doniosłe kompetencje, które wykraczają poza sferę tzw. władzy wykonawczej, przenikając do sfery pozostałych władz państwowych. Tak np. Prezydent ma prawo rozwiązywania Sejmu, bierze udział (poprzez podpisywanie lub odmowę podpisania ustaw) w procesie ustawodawczym, posiada kompetencje do powoływania na stanowiska sędziów itd. Poza tym Prezydent określony jest w Konstytucji jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantuje ciągłość władzy państwowej. W związku z tym powierzona mu jest funkcja strażnika przestrzegania Konstytucji, suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Z ta rola Prezydenta nie wiążą się jakieś odrębne, specjalne kompetencje, tym niemniej ta konstytucyjna funkcja daje mu prawo występowania z pozycji najwyższego (najważniejszego) reprezentanta kraju w formach niewładczych wobec wszystkich pozostałych organów w najważniejszych dla państwa sprawach. Ustala to charakterystyczną i odmienną w stosunku do innych organów naczelnych rangę Prezydenta, chociaż płaszczyzną jej przejawiania się pozostaje w pierwszym rzędzie sfera stosunków politycznych, a nie prawnych.

Warto zauważyć, że wątpliwości co do traktowania Prezydenta w kategorii organu administracyjnego znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie N.S.A. Na kanwie rozpatrywania kwestii zaskarżalności do sądu rozstrzygnięcia Prezydenta w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa N.S.A. podniósł, że zarówno kompetencja do nadawania obywatelstwa polskiego, jak i inne podobne funkcje i kompetencje, pod względem treści mające niewątpliwie charakter administracyjny, nie mogą być traktowane jako wykonywanie administracji publicznej, z racji właśnie szczególnej pozycji Prezydenta w systemie władzy państwowej.

Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej

Rada Ministrów zaliczona jest przez Konstytucję do władzy wykonawczej. Tradycyjnie Rada Ministrów oznaczana jest też jako „rząd” (tak oznacza Radę ministrów ustawa o rządzie, ale w Konstytucji brak jest zarówno stawiania znaku równości pomiędzy „rządem” a Radą Ministrów, jak i podkreślenia, że w świetle Konstytucji kategoria rządu przesunięta jest w swej treści w kierunku politycznym. Pojęcie rządu nabiera przede wszystkim waloru politycznego, na dalszy plan spychane są natomiast aspekty strukturalne. Od strony organizacyjnej formuła rządu obejmuje różne podmioty, w pierwszej kolejności Radę Ministrów, ale także Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów niekoniecznie zebranych na posiedzeniu Rady Ministrów. W ramach tego szerokiego pojmowania rządu mieszczą się również przedstawiciele rządu w terenie, tj. wojewodowie.

Takie ujęcie kwestii rządu nie ma na celu umniejszenia roli Rady Ministrów w mechanizmie rządzenia państwem (rola ta nadal pozostaje zasadnicza), lecz uelastycznienie tego mechanizmu i ukształtowanie jego politycznego charakteru i spełnianych funkcji. Rada Ministrów nie traci tu swych walorów „rządowych” i pozostaje dalej podstawowym ogniwem rządzenia w sensie politycznym, ale obok niej tym rządem są także inne podmioty, a w szczególności Prezes Rady Ministrów na bieżąco sterujący Radą Ministrów i działalnością poszczególnych jej członków.

Zgodnie z Konstytucją Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą też być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. Prezes i Wiceprezes R.M. mogą pełnić także funkcje ministrów. W skład R.M. mogą być ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawie komitetów.

Sfera kompetencyjna Rady Ministrów jest bardzo szeroka, a na jej tle kształtuje się szczególnie istotna, ale i złożona pozycja Rady Ministrów w całym aparacie państwowym. Na Radzie Ministrów spoczywa podstawowy ciężar wykonywania i nadawania kierunków władzy wykonawczej. W pozycji Rady Ministrów wyodrębnia się wyraźnie jej warstwa polityczna, związana z funkcjami rządzenia krajem i prowadzenia polityki państwa. Rada Ministrów, będąc głównym ogniwem wspomnianego mechanizmu rządowego, jest podstawowym ośrodkiem rządzenia państwem w sensie politycznym, tj. kierowania jego rozwojem, przesądzania o wytyczaniu kierunków rozwiązywania spraw publicznych, kształtowania generalnych rozstrzygnięć we wszystkich dziedzinach i sprawowanie ogólnego kierownictwa w odniesieniu do realizacji tych rozstrzygnięć, wytyczonych kierunków działania itd. Tę pozycję i rolę Rady Ministrów jako jednego z najważniejszych organów władzy politycznej Konstytucja określa poprzez wskazanie, że Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej i przejmuje decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa, których ustawa konstytucyjna lub inna ustawa nie zastrzegły dla innego organu państwowego bądź samorządu.

W ten sposób przepisy konstytucyjne formułują domniemanie kompetencji na rzecz Rady Ministrów do podejmowania decyzji „we wszystkich sprawach polityki…”, co oznacza, że właściwość Rady Ministrów jako organu prowadzącego politykę stanowi zasadę, od której przepisy konstytucyjne i ustawowe mogą czynić wyjątki na rzecz przede wszystkim Prezydenta, który jest elementem władzy wykonawczej. Takie rozwiązanie wydatnie umacnia pozycję Rady Ministrów w mechanizmie kształtowania i realizacji polityki państwa.

Będąc tym głównym czynnikiem rządzenia w sensie politycznym Rada Ministrów wkomponowana jest równocześnie w system administracji publicznej. Jej usytuowanie i rola są tu szczególnego rodzaju; zgodnie z Konstytucją Rada Ministrów „kieruje całością administracji rządowej”. Rada Ministrów zajmuje wobec całej administracji pozycję nadrzędną i kierowniczą. Spina ona na szczeblu centralnym cały aparat administracyjny, na jej poziomie zbiegają się mianowicie wszystkie nici, jakimi powiązane są poszczególne ogniwa tego aparatu. Znajduje to wyraz w funkcjach kierowniczych, nadzorczych i koordynacyjnych Rady Ministrów, realizowanych bezpośrednio w stosunku do organów naczelnych i innych podległych organów, a za ich pośrednictwem dotyczących wszystkich organów administracji publicznej. Takie usytuowanie Rady Ministrów i wskazanie jej kierowniczej roli wobec administracji rządowej ma swoje następstwa w odniesieniu do pojmowania samej kategorii „administracja rządowa”. Otóż administrację tę tworzą wszystkie jednostki organizacyjne (o różnym statusie prawnym), które w sposób bezpośredni znajduję się pod owym kierowniczym zwierzchnictwem Rady Ministrów.

Organizację i tryb pracy Rady Ministrów normuje szczegółowo ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Wynikają z niej: zasady działania Rady Ministrów jako organu kolegialnego, możliwość ustanawiania pełnomocników Rządu, ustanawianie organów wewnętrznych w postaci komitetów (komitety stałe R.M., np. KBRM, komitety do rozpatrywania określonych spraw), rad i zespołów (są to organy wewnętrzne, pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze), komisji wspólnych.

Prezes Rady Ministrów i wiceprezesi Rady Ministrów

Prezes Rady Ministrów zajmuje kluczowe miejsce w strukturze i mechanizmie funkcjonowania rządu, a w konsekwencji i w całej administracji centralnej.

Na pozycję i rolę Prezesa Rady Ministrów składają się dwie zasadnicze funkcje: z jednej strony jest on przewodniczącym Rady Ministrów (Rządu), z drugiej zaś monokratycznym, samodzielnym organem administracji państwowej, wyposażonym w sferę własnych zadań i kompetencji. Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuje Radę Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę ministrów oraz wykonuje zadania określone w odrębnych przepisach.

Pozycja Prezesa Rady Ministrów jako przewodniczącego Rady Ministrów obejmuje kierowanie jej działalnością i organizowanie jej pracy jako organu kolegialnego. Jednakże przewodniczenie Radzie Ministrów nie wyczerpuje się w tych organizatorskich funkcjach Premiera wobec Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów spełnia niewątpliwie szerszą rolę, mianowicie kieruje również merytoryczną działalnością Rady Ministrów i jest kierownikiem (szefem) Rządu odpowiedzialnym za efekty jego działania. Wyznacza też obszar działania ministrów kierujących działami administracji rządowej.

Jako naczelny organ administracji państwowej Prezes Rady Ministrów dysponuje szerokim zakresem zadań i kompetencji, obejmujących różnorakie dziedziny. W bardzo dużym stopniu wypływają one ze źródeł poza-konstytucyjnych (ustawodawstwa zwykłego), po części jedynie opierają swój byt na przepisach Konstytucji (jak np. funkcje prawodawcze).

Wiceprezesi Rady Ministrów są stałymi pomocnikami Prezesa Rady Ministrów i działają w ramach jego kompetencji i zadań określonych przez Premiera. Nie są to zatem samodzielne organy administracji.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest ważnym ogniwem w strukturze organizacyjnej i mechanizmie funkcjonowania układu rządowego. Jest ona aparatem pracy powołanym do obsługi Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów.

Przy Prezesie Rady Ministrów działa - jako organ opiniodawczo-doradczy - Rada Legislacyjna oraz Rządowe Centrum Legislacji (podległe Premierowi), które jest państwową jednostką organizacyjną, zapewniającą koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej oraz zapewniającą obsługę prawną Rady Ministrów.

Minister i ministerstwo

Bardzo istotnym (i tradycyjnym) składnikiem administracji centralnej, związanym zasadniczo z jej segmentem polityczno-rządowym, są ministrowie. Pozycja prawna ministra, kształtowana w pierwszym rzędzie przez Konstytucję, a także przez ustawę o rządzie tudzież ustawę o działach administracji rządowej, przedstawia się w sposób złożony i zróżnicowany. Sama kategoria ministrów jest przez to niejednolita i obejmuje ministrów o odmiennie ujętym statusie prawnym. Niewątpliwie jednak to, co spaja te kategorie podmiotów, to powiązanie ich w mechanizm politycznie pojmowanego rządu (i realizowania funkcji rządzenia).

W myśl Konstytucji minister jest powołany do kierowania działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. Mamy więc do czynienia z dwoma rodzajami ministrów. Pierwszy - to ministrowie kierujący wyodrębnionymi działami administracji. Drugi rodzaj ministrów natomiast stanowią ministrowie, którzy ustanowieni zostali do wykonywania określonych zadań, wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów i realizowanych z jego upoważnienia. Istnienie tych ministrów zależy przede wszystkim od decyzji Prezesa Rady Ministrów, są oni zatem swego rodzaju ministrami „z powierzenia” Premiera. Ministrów tych określa się też mianem ministrów bez teki.

Urząd ministra „działowego” (ponieważ kategoria działu administracji stanowi zasadniczą treść tradycyjnego pojęcia resortu administracyjnego, przeto można tu używać również tradycyjnego określenia „minister resortowy”) nie jest tworzony - tak jak przez długie lata - w drodze ustawy. Natomiast zakres działania ministra określają ustawy, przez co należy rozumieć, że sfera kompetencyjna ministra kształtowana jest przez przepisy różnych ustaw (a nie, że chodzi tu o jedną ustawę wyznaczającą zakres działania ministra).

Strona merytoryczna określonych działów oparta jest na ustawach i innych akrach normatywnych normujących poszczególne dziedziny życia społecznego, politycznego, gospodarczego, kulturalnego itd.; przepisy tych ustaw ustalają zadania i funkcje oraz wyznaczają kompetencje organom administracji publicznej. Klasyfikacje działów administracji przeprowadza ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Wprowadza ona 32 działy, określając równocześnie zasadnicze katalogi spraw objętych tymi działami, a także podstawowe organy centralne (urzędy centralne) usytuowane w ramach tych działów (i podległe ministrowi kierującemu działem).

Prezes Rady Ministrów opracowując zadani rządu i planując skład Rady Ministrów dokonuje przyporządkowania działu czy grupy działów poszczególnym ministrom. Minister w następstwie jego przyporządkowania określony jest mianem „ministra właściwego do spraw…” (objętych działem o danej nazwie). Takie rozwiązanie ma swój sens, gdyż umożliwia ono odniesienie kompetencji ministra przewidzianych przez przepisy normujące sferę spraw zawartych w danym dziale do aktualnej konfiguracji ministrów.

Zgodnie z ustawą o rządzie, szczegółowy zakres działania ministra ustala w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów (tzw. rozporządzenie atrybucyjne). Czyni on to niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w innym czasie - natychmiast po jego powołaniu.

Premier określając szczegółowy zakres działania ministra, wskazuje z uwzględnieniem przepisów ustawy o działach, dział lub działy administracji, którymi kieruje minister.

W ramach określenia szczegółowego zakresu działania poszczególnych ministrów Prezes Rady Ministrów ustala też, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, zakres uprawnień ministrów jako dysponentów wyodrębnionej lub wyodrębnionych części budżetu państwa. Ponadto Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu tym ustala również ministerstwo lub inny urząd administracji, który ma obsługiwać ministra, jak również organy i jednostki organizacyjne jemu podległe i przez niego nadzorowane. Dyspozycja Prezesa Rady Ministrów w zakresie ustalenia tych jednostek i organów podległych nie dotyczy jednostek organizacyjnych i organów podległych ministrowi i nadzorowanych przez niego na podstawie uprawnień wynikających z przepisów ustawowych.

Wskazane kompetencje premiera stanowią prawny instrument spełniania przez niego funkcji szefa rządu w politycznym znaczeniu. W zależności od uwarunkowań w postaci politycznej wizji działania rządu i podejmowanych przez niego zadań, Prezes Rady Ministrów „rozdysponowuje” działy administracji rządowej, powierzając poszczególne działy pojedynczym ministrom, bądź też ustanawiając kierownictwo ministrów w stosunku do zgrupowanych działów.

Prezes Rady Ministrów dokonuje tu więc pewnego organizacyjnego zabiegu o charakterze koncepcyjnym, logistycznym, w wyniku którego powstaje układ działów administracji rządowej (resortów administracyjnych) wraz z kierującymi nimi ministrami, dyktowany potrzebami prowadzenia przez rząd przyjętej polityki i realizowania określonego programu.

Minister kierujący działem administracji rządowej ma obok zadań i obowiązków płynących z poszczególnych ustaw, pewne określone zadania i obowiązku ogólnej - można powiedzieć - natury, związane z politycznym statusem jego urzędu. I tak w szczególności minister jest obowiązany do inspirowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, oraz do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane. Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek. W szczególności w tym zakresie:

1. tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej;

2. powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

3. organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.

Minister nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek, w stosunku do których uzyskał nadzorcze uprawnienia na podstawie przepisów ustawowych - na zasadach określonych w tych przepisach. W celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne i polecenia. Wytyczne i polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a jeżeli są one wydane ustnie, wymagają potwierdzenia na piśmie. Wytycznych i poleceń nie stosuje się do organów, urzędów i jednostek organizacyjnych wchodzących w skład zespolonej administracji rządowej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Druga kategoria ministrów - to ministrowie nie kierujący działami administracji rządowej, lecz zajmujący się sprawami powierzonymi im przez Prezesa Rady Ministrów ze sfery jego zadań i kompetencji. Ministrowie ci ustanawiani są przez Premiera (formalnie w skład Rady Ministrów powołuje ich Prezydent), a kreowanie ich podlega takim samym zasadom, jak w przypadku ministrów resortowych. Niewątpliwie jednak Prezes Rady Ministrów ma tutaj większą swobodę działania; w jego wyłącznej gestii leży inicjatywa powołania tego rodzaju ministra czy ministrów oraz określenie zakresu spraw, którymi mają się zajmować. Określenie zakresu działania ministra następuje w drodze rozporządzenia Premiera, które odzwierciedla jeszcze dalej idącą - niż w przypadku ministrów resortowych - personifikację stanowiska ministra.. W rozporządzeniu tym premier ustala zakres działania konkretnych osób powołanych na stanowiska ministrów - członków Rady Ministrów, co oznacza, że zmiana na stanowisku któregoś z tych ministrów i zastąpienie go inną osobą wiąże się z koniecznością wydania nowego rozporządzenia, kształtującego zakres działania nowej osoby na stanowisku ministra.

Położenie prawne ministra kierującego działem administracji różni się od sytuacji ministra realizującego zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów. Minister działowy funkcjonuje w ramach swoich kompetencji i we własnym imieniu, podczas gdy minister wykonujący zadania wyznaczone przez Premiera działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. Minister działowy jest samodzielnym organem (naczelnym) administracji rządowej.

Minister wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz poprzez aparat pracy jakim jest ministerstwo.

Stanowiska te należą do tzw. stanowisk politycznych, w związku z tym ustawa o rządzie przewiduje, że w razie przyjęcia dymisji rządu przez Prezydenta, dymisje składają sekretarze i podsekretarze stanu. O przyjęciu dymisji nowy Prezes Rady Ministrów rozstrzyga w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rady Ministrów.

Aparatem pracy ministra, przy pomocy którego wykonuje on przypisane mu zadania i kompetencje, jest ministerstwo albo inny - wyznaczony przez Premiera - urząd.

Ministerstwo tworzy, znosi lun przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W razie zniesienia lub przekształcenia ministerstwa Prezes Rady Ministrów określa w drodze zarządzenia przeznaczenie składników majątkowych, będących w posiadaniu tego ministerstwa i sposób przekazania spraw prowadzonych przez to ministerstwo. Strukturę organizacyjną ministerstwa ramowo określa ustawa o rządzie, zaś konkretnie ustala ją Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Natomiast minister w drodze zarządzenia określa regulamin organizacyjny ministerstwa.

Drugim - obok rządowego - zasadniczym i rozbudowanym segmentem administracji centralnej są centralne organy administracji, którym nie można przypisać pozycji organów naczelnych i które m.in. dla odróżnienia od tych ostatnich (będących wszakże z punktu widzenia zasięgu właściwości terytorialnego właściwości również organami centralnymi) określane są już tradycyjnie mianem „urzędów centralnych”. Urzędy centralne stanowią zatem pewną zbiorczą, konwencjonalnie nazywaną kategorię, obejmującą liczną grupę organów, mających różne nazwy, różnorodną strukturę organizacyjną oraz funkcje i usytuowanie w systemie administracji centralnej (wyznaczane przez podległość określonym organom szczebla rządowego). W przeszłości kategoria urzędów centralnych miała swe źródło w specyficznej konstrukcji prawnej, polegającej na tym, że charakter organu administracji państwowej przypisywany był przez prawo urzędowi jako takiemu. Obecnie ustawodawstwo zdecydowanie preferuje rozwiązanie, wedle którego walor organu administracji w znaczeniu ścisłym związany jest z kierownikiem urzędu (jako organem jednoosobowym), zaś urząd traktowany jest jako aparat pracy (aparat pomocniczy) jednoosobowo określonego organu.

Do kategorii urzędów centralnych należą m.in.

1. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego,

2. Prezes Krajowego Urzędu Pracy,

3. Prezes Urzędu Patentowego RP,

4. Prezes Głównego Urzędu Miar,

5. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast,

6. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych,

7. Szef Obrony Cywilnej Kraju,

8. Komendant Główny Policji,

9. Szef Urzędu Ochrony Państwa,

10. Komisja Papierów Wartościowych,

11. Komitet Kinematografii,

12. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,

13. Główny Geodeta Kraju itd.

Pomimo występujących różnic wszystkie urzędy centralne mają tę wspólną cechę, że posiadają (a ściślej - ich kierownicy, noszący najczęściej miano prezesów) pozycję prawną samodzielnych organów administracji, wyposażonych we własne, prawem przypisane kompetencje. Jest to bodajże najważniejsza cecha podmiotów zebranych pod określeniem „urzędy centralne”.

Z punktu widzenia hierarchii strukturalnej urzędy centralne tworzą szczebel bezpośrednio niższy w stosunku do organów rządowych (naczelnych). Wszystkie urzędy centralne są podporządkowane organom rządowego stopnia. To podporządkowanie określonym organom płaszczyzny rządowej jest więc w konsekwencji decydującym wyznacznikiem konkretnego miejsca urzędów w aparacie administracji centralnej. Generalnie rzecz biorąc, usytuowanie urzędów centralnych sprowadza się do tego, że wpisane są one w struktury działów administracyjnych (ale wyłączone ze struktury ministerstw) bądź też zajmują pozycję organów wyodrębnionych z ram działów, podlegając bezpośrednio Radzie Ministrów bądź Prezesowi Rady Ministrów.

O podległości urzędów centralnych rozstrzygają, najogólniej mówiąc, przepisy prawne. Należy jednak zauważyć, że szczególne znaczenie w tym zakresie posiada ustawa o działach administracji rządowej oraz ustawa o rządzie. Pierwsza z nich rozstrzyga w odniesieniu do licznych urzędów centralnych o ich przyporządkowaniu do danych działów administracji, a tym samym o podległości określonym ministrom. Ponadto w ustawie tej zawarte jest też przyporządkowanie określonych urzędów centralnych (12) nadzorowi Premiera. Zakres tego nadzoru określają ustawy, równocześnie jednak sama ustawa o działach wskazuje, że Prezes Rady Ministrów wykonując politykę rządu wydaje kierownikom urzędów centralnych jemu podległych wiążące wytyczne i polecenia, które nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienia dotyczące nadzoru Premiera nad urzędami centralnymi nie naruszają uprawnień właściwych ministrów w stosunku do tych urzędów, o ile są one ustanowione w odrębnych przepisach, a poza tym ustawy mogą przynosić inne rozwiązania w płaszczyźnie relacji Prezesa Rady Ministrów - urzędy centralne.

Gdy chodzi o podległość interesujących nas organów poszczególnym ministrom to trzeba zauważyć, że podległość tę mogą ustanawiać też inne ustawy, a nie tylko ustawa o działach. W zakresie podległości urzędów centralnych ministrom istotne znaczenie posiada ustawa o rządzie. Jej przepisy wyznaczają bowiem sferę kompetencji ministrów wobec organów centralnych im podległym lub przez nich nadzorowanym. Należy zauważyć, że ustawa o rządzie wyznacza tu pewien standard treści owej nadrzędności i nadzoru ministra wobec urzędów centralnych. Oznacza to, że przepisy odrębne (np. dotyczące konkretnych urzędów centralnych) mogą wprowadzać tu swoje korekty. Wspomniany standard nadzoru ministra nad urzędami centralnymi obejmuje zwłaszcza:

• przedstawianie spraw dotyczących nadzorowanego urzędu centralnego na posiedzeniu Rady Ministrów,

• składanie Prezesowi Rady Ministrów wniosku o nadanie urzędowi centralnemu statutu,

• składanie Prezesowi Rady Ministrów wniosku o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego,

• powoływanie zastępców kierownika urzędu centralnego,

• wykonywanie w stosunku do urzędu centralnego kontroli sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa,

• zapewnienie współdziałania podległych urzędów centralnych,

• przedstawianie Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących działania podległych mu urzędów centralnych.

Urzędu centralne stanowią nie tylko organizacyjnie rozbudowany fragment administracji centralnej, ale także bardzo ważny merytorycznie składnik tej administracji. Organy te zawiadują szerokim kompleksem spraw i zadań ze sfery administracji publicznej, niekiedy w ich gestii znajdują się działy spraw i zadań nie ustępujące rangą sprawom zarządzanym w ramach działów administracji rządowej. Roli i znaczenia urzędów centralnych nie można jednak oceniać przez pryzmat porównywania wagi i ciężaru gatunkowego rzeczowych sfer działania urzędów ze sferami funkcjonowania organów naczelnych. Wydaje się natomiast, że punktem wyjścia dla takiej oceny jest kwestia charakteru i treści wspomnianego „zawiadywania” przez urzędy centralne określonymi dziedzinami spraw administracyjnych. Chodzi przede wszystkim o to, czy można mu przypisać walor kierownictwa państwowego w danych dziedzinach, którego wyróżnikiem jest ustalanie zasadniczej linii polityki, wytyczanie ogólnych kierunków działania, wybór opcji strategicznych stanowienie aktów normatywnych podporządkowanych bezpośrednio ustawie (np. rozporządzeń)? Z punktu widzenia zada i kompetencji urzędów centralnych należy rolę tych organów odnosić przede wszystkim do sfery realizacyjnej i wykonawczej w stosunku do wspomnianego kierownictwa i ustalania ogólnej polityki administracyjnej. Inaczej mówiąc, jeżeli w obszarze administracji publicznej wyróżnimy warstwę polityki administracyjnej oraz płaszczyznę administracji będącej bieżącą realizacją zadań i stosowaniem prawa, to urzędy centralne są sprzężone z tą druga płaszczyzną. Ich rola i znaczenie w danym aparacie administracyjnym polega na trwałym powtarzalnym spełnianiu funkcji administrowania określonymi dziedzinami spraw. Te dziedziny w znacznej mierze związane są ze sferą reglamentacji administracyjnej i funkcjami policyjno-ochronnymi, w dużym stopniu reprezentują też swego rodzaju służby państwowe (np. statystyczna, archiwalna, geodezyjna). Administrowanie obejmuje oczywiście podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze generalnym, jak i indywidualnym, a po części także współudział - poprzez działania inicjatorskie, projektodawcze itp. - w wypracowywaniu polityki w stosunku do dziedzin znajdujących się w zakresie działania urzędów. Dominujące jednak treści funkcji i działań urzędów centralnych polegać mają na bieżącym stosowaniu prawa i realizacji wynikających zeń zadań administracyjnych (w tym również polegających na wydawaniu rozstrzygnięć w zakresie problemów ogólnych i orzekaniu w kwestiach konkretnych).

Przy takiej roli urzędy centralne pozostają stabilne i uniezależnione od zmian politycznych na szczeblu rządowym. W tym sensie są trwałym i niezbędnym składnikiem aparatu centralnego.

Omawiając urzędy centralne warto zwrócić uwagę na problem inspekcji specjalnych. Oznaczają one grupę w miarę jednorodnych, o określonym stopniu samodzielności (i odrębności organizacyjnej) instytucji, będących istotnym składnikiem całego systemu kontroli w państwie, a także elementem składowym aparatu administracyjnego. Do inspekcji, o których mowa, należy przykładowo:

• Inspekcja Handlowa,

• Inspekcja Sanitarna,

• Inspekcja Ochrony Środowiska,

• Inspekcja Nasienna,

• Inspekcja Ochrony Roślin,

• Państwowa Inspekcja Telekomunikacyjna,

• Inspekcja Weterynaryjna.

Rolę podobną do inspekcji spełniają instytucje dozorów czy nadzorów specjalistycznych, jak np. Inspektorat Dozoru Jądrowego, Urząd Dozoru Technicznego, Nadzór Farmaceutyczny.

Konstrukcja prawna inspekcji (dozorów, nadzorów) charakteryzuje się specyficznym ujęciem przez przepisy strukturalnej strony pozycji inspekcji, a częściowo także strony kompetencyjnej. Otóż w przepisach prawnych „inspekcja” nie jest zasadniczo tożsama z określonym podmiotem (jednostką organizacyjną), lecz traktowana jest zbiorczo jako ogólna instytucja (inspekcja w ogóle) powołana do wypełniania określonych zadań, głownie kontrolnych. Jednocześnie tak ujęta inspekcja powiązana jest z wyodrębnionym substratem organizacyjnym, który ma realizować zadania inspekcji.

Inaczej mówiąc, inspekcja (nadzór, dozór) w instytucjonalnym, organizacyjnym sensie oznacza nie jeden podmiot, ale złożoną strukturę powiązanych ze sobą - z reguły w układzie pionowym - jednostek organizacyjnych, występujących jako organy inspekcji.

Centralne organy inspekcji, tj. Główni Inspektorzy (czasami nazwa jest tu swoista, jak np. Główny Lekarz Weterynarii), działający przy pomocy Głównych (Centralnych) Inspektoratów zajmują pozycję centralnych organów administracji. W większości przypadków taki status centralnych ogniw inspekcji wynika z przepisów ustaw ustanawiających inspekcje. Prawo nie tylko wyposaża Głównych Inspektorów we własne zadania i kompetencje, mieszczące się w sferze zadań i celów inspekcji jako takiej, ale także w większości przypadków ujmuje wprost status głównych inspektorów jako centralnych organów administracji rządowej. Główni Inspektorzy - jako centralne organy administracji rządowej - podporządkowane są określonym ministrom i funkcjonują - tak jak całej inspekcje - w strukturach działów administracji (resortów, z wyjątkiem Państwowej Inspekcji Pracy, która jest powiązana z Sejmem).

Można dodać, że terenowe organy inspekcji funkcjonują w ramach zespolonej administracji wojewódzkiej oraz w formule zespolenia administracji pod zwierzchnictwem starosty powiatowego.

Z kolei strona kompetencyjna sytuacji prawnej inspekcji jest szczególna z tego powodu, że inspekcje - a przynajmniej ich zdecydowana większość (nie wspominając już o nadzorach i dozorach) - nie są instytucjami monofunkcyjnymi, tzn. posiadającymi wyłącznie zadania i kompetencje kontrolne. Mino, iż przepisy prawne ustalają cele tworzenia inspekcji w postaci przede realizacji funkcji kontrolnych, to jednak w sferze ich zadań i kompetencji znajdują się również zadania i kompetencje typowe dla organów administracji państwowej (w tym kompetencje władcze, np. polegające na wydawaniu decyzji). Rola inspekcji (dozorów, nadzorów) jest więc bardziej złożona niż rola instytucji kontrolnych, co oznacza, że na inspekcje można patrzeć nie tylko przez pryzmat systemu kontroli, lecz należy traktować je jako składniki aparatu administracyjnego. Tym bardziej, że organizacyjnie są one w ten aparat wmontowane.

Profil działania inspekcji każe je zaliczać (podobnie jak urzędy centralne) do sfery administracji obejmującej realizację reglamentacji administracyjnej w różnych dziedzinach. Inspekcje (dozory, nadzory) występują jako charakterystyczne „policje administracyjne”, wyposażone w silne atrybuty władzy administracyjnej, sprawowanej w formie nakazów i zakazów. Wydaje się, że w tej właśnie reglamentacyjnej i nadzorczej płaszczyźnie tkwi zasadniczy ich sens jako składnika aparatu administracyjnego. Z perspektywy całości tego aparatu inspekcje stanowią wyspecjalizowane służby administracyjne o funkcjach nadzorczo-regulatywnych i kontrolnych w wydzielonych dziedzinach spraw, co zbliża je do roli urzędów centralnych i podległych im jednostek organizacyjnych.

W ramach administracji centralnej funkcjonują inne jeszcze, obok wymienionych, podmioty, jak np. agencje rządowe, a także liczne organy opiniodawczo-doradcze, usytuowane głównie przy Prezesie Rady Ministrów i ministrach.

2. Administracja terenowa

Jest to ten fragment administracji, który swą właściwością obejmuje jednostki podziału terytorialnego państwa w ich układzie strukturalnym. Inaczej mówiąc, administracja terenowa - to administracja umiejscowiona w poszczególnych jednostkach podziału terytorialnego państwa, ułożona w określone systemy organizacyjne. Podobnie jak administracja centralna, tak i terenowa stanowi kompleks rozbudowany, złożony z wielu ogniw, powiązanych ze sobą organizacyjnie i funkcjonalnie, w pionie i w poziomie.

Na system administracji terenowej składają się - w ujęciu schematycznym - dwa podsystemy: administracja rządowa oraz administracja samorządowa. Podsystemy te funkcjonują nie tylko na bazie rozdziału struktur, ale także kompetencji, aczkolwiek w tym drugim obszarze podsystem administracji samorządowej zaangażowany jest w wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. Ponadto pomiędzy tymi segmentami administracji publicznej zachodzą także relacje organizacyjne, a mianowicie samorząd i działalność komunalna poddane są nadzorowi organów administracji rządowej, przede wszystkim wojewodów.

W tym miejscu należy podkreślić, że rozgraniczenie między kategorią administracji rządowej i administracji samorządowej nie przebiega w płaszczyźnie przedmiotowej. Rodzajowo administracje te są tożsame - stanowią administrację publiczną. Trudno byłoby wskazać funkcje, zadania i kompetencje, które z założenia, z „natury rzeczy” należą do samorządy bądź do państwa. Różnica pomiędzy administracją rządową i samorządową przebiega w płaszczyźnie organizacyjnej i odnosi się do sposobu realizowania administracji publicznej. Otóż administracja samorządowa oparta jest na zasadzie zdecentralizowanej. Ponadto za zadania administracji rządowej odpowiedzialne jest państwo, które także finansuje realizację tych zadań. Administracja samorządowa zaś obejmuje zadania, za wykonywanie których odpowiedzialne są wspólnoty samorządowe, a finansowanie tych zadań dokonywane jest z budżetów terenowych.

Problematykę ustroju administracji terenowej normują dziś przede wszystkim następujące akty normatywne: 1) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, 2) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, 3) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

W istniejącym kształcie organizacyjnym administracja rządowa strukturalnie obejmuje przede wszystkim stopień województwa. Natomiast administracja rządowa w sensie przedmiotowym wykonywana jest na różnych szczeblach podziału terytorialnego, ponieważ jej realizacja jest udziałem zarówno aparatu administracji rządowej, jak i aparatu administracji samorządowej.

W myśl ustawy o administracji rządowej w województwie administrację publiczną w województwie wykonują: organy administracji rządowej oraz organy samorządu województwa. Innymi słowy, w skali województwa na administrację publiczną składają się administracja rządowa oraz administracja samorządowa. Natomiast w skali powiatu i gminy administracja publiczna jest przede wszystkim (przynajmniej, gdy chodzi o stronę organizacyjną) administracją samorządową.

Administracja rządowa na obszarze województwa wykonywana jest przez:

1. wojewodę,

2. działających pod zwierzchnictwem wojewody kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu wojewody (z ustawowego upoważnienia) lub w imieniu własnym (jeśli ustawy tak stanowią),

3. organy administracji niezespolonej,

4. organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub zawartego porozumienia,

5. działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach,

6. organy innych samorządów, jeśli wykonywanie zadań administracji rzadowej zostało im powierzone na podstawie umowy lub porozumienia.

Główna rola w realizowaniu administracji rządowej przypada organom administracji rządowej, którymi są:

• wojewoda, sprawujący władzę administracji ogólnej,

• organy administracji rządowej niezespolonej

Wojewoda jest organem odpowiedzialnym za realizację interesu ogólnopaństwowego w skali województwa. Sens władzy ogólnej polega na tym, że podmiot ją sprawujący ponosi odpowiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, spokoju i porządku publicznego, przestrzegania prawa (tak przez organy administracji publicznej, podmioty gospodarcze, jak i obywateli). Jest to w rezultacie odpowiedzialność za efekt całej działalności administracji w województwie, w tym za działalność służb, inspekcji itp., które funkcjonują w ramach administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody. Z tytułu sprawowania władzy administracyjnej ogólnej wojewoda ponosi odpowiedzialność natury politycznej za działania własne oraz działania tych różnych inspekcji, straży i służb, a nie tylko za dołożenie staranności, czyli prawidłowe wykonywanie swych obowiązków.

Z drugiej strony wojewoda nie ponosi odpowiedzialności za prawidłowe i profesjonalne wykonywanie przez te służby (np. policję) przewidzianych prawem konkretnych zadań i kompetencji. W tej płaszczyźnie poszczególne inspekcje, straże i służby ponoszą odpowiedzialność w układzie podporządkowania organów niższego szczebla organom stopnia wyższego.

Należy nadmienić, że konstrukcja władzy administracyjnej ogólnej znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do wojewody, lecz także w stosunku do administracji samorządowej. Istotne jest jednak, że na jednym poziomie podziału terytorialnego tę władzę może sprawować jeden tylko organ i że nie może ona być podzielona pomiędzy administrację rządową i samorząd. Tam, gdzie występują struktury administracji rządowej oraz samorządowej, jak to ma miejsce na szczeblu województwa, władza administracji ogólnej złożona jest w gestię organu administracji rządowej, tj .wojewody. Natomiast tam, gdize występuje tylko struktura samorządowa, tj. w gminie oraz powiecie, władzę tę sprawują jednoosobowe organy samorządowe, tzn. wójt (burmistrz, prezydent miasta) i starosta. Trzeba jednakże zauważyć, że w przypadku struktur samorządowych konstrukcja władzy administracji ogólnej w sposób zdecydowanie wyraźniejszy (chociaż nie wyrażony expressis verbis) związana jest ze starostą, a nie wójtem.

Nieodłącznym elementem przekazania określonym organom władzy administracyjnej ogólnej, w szczególności wojewodzie i staroście, jest przypisanie im zwierzchnictwa nad inspekcjami, strażami i służbami oraz wprowadzenie zasady zespolenia. Formy i przejawy zwierzchnictwa, jak również rozwiązania w zakresie zespolenia, są zróżnicowane w odniesieniu do wojewody i starosty.

Zespolenie aparatu administracyjnego jest pewną zasadą organizacyjną, która znajduje zastosowanie tak w administracji rządowej, jak i samorządowej. W jej pełnym wyrazie oznacza skoncentrowanie całego (lub znacznej części) aparatu administracyjnego w danej jednostce terytorialnej w ramach jednego urzędu i pod jednym zwierzchnikiem. To pełne zespolenie obejmuje zespolenie organizacyjne (techniczne), kompetencyjne, osobowe i finansowe. Zespolenie nie zawsze musi jednak występować w zupełnej postaci. Oznacza to, że niektóre jego aspekty, np. organizacyjny czy osobowy, mogą kształtować się różnie w odniesieniu do określonych segmentów administracji terenowej. Tak np. zasada zespolenia w gminie ma szeroki wyraz polegający na tym, że wójt kieruje urzędem gminy i jest zwierzchnikiem wszystkich jego pracowników. Podobnie rzecz się przedstawia w samorządzie województwa, w którym marszałek województwa kieruje urzędem marszałkowskim i jest zwierzchnikiem jego pracowników.

Gdy chodzi o administrację rządową w województwie to ustawa przewiduje generalną zasadę zespolenia służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem wojewody i, o ile ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie. Przepis ten zasadniczo zakłada, że aparat pracy kierowników służb (inspekcji, straży itd.) powinien być włączony organizacyjnie w skład urzędu wojewódzkiego, z drugiej jednak strony dopuszcza pozostawienie tego aparatu (na podstawie ustaw) jako odrębnych jednostek organizacyjnych. Na podstawie ustawy kompetencyjnej wszystkie podstawowe inspekcje, służby i straże pozostają organizacyjnie poza urzędem wojewódzkim. Do tych służb, inspekcji i straży, znajdujących się w ramach zespolenia na szczeblu wojewódzkim należą:

• Policja,

• Państwowa Straż Pożarna,

• Służba Ochrony Zbytków,

• Inspekcja Handlowa,

• Inspekcja Sanitarna,

• Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,

• Inspekcja Ochrony Środowiska,

• Inspekcja Farmaceutyczna,

• Inspekcja Ochrony Roślin,

• Inspekcja Nasienna,

• Inspekcja Weterynaryjna,

• Inspekcja Budowlana.

Fakt umiejscowienia tych jednostek poza urzędem wojewódzkim nie oznacza niezależności kierowników tych służb, inspekcji i straży w sferze kształtu organizacyjnego ich aparatu administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że obecnie nowego kształtu nabrał statut urzędu wojewódzkiego. Wbrew nazwie nie odnosi się on wyłącznie do urzędu wojewódzkiego w znaczeniu ścisłym, lecz określa organizację całej zespolonej administracji rządowej w województwie, a więc łącznie ze służbami, strażami i inspekcjami. Ten statut urzędu wojewódzkiego ustala i nadaje go zespolonej administracji rządowej wojewoda.

W związku z brakiem pełnego zespolenia organizacyjnego nie zachodzi tutaj także zespolenie finansowe, oznaczające włączenie budżetu danej służby, inspekcji czy straży do budżetu wojewody i obsługę budżetu tej służby przez służby finansowe wojewody.

W ramach omawianego zespolenia zachodzi natomiast zespolenie osobowe, które oznacza, że wojewoda ma stanowczy wpływ na obsadę najważniejszych stanowisk w wojewódzkiej administracji rządowej. Jest ono sformułowane w postaci generalnej reguły, zgodnie z którą do kompetencji wojewody należy powoływanie kierowników zespolonych wojewódzkich straży, służb i inspekcji, z pewnymi jednak wyjątkami (jak np. w przypadku powoływania wojewódzkich komendantów Policji czy Państwowej Straży Pożarnej). Powoływaniu przez wojewodę towarzyszą jednak określone procedury, które wynikają z przepisów dotyczących poszczególnych służb, które to procedury wojewoda musi uwzględniać (np. obowiązek uzgadniania kandydatur z organami centralnymi, wyłanianie kandydatur w drodze konkursu).

Zespolenie ma także aspekt kompetencyjny, którego istota polega na tym, że organem zespolonej administracji rządowej w województwie (w kontekście kompetencyjnym) jest co do zasady wojewoda, którego zadania i kompetencje określone w ustawach wykonywane są 1) albo przez niego osobiście, lub 2) przez osobę, którą upoważnił pisemnie do załatwienia spraw w jego imieniu, albo też 3) przez wojewódzkich kierowników inspekcji, służb i straży działających w jego imieniu, ale z upoważnienia ustawowego. Regułą jest działanie kierownika wojewódzkiej inspekcji, służby lub straży z ustawowego umocowania w imieniu wojewody, chyba że przepis szczególny nakazuje działać temu kierownikowi we własnym imieniu, albo określona kompetencja przypisana jest samemu wojewodzie.

Na gruncie ustawy pozycja wojewody jest złożona z kilku ról administracyjnych.

Po pierwsze - jest on przedstawicielem rządu w województwie. Wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, w tym w szczególności:

1. kontroluje wykonywanie zadań przez organy administracji zespolonej i organy samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej,

2. dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu,

3. zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działającej na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w stanach nadzwyczajnych lub kryzysowych,

4. reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach oficjalnych,

5. wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa,

6. wydaje polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych także organy jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach tej funkcji znajduje się też możliwość oddziaływania wojewody na administrację niezespoloną. W myśl ustawy organy tej administracji obowiązane są do:

1. uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych ustaw,

2. zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniem wojewody,

3. składania wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody - także bieżących wyjaśnień o swojej działalności na obszarze województwa

Po drugie - wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, kieruje nią, zapewnia jej warunki do skutecznego działania i ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.

Po trzecie - wojewoda jest organem nadzoru nad wszystkimi jednostkami samorządu terytorialnego: gminami, powiatami i województwami według zasad określonych w poszczególnych ustawach ich dotyczących.

Po czwarte - wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań. Obok tej generalnej klauzuli wyraźnie formułuje się tymczasową rolę wojewody jako organu założycielskiego przedsiębiorstw państwowych, wykonywaną tylko do momentu przekazania tej funkcji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych przyczyn. Takie brzmienie oznacza, że ustawodawca w rozwiązaniu docelowym zakłada niewykonanie przez wojewodę jakichkolwiek funkcji związanych z zarządzeniem majątkiem gospodarczym Skarbu Państwa, pozostawiając je w ręku wyspecjalizowanego organu (Ministra ds. Skarbu Państwa) i jego agend.

Po piąte - wojewoda występuje w roli klasycznego organu administracyjnego orzekającego zarówno w I instancji, jak i organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Na rzecz wojewody ustanowione jest domniemanie kompetencji w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie (do wojewody należą wszystkie sprawy ze sfery tej administracji nie zastrzeżone na rzecz innych organów).

Wojewoda ma również kompetencje prawotwórcze. Obejmują one kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (akty wykonawcze) oraz aktów w postaci rozporządzeń porządkowych wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów sprawuje też nadzór nad działalnością wojewody i dokonuje oceny jego pracy. Premier kieruje też działalnością wojewody, wydają w tym zakresie zarządzenia i polecenia, także z inicjatywy ministrów, oraz sprawuje kontrolę na ich wykonaniem.

Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów.

Wicewojewodów powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody. Wojewoda określa zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zakres zastępstwa wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.

Drugim - obok organów sprawujących władze administracji ogólnej (tj. wojewodów) - składnikiem administracji rządowej są organy rządowej administracji niezespolonej. Administracja niezespolona - to wszystkie te organy administracji terytorialnej - które nie wchodzą w mechanizm zespolenia administracji na szczeblu wojewódzkim (a także powiatowym) i które stanowią z punktu widzenia organizacyjnego odrębne struktury, nie powiązane zespoleniem (w żadnym z jego aspektów) z wojewodą i urzędem wojewódzkim. Nie oznacza to, że są od niego niezależne funkcjonalnie, ale z całą pewnością nie podlegają jego zwierzchnictwu. Organy tworzące administrację niezespoloną podlegają organom wyższego stopnia w układzie „pionowym”, a na szczeblu centralnym - ministrom bądź innym organom administracji centralnej.

Administracja niezespolona jest jednym z komponentów administracji publicznej (rządowej), przy czym na poziomie województwa występują tylko nieliczne ogniwa tej administracji. W przeważającej mierze administracja niezespolona ulokowana jest w jednostkach podziału terytorialnego specjalnego.

Do 1999 r. administracja niezespolona - zwana i ustawo i potocznie administracją specjalną - była bardzo rozbudowana. Obecnie liczba struktur administracji nie objęta zespoleniem jest zdecydowanie zredukowana. Na marginesie warto zauważyć, że kategoria „administracji specjalnej” nie wypadła z obiegu, aczkolwiek straciła swój normatywny dotychczasowy sens (jako określenie służące wydzieleniu administracji niezespolonej). Charakter administracji specjalnej w ścisłym sensie (ocenianej z perspektywy zawiadywania określonymi, wąskimi dziedzinami i przeciwstawianej w tym kontekście administracji ogólnej) mają bez wątpienia służby, inspekcje i straże, mają bez wątpienia służby, inspekcje i straże, które funkcjonują w ramach zespolenia administracyjnego.

Jak powiedziano, administracja niezespolona jest dziś bardzo ograniczona (w porównaniu z dotychczasową administracją specjalną, będącą w istocie właśnie administracją niezespoloną) i obejmuje zamkniętą listę organów administracji, zawartą w załączniku do ustawy (lista ta obejmuje 16 pozycji, tj. 16 rodzajów organów administracji). Równocześnie ustawa zawiera generalne przesłanki uzasadniające w ogóle tworzenie organów administracji niezespolonej.

Przewidziane w art. 5 przesłanki odwołują się do aspektu proceduralnego (ustanawianie organów tej administracji, a także terenowych delegatur właściwych ministrów tylko w drodze ustawy z równoczesnym określeniem ich zadań i zasięgu terytorialnego) i materialno-prawnego, wynikającego z ogólno-państwowego charakteru wykonywanych zadań lub z terytorialnego zasięgu działania przekraczającego obszar jednego województwa.

Mimo, że ustawa określa status prawny określonych organów jako organów administracji niezespolonej, wojewoda, jako organ sprawujący władzę administracji ogólnej, otrzymał pewne (przy skrupulatnym ich wykorzystywaniu mogą być dość skuteczne) uprawnienia wobec tych organów. Obejmują takie kompetencje, jak:

• wnioskowanie lub wyrażania zgody na powołanie lub odwołanie takiego organu, chyba, że ustawy inne stanowią inaczej (co wyraźnie osłabia kategoryczność tego uprawnienia),

• prawo wydawania poleceń w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów;

oraz uprawnienia wynikające z nałożenia na te organy obowiązku:

• uzgadniania z wojewodą projektów prawa miejscowego stanowionego przez te organy,

• zapewniania zgodności swoich działań poleceniami wojewody,

• składania wojewodzie rocznych informacji lub - na żądanie wojewody - bieżących wyjaśnień o ich działalności.

Jednak - i to jest istota niezespolenia - organy te nie działają pod zwierzchnictwem wojewody.

Drugi filar administracji publicznej w terenie obejmuje administrację samorządową.

Samorząd terytorialny reprezentuje typ administracji zdecentralizowanej, opartej na samodzielności i względnej niezależności poszczególnych jednostek samorządu, a także na braku podległości i podporządkowania pomiędzy ogniwami samorządu (i ich organami) usytuowanymi na różnych szczeblach zarządzania. Wspólnoty samorządowe znajdujące się na poziomie jednostek terytorialnych wyższego stopnia w strukturze podziału terytorialnego państwa nie są podmiotami nadrzędnymi (nadzorczymi, kontrolnymi itp.) w stosunku do wspólnot osadzonych w jednostkach terytorialnych niższego szczebla. Wyraźnie stwierdza to np. ustawa o samorządzie wojewódzkim, zgodnie z którą „organy samorządu województwa nie stanowiąc wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym”.

W sferze administracji rządowej znajdują się wszystkie te sprawy, które wiążą się z interesem państwa, który formułowany jest przede wszystkim na szczeblu centralnym, zaś przez ogniwa terytorialne powinien on być realizowany (co wymaga również pewnej szczegółowej interpretacji) oraz chroniony. Przynależność do sfery administracji rządowej wyznacza też ogólnopaństwowy charakter spraw i odpowiedzialności państwa za ich realizację. W rachubę wchodzą tu przede wszystkim zadania dotyczące bezpieczeństwa zbiorowego, porządku publicznego, ustalania ogólnie obowiązujących standardów, zapewnienie jednolitości - z punktu widzenia celów ogólnych - działania całego mechanizmu administracji publicznej (tu w pierwszym rzędzie chodzi o problematykę nadzoru nad samorządami). Administracja rządowa jest też właściwa i odpowiedzialna z zakres działań i kompetencji, które w całym państwie powinny być wykonywane wg identycznych reguł, standardów i trybu, jak w przypadku np. działania straży, inspekcji czy służb. Wreszcie administracja rządowa obejmuje zwykle te dziedziny spraw, które mają specjalistyczną naturę, wymagającą zastosowania szczególnych zasad postępowania, jak i stosownych, oryginalnych rozwiązań organizacyjnych, technicznych, kadrowych etc., które ze szczebla samorządowego byłyby do zastosowania trudne i nieekonomiczne.

Gdy chodzi natomiast o sferę administracji samorządowej, to generalnie rzecz biorąc obejmuje ona zadania o wymiarze lokalnym, których bezpośrednim adresatem jest mieszkaniec - członek danej wspólnoty, a także inne podmioty (o różnym charakterze prawnym, np. spółki, przedsiębiorstwa, jednostki organizacyjne, stowarzyszenia) istniejące i działające na danym terenie i realizujące tu swoje sprawy i interesy. Treść tych zadań dotyczy, najogólniej mówiąc, zaspokajania potrzeb i interesów wszystkich tych podmiotów, realizowania ich uprawnień i załatwiania spraw, a także dbania o wszechstronny rozwój terenu (warunki materialne, infrastruktura techniczna, różne rozwiązania organizacyjne itp.). W ramach tych zadań przebiega w szczególności świadczenie różnego rodzaju usług powszechnych, do których uprawniony i których konsumentem jest każdy mieszkaniec - członek wspólnoty. W grę wchodzą tu usługi z dziedziny np. szkolnictwa (realizacja obowiązku szkolnego, a także prowadzenie szkolnictwa wyższego), ochrony zdrowia (lecznictwo o podstawowym profilu), pomocy społecznej (pomoc doraźna i domy pomocy), kultury (prowadzenie bibliotek, teatrów, domów kultury), infrastruktury technicznej (drogi, lokalna komunikacja) itd. Realizując te różnorodne usługi publiczne administracja samorządowa działa zarówno w sferze materialnej, jak i decyzyjnej (orzeczniczej). Należy zauważyć, że w obszarze działania samorządu znaleźć się mogą, i w praktyce znajdują się, zadania z zakresu administracji rządowej, poruczone do realizacji administracji samorządowej w drodze ustawowej lub porozumień.

Cała sfera zadań i funkcji administracji samorządowej wykonywana jest na trzech poziomach organizacyjnych samorządu, tj. w gminie, powiecie i województwie. Przy czym rola poszczególnych poziomów jest zróżnicowana. Przede wszystkim chodzi tu o rozróżnienie przez przepisy samorządu regionalnego (województwo), któremu prawo wyznacza funkcje kierowania rozwojem ekonomicznym i cywilizacyjnym regionu oraz samorządu lokalnego (gmina, powiat), odpowiedzialnego za zaspokajanie konkretnych potrzeb społecznych oraz załatwianie spraw (a także za „stan” materialny, techniczny, infrastrukturalny itd. danego terenu). Ponadto rozróżnienie zadań i kompetencji ma miejsce także w obrębie samorządu lokalnego. Opiera się ono na domniemaniu zadań i kompetencji na rzecz gminy (co ma oparcie w art. 164 Konstytucji i wynika z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym). Dopiero, gdy gmina nie jest w stanie ich wykonywać, ze względów organizacyjnych, z uwagi na możliwości finansowe i kadrowe, bądź gdy zasięg danej sfery zadań przekracza terytorium jednej gminy, zadania realizowane są przez powiat.

Pierwsze dwa z wymienionych płaszczyzn struktury samorządu zaangażowane są w realizację zadań o wymiarze lokalnym, których bezpośrednim adresatem (najczęściej konsumentem) jest obywatel, mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Polegają one w szczególności na świadczeniu usług o charakterze powszechnym, tj. takich, jakich oczekuje, mając do tego prawo, każdy mieszkaniec. Ich typowymi przykładami są usługi w zakresie edukacji ze szkolnictwem średnim włącznie (konsekwencja obowiązku szkolnego), ochrony zdrowia (lecznictwo otwarte i zamknięte o podstawowym profilu), pomocy społecznej (pomoc doraźna i domy pomocy), kultury (lokalne biblioteki, domy kultury, teatry), a także usługi polegające na udostępnianiu urządzeń infrastruktury technicznej - dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów (wody, ogrzewania, gazu, energii elektrycznej) itp. W naszym ustawodawstwie są one wskazane w ustawie o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym i mają charakter albo materialny (tzw. administracja świadcząca, której przykłady podane zostały wyżej), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza, której przykładami są kwestie geodezji i gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego, czy czynności wykonywane w urzędzie stanu cywilnego).

Samorząd województwa z kolei związany jest z wypełnianiem zadań na polu gospodarki, rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego, także poprzez międzynarodową współpracę, promocję regionu czy planowanie przestrzenne. Samorząd województwa występuje tu z pozycji nie tyle samorządu lokalnego, co regionalnego. O ile dla systemu lokalnego głównym pojęciem i osią działania jest jednostka (obywatel), o tyle w układzie regionalnym centralną funkcje spełnia pojęcie przedsiębiorcy, czy szerzej gospodarki.

Na podmioty gospodarcze bowiem nastawiona jest w szczególności aktywność wojewódzkich władz publicznych, prowadzących aktywną politykę regionalną. Dlatego w ustawie o samorządzie województwa tak dobitnie akcentuje się zadania związane z tą funkcją samorządu, w tym m.in.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych w celu realizacji zadań.

Obok nich przewidziane są zadania z zakresu administracji świadczącej, oczywiście takie, których charakter jest wyraźnie regionalny. To oznacza, że ich adresatem nie jest każdy mieszkaniec województwa, lecz określone kategorie osób, a także, że skala tych działań (także rozmiar ponoszonych kosztów) oraz obszar oddziaływania instytucji prowadzących je przekracza pułap lokalny. Przykładami takimi są: szkolnictwo wyższe, specjalistyczna służba zdrowia, niektóre instytucje kultury - opery, filharmonie, duże muzea, teatry.

Za sedno misji samorządu wojewódzkiego trzeba zatem uznać bezpośredni wpływ na rozwój cywilizacyjny regionu, co przejawie się w obowiązku:

1. formułowania dla danego województwa strategii wszechstronnego i zróżnicowane rozwoju - jest to całkowicie zgodne i nawiązujące bezpośrednio do regulacji zawartej w uchwalonej przez Radę Europy w 1997 r. Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego;

2. prowadzenia polityki regionalnej umożliwiającej jego osiągnięcie.

Zadania samorządu województwa w dziedzinie stwarzania warunków i tworzenia instrumentów służących rozwojowi regionalnemu wykonywane są w trzech podstawowych sferach:

1. rozwoju ekonomicznego, obejmującego też międzynarodową współpracę gospodarczą i promocję regionu,

2. usług publicznych „wyższego” rzędu,

3. kształtowania przyjaznego człowiekowi środowiska naturalnego.

W ten sposób samorząd województwa posiada funkcje bardziej cywilizacyjną niż policyjno-prawną, bardziej rozwojową niż świadczącą, bardziej ekonomiczną niż administracyjną, stosującą raczej mechanikę działań kontraktualnego i negocjacyjnego niż władczą, zakładającą stosowanie przymusu administracyjnego.

Zarówno gmina, jak i powiat oraz województwo tworzą z mocy prawa wspólnoty samorządowe, przy czym wspólnoty gminne i powiatowe mają charakter lokalny, zaś wspólnota wojewódzka charakteryzowana jest przez przepisy jako wspólnota regionalna. Wszystkie te wspólnoty wykonują określone ustawami zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Posiadają one osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej.

Jednostki samorządu na wszystkich trzech stopniach podziału terytorialnego działają poprzez swoje organy, którymi tradycyjnie są organy uchwałodawcze i kontrolne oraz organy wykonawcze. Ponadto do władz samorządu zaliczyć trzeba samych mieszkańców jednostek terytorialnych, którzy mogą bezpośrednio wyrażać swoją wolę (i władzę) poprzez wybory oraz poprzez referendum lokalne (gminne, powiatowe, wojewódzkie).

Organami uchwałodawczymi i kontrolnymi w gminie i powiecie są rady samorządowe (gminy, powiatu), zaś w województwie - sejmik województwa. Organami wykonawczymi są zarządy (gmin, powiatów, województwa) z przewodniczącymi na czele. Przewodniczącym zarządu gminy jest wójt (burmistrz, prezydent), zarządu powiatu - starosta powiatowy, zaś samorządu województwa - marszałek województwa. Oprócz przewodniczących w skład zarządu wchodzą zastępcy przewodniczącego oraz członkowie.

Pozycja prawna i rola przewodniczących zarządów jest bardzo doniosła, obok kierowania bowiem działalnością kolegialnych organów wykonawczych, wyposażenia oni są w sferę zadań i kompetencji własnych, jak np. w zakresie orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych. Ustawy ustrojowe nie nadają im co prawda statusu odrębnych organów samorządowych, tym niemniej w ich sytuacji prawnej (kompetencyjnej) dostrzec można wyraźne elementy świadczące o tym, że mamy tu do czynienia z organami administracyjnymi.

Marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego (będącego aparatem pracy marszałka), ale oprócz tego kieruje on bieżącymi sprawami województwa i reprezentuje je na zewnątrz. W sytuacjach określonych prawem podejmuje on niezbędne czynności należące do zarządu województwa. Marszałek województwa jest też kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Funkcja ta stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawę zasady administracji samorządowej w województwie w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem.

Marszałek województwa jest również organem w postępowaniu administracyjnym, który wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych). Organem odwoławczym od decyzji Marszałka jest w sprawach własnych - samorządowe kolegium odwoławcze, w sprawach zaś powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - właściwy minister. Należy zauważyć, że wydawanie decyzji może też należeć do zarządu. Ustawy mogą bowiem określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywanie przez zarząd województwa.

Podobna rzecz ma się ze starostą, który organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Starosta w sprawach nie cierpiących zwłoki i w określonych okolicznościach podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu. Starosta zgodnie z zasadą zespolenia administracji w powiecie (powiatowa administracja zespolona) - jest także zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W przeciwieństwie jednak do zespolenia w urzędzie wojewody, zespolenie administracji powiatowej polega na tym, iż powiatowe służby, inspekcje i straże nie tylko nie wchodzą w skład starostwa powiatowego, lecz także działają w imieniu własnym (a nie starosty), ale pod zwierzchnictwem starosty. Zwierzchnictwo to - nie będące zwierzchnictwem służbowym - obejmuje:

1. powoływanie i odwoływania kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z wojewodą,

2. zatwierdzanie programów ich działania,

3. uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu,

4. kierowanie w sytuacjach szczególnych wspólnymi działaniami tych jednostek,

5. zlecanie w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenia kontroli.

Gdy chodzi o wójta (burmistrza, prezydenta), to w świetle przepisów jego sytuacja kształtuje się analogicznie jak w przypadku marszałka i starosty, z tym, że jednak przepisy nie formułują tu zasady zespolenia administracji gminnej, aczkolwiek zespolenie takie w istocie ma miejsce i przejawia się w tym, że wójt jest kierownikiem urzędu gminy oraz wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Aktami prawnymi, które mają istotne znaczenie la ukształtowania ustroju województwa, powiatu czy gminy są statuty uchwalone przez sejmik i rady samorządowe.

Ustawy ustrojowe dokonują rozdziału zadań pomiędzy organy poszczególnych jednostek samorządu, określając wyłączną właściwość sejmiku i rad samorządowych oraz przyjmując zasadę, że zadania należące do samorządów województwa, powiatu i gminy nie zastrzeżone na rzecz organów uchwałodawczych i samorządowych jednostek organizacyjnych należą do zarządów województwa, powiatu i gminy.

Organy uchwałodawcze i kontrolne samorządu uprawnione są do stanowienia aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do innych zadań tych organów występuje zróżnicowanie pomiędzy województwem oraz powiatem i gminą, co stanowi konsekwencję przypisania różnych ról i funkcji samorządu poszczególnych szczebli terytorialnych. Tak np. sejmik województwa uchwala (za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych uzyskaną za pośrednictwem wojewody) priorytety współpracy zagranicznej województwa.

Nadzór nad działalnością samorządu (województwa, powiatu, gminy) sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych i budżetu - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Gminy mogą łączyć się w związki i porozumienia komunalne oraz tworzyć stowarzyszenia, powiaty zaś mogą tworzyć związki powiatów, zawierać porozumienia między sobą, a także powoływać stowarzyszenia, w tym również z gminami. W odniesieniu do samorządu województwa z kolei ustawa przewiduje, że sejmik może tworzyć związki, stowarzyszenia i fundacje.

3

3

---