Wprowadzenie

Historia prawa administracyjnego sięga czasów monarchii absolutnej. Monarcha, będąc źródłem całego porządku prawnego, wydawał różne akty prawne, realizowane przez administrację opartą na urzędnikach.

Pewnych elementów administracji doszukiwać się można też i we wcześniejszych typach i formach państwa. Nie była to jednak administracja wyodrębniona i uporządkowana organizacyjnie i kompetencyjnie oraz regulowana prawem. Działalność administracyjną prowadzono też w parafiach i dworach. Polegała ona na zarządzaniu majątkiem, zbieraniem podatków, prowadzeniem ewidencji, itp.

Prawo administracyjne jest bardzo uzależnione od zmian społeczno-politycznych i gospodarczych w państwie.

Wkład w rozwój prawa administracyjnego wniosło sądownictwo administracyjne we Francji. W latach 1799 - 1800 Napoleon I powołał bowiem Radę Stanu i Rady Prefekturalne, które rozpatrywały sprawy administracyjne. W Królestwie Polskim sądownictwo administracyjne sprawowały komisje wojewódzkie, noszące od 1837 r. nazwę guberialnych.

Po odzyskaniu niepodległości polska odziedziczyła system prawny trzech zaborów. W wyniku prac porządkujących uchwalono między innymi ustawę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i dokonano kodyfikacji postępowania administracyjnego. W ten sposób z prawa materialnego wyodrębniono prawo formalne, czyli procesowe.

Po II wojnie światowej miały miejsce kolejne przekształcenia administracji. Początkowo opierała się ona na strukturach funkcjonujących do września 1939 r., jednak stopniowo prawo administracyjne stawało się odrębną gałęzią prawa.

Przedmiotem regulacji prawno-administracyjnej są zagadnienia bardzo zróżnicowane. Jest to materia bardzo złożona i specyficzna, stąd trudności w sformułowaniu reguł prawnych dających podstawę do skodyfikowania.

Brak kodyfikacji całości prawa administracyjnego wynika też z tego, że normy prawa administracyjnego są rozproszone po wielu aktach prawnych niższej rangi. Akty te stanowią źródła prawa administracyjnego zmieniającego się w wyniku zmian w zakresie zadań i warunków funkcjonowania administracji.

Do wykonywania funkcji administracji rządowej powołane są nie tylko organy administracji, ale i inne jednostki organizacyjne. Są to:

• organizacje społeczne,

• przedsiębiorstwa i zakłady zwane podmiotami administracyjnymi.

Niektóre też funkcje typowe dla administracji spełniają inne organy państwa.

W całym systemie organów administracji rządowej można wyróżnić organy naczelne, centralne i terenowe. Taki podział znajduje uzasadnienie w przepisach prawa (ale nie Konstytucji).

Podstawowymi kryteriami tego podziału są: sposób powoływania, miejsce w strukturze organizacyjnej administracji oraz terytorialny zasięg działania.

Naczelne organy administracji rządowej są organami zwierzchnimi, ich właściwość obejmuje teren całego państwa. Wchodzą w skład rządu.

Centralne organy administracji rządowej obejmują również terenem działania obszar całego państwa. Nie wchodzą jednak w skład rządu i są tworzone w drodze ustawy (nie Konstytucji). Ich tworzenie i znoszenie jest procesem ciągłym. W sferze normotwórczej organy te wydają jedynie zarządzenia.

Zadania administracji rządowej na terenie województwa wykonują:

• wojewoda,

• kierownicy służb zespolonych,

• organy administracji niezespolonej,

• organy jednostek samorządu terytorialnego w części dotyczącej zadań administracji rządowej.

Samorząd terytorialny

Ma swoją historię, jak i cała administracja. Instytucje samorządu miast i wsi występowały w monarchii absolutnej. Były jednak wówczas ściśle podporządkowane nadzorowi administracji państwowej.

Każde miasto i wieś miały swoje przywileje i stanowiły zintegrowane społeczności lokalne różniące się terenem działania, przywilejami, stopniem samodzielności.

Jednolite pojęcie gminy wiejskiej, wprowadzono w Prusach w 1794 r. Gmina korzystała z osobowości publiczno-prawnej i miała ograniczony samorząd. Organami tego samorządu byli sołtys i ławnicy. Podlegali one właścicielowi wsi i organowi administracji państwowej.

Instytucja samorządu terytorialnego wyodrębniona została w ścisłym znaczeniu tego słowa w XIX wieku.

H. Berthėlėmy określał wówczas gminę jako „związek mieszkańców pewnego terytorium, mający na celu zarządzanie swoimi interesami, bronieniem swoich praw i czynieniem zadość swoim potrzebom materialnym i moralnym, wynikającym z sąsiedztwa”.

Na kształt samorządu w Polsce wywierały wpływ systemy wprowadzone we Francji i Prusach. Pozycję prawną samorządu w Polsce określała:

• Konstytucja Marcowa z 17.03.1921 r. stwierdzając, że Rzeczpospolita opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego,

• Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (zwana scaleniową) przyjęła koncepcję gminy zbiorowej i zniosła obszary dworskie. O wielkości gminy decydowały dwa elementy: naturalny zasięg oraz zdolność do wykonywania ciążących na niej zadań. Ustawa ta podzieliła organy samorządu na stanowiące i kontrolujące (rada gminna miejska, powiatowa itp.) oraz zarządzające i wykonawcze (w gminach wiejskich zarząd gminy, w miastach zarząd miejski, w powiatowych związkach samorządowych - wydział powiatowy),

• po uchwaleniu Konstytucji Kwietniowej 23.04.1935 r. samorząd został określony w niej jako jedna z form administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych. W takiej formie samorząd funkcjonował do wybuchu II wojny światowej,

• po wojnie działalność samorządu została reaktywowana dekretem PKWN z 23.11.1944 r. Nadal obowiązywały przepisy ustawy scaleniowej, z tym, że instytucja samorządu traktowana była jako część integralna aparatu państwowego. Organy samorządu zostały ściśle powiązane z systemem rad narodowych,

• samorząd terytorialny został następnie zniesiony ustawą z 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej,

• nowy okres rozpoczął się w wyniku przywrócenia instytucji samorządu ustawą z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym. Ustawami z 5.06. 1998 r. utworzony został samorząd wojewódzki i powiatowy.

Administracja publiczna sprawowana jest przez organy administracji rządowej i samorządowej w różnych prawnych formach działania.

Należą do nich:

• wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnych,

• stanowienie powszechnie obowiązujących przepisów w ramach unormowań wynikających z delegacji ustawowych. Te dwie formy nazywane są władczymi,

• poza nimi istnieje wiele innych prawnych form działania, które zapewnić mają realizację zadań przez administrację.

Dla realizacji zadań przez administrację niezbędny jest wykwalifikowany aparat urzędniczy i jego stabilność.

Rozdział I

Administracja i Prawo Administracyjne

Termin „administracja” uważany jest w języku potocznym jako służba, przewodnictwo, zarządzanie. Pochodzi od łacińskiego minister, administrae - co oznacza wykonawcę, kierowanie, działanie celowe.

Administracja to organizacja ludzi wyodrębniona w celu realizacji wspólnego działania. Można mówić (w zależności do jakich działań się ona odnosi) o administracji: rządowej, samorządowej, szkolnej.

Cechy administracji to: celowe oddziaływanie na ludzi i stosunki społeczne, wytwarzanie struktur organizacyjnych, podporządkowanie i autorytet.

Można też przyjąć, że administracja stanowi pewną prawnie wyodrębnioną część aparatu państwowego.

Wg S. Kasznicy administracja jest częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej.

T. Bigo określił administrację jako planową działalność państwa, zmierzającą do pewnych celów, nie będących ustawodawstwem ani sądownictwem, mających na celu zawsze dobro ogólne i interes publiczny. Te cechy odróżniają administrację od administracji prywatnej.

J. Boć określa administrację publiczną jako działanie na rzecz zaspokajania potrzeb obywateli wynikających ze współżycia w ludzkich społecznościach.

Administracja rządowa:

• działa w imieniu i na rachunek państwa (administracja samorządowa w imieniu własnym i na własny rachunek),

• działa na podstawie prawa i w granicach prawem przewidzianych (obywatel może robić wszystko, czego prawo nie zakazuje, administracja to, na co jej prawo zezwala),

• ma charakter monopolistyczny w ramach powierzonych kompetencji (przez prawo) i struktur działania,

• ma charakter władczy, może stosować środki przymusu przewidzianego prawem,

• działa na zasadzie kierownictwa i podporządkowania,

• działa w sposób ciągły i stabilny,

• działa nie tylko na wniosek, ale i z urzędu i tym różni się od sądów.

Trudności w zdefiniowaniu administracji wynikają z zadań, które wykonuje.

Administrację można podzielić na: centralną, ogólnopaństwową, wojewódzką, powiatową, gminną, rządową, samorządową, gospodarczą, finansową, szkolną, władcza i niewładczą, itp.

Podstawowe płaszczyzny działania administracji:

• reglamentacyjno-dystrybucyjne (wydawanie decyzji administracyjnych),

• organizatorska (w zakresie np. rozwijania świadczeń socjalnych, ochrony zdrowia, oświaty, kultury, ochrony środowiska). Tego typu działania określone zostały jako zadania własne gminy, między innymi w ustawie z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawie z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym.

Sfery działania administracji

Sfera zewnętrzna - to działanie administracji wobec podmiotów nie podporządkowanych służbową podległością danemu organowi administracji. Np. sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i jednostkami nie podporządkowanymi,

Sfera wewnętrzna - obejmuje stosunki z organami i jednostkami podporządkowanymi. Np. stosunki służbowe wójta z pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w urzędzie - podporządkowanymi mu służbowo, komendanta policji z policjantami.

Prawo administracyjne, historycznie rzecz ujmując, najpierw pojawiła się potrzeba zorganizowanego administrowania, później stworzono stan urzędniczy wypełniający te zadania, wyodrębniono urzędy, następnie prawo regulujące działania urzędów, ich ustrój i tryb funkcjonowania.

Prawo administracyjne jest więc rezultatem wcześniejszego działania urzędów. Sensem jego powstania była reakcja na absolutyzm i samowolę władzy. W okresie powstawania tego prawa pełnił on hamulec dla władzy. Później prawo administracyjne stało się też motorem działań administracji. Wskazywało ono bowiem sfery, w których konieczna jest ingerencja państwa, określało granice, formy i tryb działania organów oraz regulowało ich ustrój i kompetencje.

Ustawodawstwo francuskie po rewolucji francuskiej wywarło duży wpływ na rozwój prawa administracyjnego. Deklarację Praw Człowieka i Obywatela do dziś uważa się za obowiązującą. W wyniku tej Deklaracji powstała: służba publiczna, koncepcja rozstrzygania sporów administracyjnych w drodze sądownictwa administracyjnego i ogłoszona zasada równości obywateli.

Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jest nieskodyfikowanie, niesprecyzowanie, trudność ustalenia granic. Spotykamy się z tym prawem od urodzenia do śmierci. Jest ono, w porównaniu z prawem cywilnym, młodą dziedziną prawa.

Jest wiele definicji administracji, np.: jest to gałąź prawa, które reguluje działanie organów administracji (definicja ta stanowi podmiotowe określenie administracji). Dzisiaj to określenie jest w pełni trafne. Urzędy administracyjne zawierają bowiem umowy cywilne, umowy o pracę, wymierzają kary. Kolejne definicje wiązały administrację z procesem administrowania.

Przedstawione definicje wskazują na to, że precyzyjne określenie prawa administracyjnego jest niezwykle trudne.

J. Starościak wskazywał, że jest to gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych podejmowaną dla wykonania zadań organizatorskich, wypełnianych w swoistych formach działania.

Podporządkowanie administracji prawu jest jedną z podstawowych zasad organizacji i funkcjonowania państwa.

J. Łętowski wyróżnia 3 zasady regulowania przez prawo zachowania się organów administracji, a to:

• zasadę zgodności (gdy przepis nakazuje organowi pewne zachowania w konkretnej sprawie),

• zasadę delegacji (gdy organ musi działać z zachowaniem pewnych rygorów - w określonej formie),

• zasadę upoważnienia (gdy organ administracji jest upoważniony w warunkach określonych przepisami, do wydania pewnych aktów, których treść nie jest w całości z góry określona).

Stały rozwój zadań administracji nastąpił w XIX w. Rozszerzenie działań administracji i warunki jej działania wymusiło na ustawodawcy luz decyzyjny (normatywny). Luz ten stanowi zakres swobody w danej sytuacji związanej z podjęciem decyzji i polega na prawnej możliwości dokonania wyboru jednego z wariantów działania spośród różnych możliwych, wyznaczonych przez normę prawną.

Między zadaniami i funkcjami administracji zachodzi ścisły związek, który przejawia się w:

• tworzeniu nowych typów norm prawnych,

• różnicowaniem trwałości norm przez wprowadzanie ich w życie różnymi aktami prawnymi,

• różnicowaniu konstrukcji norm.

Cechy prawa administracyjnego:

• jest ono gałęzią prawa,

• jest to prawo pozytywne, nie oparte na zwyczajach, normach moralnych składające się z wielu normatywnych nakazów, zakazów, upoważnień, ograniczeń,

• gwarancją przestrzegania tego prawa są sankcje prawne,

• reguluje sposób realizacji procesów administrowania,

• zawiera możliwość stosowania przymusu w sytuacjach określonych prawem,

• stanowi część integralną systemu prawa.

Prawo administracyjne można podzielić, ze względu na treść przepisów, na:

• prawo ustrojowe,

• prawo materialne,

• prawo procesowe.

Prawo ustrojowe reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu administracyjnego oraz strukturę aparatu administracyjnego.

Podstawę tego prawa stanowi Konstytucja oraz ustawy o samorządzie województwa, samorządzie powiatowym, samorządzie gminnym oraz administracji rządowej w województwie.

Prawo materialne zawiera normy ustanawiające uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Jest ono nieskodyfikowane z uwagi na rozległość problematyki i jej zmienność.

Prawo procesowe, zwane też formalnym reguluje czynności podejmowane przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego. Prawo to zajmuje się:

• sądownictwem administracyjnym,

• postępowaniem administracyjnym ogólnym,

• postępowaniem egzekucyjnym,

• postępowaniem podatkowym,

• postępowaniem właściwym dla organów administracji specjalnej (np. policji, górnictwa, administracji morskiej).

Prawo procesowe w zasadniczej części zostało skodyfikowane Kodeksem postępowania administracyjnego (ustawa z 14.06.1960 r.) ustawą z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawą z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa.

Prawo administracyjne i prawo konstytucyjne dzieli niewiele. Oba łączone są jako prawa publiczne. Prawo konstytucyjne reguluje podstawowe instytucje ustrojowe państwa. Prawo administracyjne jest częścią konstytucyjnego porządku prawnego. Podstawą działania administracji zgodnie z Konstytucją musi być ustawa lub inny przepis uchwalony na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Ustawy i akty wykonawcze muszą być zgodne z Konstytucją.

Odrębność wykazuje prawo cywilne. Podstawą odróżnienia jest stosunek administracyjnoprawny w prawie administracyjnym i cywilnoprawny w prawie cywilnym oraz to, że podstawową formą działania administracji jest wydawanie decyzji administracyjnych - w prawie cywilnym natomiast zawieranie umów. Często jednakże zawarcie umowy poprzedzone jest wydaniem aktu administracyjnego, albo też z aktu administracyjnego wynikają określone skutki w sferze prawa cywilnego, np. wpis w księdze wieczystej.

Podstawowe pojęcia w prawie administracyjnym

Nadzór i kontrola

Terminy te nie są jednoznaczne. Kontrola związana jest z prowadzeniem każdej działalności, w tym i administracji. Są różne definicje kontroli. Polega ona na sprawdzeniu działalności oraz ocenianiu prawidłowości działania. Organ kontrolujący nie ma zazwyczaj możliwości wpływania na działalność organów kontrolowanych, może wydawać jedynie zalecenia (np. społeczni inspektorzy pracy ).

Nadzorem określa się natomiast sytuacje, w których organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych. Nadzór musi wynikać z regulacji prawnej, która też określa środki nadzoru. Zestaw środków nadzoru określany jest jako prawna lista środków nadzoru.

Obok nadzoru i kontroli spotyka się też w aktach prawnych pojęcie kierownictwa. Jest to zakres władztwa organizacyjnego i daje możliwość kierowania zachowaniem podwładnych, niezależnie od ich woli.

Koordynacja - określenie to używane jest dla określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów (instytucji), które nie są mu bezpośrednio podległe.

Organ koordynujący ma jednak możliwość oddziaływania na instytucje koordynowane dla zharmonizowania działalności tych jednostek. Są to jednostki działające samodzielnie lub podległe innym organom.

Centralizacja i decentralizacja administracji.

Centralizacja to taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Występuje tutaj w określonym stopniu brak samodzielności w różnych zakresach.

W administracji scentralizowanej występuje zjawisko skupienia i rozproszenia kompetencji. Jeżeli skupienie ma miejsce w rękach nielicznej grupy organów, mówimy o koncentracji. Przenoszenie kompetencji na większą grupę organów oznacza dekoncentrację.

Dekoncentracja rzeczowa ma miejsce w razie rozkładania kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego stopnia.

Dekoncentracja terytorialna polega na przenoszeniu kompetencji organu stopnia wyższego na podległe organy terenowe.

Decentralizacja występuje, gdy organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie może więc wydawać poleceń organom niższego stopnia w zakresie załatwiania określonych spraw. Organ ten nadzoruje działalność organu niższego stopnia, ale nim nie kieruje.

Różnica między decentralizacją a dekoncentracją polega na tym, że przy decentralizacji nie chodzi tylko o rozmieszczenie kompetencji, ale o stosunki między organami wyższego i niższego stopnia.

Pojęcie organów administracji

Jedną z cech charakterystycznych administracji jest to, że w ramach jej struktur działają organy, a nie osoby fizyczne. Organy te wyposażone są w określony zakres kompetencji (np. organy Państwowej Inspekcji Pracy).

Dla zdefiniowania organu można posłużyć się definicją administracji. Jeżeli administracją jest ta część działalności państwowej, która pozostaje po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowej, to organem administracji jest organ, który nie uchwala ustaw, ani nie wykonuje wymiaru sprawiedliwości.

Wg doktryny, organem administracji publicznej jest organ, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też nie (np.: gminy, powiatu, organizacji społecznej).

Organy administracji mogą być klasyfikowane wg różnych kryteriów. Przyjmując jako podstawowe kryterium utworzenia samorządu terytorialnego, organy podzielić można na:

• rządowe,

• samorządowe.

Organy rządowe dzielimy na:

• naczelne,

• centralne,

• terenowe,

Organy terenowe dzielimy na:

• organy administracji ogólnej,

• organy administracji specjalnej zespolonej i niezespolonej.

Biorąc pod uwagę skład organów, dzielą się one na:

• jednoosobowe (np. prezydent),

• kolegialne (np. rada powiatu).

Biorąc pod uwagę zakres kompetencji, organy można podzielić na:

• decydujące - mające możność władczego rozstrzygania spraw (np. Państwowa Inspekcja Pracy),

• pomocnicze i doradcze (przedstawiające opinie i wnioski).

Podsumowując, można powiedzieć, że organem administracji jest prawnie wyodrębniona część aparatu administracyjnego, działająca w imieniu państwa lub samorządu w ramach przyznanych kompetencji i upoważnienia do stosowania środków władczych.

Rozdział II

Stosunek administracyjnoprawny

Stosunek administracyjnoprawny jest jednym ze stosunków prawnych. Stosunek prawny jest konsekwencją oddziaływania normy prawnej na uczestników, które powoduje występowanie praw i obowiązków. Warunkiem niezbędnym do nawiązania, zmiany lub ustania stosunku prawnego jest zaistnienie faktu prawnego, który przybierać może postać zdarzenia prawnego lub działania prawnego, wywołującego skutki prawne w wyniku złożonego oświadczenia woli.

Stosunek administracyjnoprawny jest odmianą stosunku prawnego i powstaje w wyniku poddania pewnej rzeczywistej działalności normom prawa administracyjnego. Ma więc charakter władczy.

Cechą tego stosunku, różniącą go od stosunku cywilnoprawnego jest nierównorzędność pozycji podmiotów, możność decydowania o treści stosunku przez podmiot administracyjny.

Cechą stosunku administracyjnoprawnego jest:

• charakter władczy (możliwość zastosowania środków przymusu przez organ administracyjny),

• powstaje na podstawie przepisów prawa administracyjnego,

• charakter obowiązkowy (co oznacza ograniczoną swobodę stron lub całkowity brak swobody, przy określaniu współuczestników stosunku i formułowaniu jego treści),

• rozstrzyganie konfliktów powstających na tle jego treści następuje w trybie procedury administracyjnej,

• dominacja organów administracyjnych nad uczestnikami stosunku.

Do środków łagodzących nierównorzędność podmiotów należą:

• dwuinstancyjność procesu administracyjnego,

• możliwość zaskarżania rozstrzygnięć do NSA,

• obowiązek czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym,

• jawność działania administracji,

• system kontroli nad organami administracji.

Elementy stosunku administracyjnoprawnego

Elementami tego stosunku są składniki tworzące jego konstrukcję. Należą do nich:

• podmioty stosunku,

• przedmiot stosunku,

• obowiązek prawny i uprawnienia zwane też treścią stosunku.

Podmiotem stosunku jest, z jednej strony zawsze organ bądź inna jednostka wykonująca funkcje administracji (np. zakład) upoważniony do jego nawiązania lub organ upoważniony do określonego zachowania (np. policjant wydający polecenie zatrzymania pojazdu), z drugiej - strona, do której kierowany jest nakaz lub zakaz, albo która żąda określonego zachowania się organu.

Mogą występować też sytuacje, w których podmiotami stosunków są wyłącznie organy administracyjne. Z uwagi na to, że sprawa zamyka się wówczas wewnątrz administracji, tego rodzaju stosunki nazywa się wewnętrznymi stosunkami administracyjnoprawnymi.

W stosunkach administracyjnoprawnych występuje więź - korelacja między obowiązkami, a uprawnieniami uczestniczących w nim podmiotów. Obowiązkowi jednego podmiotu odpowiada uprawnienie drugiego i odwrotnie.

Sposoby nawiązania stosunku administracyjnoprawnego są różnorodne. Nawiązanie ich może wynikać z różnych sytuacji. Podstawą nawiązania mogą być np. przepisy prawa budowlanego, bezpieczeństwa i higieny pracy.

Stosunki te powstają:

• z mocy prawa (w razie, gdy norma wiąże wyraźne skutki prawne, np. obowiązek zgłoszenia do poboru),

• z mocy indywidualnego aktu administracyjnego, skierowanego do konkretnego adresata (np. decyzja o przydziale mieszkania),

• przez zgłoszenie się strony z roszczeniem o określone zachowanie się organu administracyjnego (np. uznanie samowoli budowlanej),

• przez określone prawem zachowanie się organu lub obywatela (np. organ występuje do obywatela o zgodę na przejazd przez ogród, w związku z budową linii elektrycznej).

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych

Klasyfikacja stosunków prawnych opiera się przede wszystkim na zmianie elementów składowych stosunku: podmiotu, przedmiotu, treści.

Wyróżnia się stosunki materialne, procesowe, egzekucyjne, nadzoru oraz występujące w układzie zależności organizacyjnej.

Stosunki materialne oparte są na przepisach prawa materialnego i regulują sferę prawa i obowiązków stron. Mogą mieć charakter trwały (np. obowiązek szkolny) lub jednorazowego działania (np. kontrola drogowa).

Stosunki procesowe (proceduralne) powstają na tle stosunków materialnych i trwają przez okres postępowania administracyjnego. Oparte są na przepisach procesowych.

Stosunki sporno-procesowe - ich podstawą są przepisy dopuszczające zaskarżanie aktów administracyjnych do sądu. Mają charakter czasowy - do wydania rozstrzygnięcia przez sąd (NSA, który rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji, postanowień, uchwał organów samorządu i rozstrzygnięć nadzorczych wojewody).

Stosunki egzekucyjne są następstwem stosowania środków przymusu zmierzających do podporządkowania się aktom organu administracyjnego. Nawiązywane są między organem egzekucyjnym, a zobowiązanym i wierzycielem.

Stosunki nadzoru powstają w związku ze sprawowaniem nadzoru nad organami i występują między organami sprawującymi nadzór, a organem nadzorowanym.

Rozdział III

Źródła prawa administracyjnego

Pojęcie źródeł: wg doktryny to, między innymi, fakty uznawane za prawotwórcze bądź ogół stosunków politycznych, społecznych, ustrojowych determinujących formę i treść norm prawnych.

W praktyce źródło prawa jest rozumiane jako akt normatywny zawierający obowiązujące normy prawa.

W systemie źródeł prawa biorąc pod uwagę usytuowanie organu stanowiącego akt można wyodrębnić:

• źródła prawa stanowione przez naczelne organy państwa,

• źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa,

• źródła prawa stanowione przez terenowe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego.

Z punktu widzenia sfer działania administracji (zewnętrznej i wewnętrznej) wyróżnić można:

• źródła prawa powszechnie obowiązującego (ustawy),

• źródła prawa wewnętrznego (np. zarządzenia).

Przyjmując za kryterium rozróżniania treść aktu prawnego można dokonać podziału na:

• źródła ustawowe (konstytucja),

• źródła funkcjonalne (np. ustawy tworzące urzędy ministrów),

• źródła określające prawa i obowiązki obywateli (np. ordynacja wyborcza).

Wszystkie grupy tworzą system źródeł prawa administracyjnego.

Konstytucja RP z 2.04.1997 r. dokonała podziału źródeł prawa na:

• źródła powszechnie obowiązującego prawa,

• źródła prawa o charakterze wewnętrznym.

Źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego.

Konstytucja nie zajmuje się całą grupą przepisów administracyjnych, których podstawą wydania nie jest delegacja ustawowa lecz kompetencja administracyjna (np. zarządzenia Głównego Inspektora Pracy). Tego rodzaju przepisy nie należą do źródeł prawa a do kategorii prawnych form działania administracji.

Nieformalne źródła prawa to zwyczaj, orzecznictwo sądowe i poglądy zawarte w doktrynie.

Konstytucja to najważniejszy akt ustawowy w hierarchii źródeł prawa. Stąd nazwa ustawa zasadnicza. Wszystkie inne źródła muszą być zgodne z konstytucją.

Trójpodział władzy w konstytucji to:

• władza ustawodawcza (Sejm i Senat),

• władza wykonawcza (Prezydent RP i Rada Ministrów),

• władza sądownicza (Sądy i Trybunały).

Ustawy

Stanowią podstawę kształtowania systemu prawa regulującą wszystkie sprawy związane z funkcjonowaniem administracji. Określają prawa i obowiązki obywateli. Stanowią podstawę do wydania aktów administracyjnych (indywidualnych) bądź ogólnie obowiązujących.

Ustawy uchwalane są zwykle większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że konstytucja przewiduje inna większość.

Inicjatywa ustawodawcza przysługuje: posłom, senatorom, Prezydentowi RP, Radzie Ministrów i grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawa wybierania do Senatu.

Ustawami mogą być regulowane wszystkie sprawy, których nie reguluje konstytucja. Natomiast niektóre sprawy muszą być regulowane ustawami, bo Konstytucja odsyła do ich regulacji w ustawach.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe

Podmiotami umów międzynarodowych są państwa. Umowy ratyfikowane są przez uprawniony organ państwowy co oznacza zgodę na związanie się państwa z umową międzynarodową. Organem uprawionym do ratyfikowania tych umów jest w Polsce Prezydent RP. W określonych przypadkach umów dot. np. układów politycznych ratyfikacja wymaga zgody ustawowej.

Umowy te publikowane są w Dziennikach Ustaw i mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy nie da się pogodzić z treścią umowy.

Rozporządzenia

Wydają organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Rozporządzenia wydają:

• Prezydent RP,

• Rada Ministrów,

• Prezes Rady Ministrów,

• Ministrowie kierujący działami administracji rządowej,

• Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji,

• Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych,

• Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej,

Prawo do wydawania rozporządzeń ma również wojewoda.

Nowa Konstytucja daje Prezydentowi RP prawo wydawania (w czasie stanu wojennego) rozporządzeń z mocą ustawy. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.

Akty prawa miejscowego.

Konstytucja z 2.04.1997 r. wprowadziła pojęcie „prawo miejscowe” dla aktów stanowionych przez organy administracji rządowej i przez organy samorządu terytorialnego.

Sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa na podstawie ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa. Akty te podpisuje Marszałek Województwa i kieruje do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Akty prawa miejscowego stanowią też wojewoda oraz organy administracji niezespolonej.

Wojewoda może wydawać ponadto rozporządzenia porządkowe w zakresie nieregulowanym w ustawie i innych przepisach - jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Są one ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Akty prawa miejscowego ustanawiane przez wojewodę lub organy administracji niezespolonej uchylone są w trybie nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów jeżeli są niezgodne z prawem lub z polityką rządu bądź naruszają zasadę rzetelności i gospodarności.

Organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego mają również prawo do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze powiatu i gminy.

Podmiotami uprawnionymi do stanowienia są:

• rada powiatu,

• rada gminy,

• w wyjątkowych przypadkach zarząd powiatu i gminy (w formie zarządzeń w przypadkach nie cierpiących zwłoki). Zarządzenia te podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji samorządu.

Wewnętrzne źródła prawa

Są skierowane do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty.

Do źródeł tych Konstytucja zalicza:

• uchwały Rady Ministrów,

• zarządzenia Prezesa RM,

• zarządzenia Ministrów,

• zarządzenia Prezydenta RP.

Akty te wydawane są wyłącznie przez organy konstytucyjne. Nie mogą te akty stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych. Zarządzenia wydawane są tylko na podstawie ustawy.

Poza wymienionymi w konstytucji organami - zarządzenia wydają też organy centralne administracji wydane na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawach lub przepisach kompetencyjnych.

Źródłami prawa administracyjnego są też regulaminy, instrukcje, okólniki, wytyczne. Mają charakter wewnętrzny i muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Statuty niekiedy mają charakter powszechnie obowiązującego prawa np. statut gminy, a niekiedy wewnętrznego np. statut urzędu wojewódzkiego.

Nieformalne źródła prawa

Oddziaływają one na poglądy, motywacje działań i zachowanie pracowników administracji publicznej.

Należą do nich:

• zwyczaj (zawiera przetarte szlaki działań podejmowanych przez administrację),

• orzecznictwo sądowe (ma znaczenie dla interpretacji przepisów),

• doktryna prawnicza (spełnia funkcje w zakresie kształtowania świadomości),

• normy i zasady pozaprawne (zasady współżycia społecznego, normy etyczne moralne),

• normy wiedzy (np. wiedzy technicznej, medycznej).

Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych określa ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, chyba że ustawa wyłączy obowiązek ogłoszenia aktu niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących.

Akty normatywne zawierające przepisy powszechni obowiązujące ogładzane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt ustala termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty mogą wchodzić w życie w terminie krótszym. Dniem wejścia w życie aktu może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym.

Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia lub wcześniej - z dniem ogłoszenia.

Istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej.

Dziennikami urzędowymi są:

• Dziennik Ustaw RP,

• Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski”,

• dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej,

• dzienniki urzędów centralnych,

• wojewódzkie dzienniki rządowe.

W Dzienniku Ustaw ogłasza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uchwały rady Ministrów uchylające rozporządzenia ministrów, a także inne akty normatywne.

W „Monitorze Polskim” ogłasza się zarządzenia Prezydenta RP wydane na podstawie ustawy, uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa rady Ministrów wydane na podstawie ustawy, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dot. aktów normatywnych, które nie były ogłoszone i inne akty.

W dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłaszane są akty normatywne tych organów oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach aktów tych organów.

W wojewódzkim dzienniku urzędowym wydawanym przez wojewodę ogłasza się:

• akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę,

• akty prawa miejscowego stanowione przez organy administracji niezespolonej,

• akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,

• statuty związków międzygminnych oraz związków powiatów,

• akty Prezesa rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

• wyroki sądu administracyjnego, uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego,

• porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami i organami administracji rządowej,

• uchwałę budżetową województwa i sprawozdanie z wykonania budżetu,

• obwieszczenie o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu, gminy.

• statut urzędu wojewódzkiego,

• inne akty, komunikaty, obwieszczenia, itp.

Rozdział IV

Podstawowe zasady prawa administracyjnego i administracji

Zasady prawa są regułami postępowania mającymi oparcie w tekstach aktów prawnych. Są one wypowiedziami o charakterze dyrektywnym.

Pełnią one funkcję:

• porządkującą,

• realizującą postulat jednolitości działań administracji,

• zapewniającą realizację określonej polityki postępowania administracyjnego,

• ujednolicającą wyniki interpretacji przepisów prawa administracyjnego.

Zasady winny być formułowane ustawowo.

Rodzaje zasad:

1. zasada praworządności. Organy administracji muszą wykonywać swe zadania na podstawie obowiązującego prawa. Zachowaniu praworządności służą gwarancje praworządności:

• materialna, tj. całokształt czynników sprzyjających przestrzeganiu prawa,

• formalna, tj. całokształt środków służących do przestrzegania prawa przez adresatów.

Do ważniejszych instytucji przestrzegania praworządności należy zaliczyć majątkową odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone działaniem funkcjonariuszy państwowych.

2. zasada demokratyzmu. W praktyce oznacza stworzenie warunków do czynnego udziału obywateli w życiu publicznym, zapewnienia wolności, bezpieczeństwa i praw obywateli.

3. zasada udziału obywateli w administrowaniu. Wyrażać się może w różnych formach, np. bezpośrednim zaangażowaniu w pracę komicji rad gmin, czy w pracach społecznych.

4. zasady współżycia społecznego. Zasady te stanowią element porządku prawnego obejmującego różnorodne dziedziny stosunków prawnych. Składają się na nie elementy etyczne i socjologiczne. Muszą być uwzględnione jako kryterium rozstrzygnięcia wówczas, gdy tak stanowią przepisy prawa będące podstawą materialnoprawną decyzji. Nie mogą stanowić samoistnej podstawy określonego żądania.

5. zasada jawności działań administracji. Administracja winna działać jawnie w toku postępowania. Każdy może zapoznać się ze sprawą, która dotyczy jego interesu lub słusznego interesu społecznego. Organy administracji winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasadność ta przejawia się np. w pośrednictwie pracy - każde wolne miejsce pracy jest ujawniane poszukującym pracy.

6. zasada kompetecyjności. Polega na tym, że każdy organ ma jasno określony zespół uprawnień przyznanych mu w celu realizacji. Kompetencje wyznaczają granice jego samodzielności i mogą powodować spory. Obowiązek realizowania prawem przyznanych kompetencji.

7. zasada efektywności. Oznacza realizację zadań i osiągnięć zamierzanych rezultatów przy najmniejszym wkładzie pracy.

Inne zasady:

Zasada prawdy obiektywnej

Wynika z niej konieczność uzyskania takiego materiału dowodowego w toku postępowania i takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością.

Zasada ochrony zaufania obywateli

Obowiązuje wszystkie organy państwa we wszystkich sprawach i w każdej działalności. Każdy urzędnik państwowy zobowiązany jest strzec autorytetu państwa i dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Zasada sprawiedliwości społecznej

Przejawia się w ten sposób, że wszelkie krzywdy obywateli powinny być w miarę możliwości naprawiane przez administrację.

Zasada ochrony interesu społecznego i indywidualnego

Jej realizacja wymaga uwzględnienia zasady praworządności i prawdy obiektywnej.

Zasada współdziałania

Ma na celu ułatwienie i wspieranie zadań przez administrację.

Zasada skuteczności

Zmierza do osiągnięcia zamierzonego rezultatu.

Rozdział V

Prawne strony działania administracji

Wszystkie formy działania administracji muszą opierać się na określonej podstawie prawnej.

Prawną formą działania administracji jest zatem prawnie określony typ konkretnej czynności, który może być wykorzystany przez organ administracji dla załatwienia konkretnej sprawy. Jest to odpowiednik pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego. Z formami działania wiążą się metody działania, które można określić jako styl rozwiązania sprawy określonego typu.

Najczęściej (za Starościakiem) wyróżnia się 6 podstawowych prawnych form działania administracji:

• stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących,

• wydawanie aktów administracyjnych,

• zawieranie umów,

• zawieranie porozumień administracyjnych,

• prowadzenie działalności społeczno - organizatorskiej,

• wykonywanie czynności materialno - technicznych.

Wyróżnia się też formy:

• władcze i

• niewładcze

Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego. Druga zaś strona musi podporządkować się woli organu, który dysponuje środkami wymuszającymi to podporządkowanie. W tej sytuacji organy administracji dysponują władztwem administracyjnym, określanym mianem imperium.

W przypadku form niewładczych pozycja organu administracyjnego i drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub w razie pewnego zróżnicowania - organ nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej. Działania administracji w tej formie nazywane są administracją zwiadowczą, a także gestią.

Przymus administracyjny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepisy prawa przewidują taką możliwość. Ostatnio zauważa się tendencję do powrotu do niewładczych form działania.

1. Akt normatywny

Akty te są formą stanowienia przez administrację przepisów prawnych podporządkowanych ustawie.

Za akt normatywny uważa się akt jednostronny, ustanowiony przez kompetentny organ administracji w trybie określonym prawem, zawierający w swej treści normę prawną. Akty te mogą przybierać różne nazwy.

Forma aktu winna być określona przepisami ustawy. Akty normatywne wyznaczają reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest prawnie obowiązujące. Zasadą jest, aby podstawą powszechnie obowiązujących aktów normatywnych administracyjnych był przepis zawarty w ustawie.

2. Akt administracyjny

Jest szczególną i najbardziej typową formą działania administracji, tylko bowiem organy wykonujące funkcje administracyjne mogą się tą formą prawną posługiwać. Podmiotami wydającymi te akty mogą być tylko organy administracji rządowej i samorządowej oraz inne podmioty administrujące. Podmioty te mogą wydawać indywidualne akty administracyjne tylko w zakresie swej właściwości.

Akt administracyjny stanowi władcze jednostronne oświadczenie woli organu wykonującego zadania z zakresu administracji, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej sprawie.

Cechy aktu administracyjnego:

• czynność oparta na przepisach prawa administracyjnego,

• stanowi władcze oświadczenie woli organu,

• może wywołać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, ale i w innych dziedzinach prawa,

• wskazuje podwójną konkretność: konkretny adresat i konkretna sprawa,

• wydany jest w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Akt ten tworzy prawa i obowiązki w sposób pierwotny, niezależny od innych stosunków prawnych i wywiera zawsze skutki prawne w sferze prawa administracyjnego - ale nie tylko. Powiązanie tego aktu z prawem cywilnym występuje np. przy odpowiedzialności cywilnej za skutki wydania aktu administracyjnego (np. odszkodowanie za błędną decyzję).

Różne podziały aktów administracyjnych:

• akty zewnętrzne (np. decyzja o przyjęciu na I rok studiów),

• akty wewnętrzne (np. polecenie służbowe przełożonego w stosunku do urzędnika państwowego),

• akty konstytutywne (np. pozwolenie na budowę),

• akty deklaratoryjne (np. stwierdzenie przyznania emerytury wskazuje, jaki jest stan prawny wobec konkretnego adresata).

Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego są aktami konstytutywnymi.

Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, gdyż nie stanowią oświadczenia woli lecz wiedzy. Są to tzw. czynności faktyczne administracji.

Akty:

• wydane na wniosek (np. zmiana nazwiska),

• wydane z urzędu (np. powołanie do wojska).

Akty:

• kierowane do osób (np. powołanie określonych pracowników służby zdrowia do pracy przy zwalczaniu epidemii),

• kierowane do rzeczy (np. wpisanie dóbr do rejestru zabytków).

Akty:

• związane (organ musi wydać akt przy zaistnieniu określonych warunków i nie może go wydać, gdy warunki nie są spełnione - np. decyzja o przyznaniu emerytury, gdy zostały spełnione wszystkie wymogi z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym),

• uznaniowe - wydane gdy organ uzna wydanie aktu za celowe (np. zakaz wchodzenia do lasu w czasie suszy wydawane przez wojewodę).

Uznanie administracyjne stanowi ściśle określoną sferę, w której organ administracji może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne formułowane są w różny sposób, np. organ „może”, co daje możliwość określonego zachowania.

Uznanie nigdy jednak nie oznacza dowolności organu administracyjnego w decydowaniu. Może się ono przejawiać tylko na etapie oceniania. Stosując przepis uznaniowy, organ nie może naruszać praw podmiotowych strony, wynikających z obowiązujących przepisów.

Uznanie służy usprawnieniu działań administracji i ułatwia jej funkcjonowanie.

Inne podziały aktów administracyjnych:

• pisane, ustne,

• jednostronne,

• indywidualne, ogólne, bez adresatów (rzeczowe),

• akty jednorazowe, akty regulujące sytuacje na dłuższy czas.

Akty

• przyznające dobra i prawa (zezwolenia, licencje, koncesje, zwolnienia),

• akty obciążające (nakazy, zakazy, wymierzające opłaty),

• akty o treści mieszanej (powołanie na stanowisko),

• akty o podwójnym skutku, czyli przyznanie czegoś jednemu, obciążenie drugiego (np. wydanie pozwolenia na budowę mimo sprzeciwu sąsiada).

W przepisach prawa administracyjnego występują różne nazwy aktów administracyjnych (np. decyzja, koncesja, nakaz, pozwolenie).

Koncesja dotyczy sytuacji, gdy państwo zastrzega sobie wyłączność na określoną sferę działalności. Udzielenie koncesji należy do ministra, chyba że właściwe przepisy stanowią inaczej. Koncesji udziela się np. na ochronę osób i mienia, handel bronią.

Zezwolenie ma miejsce wtedy, gdy uznaje się, że pewna działalność nie może być powszechnie dostępna. Np. zezwolenia udziela się na import określonych towarów.

Licencja stanowi stwierdzenie nabycia określonych umiejętności umożliwiających wykonywanie określonej działalności.

Każdy akt administracyjny musi spełniać trzy podstawowe warunki:

• musi być zgodny z przepisami prawa materialnego,

• musi być wydany przez właściwy organ,

• musi być wydany w przepisowym trybie.

Decyzja administracyjna jest najbardziej rozpowszechnioną i typową formą aktu administracyjnego. Można jednak wyróżnić inne rodzaje aktów administracyjnych, nie będących decyzjami, np. polecenie służbowe, akt mianowania, niektóre rozkazy w wojsku i policji.

Każda więc decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją.

Decyzja administracyjna jest więc kwalifikowanym aktem administracyjnym. Rozstrzyga sprawę co do jej istoty, w całości lub części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tryb jej wydania, kryteria prawidłowości i wadliwości oraz skutki prawne wadliwości są szczegółowo unormowane przepisami prawa.

Do niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, określonych przepisami Kpa, należą:

• oznaczenie organu, który wydaje decyzję,

• data wydania decyzji,

• oznaczenia stron, do których jest skierowana,

• powołanie podstawy decyzji,

• osnowa, czyli rozstrzygnięcie w istocie sprawy,

• pouczenie o środkach odwoławczych.

Akt administracyjny, który nie spełnia warunków określonych przepisami prawa, jest aktem wadliwym.

Może wystąpić wadliwość:

• nieistotna, jeżeli warunki powstania aktu zostały naruszone w sposób nieistotny, tj. w sposób nie mogący mieć wpływu na treść aktu, np. sprostowanie oczywistego błędu rachunkowego,

• istotna, możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uchylenie lub zmiana decyzji, albo stwierdzenie nieważności decyzji.

Wadliwy akt administracyjny istnieje i obowiązuje tak długo, aż zostanie uchylony lub unieważniony. Istnieje bowiem domniemanie ważności aktu administracyjnego.

Adresat decyzji nieważnej może nie podporządkować się decyzji nieważnej. Czyni to jednak na własne ryzyko.

Akty pozorne (nie akty) np. wydanie decyzji o eksmisji przez dozorcę, nie wiążą adresata i nie przysługuje im domniemanie ważności.

3. Porozumienie administracyjne

Stanowi jedną z niewładczych form działania administracji, przy zastosowaniu podziału na władcze i niewładcze. Przedmiotem porozumienia administracyjnego są zawsze sprawy bieżące w sferze prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Występuje w nim równość stron, swoboda w podjęciu współdziałania, brak podległości służbowej i organizacyjnej. Dochodzi do skutku z chwilą oświadczenia woli przez uczestników porozumienia.

Porozumienie traci swą moc:

• w razie osiągnięcia celu,

• za zgodą wszystkich zainteresowanych,

• w sposób określony w samym porozumieniu,

• na podstawie rozstrzygnięć organu administracyjnego wyższego stopnia, wspólnego dla wszystkich uczestników porozumienia.

Porozumienie może być zawarte między dwoma lub wieloma podmiotami prawa administracyjnego.

Nie stanowi porozumienia administracyjnego czynność polegająca na uzgodnieniu treści aktu normatywnego lub administracyjnego między organami administracyjnymi przed jego wydaniem, mimo że przepisy wymagają, by dany akt wydany został w porozumieniu z innym.

Przesłanką zdolności podmiotu do działania w formie porozumienia jest czynna zdolność do sprawowania funkcji administracyjnych, przez którą rozumie się prawnie wyznaczona możliwość nawiązywania i kształtowania przez podmiot określonych stosunków administracyjno - prawnych.

Porozumienie administracyjne może być zawierane przez bardzo zróżnicowane prawnie, ekonomicznie i organizacyjnie podmioty i to w sytuacji krzyżowania się i nakładania kompetencji.

4. Umowa cywilnoprawna

Cechy czynności cywilnoprawnych:

• możliwość kształtowania praw i obowiązków przez strony czynności prawnych,

• bezpośrednia kontrola stron nad wykonaniem zobowiązań,

• sądowy charakter rozstrzygania spraw cywilnych.

Umowy cywilnoprawne występują wyłącznie w sferze zewnętrznej działania administracji. Niekiedy zawarcie umowy poprzedza wydanie aktu administracyjnego lub też aktem administracyjnym nakładany jest obowiązek zawarcia umowy. Umowa jako forma działania administracji charakteryzuje się tym, że jest wykorzystywana przez organy administracji w celu realizacji nałożonych na nią zadań. Regulowana jest nie tylko przez prawo cywilne, ale i prawo administracyjne, przy czym stopień ingerencji prawa administracyjnego w treść umowy może być zróżnicowany. Np. z decyzji o przydziale mieszkania wynika obowiązek zawarcia umowy najmu lokalu.

5. Ugoda

Ugoda jest porozumieniem stron o sprzecznych interesach w toczącym się postępowaniu administracyjnym i zastępuje akt administracyjny, kończący postępowanie. Dla swojej ważności musi być zatwierdzona przez organ prowadzący postępowanie. Zatwierdzona ugoda wywołuje takie same skutki, jak decyzja administracyjna. Stanowi ona prawną formę działania administracji.

Ugoda administracyjna należy do działań prawnych podejmowanych na podstawie norm o charakterze materialnoprawnym. Jest dopuszczalna w razie zaistnienia trzech przesłanek:

• charakter sprawy przemawia za jej polubownym załatwieniem,

• przyczyni się do uproszczenia i przyśpieszenia postępowania administracyjnego,

• ugodowemu załatwieniu nie sprzeciwiają się obowiązujące przepisy.

Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia. Odmowa również. Oba postanowienia mogą być przedmiotem skargi do NSA.

6. Inne prawne formy działania administracji

a) działania społeczno-organizacyjne i czynności materialno-techniczne,

Czynności materialno-techniczne to działania organów administracyjnych oparte na wyraźnej podstawie prawnej. Wywołują one wyraźne skutki prawne. Np. doręczenie zawiadomienia, spisanie protokołu, postawienie tablicy ostrzegawczej, zatrzymanie przez policjanta. Cechą czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą faktów, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Cecha ich jest też to, że obywatele muszą się im podporządkować. Występują w sferze wewnętrznej administracji, jak np. sporządzanie statystyk i zewnętrznej, np. wyburzenie budynku.

b) działalność społeczno-organizatorska

W ramach tej działalności nie stanowi się norm prawnych i nie stosuje się przymusu administracyjnego. Polega ona np. na organizowaniu spotkań z mieszkańcami, prelekcji, odczytów na określone tematy. Np. organizowanie wykładów dla pracodawców przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w celu podniesienia ich znajomości prawa pracy. Jest to też traktowane przez tę Inspekcję jako jedna z form działalności profilaktycznej.

Rozdział VI

Podziały terytorialne państwa

Są ściśle związane z rozwojem organizacji państwowej. Jest to zjawisko społeczne i polityczne.

Cel podziału: ustanowienie w każdej jednostce terytorialnej odpowiedniego organu administracyjnego, który by działał w ściśle określonych granicach. Podziały tworzone są dla podmiotów państwowych w celu wprowadzenia pewnego ładu i porządku w działalności na określonej przestrzeni.

Podział kształtują czynniki natury ekonomicznej, procesy urbanizacyjne, struktury sieci osadniczej, zacieranie się różnic między miastem i wsią, czynniki demograficzne.

Wyróżnia się trzy rodzaje podziału terytorialnego państwa:

1. zasadniczy (podstawowy - ogólny), tworzony dla organów terenowych, mających znaczenie zasadnicze i dla organów o kompetencjach ogólnych. Korzystają z niego terenowe organy administracji rządowej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.

2. Pomocniczy - uzupełnia podział zasadniczy lub specjalny i tworzony jest dla organów pomocniczych w stosunku do podstawowych. Podziałem pomocniczym są np. sołectwa, dzielnice miejskie, osiedla tworzone w gminie. Sołectwa, osiedla, dzielnice nie mają osobowości prawnej, wobec czego nie mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny podmiot gminy.

3. Podział dla celów specjalnych - tworzony jest dla wyspecjalizowanych organów administracji, organów państwowych, przedsiębiorstw, zakładów i dostosowany jest do specyfiki wykonywanych działań, np. decyzji.

Reforma ustrojowa państwa związana z wprowadzeniem 1.01.1999 r. trzystopniowego podziału terytorialnego państwa ograniczyła liczbę podziałów specjalnych, zwłaszcza rejonowych. Wiele z dotychczasowych organów administracji specjalnej stało się organami wchodzącymi w skład zespołowej administracji wojewódzkiej, np. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej czy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

Odzyskując niepodległość w 1918 r. Polska odziedziczyła po zaborach różne struktury terytorialne:

• w zaborze pruskim istniał podział wielostopniowy, w którym funkcjonowały organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej,

• w zaborze austriackim istniał podział dwustopniowy - gminy i obszary dworskie oraz na wyższym powiaty,

• w zaborze rosyjskim funkcjonował podział trzystopniowy: gmina zbiorowa oraz na wyższym powiaty i gubernie.

W 1919 r. po odzyskaniu niepodległości podjęto działania zmierzające do zapewnienia jednolitości podziału terytorialnego. Art. 65 Konstytucji Marcowej z 1921 r. wprowadził jako zasadę, że „dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie na województwa, powiaty i gminy miejskie oraz wiejskie”.

Po II wojnie światowej podział terytorialny państwa oparty został na podziale istniejącym w okresie międzywojennym. Podział zasadniczy składał się z województw, powiatów i gmin.

Drugi okres podziału obejmował lata 1950 - 1954. Uchwalono wówczas dwie ustawy, a to:

• ustawę z 14.02.1950 r. o dokonaniu zmian podziału administracyjnego państwa,

• ustawę z 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.

Zlikwidowano dwutorowość w administracji terenowej, zniesiono organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej i wiele organów administracji nie zespolonej, ustanawiając rady narodowe, jako jednolite organy władzy państwowej w terenie z szerokimi kompetencjami we wszystkich dziedzinach życia społeczno-gospodarczego. Zasady przygotowania kolejnej reformy podziału terytorialnego zawarte zostały w uchwale RM z 24.02.1954 r. w sprawie prac przygotowawczych do powołania gromadzkich rad narodowych. Ustawą z 25.09.1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych utworzono 8789 gromad, w miejsce 3001 gmin. Zwiększono też liczbę powiatów do 322.

Kolejne reformy prowadzono w latach 1972 - 1975.

• w pierwszym etapie w oparciu o ustawę z 29.11.1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych zmieniono dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady, a zamiast tego utworzono gminy, jako jednostki podziału terytorialnego wsi. Gmina miała stanowić mikroregion gospodarczo-społeczny,

• w drugim etapie reformy w oparciu o ustawę z 22.11.1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych dokonano zmian w organizacji i kompetencjach rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia powiatowego i wojewódzkiego. Polegały one na dostosowaniu organizacji i zasad funkcjonowania tych organów do modelu przyjętego w gminach,

• w trzecim etapie reformy, w oparciu o ustawę z 28.05.1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, wprowadzono dwustopniowy podział terytorialny państwa na jednostki stopnia podstawowego (gminy, miasta, dzielnice, miasta-gminy) oraz jednostki stopnia wojewódzkiego (województwa, miasto stołeczne Warszawa, miasta Łódź i Kraków, miasto i województwo Wrocław),

• w latach 1975 - 1977 dokonane zostały korekty gmin. Ocenia się, że dokonane reformy zostały przeprowadzone zbyt pochopnie, bez gruntownych badań i analiz. Podział dwustopniowy funkcjonował do 31.12.1998 r. Trójstopniowy podział terytorialny państwa wprowadzono ponownie ustawą z 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trzystopniowego podziału terytorialnego państwa. Zmienił się też charakter województw i powiatów.

Województwo stanowi jednostkę samorządu terytorialnego - regionalną wspólnotę samorządową oraz największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego państwa w celu wykonywania administracji publicznej przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego.

Powiat jest lokalną wspólnotą samorządową obejmującą określone terytorium. Jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje cały obszar graniczących ze sobą gmin, albo cały obszar miasta na prawach powiatu.

Nie uległ zmianie status prawny gmin jako jednostek samorządu terytorialnego na podstawowym stopniu podziału zasadniczego państwa.

Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie powiatów, a także ustalanie, zmiana nazwy i siedziby władz należy do Rady Ministrów. Podobnie ma to miejsce w odniesieniu do gmin.

Rozdział VII

Organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego

Struktura i funkcjonowanie organów administracji związane są z ustrojem państwa i jego formą organizacyjną.

Naczelne organy administracji rządowej

Konstytucja z 2.04.1997 r. nie używa tego określenia, ale używają go akty normatywne związane z reformą centrum administracji rządowej w 1996 r. oraz akty związane z reformą ustrojową państwa.

W ujęciu strukturalnym i funkcjonalnym do naczelnych organów administracji rządowej należą:

• Rada Ministrów,

• Prezes Rady Ministrów

• Ministrowie

• Kierownicy komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów

Prezydent jest, zgodnie z Konstytucją, najwyższym przedstawicielem RP. Konstytucja zalicza go do organów władzy wykonawczej.

1) Prezydent RP

Jest najwyższym przedstawicielem państwa i gwarantem władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.

Realizowane przez Prezydenta zadania możemy podzielić na 5 grup:

a) stosunki zagraniczne:

• jest reprezentantem państwa w stosunkach zewnętrznych,

• ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe,

• mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli RP,

• przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych.

W zakresie polityki zagranicznej Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem,

b) prawodawstwo nadzwyczajne:

• zarządza powszechną i częściową mobilizacją i użyciem sił zbrojnych do obrony RP

• może, na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny,

• wydaje rozporządzenia z mocą ustawy (art. 234 Konstytucji),

c) prawodawstwo zwykłe:

• wydaje rozporządzenia na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania,

• wydaje zarządzenia na podstawie upoważnienia ustawowego,

• występuje z inicjatywą ustawodawczą,

d) upoważnienia personalne:

• desygnuje i powołuje Prezesa Rady Ministrów,

• przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powierza jej tymczasowe pełnienie obowiązków,

• powołuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

• nadaje określone w ustawie stopnie wojskowe,

• sprawuje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi,

• odwołuje ministra, wobec którego Sejm wyraził votum nieufności,

• na czas wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych,

e) uprawnienia administracyjno - organizacyjne:

• zarządza wybory do Sejmu i Senatu,

• zwołuje pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu i Senatu,

• zarządza referendum,

• skraca kadencję Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji,

• podpisuje lub odmawia podpisania ustawy,

• zarządza ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw,

• występuje z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez NIK,

• nadaje ordery i odznaczenia,

• wręcza nominację profesorom,

• nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,

• zwraca się z orędziem do Sejmu i Zgromadzenia Narodowego.

2) Rada Ministrów

Jest kolegialnym organem władzy wykonawczej. Każdy z członków Rady pełni podwójną funkcję: jest członkiem ciała kolegialnego oraz samodzielnym organem administracji rządowej. W skład Rady Ministrów wchodzą Prezes Rady Ministrów i Ministrowie. Ponadto do składu Rady mogą być powoływani przewodniczący określonych w ustawach Komitetów. Aktualnie w składzie Rady znajduje się Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej. Do Rady Ministrów Należy, m. in.:

• prowadzenie polityki wewnętrznej i zewnętrznej RP,

• kierowanie administracją rządową i zajmowanie wobec niej pozycji nadrzędnej,

• zapewnianie wykonania ustaw,

• wydawanie rozporządzeń,

• ochrona interesu Skarbu Państwa,

• uchwalanie projektu budżetu państwa,

• zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji.

Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne.

Organami Rady Ministrów są: stałe komitety, komitety do rozpatrywania określonych spraw, rady i zespoły, komisje wspólne.

Stałymi komitetami są:

• Komitet Ekonomiczny,

• Komitet Społeczny,

• Komitet Spraw Obronnych,

• Komitet ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju.

Obsługę Rady zapewnia Kancelaria Rady Ministrów.

3) Prezes Rady Ministrów

Reprezentuje Radę Ministrów i kieruje jej pracami oraz koordynuje i kontroluje pracą ministrów. Ponadto:

• wydaje rozporządzenia,

• zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów,

• powołuje i odwołuje wojewodów,

• sprawuje nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego oraz wojewodami,

• jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.

4) Ministrowie

Kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa rady Ministrów. Zakres działań ministra określają ustawy.

Minister jest członkiem organu kolegialnego Rady Ministrów i jednocześnie jednoosobowym organem administracji rządowej. Zobowiązany jest do inicjowania i opracowywania polityki rządu w odniesieniu do działu, którym kieruje. Ponadto:

• wydaje rozporządzenia i zarządzenia,

• współdziała z innymi członkami Rady Ministrów i innymi jednostkami,

• podejmuje czynności w zakresie współpracy z zagranicą,

• składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie statutu urzędowi centralnemu i wniosek o powołanie lub odwołanie kierownika urzędu centralnego,

• powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego.

Urzędem, który obsługuje ministra jest ministerstwo. Ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

Dyrektor generalny w ministerstwie sprawuje bezpośredni nadzór nad komórkami organizacyjnymi, biurami, sekretariatami itp. w ministerstwie.

Inne naczelne organy administracji rządowej

1. Komitet Badań Naukowych. Utworzony ustawą z 12.01.1991 r. Jest naczelnym organem administracji rządowej ds. polityki naukowo-technicznej. Opracowuje m. in. projekty założeń polityki naukowej państwa, określa kierunki badań naukowych, dokonuje podziału środków finansowych pomiędzy jednostki naukowe, opracowuje wnioski dotyczące międzynarodowej współpracy naukowej. Przewodniczący wchodzi w skład Rady Ministrów.

2. Komitet Integracji Europejskiej utworzony ustawą z 8.08.1996 r. jest naczelnym organem administracji rządowej ds. programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z Unią Europejską. Komitet jest organem kolegialnym. Pracą Komitetu kieruje przewodniczący, który wchodzi w skład Rady Ministrów. Posiada on też określone kompetencje jako organ jednoosobowy, podobnie jak przewodniczący Komitetu Badań Naukowych

3. Krajowa rada Radiofonii i Telewizji. Zgodnie z art. 213 Konstytucji stoi na straży wolności słowa i prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Zasady jej działania określa ustawa z 29.12.1992 r. Jest to podmiot niezależny od Rady Ministrów. Sprawozdanie z działalności przedkłada Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi. W skład Rady wchodzi 9 członków powoływanych przez:

• Sejm (4 członków),

• Senat (2 członków),

• Prezydenta (3 członków).

• Kadencja Rady trwa 6 lat.

Centralne organy administracji rządowej

Tworzone są w ramach oznaczonego działu administracji na podstawie ustawy i, wyjątkowo, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów.

Konstytucja nie reguluje pozycji prawnej tych organów. Urzędy centralne są samodzielnymi organami administracji rządowej.

Podstawowym kryterium odróżniającym centralne organy administracji od organów naczelnych jest to, że kierownicy tych organów nie wchodzą w skład Rady Ministrów mimo, że ich zakres zadań rozciąga się na terytorium całego państwa.

Tworzenie tych organów związane jest z reformami dokonywanymi w sferze organów naczelnych i organów im podległych.

Organy centralne administracji rządowej noszą różne nazwy. Podporządkowanie organów centralnych Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów czy też ministrom zależy od celu, wagi ich zadań oraz kompetencji, które mają do spełnienia.

Organy centralne administracji powoływane są niekiedy na okres kadencji. Np. Generalny Inspektor Danych Osobowych na 4 lata z możliwością powołania na drugą kadencję.

Administracja terenowa

1. Administracja rządowa w województwie

Zgodnie z ustawą z 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie, administracja rządowa realizowana jest przez:

• wojewodę,

• działających pod zwierzchnictwem wojewody kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu:

a) wojewody z ustawowego upoważnienia

b) własnym, jeżeli ustawy tak stanowią

• organy administracji niezespolonej,

• organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub zawartego porozumienia,

• działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników powiatowych służb inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach,

• organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.

Wojewoda

Wojewoda jest:

• przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,

• zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej,

• organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,

• organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym,

• reprezentuje Skarb Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej. Nadzór nad działalnością wojewody sprawuje Prezes rady Ministrów.

Zespolona administracja rządowa

Organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, a w przypadkach określonych w ustawach, kierownik zespolonej administracji, inspekcji lub straży wojewódzkiej. Organizację zespolonej administracji określa statut nadany przez wojewodę. Kierownik zespolonych służb inspekcji i straży wojewódzkich powołuje i odwołuje wojewoda, z wyjątkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którzy są powoływani za zgodą wojewody.

Organy administracji niezespolonej

Organami tymi są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi, a także kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Ustanowienie tych organów nastąpić może wyłącznie w drodze ustawy.

Aktualny wykaz organów niezespolonych określony został w załączniku do ustawy o administracji rządowej w województwie.

Należą do nich:

• izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspekcja kontroli skarbowej,

• dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych,

• dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar,

• dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,

• dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych,

• dyrektorzy urzędów morskich,

• dyrektorzy urzędów statystycznych,

• dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej,

• komendanci oddziałów straży granicznej, strażnic, placówek kontrolnych i dywizjonów,

• regionalni inspektorzy celni,

• okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego,

• państwowi inspektorzy sanitarni.

Obowiązkiem organów administracji niezespolonej, działających na terenie województwa jest:

• uzgadnianie z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego, stanowionych przez te organy,

• zapewnienie zgodności swoich działań z poleceniami wojewody,

• składanie wojewodzie rocznych informacji i wyjaśnień o działalności.

Samorząd terytorialny

Samorząd terytorialny na stopniu podstawowym utworzony został na mocy ustaw z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym. Pojęcie samorządu terytorialnego wynika z art. 15 Konstytucji, który stanowi, że ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, którą wykonuje w imieniu własnym i na własny rachunek.

Samorząd terytorialny powstaje na każdym stopniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcy powiatu tworzą lokalną wspólnotę samorządową, a mieszkańcy województwa regionalną.

Referendum lokalne

Gminne, powiatowe, wojewódzkie polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania odpowiedzi na podstawowe pytania w zakresie określonych spraw lub dokonania wyboru.

Samorząd gminny

Zgodnie z art. 164 Konstytucji gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to zasadę domniemania właściwości gminy.

Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej należy do zadań własnych gminy. Oprócz tego ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu przygotowania i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Obowiązkowe zadania własne to takie, które gmina musi wykonać i tylko w jednym zakresie ma swobodę co do formy wykonania. Natomiast co do pozostałych, gmina sama decyduje, czy je wykona. Np. obowiązkowym zadaniem gminy jest realizacja rocznego przedszkolnego przygotowania dziecka „rok zerowy”, a zadaniem fakultatywnym organizacja sieci przedszkoli publicznych.

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wynikać mogą z ustaw, bądź porozumień zawartych przez gminy z organami tej administracji. Do wykonania tych zadań gmina otrzymuje środki finansowe. Spory kompetencyjne pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracją rządową rozstrzygają sądy administracyjne.

Różnice między zadaniami własnymi gminy, a zadaniami zleconymi:

• za wykonanie zadań własnych odpowiedzialność ponosi gmina, za zadania zlecone - administracja rządowa,

• wykonywanie zadań własnych finansowane jest ze środków gminy, zadań zleconych ze środków finansowych administracji rządowej,

• co do zadań własnych obowiązuje klauzula domniemania właściwości, a do zadań zleconych - upoważnienie zawarte w ustawie lub porozumienie.

Gmina może też wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumienia z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Organy gminy

1) wybory i referendum - jako forma demokracji bezpośredniej,

2) za pośrednictwem organów gminy - forma demokracji pośredniej.

Rada Gminy

Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ost. zmiana Dz. U. z 2002 r nr 214, poz. 1806). Jest ona organem kontrolnym i stanowiącym. Podejmuje, między innymi, uchwały, uchwala statut gminy, budżet, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, programy gospodarcze, opłaty i podatki.

Kontroluje działalność wójta i gminnych jednostek organizacyjnych. Rada może powoływać do określonych zadań komisje stałe i doraźne.

Wójt: organ wykonawczy gminy

Wójt, burmistrz, prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 powołanej ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym) kieruje liczącymi się sprawami gminy przy pomocy urzędu gminy i jest kierownikiem urzędu.

Jednostki pomocnicze gminy

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys.

Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, a wykonawczym zarząd. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa. Tworzenie tych jednostek pozostających lub nie w jej strukturze umożliwia gminie realizację zadań. Gmina oraz inna gminna osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, a wykonawczym zarząd.

Gminy mogą zawierać, oprócz związków, także porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nią zadań publicznych.

Mienie gminne i gospodarka finansowa gmin

Mieniem gminnym jest własność i inna forma prawa majątkowego, należąca do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Nabycie mienia przez gminę następuje:

• na podstawie ustawy,

• przez przekazanie gminie mienia,

• w wyniku własnej działalności gospodarczej,

• przez inne czynności prawne.

Dochodami gminy są:

• podatki,

• opłaty, dochody z majątku gminy,

• subwencje ogólne z budżetu państwa,

• dotacje celowe na realizacje zadań zleconych i na dofinansowanie zadań własnych,

• wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,

• spadki, zapisy, darowizny,

• inne dochody.

Samorząd powiatowy

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Funkcje powiatu mają zatem charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do gminy.

Zadania powiatu dzielą się na: zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Zakres zadań własnych obejmuje:

• ponadgminną infrastrukturę społeczną (edukację publiczną wychodzącą poza obowiązek szkolny, pomoc społeczną, opiekę zdrowotną, prowadzenie szpitali, domów opieki, przeciwdziałanie bezrobociu, prowadzenie polityki prorodzinnej, ochronę dóbr kultury),

• transport, drogi publiczne (ponadgminna infrastruktura ....),

• porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa,

• nadzór budowlany, zagospodarowanie przestrzenne, gospodarka nieruchomościami,

• ochrona środowiska i przyrody, rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo.

Zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat wynikać mogą wprost z ustaw i porozumień zawieranych z organami administracji rządowej. Powiat może też zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami samorządu gminnego, a także województwem na terenie którego się znajduje.

Organy powiatu

Organem uchwałodawczym i kontrolnym jest rada powiatu, organem wykonawczym jest zarząd powiatu, liczący od 3 - 5 osób. W jego skład wchodzi starosta. Zarząd wykonuje uchwały rady i zadania powiatu określone przepisami prawa. Swoje zadania zarząd wykonuje przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną.

Starosta jest kierownikiem starostwa i zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatów oraz zwierzchnikiem powiatowych służb inspekcji i straży. Starosta jest organem administracji publicznej. Wydaje decyzje administracyjne, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu.

Samorząd województwa

Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Jego zadania koncentrują się wokół funkcji o znaczeniu regionalnym. Jest on zatem regionalną wspólnotą samorządową.

Należą do niego sprawy związane z zakresem:

• kształtowania i utrzymywania ładu przestrzennego,

• pobudzania aktywności gospodarczej,

• zachowania dziedzictwa kulturowego,

• podnoszenia poziomu konkurencyjności gospodarki województwa.

Współpracuje z jednostkami samorządu lokalnego, gospodarczego, administracją rządową, szkołami wyższymi, jednostkami badawczo-rozwojowymi,

Samorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, określone ustawami w zakresie:

• edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

• promocji i ochrony zdrowia,

• pomocy społecznej,

• modernizacji terenów wiejskich,

• kultury fizycznej i turystyki,

• ochrony praw konsumentów,

• przeciwdziałaniu bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Organy samorządu województwa: sejmik województwa i zarząd województwa

Organ stanowiący i kontrolny to sejmik. W skład sejmiku wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich.

Do zakresu zadań sejmiku należy:

• stanowienie aktów prawa miejscowego: statutu województwa, zasad gospodarowania mieniem,

• uchwalanie strategii rozwoju województwa,

• uchwalanie budżetu województwa,

• wybór i odwoływanie zarządu województwa, ustalanie wynagrodzenia marszałka,

• podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych.

Sejmik może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do wykonywania chwilowych zadań.

Organem wykonawczym województwa jest zarząd. Wykonuje on:

• uchwały sejmiku,

• gospodaruje mieniem województwa,

• wykonuje budżet,

• przygotowuje strategię rozwoju województwa,

• organizuje współpracę ze strukturami samorządu,

• uchwala regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego.

Mienie i finanse samorządu wojewódzkiego

Przekazanie województwom mienia państwowego służącego realizacji zadań województwa następuje na mocy decyzji administracyjnej.

Samorządowe kolegium odwoławcze

Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa. Rozpatrują odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia, wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności postępowania (ustawa z 28.12.1998 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.).

Nadzór nad samorządem terytorialnym

Przedmiotem nadzoru jest działalność samorządu (wojewódzkiego, powiatowego i gminnego), co oznacza, że nadzorowi podlega realizacja zadań własnych i zleconych z punktu widzenia legalności.

Organy nadzoru:

• Prezes Rady Ministrów,

• Wojewoda,

• Regionalna Izba Obrachunkowa (w zakresie spraw finansowych).

Regionalne Izby Obrachunkowe

Prowadzą kontrole gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie wyników kontroli kierują wystąpienia pokontrolne, w których wskazują źródła i przyczyny nieprawidłowości i wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowana jednostka zobowiązana jest w terminie 30 dni zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub przyczynach niewykonania. Od wniosków przysługuje prawo wniesienia zażalenia do kolegium izby, w razie naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię lub zastosowanie.

Uprawnienia nadzorcze Prezesa Rady Ministrów

Polegają na możliwości zawieszenia, na wniosek ministra ds. administracji publicznej, organów samorządu i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do dwóch lat.

Uprawnienia nadzorcze wojewody

Dają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji organu samorządu, stwierdzenia nieważności uchwały, wstrzymania nieważności uchwały.

Wójt (burmistrz), starosta, marszałek województwa obowiązani są w terminie 7 dni od daty podpisania uchwał rady (sejmiku) przekazać je wojewodzie. Ustawy samorządowe gwarantują ochronę rządowej samodzielności gminy, powiatu i województwa poprzez zapewnienie możliwości zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzorczych do sądu.

NSA rozpatruje między innymi skargi na:

• uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego,

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rozdział VIII

Administracja zakładów, przedsiębiorstw, organizacji społecznych i podmiotów prywatnych

Uwagi ogólne

Wykonywanie zadań administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Jest jednak pewien obszar spraw, w których wykonaniu biorą udział inne podmioty.

Należą do nich:

1. przedsiębiorstwa,

2. zakłady,

3. fundacje,

4. organizacje społeczne,

5. podmioty prywatne.

Realizują one zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi.

Ze zleceniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy prawa przyznają kompetencje do wydawania jednostronnych rozstrzygnięć, takich jak czynią to organy państwa. Zlecenie może mieć miejsce tylko w drodze ustawy, bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Podmioty, którym powierzono określone funkcje zlecone wykonują je obok swojej działalności podstawowej. Nie czyni to jednak z nich organów administracji. Tylko w zakresie zlecenia działają one tak, jak takie organy.

Ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość powierzenia wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej w drodze umowy z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych.

Funkcje zlecone administracji wykonywane są zawsze w imieniu organu zlecającego, a nie w imieniu podmiotu realizującego.

Od zlecenia funkcji administracji publicznej doktryna odróżnia pojęcie zlecania zadań administracji, zwana też prywatyzacją zadań publicznych. Prywatyzacja rozumiana jest jako kierunek przekształceń dotychczasowego sposobu wykonywania zadań, albo jako wynik tego procesu. Prywatyzacja zadań publicznych prowadzi do zmiany sposobu wykonywania zadań przez państwo z bezpośredniego na pośredni. Prywatyzacja, w ścisłym znaczeniu, występuje wówczas, gdy państwo całkowicie rezygnuje z wykonywania zadań i z odpowiedzialności za nie. Zadania te tracą wówczas charakter publiczny, np. prywatyzacja notariatu.

Zakłady administracyjne

Zakład administracyjny (zwany zakładem publicznym) jest podstawową jednostką organizacyjną, realizującą zadania z zakresu administracji świadczącej.

Jest wiele definicji zakładu. Np. Jaroszyński uważa zakład za wyodrębniony zespół środków materialnych i osobowych powołany do wypełniania innego zadania niż zadanie gospodarcze, a nie będący urzędem zmierzający do zaspokojenia potrzeb kulturalnych i socjalnych (szkoła, szpital itd.).

Tworzenie zakładów publicznych spowodowane jest koniecznością wyposażenia pewnych dziedzin administracji w większą sprawność techniczną i nadanie samodzielności fachowym organom zarządzającym tymi dziedzinami. Celem zakładu jest więc bezpośrednie świadczenie usług. Szkoła np. świadczy usługi pedagogiczne, a szpital lecznicze.

Realizacja zadań przez zakład wymaga wyposażenia organów zakładu w prawne środki organizowania zachowania się osób poddanych jego działalności oraz środki nakazujące określone zachowanie (np. dyrekcja szpitala nakazuje pacjentom określone zachowanie się w szpitalu).

Organy zakładu wyposażone są zatem w prawo nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych między organami zakładu, a jego użytkownikami w zakresie podstawowej działalności zakładu. Nie wyklucza to możliwości działania w sferze także stosunków cywilnoprawnych.

Sferę stosowania środków administracyjnoprawnych przez organy zakładu ustala akt prawny o utworzeniu zakładu oraz precyzuje regulamin lub statut zakładu. Poszczególne zakłady tworzone są odrębnymi aktami prawnymi: np. ustawą o szkolnictwie wyższym z 12.09.1990 r., ustawą o zakładach opieki zdrowotnej z 30.08.1991 r.

Stosunek użytkowników do zakładów administracyjnych w większości ma charakter administracyjnoprawny. Nawet bowiem gdy za określone usługi użytkownik ponosi opłatę, to ma ona charakter administracyjnoprawny, a nie zapłaty, tj. świadczenia w sensie cywilnoprawnym.

Zakłady wyposażone są w tzw. władztwo zakładowe, przejawiające się w prawie wydawania aktów normatywnych i poleceń do użytkowników. Za niewykonanie poleceń adresat może być ukarany, np. przez usunięcie z zakładu. Nie ma natomiast możliwości stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej w celu wykonania polecenia.

Granice władztwa zakładowego określane są celami zakładu. Poza te granice organy zakładu nie mogą wyjść.

J. Starościak zaliczał zakład do instytucji prawnych, za pomocą których przeprowadza się decentralizację administracji. Wg tego przedstawiciela doktryny elementami zakładu są:

1. wydzielenie środków i organów zarządu tymi środkami,

2. trwałość tego wydzielenia, w celu wykonania zadań,

3. względna samodzielność organów,

4. wyposażenie organów w prawo nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych między organami, a użytkownikami zakładu w zakresie prowadzonej działalności.

Ten czwarty element odróżnia zakład od przedsiębiorstwa państwowego.

Przedsiębiorstwo państwowe

Pozycja prawna przedsiębiorstw państwowych została określona w ustawie z 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.

Przedsiębiorstwo stanowi:

1. samorządny,

2. samodzielny i

3. samo finansujący się podmiot gospodarczy,

4. posiadający osobowość prawną.

Przedsiębiorstwa państwowe tworzone są na mocy decyzji organu założycielskiego, którym może być:

1. organ administracji,

2. NBP,

3. bank państwowy.

Mają one osobowość prawną, którą nabywają z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, a nie z chwilą utworzenia. Wpis pozwala na wyodrębnienie majątku przedsiębiorstwa z mienia państwowego oraz zapewnia zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków.

Obligatoryjnymi organami przedsiębiorstwa są: dyrektor, rada pracownicza i ogólne zebranie pracowników, które może być zastąpione zebraniem delegatów.

Dyrektor zarządza przedsiębiorstwem i reprezentuje go na zewnątrz. Powołuje go i odwołuje rada pracownicza lub organ założycielski. Decyzje podejmuje samodzielnie i ponosi za nie odpowiedzialność. Istnieje domniemanie kompetencji dyrektora w przedsiębiorstwie, jeżeli ustawa lub statut przedsiębiorstwa nie przyznaje kompetencji innemu organowi.

Rada pracownicza podejmuje uchwały w sprawach zasadniczych dla przedsiębiorstwa. Zakres jej uprawnień reguluje ustawa.

Ogólne zebranie pracowników uchwala statut przedsiębiorstwa, podejmuje uchwały w sprawie podziału zysków przeznaczonych do podziału dla załogi, dokonuje rocznych ocen działalności rady pracowniczej i dyrektora.

Nadzór nad działalnością przedsiębiorstwa sprawuje organ założycielski. Organ ten ma prawo:

1. nałożenia na przedsiębiorstwo określonych zadań,

2. wstrzymania wykonania sprzecznej z prawem decyzji dyrektora,

3. zawieszenia dyrektora w czynnościach, gdy dalsze pełnienie przez niego funkcji zagraża interesom przedsiębiorstwa,

4. zatwierdzania statutów określonych przedsiębiorstw.

Na mocy ustawy z 30.08.1996 r. o komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych, przedsiębiorstwo państwowe może zostać przekształcone w spółkę (komercjalizacja) lub sprywatyzowane.

Elementami różniącymi przedsiębiorstwa od zakładów są:

1. wszystkie przedsiębiorstwa podlegają rejestracji,

2. wszystkie przedsiębiorstwa z mocy prawa posiadają osobowość prawną, co nie dotyczy zakładów. Osobowość prawną mogą mieć tylko nieliczne, np. szkoły,

3. celem przedsiębiorstwa jest przede wszystkim osiąganie zysku i powoływane są one do celów produkcyjnych i usługowych,

4. przedsiębiorstwa finansują się same,

5. z przedsiębiorstwem łączy użytkownika stosunek cywilnoprawny, a z zakładem administracyjnoprawny.

Organizacje społeczne wykonujące funkcje z zakresu administracji publicznej

Organizacje społeczne odgrywają ważną rolę w życiu obywateli. Obok wykonywania funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej, realizują zadania należące do administracji świadczącej, wykonując zadania, które winny odciążać administrację publiczną. Np. PCK wykonuje zadania w zakresie opieki społecznej, gdyby jego nie było, zadania te musiałoby wykonywać państwo.

Organizacje te działają w formach tylko im właściwych, tj., w formach pozbawionych przymusu państwowego. Nie posiadają w zasadzie żadnych uprawnień, poza prawem brania udziału w postępowaniu administracyjnym.

Podstawowymi cechami organizacji społecznych są:

1. samodzielność organizacyjna,

2. dobrowolność uczestnictwa,

3. trwałość działania,

4. określona rola w państwie.

Pozycja ich jest różna i różny jest zakres zadań. Zlecanie organizacjom społecznym funkcji zleconych pociąga jednocześnie ich uprawnienie do rozstrzygnięć w takich formach, jakie pozostają do dyspozycji organów administracji. Rozstrzygnięcia te poparte są możliwością użycia przymusu nie tylko organizacyjnego, ale i państwowego. Przykładem tych organizacji są: PCK, LOK, Związek Łowiecki.

Podmioty prywatne wykonujące funkcje administracji

Są to spółki akcyjne i osoby prawne. Np. ustawa z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że zakłady te mogą być tworzone i utrzymywane przez osoby fizyczne. Oznacza to, że osobom fizycznym przysługiwać będą uprawnienia i obowiązki w sferze stosunków administracyjnoprawnych, takie jak organom rządowym i samorządowym.

Uznanie osoby fizycznej jako podmiotu realizującego funkcje administracji publicznej musi mieć podstawę w ustawie bądź w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego.

Rozdział IX

Kontrola administracji publicznej

Istotą kontroli jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawianie wniosków i propozycji organowi nadrzędnemu nad jednostką kontrolowaną.

Kontrola ma charakter władczy. Polega to na tym, że podmiot kontrolowany nie może się od kontroli uchylić. Zastosowanie środków pokontrolnych o charakterze władczym nie zawsze jest w gestii organu prowadzącego kontrolę.

Funkcję tę spełnia nadzór, który polega na możliwości władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub linią polityki państwa.

Uprawnienia organu kontrolnego mogą wynikać wprost z przepisów prawnych tworzących określony organ kontroli i wyznaczających jego zakres działania, albo też ze stosunku strukturalnej lub funkcjonalnej nadrzędności i podległości podmiotów.

Działaniom kontrolnym nadaje się niekiedy różne nazwy, jak:

• inspekcja,

• lustracja,

• rewizja,

• wizytacja,

• rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej.

Zadania i cele kontroli są różne:

• legalność działania,

• celowość działania,

• szybkość działania,

• terminowość działania,

• gospodarność,

• rzetelność.

Rozróżnia się kontrolę:

• zupełną,

• ograniczoną.

Kontrola administracji wykonywana przez organy państwowe

Kontrola parlamentarna

Władzę ustawodawczą w RP sprawują Sejm i Senat. Jako najwyższe organy władzy państwowej wykonują też funkcję kontrolną nad pozostałymi organami państwowymi. Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów. Kontrola parlamentu dokonywana może być przez dwie izby, a także organy wewnętrzne parlamentu (komisje posłów i senatorów) czy też przy pomocy powołanych do tego organów kontroli, jak NIK, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich, Państwową Inspekcję Pracy.

Sejm udziela nowo powołanej Radzie Ministrów votum zaufania oraz wyraża votum nieufności. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działanie Rady oraz indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji. Votum nieufności może dotyczyć całej Rady jak i ministra. Wniosek o wyrażenie votum nieufności ministrowi może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów.

Posłowie i senatorowie mają wgląd w działalność organów administracji, mogą podejmować interwencje, sygnalizować nieprawidłowości.

Kontrola Prezydenta RP

Prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów, który proponuje skład Rady Ministrów. Prezydent powołuje też Prezesa Rady Ministrów. Na wniosek Prezesa rady Ministrów dokonuje zmian w Radzie Ministrów. Prezydent może zwołać radę gabinetową (Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta).

Do uprawnień kontrolnych Prezydenta zaliczyć można również prawo do pociągania do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członków Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych i innych osób przewidzianych w ustawie o Trybunale Stanu.

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli

Zgodnie z art. 202 Konstytucji NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej. Podlega Sejmowi i działa na zasadach kolegialności.

Prezesa NIK powołuje i odwołuje Sejm za zgodą Senatu na okres 6 lat i może być ponownie powołany tylko raz. Wiceprezesów i członków kolegium powołuje i odwołuje Prezydium Sejmu na wniosek Prezesa NIK.

Prezes NIK bierze udział w posiedzeniach Sejmu oraz ma prawo uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów.

Kolegium NIK składa się z Prezesa NIK, wiceprezesów, dyrektora generalnego, 14 członków (w tym 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych oraz 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych lub doradców prezesa). Kadencja Kolegium trwa 3 lata. Zajmuje się najważniejszymi sprawami.

Jednostki organizacyjne NIK to departamenty i delegatury. Kontroli NIK obligatoryjnie poddana jest cała działalność administracji rządowej, państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych ze szczególnym uwzględnieniem wykonywania budżetu państwa oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych. Ponadto fakultatywnie NIK może kontrolować działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych.

Organy NIK mogą również w określonych sytuacjach kontrolować działalność innych organizacyjnych podmiotów gospodarczych, jeżeli ich działalność związana jest z działalnością państwa, np. wykonują zadania zlecone przez Państwo.

Kryteria kontroli NIK: legalność, gospodarność, celowość, rzetelność, kontrole prowadzone są na podstawie planów pracy, doraźnych zleceń Sejmu i jego organów, Prezydenta.

Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego i jego udokumentowanie. Wyniki kontroli zawiera protokół podpisywany przez kierownika jednostki kontrolowanej.

Środkiem pokontrolnym jest wystąpienie pokontrolne z prawem wniesienia zastrzeżeń, kierowane do kierownika jednostki kontrolowanej i, w razie potrzeby, do jednostki nadrzędnej.

W razie stwierdzenia podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia NIK zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw.

Rzecznik Praw Obywatelskich

Stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych (art. 208 Konstytucji). Powołuje go Sejm za zgodą Senatu na okres 5 lat.

W działalności jest niezawisły i niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Nie może być bez zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest swoistym organem kontroli respektowania prawa. Podejmuje działanie na wniosek obywateli, ich organizacji, organów samorządów, rzecznika Praw Dziecka lub z inicjatywy własnej.

Postępowanie wyjaśniające prowadzi: samodzielnie, może wnioskować przeprowadzenie kontroli, może żądać wyjaśnień i informacji.

Po zbadaniu sprawy Rzecznik może:

• udzielić wyjaśnień wnioskodawcy,

• skierować wystąpienie do podmiotów naruszających prawo,

• żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych i wziąć udział w postępowaniu w sprawach przysługujących prokuratorowi,

• zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżyć decyzję do NSA, uczestniczyć w tych postępowaniach,

• występować z wnioskiem o oskarżenie w postępowaniach w sprawach o wykroczenia,

• wnieść rewizję nadzwyczajną (kasację) od każdego prawomocnego orzeczenia.

Rzecznik corocznie informuje Sejm i Senat o swojej działalności i o stanie przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.

Kontrola prokuratorska

Uprawnienia kontrolne prokuratury w stosunku do administracji dotyczą:

• indywidualnych spraw rozstrzyganych przez organy administracyjne w drodze decyzji administracyjnych,

• innych spraw spoza zakresu administracyjnego.

Uprawnienia kontrolne prokuratora w postępowaniu administracyjnym zawarte są w art. 182 - 189 Kpa. Prokurator ma prawo:

• zwrócić się do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem,

• brać udział w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia jego zgodności z prawem,

• brać udział w postępowaniu na prawach strony,

• wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej.

Do zakresu kontroli prokuratorskiej wykonywanej poza zakresem postępowania administracyjnego należy ponadto:

• występowanie do Prokuratora Generalnego, do naczelnego lub centralnego organu administracji o zmianę lub uchylenie aktu normatywnego i podjęcie działań w celu przeciwdziałania przestępczości,

• występowanie do prokuratora generalnego i do naczelnych oraz centralnych organów administracji rządowej o podjęcie środków w celu usprawnienia działalności tych organów w zakresie postępowań przygotowawczych.

Do uprawnień prokuratury należy również występowanie z wnioskami do organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź wojewody, organu nadzorczego i NSA o zmianę lub uchylenie uchwały, bądź rozporządzenia wydanego niezgodnie z prawem.

Państwowa Inspekcja Pracy

Organ nadzoru i kontroli w zakresie kontroli przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy. Podlega Sejmowi. Nadzór nad jej działalnością sprawuje Rada Ochrony Pracy powoływana przez Prezydium Sejmu na okres 4 lat.

Organy PIP:

• inspektorzy pracy,

• okręgowi inspektorzy pracy,

• Główny Inspektor Pracy.

Środki prawne: wystąpienia, nakazy (decyzje administracyjne), sprzeciwy, będące decyzjami, mandaty w wysokości do 500,00 zł, wnioski do sądu grodzkiego o ukaranie osoby winnej naruszeń prawa pracy.

Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady ochrony Pracy.

Kontrola sądowa administracji

Sprawowana jest przez sądy administracyjne, sądy powszechne i trybunały. Orzeczenia sądów modyfikują czynności prawne organów administracji poprzez ich zmianę lub uchylenie. Kontrola sądowa administracji obejmuje: sądową kontrolę decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, działalności umownej organów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny

Sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Działa w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych. Strukturę organizacyjną i regulamin działania NSA ustala Prezydent RP w drodze rozporządzenia.

Skład NSA:

• Prezes,

• Wiceprezesi,

• Prezesi izb,

• Prezesi ośrodków zamiejscowych,

• Sędziowie.

Organem kolegialnym jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów i Kolegium Sądu.

NSA orzeka w sprawach skarg na:

• decyzje administracyjne,

• postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,

• postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

• inne niż wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

• uchwały jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów administracji rządowej, stanowiących przepisy prawa miejscowego,

• uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto NSA orzeka w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę.

Konstytucja w art. 184 stanowi, że NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Postępowanie przed NSA wszczynane jest na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skarga może być wniesiona dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przed wyczerpaniem środków odwoławczych skargę może wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Sąd rozpoznaje skargę na rozprawie, jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sad:

• uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części,

• stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia,

• stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia.

NSA nie jest między innymi właściwy w:

• sprawach właściwych dla innych sądów,

• dyscyplinarnych,

• odmowy mianowania na stanowisko lub powołania, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa,

• wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa,

• przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych przyznanych w budżecie państwa na naukę,

• sprawach należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym RP.

Sądy powszechne i szczególne

Mogą sprawować w ograniczonym zakresie kontrolę administracji i tylko w przypadkach wyraźnie określonych w przepisach prawa. Kontrolą sądów objęte mogą być sprawy z zakresu stosunków cywilnoprawnych, prawno-karne i inne nie ukształtowane decyzjami administracyjnymi. Np. rozpoznanie skargi przez sąd na decyzję nie uwzględniającą reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców, lub powodującą skreślenie ze spisu.

Trybunał Konstytucyjny

Trybunał orzeka w sprawach:

• zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

• zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody określonej w ustawie,

• zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

• skargi konstytucyjnej,

• sporów konstytucyjnych między centralnymi organami konstytucyjnymi państwa,

• zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Z wnioskiem do Trybunału o zbadanie zgodności z Konstytucją zwrócić się mogą: Prezydent RP, Marszałkowie Sejmu i Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, prokurator Generalny, Prezes NIK, rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa rada Sądownictwa.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie o niezgodności z konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, określonego w przepisach.

Trybunał Stanu

Trybunał wybierany jest przez Sejm na okres kadencji. Przewodniczącym jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego.

Odpowiedzialność przez Trybunałem za naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem ponoszą: Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, członkowie RM, Prezes NBP, Prezes NIK, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes RM powierzył kierowanie ministerstwem, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, posłowie i senatorowie w zakresie, w którym nie wolno im prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, ani nabywać tego majątku.

Kontrola wewnątrzadministracyjna

Zalicza się do niej kontrolę:

• resortową,

• instancyjną,

• międzyresortową.

Kontrola resortowa wykonywana jest w granicach jednego resortu przez upoważnionych pracowników, gdy organ kontrolujący oraz kontrolowany podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji rządowej.

Kontrola instancyjna jest szczególnym i specyficznym rodzajem wykonywanej kontroli resortowej z zakresu procedury administracyjnej. Wiąże się często z wykonywaniem funkcji nadzoru. Nazywa się ją niekiedy nadzorem instancyjnym. Może być podjęta z inicjatywy organu, który wydał decyzję, organu wyższego stopnia. Ma na celu zapewnienie ochrony prawnego interesu strony poddanej władczym aktom administracji publicznej.

Kontrola międzyresortowa zwana jest też kontrolą specjalną sprawowaną przez inspekcje specjalne. Można je podzielić na 2 grupy, a to:

• o pełnym zakresie międzyresortowym,

• o ograniczonym zakresie międzyresortowym.

Do pierwszej zaliczyć można Inspekcję Sanitarną, podległą Ministrowi Zdrowia. Wykonuje ona nadzór nad warunkami higieny środowiska, pracy w zakładach, szkołach, ośrodkach wypoczynku, zdrowia, żywności, żywienia. Wykonywanie zadań przez tą Inspekcję polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska.

Do drugiej grupy o ograniczonym zakresie międzyresortowym zaliczyć można np. Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa.

Inne formy kontroli administracji

Regionalne Izby Obrachunkowe

Są one państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej. Sprawują one nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Nadzór nad RIO sprawuje Prezes Rady Ministrów.

Kontrola społeczna

Przez tę kontrolę należy rozumieć kontrolę wykonywaną przez instytucje społeczne, dla których wykonywanie zadań kontrolnych wobec administracji jest jednym z celów ustawowych lub statutowych. Zaliczyć tutaj można związki zawodowe, społeczną inspekcję pracy, samorząd pracowniczy w przedsiębiorstwach państwowych, instytucję skarg i wniosków określoną w Kpa, środki masowego przekazu.

Zasadniczy jest w niej cel wynikający z powoływania określonej instytucji.

Rozdział X

Pracownicy administracji rządowej i samorządu terytorialnego

Administracja aby była zdolna do działania musi być obsadzana przez osoby wykwalifikowane, których status zapewni jej w miarę możliwości stabilność i niezależność od polityki i prywatnej przedsiębiorczości.

Historia urzędników łączy się z historią tworzenia administracji. Pełnienie funkcji administracyjnych przez korpus urzędniczy było zawodem gwarantującym fachowość.

Przeciwwagą zawodową administracji była administracja samorządowa, której założeniem było honorowe pełnienie obowiązków. Okazało się jednak, że i ona nie może obejść się bez zawodowych urzędników.

Pracownicy państwowi

Pozycję prawną urzędników państwowych określa ustawa z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.

Reguluje ona nawiązanie, zmianę i rozwiązanie stosunku pracy urzędników państwowych, ich prawa i obowiązki, nagrody i odpowiedzialność porządkową oraz dyscyplinarną, w tym też rozpatrywanie sporów na tle urzędniczego stosunku pracy.

Ustawa nie stanowi regulacji niezależnej od Kodeksu pracy. Oznacza to, że przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisami Kodeksu. Urzędnicy państwowi mogą być zatrudnienia na podstawie:

• umowy o pracę,

• powołania,

• mianowania (w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy ustawy).

Wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z urzędnikiem państwowym mianowanym może nastąpić tylko w sytuacjach i z przyczyn określonych w ustawach. Rozwiązanie stosunku pracy następuje tutaj z mocy aktu administracyjnego i przybiera postać decyzji administracyjnej. Od tych decyzji urzędnikowi służy odwołanie do organu wyższego, a od decyzji ostatecznej do NSA.

Urzędnicy państwowi ponoszą odpowiedzialność za wykonywane obowiązki. Odpowiedzialność ta wpływa pośrednio na działania administracji jako takiej i służy w określonym stopniu doskonaleniu administracji. Mogą ponosić odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną, zwaną służbową, karną i cywilną. Poszczególne rodzaje odpowiedzialności są od siebie niezależne. Odpowiedzialność cywilną i karną urzędnicy ponoszą, gdy naruszą przepisy prawa cywilnego lub karnego. Karą porządkową jest upomnienie nakładane przez kierownika urzędu.

Karami dyscyplinarnymi dla mianowanych urzędników są: nagana, nagana z ostrzeżeniem, nagana z pozbawieniem możliwości okresowego awansowania, przeniesienie na inne stanowisko, wydalenie z pracy w urzędzie.

Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powołane są komisje dyscyplinarne.

Korpus służby cywilnej

Ustawa o służbie cywilnej nawiązuje w swoich podstawowych uregulowaniach do rozwiązań obowiązujących w okresie międzywojennym. Nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej organizuje dyrektor generalny urzędu. Stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie umowy o pracę na czas nie określony lub określony nie dłuższy niż trzy lata. W razie podejmowania pracy po raz pierwszy obowiązuje odbycie służby przygotowawczej, która trwa sześć miesięcy i kończy się oceną komisji egzaminacyjnej. Dyrektor generalny urzędu na podstawie tej oceny zawiera umowę o pracę na czas nie określony lub umowę rozwiązuje.

Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej na podstawie mianowania może nastąpić tylko z osobą, która:

• jest pracownikiem służby cywilnej,

• odbyła służbę przygotowawczą, z wyjątkiem absolwentów Krajowej szkoły Administracji Publicznej, którzy są zwolnieni z odbycia tej służby,

• posiada co najmniej dwuletni staż pracy w służbie cywilnej,

• posiada tytuł magistra lub równorzędny,

• zna co najmniej 1 język obcy,

• jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi wojskowemu.

Ustawa przewiduje jawny dostęp do kariery urzędniczej. Mianowanie poprzedzone jest postępowaniem kwalifikacyjnym, administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego urzędnika służby cywilnej cechuje stabilność zatrudnienia.

Stosunek pracy urzędnika służby cywilnej ustaje wskutek:

• wygaśnięcia,

• rozwiązania za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

• rozwiązania bez wypowiedzenia,

• porozumienia stron.

Ustawa wprowadziła nową instytucję prawną w postaci stanu nieczynnego. W okresie stanu nieczynnego urzędnik nie świadczy pracy, zachowując prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń. Przeniesienia w stan nieczynny może dokonać Szef Służby Cywilnej, jeżeli przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej.

Zakres obowiązków przewidzianych dla korpusu służby cywilnej jest podobny do zakresu określanego dla urzędników państwowych.

Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej jest Szef Służby Cywilnej. Powoływany i odwoływany jest on przez Prezesa Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej na okres 5 lat po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej.

Rada Służby Cywilnej jest organem opiniodawczo - doradczym Prezesa rady Ministrów oraz oceniającym przebieg postępowań kwalifikacyjnych w służbie cywilnej.

Dyrektor generalny urzędu zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie, wykonuje zadania kierownika urzędu.

Pracownicy samorządowi

Stosunek pracy z pracownikami samorządowymi powstaje w zależności od stanowiska i uregulowań statutu w drodze:

• wyboru,

• powołania,

• mianowania,

• umowy o pracę.

Wyodrębniono więc cztery kategorie pracowników samorządowych. Powoduje to, że sposób kształtowania niektórych stosunków pracy określany jest aktem administracyjnym, a niektórych umową o pracę.

Na podstawie wyboru zatrudniani są:

1. w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wiceprzewodniczący zarządu oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut województwa tak stanowi,

2. w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu, jeżeli statut tak stanowi,

3. w urzędzie gminy: wójt, burmistrz, prezydent miasta, ich zastępcy,

4. w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie związku, jeżeli statut tak stanowi.

Na podstawie mianowania zatrudniani są pracownicy na stanowiskach określonych w statucie gminy lub związku międzygminnego.

Na podstawie powołania zatrudniani zostają sekretarze gmin, skarbnik (główny księgowy budżetu).

Pozostali pracownicy samorządowi zatrudniani zostają na podstawie umowy o pracę.

Pracownikiem samorządowym jest każdy, kto pozostaje w stosunku pracy z jednostką samorządową - mimo różnych kategorii powinności. Kryterium wyodrębniania pracowników samorządowych jest więc miejsce pracy, a nie rodzaj powinności, jak w odniesieniu do pracowników urzędów państwowych.

Ustawa z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych przyjęła określone wymogi doboru pracowników, zrezygnowała jednakże z obowiązku odbycia aplikacji administracyjnej.

Wszystkie spory wynikające ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpatrywane są przez sądy pracy.

Pracownicy samorządowi mianowani, podobnie jak pracownicy państwowi mianowani, ponoszą za swoją działalność odpowiedzialność według ustawy o urzędnikach państwowych.

Zmieniona ustawa o pracownikach samorządowych określa podmioty, będące pracodawcami samorządowymi, które dokonują czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, a ponadto wskazuje na elementy, jakie winien zawierać akt mianowania.

48

---