Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna, red. J. Boć, Warszawa 2004

C. Administracja samorządu terytorialnego a) Z teorii

Z różnych w tej pracy fragmentów można już zbudować zarys ewo­luujących konstrukcji tego, co dziś nazywamy samorządem terytorialnym. I można, oczywiście, wyróżnić przy badaniu tego samorządu problemy podsta­wowe.

Co jest na początku: państwo czy jego element terytorialny. Co jest ważniejsze: efektywność centralizacji czy sama decentralizacja niezależnie od jej efektywności. Co jest regułą: sama autonomia czy zwierzchność nadzorcza państwa. Czy o sprawach wyłącznych części ma decydować sama ta część, czy całość, której ta część jest elementem. Czy zakres i treść spraw wyłącznych części ustalane są przez samą tę część, czy przez całość. Jak określać autono­mię: czy przez przydanie jej możliwości, czy poczynając od ograniczeń. Czy podmiotom zdecentralizowanym dawać kompetencje, czy i określać cele.

Wszystkie te pytania można postawić przed każdą władzą polityczną każdego państwa, przed każdym orzecznictwem sądowym i przed każdą nauką prawa administracyjnego i całego prawa publicznego. W zależności od punktu wyjścia opisu i od celu, do którego opis ten zdąża, a także od płaszczyzny rozważań i przyjętej metodologii, niektóre z tych pytań można uznać za źle postawione lub niepełne albo wreszcie za nie odpowiadające manierze intele­ktualnego przedsięwzięcia. Niemniej, są to pytania istotne, na które pośrednią odpowiedź, co prawda nieostateczną, daje oczywiście prawodawstwo. Stąd też zajmowanie się nimi ma charakter przedsięwzięcia ciągłego, stale modyfiko­wanego i ulepszanego w obrębie koncepcji politycznych i prawnych stano­wiących jego ramy wyjściowe i odzwierciedlenie giętkości intelektualnej, a także, niestety, możliwości przewidywania, której nierzadko brakuje intele­ktualistom i politykom świata.

W związku z tym, że w naukach społecznych, humanistycznych nie ma możliwości trafnego przewidywania typowego dla nauk przyrodniczych (struktura przedmiotu nauk przyrodniczych jest kwantytatywna), należy przy­jąć jako regułę metodologiczną, że neutralizacją tej niedogodności będą wyniki prac koncentrujących się na podejściu elastycznym, wielokontekstowym, ba­dającym przedmiot wszechstronnie i bezstronnie, w ciągłym nawiązaniu do obowiązującego, przeszłego i propozycji przyszłego prawa w danej dziedzinie

57

Terenowe organy administracji rządowej:

Na stopniu wojewódzkim administracja rządowa zespolona w listopadzie 2002 roku obejmuje:

1. Inspekcją Handlową

2. Służbą Ochrony Zabytków

3. Inspekcją Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

4. Policją

5. Inspekcją Ochrony Środowiska

6. Państwową Straż Pożarną

7. Inspekcją Farmaceutyczną

8. Inspekcją Budowlaną

9. Inspekcją Ochrony Roślin i Nasiennictwa

10. Inspekcją Weterynaryjną

11. Inspekcją Transportu Drogowego.

Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej na stopniu wojewódzkim i niższym:

1) dowódcy okrągów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych,

wojskowi komendanci uzupełnień

2) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urządów skarbowych, dyrektorzy urzą-

dów kontroli skarbowej

3) dyrektorzy okrągowych urządów górniczych i specjalistycznych urządów górni-

czych

4. dyrektorzy okrągowych urządów miar i naczelnicy obwodowych urządów miar

5. dyrektorzy okrągowych urządów probierczych i naczelnicy obwodowych urzę-

dów probierczych

6) dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, i nadleśniczy w grani-

cach zawartych z wojewodami i starostami porozumień

7. dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej

8. dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urządów celnych

9. dyrektorzy urządów morskich

10. dyrektorzy urządów statystycznych

11. dyrektorzy urządów żeglugi śródlądowej

12. komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komen-

danci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Gra­nicznej

13. państwowi inspektorzy sanitarni

14. okrągowi inspektorzy rybołóstwa morskiego

15. inspektorzy weterynaryjni.

Nadto w dalszym ciągu pozostały nie zespolone dotychczas funkcjonujące struktury administracyjne:

- organy administrujące Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów

powszechnych, sądów wojskowych

• organy prokuratury

• organy przedsiąbiorstw państwowych (które wydają decyzje administracyjne)

• organy zakładów administracyjnych, w tym szkół wyższych

• organy banków państwowych

• organy administracji ubezpieczeń społecznych (ZUS)

• organy administracji dróg

• organy administracji archiwów

• organy Najwyższej Izby Kontroli

56

Administracja samorządu terytorialnego została w Polsce skasowana ustawą w roku 1950 w okresie płynących ze Związku Radzieckiego skrajnych wypaczeń zwanych kultem jednostki i przywrócona w czasie zmiany ustroju w roku 1990 na stopniu gminy oraz w roku 1998 na stopniach powiatu i woje­wództwa. W czasie tego niebytu samorządu wszystkie funkcje administracji publicznej w terenie pełniły organy gminnych, powiatowych (a w okresie zniesienia powiatów organy administracji rejonowej) i wojewódzkich rad na­rodowych mających charakter organów państwowych.

Dziś administracja samorządu terytorialnego funkcjonuje obok admini­stracji państwowej i rządowej. Ma wydzieloną ustawami dużączęść kompeten­cji całej administracji publicznej. Część ta nadto może być jeszcze poszerzana kosztem administracji rządowej (choć sytuacja odwrotna nie jest możliwa). Całość kompetencji samorządowych podzielona została między organy samo­rządu terytorialnego na stopniu gminnym, organy samorządu terytorialnego na stopniu powiatowym i organy samorządu terytorialnego na stopniu woje­wódzkim.

Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują tak rozdzielo­ne kompetencje na własnym obszarze właściwości miejscowej.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W obrębie zaś samorządu terytorialnego funkcjonuje drugie z kolei domniemanie kompeten­cji, w myśl którego, jeśli zadania samorządu terytorialnego nie zostały zastrze­żone w prawie dla innych jednostek samorządu, organem kompetencyjnym jest organ gminy, to znaczy albo rada gminy, albo wójt (burmistrz, prezydent).

Administracja samorządu terytorialnego różni się od administracji pań­stwowej, w tym administracji rządowej, wyłącznie tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) orga­ny jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruczone jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkują­cych obszar danej jednostki samorządu zwanych w Konstytucji i ustawach wspólnotą samorządową; choć jednocześnie administracja samorządowa może być obciążona innymi zadaniami publicznymi jako zadaniami zleconymi.

Z podziału zadań publicznych na własne i zlecone nie wynika przeciw­stawienie gminy i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia gmina również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W oby­dwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami.

Bogdan Dolnicki, 2001

59

relacji wytworzonych w społeczeństwie. Potrzeba podobnego podejścia, po­szerzonego o możliwe porównania z koncepcjami i rozwiązaniami państw i kultur obcych, wynika z tego powodu, że możliwości empiryczne w sposób historycznie potwierdzony wykraczają poza ludzkie umiejętności ich uprzed­niej systematyzacji.

W takich okolicznościach rysuje się w badaniach nad zagadnieniami samorządu terytorialnego w Polsce ciągła potrzeba odnoszenia się do układów w tych państwach, w których treść instytucjonalnego rozwoju organizacji państwa odbiegała wprawdzie od naszych doświadczeń w sposób uzasadniony rodzajem ustroju politycznego, ale przywołanie której dziś może dać podstawy głębszej refleksj i nad polskimi rozwiązaniami zarówno co do tego, jak realizuje powierzone mu zadania oraz co do tego, czy w ogóle samorządem terytorial­nym jest. Ale oczywiście^ najistotniejszą podstawą badań jest empiryczny kształt i faktyczne problemy aktualne funkcjonującego w państwie samorządu.

Rozwój samorządu terytorialnego w każdym baju jest bardzo ściśle zwią­zany z jego historią. Inaczej było w Anglii, gdzie stare hrabstwa dawały wzór samorządowi, inaczej we Francji, gdzie gminy zostały umocnione przez rewo­lucję, ale początkowo mało skutecznie, inaczej jeszcze w Niemczech i też w Belgii. Ponieważ jednak władza centralna w Europie Zachodniej w wieku XVIII i jeszcze w wieku XIX dotknięta była pewnym rodzajem pasywności, prawie całość obciążeń społecznych w tym zakresie spoczęła na gminach, które miały w swoich rękach większość kompetencji publicznych, poczynając od walki z drożyzną, a kończąc na ustalaniu minimalnych zarobków, czy zezwo­leń na żebranie.

To właśnie w gminie tradycyjne wolności obywatelskie, choć nie w peł­nym dzisiejszym rozumieniu, znajdowały pewną ochronę.

b) Podstawy

Samorząd terytorialny w Polsce ma długą tradycję. Swoimi korzeniami bowiem sięga on średniowiecza. W nowoczesnej postaci samorząd kształ­tował się podczas zaborów, głównie pod wpływem francuskim i nie­mieckim: Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 roku przejęto rozwiąznia samorządowe właściwe dla byłych zaborców. Niemniej jednak już konstytucja marcowa z 1921 r. zapowiadała w miarę ujednolicony, trójstopniowy system samorządu terytorialnego na obszarze całego pań­stwa. Do częściowej realizacji tej zapowiedzi doszło dopiero na mocy ustawy z 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego.

Jan Paweł Tarno, 2002

.38

■ ■ ■ ■ ■ ^ ^u

■ .'■■ nli lej i Rli i "in i pod i ii |ii i ni | fummlu i i

ehtnktti dyi hotomli wy.

Błąd w ustawie o sutnorządzts gminnym loitnl munlęty przypadkowo w związku z nową koncepcją wyboru i pozycji wójta. Niemniej jednak w pro jektach nowelizacji ktoś (od 1990 roku psując klarowność i sens prawa) staial się znowu nazwać wójta jednoosobowym organem wykonawczym gminy.

Tę nieprzyzwoicie długą niepoprawnos'ć trzeba by skasować przez wpro­wadzenie obowiązku czytania przez członków komisji sejmowych podręczni­ków z prawa administracyjnego.

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na wszystkich poziomach podziału administracyjnego państwa są objęte nadzorem weryfikacyjnym ze strony państwowej władzy wykonawczej opartym na kryterium legalności. Kategoryczne sformułowania art. 171 Konstytucji RP ukazują, iż lista organów przeprowadzających nadzór weryfikacyjny jest zamknięta: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa. W rezultacie takiego unormowania mamy sytuację, w której kompletność ustalenia organów nadzo­ru weryfikacyjnego nie odpowiada kompletności listy organów przeprowa­dzających kontrolę samorządu terytorialnego. Poza sądami administracyjnymi do konstytucyjnie wyróżnionych organów kontroli zaliczona została tylko Najwyższa Izba Kontroli. Zakresem wyróżnionego wyżej nadzoru weryfika­cyjnego i określonej wyżej kontroli objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego, również te, które podejmowane są w ramach współ­pracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Nowa podstawa, zwłaszcza nadzorowi weryfikującemu została dana w art. 3 Konstytucji, w którym ustalono, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Zważywszy możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważne znaczenie tego artykułu w wy­znaczaniu zarówno tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone. Potrzeba zachowania jednolitego państwa staje się jakby nowym merytorycznie kryterium nadzoru weryfikującego i także kontroli przeprowadzanych wobec organów i podmiotów samorządu terytorialnego wszystkich stopni. Możliwości rozumienia ochrony państwa jednolitego są dość szerokie i mogą być przyporządkowane różnym celom w różnych dziedzinach. W pewnym więc ujęciu można wskazać na uelastycznienie decentralizacyjnych szranków samorządu terytorialnego, Tymczasem petryfikacja państwa jednolitego zakła­da koniecznie nienaruszalność określonej części układu scentralizowania, oz­nacza jednolitość wszelkiego w państwie orzecznictwa (w tym oczywiście sądowego), wreszcie oznacza pewne upolitycznienie zjawisk, choć funkcjo­nujące w państwie podsystemy organizacyjne korzystać mogą wyłącznie z jednego i jednolitego prawa.

61

Nowoczesny samorząd terytorialny powstał. Z chwilą iwnania pub licznych praw podmiotowych jednostek i ich zbiorowości, gdy.stosunek władzy państwowej dojednostkiprżestał być stosunkiem jednostronnego poddania;.się. suwerenowi, a'stal się dwustronnym stosunkiem prawnym. Przekształcenie.poddanych w obywateli orażuznanie ich podmiotowości prawnęj.umożUwiło. przekazanie, korporacjom obywateli praw i obowiąz­ków wykonywania administracji. Ukształtowane najczęściej w procesie historycznym-gminy tworzyły określone organizacje społeczne, ale korpo­racjami/samorządowymi stały się z woli państwa. Stało się to w czasie, kiedy suwerenne państwo uznało, że istniały ku temu odpowiednie warunki i potrzeby. Zadania samorządu terytorialnego stały się zadaniami państwa, a zadania własne nie wypływają z naturalnych.praw gminy, lecz z woli państwa-, które podstawę do podziału zadań na własne i poruczone tworzy w sposobie ich przekazania. Współczesny samorząd terytorialny powstaje z' woli; państwa, a nie z woli członków wspólnoty, gdyż dopiero wola państwa tworzy z korporacji obywateli samorząd.

Jan Szreniawski, 2000

Oto organy administracji samorządu tery tonalnego

Stopień	Organ stanowiący	Organy wykonawcze
Na stopniu wojewódzkim	sejmik	marszałek województwa zarząd województwa
Na stopniu powiatu	rada powiatu	starosta zarząd powiatu
Na stopniu gminy	rada gminy	wójt (burmistrz, prezydent)

Konstytucja zawiera w swych unormowaniach postanowienie art. 169 ust. 1, w myśl którego samorząd wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Oznacza to, że organy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się w dwóch tylko kategoriach: organów stanowiących i organów wykonawczych. Jeśli zatem starostę czy marszałka (a od końca 2002 roku również i wójta) uznać za organ (a nikt w nauce i orzecznictwie nie odważy się nie przyznać im tego atrybutu), to zgodnie z Konstytucją i wszystkimi ustawami sytuującymi bezpośrednio czy pośrednio starostę i marszałka jako organy administracyjne, starosta i marszałek są wykonawczymi organami jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób uznaliśmy, iż ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie wojewódz­twa są w badanym miejscu sprzeczne z Konstytucją. Konstytucja bowiem nie

60

zasięg zjawiska lobbyzmu połączonego z nieprzestrzeganiem uitftwowo ifor mułowanych zasad nieiączenia określonych stanowisk publicznych Z okrel lonym korzystaniem z majątku publicznego, a także siła praktycznego oddzia­ływania rady, zarządu i organu jednoosobowego oraz, w końcu, ,zasięg i treść wewnętrznego wynaturzenia utrwalającego inne ośrodki władzy w strukturach samorządu niż te, które są wyznaczane konstytucyjnie i ustawowo (gdzie chodzi przede wszystkim o przybierającą skrajne rozmiary i wyrazy partyj­ność), będą degenerująco centralizować samorządność. Tymczasem ponadto pewien rodzaj scentralizowania objawi się także w realizacji kompetencji administracji zespolonej, gdzie sformułowania prawa są maksymalnie korzy­stne dla idei i praktyki podporządkowania i gdzie funkcjonowanie admini­stracji zespolonej będzie poważną i efektywną okazją dla umacniania się -w granicach i na polu struktury zdecentralizowanej - nawyków, zachowań, przebiegów i skutków działań mocno scentralizowanych: nawet takich, które zatracają obiektywność i pomijają wymogi przestrzegania ustawowo okreś­lonych kompetencji. Unikając zagrożeń z administracji zespolonej, wyłączyła się inspekcja sanitarna, stając się znowu policją państwową inspekcji sani­tarnej.

Zjawisko centralizowania umocni się dodatkowo w strukturach gminnych, w których wójt (burmistrz, prezydent) jest wybierany bezpośrednio przez uprawnionych obywateli w gminie.

Układ demokratyczny degeneruje się przez zbyt słabe elementy jego podtrzymywania tkwiące w nim samym. Myśl ta w sferze konstrukcyjnej oznacza, iż najskuteczniejszą petryfikację normalnego funkcjonowania układu demokratycznego zapewniłby wykreowany w tym celu, lub także w tym celu, funkcjonujący układ autokratyczny, który jednakże również wymagałby kon­troli, zarówno w obrębie siebie samego, jak i na tym obszarze, na którym podtrzymuje układ demokratyczny. Jeśli przyjąć układ samorządu terytorialne­go za demokratyczny układ administracji publicznej, to pilnującym go ukła­dem autokratycznym byłby system administracji rządowej czy nawet admi­nistracji państwowej sprawujący tu funkcję nadzoru weryfikacyjnego. Ale, oczywiście, przykład ten nie wyczerpuje sformułowanej przed chwilą myśli.

D. Administracja samorządu zawodowego

_0 administracji samorządu zawodowego możemy sensownie powiedzieć tyle, ile wynika z postanowień Konstytucji, i dodać tyle, ile wynika z posta­nowień ustawowych. Temat jest o tyle ciekawy, o ile obejmuje coraz większe pola i o tyle niebezpieczny, o ile mamy do czynienia z ograniczeniem na tych polach możliwości państwa i naruszeniami interesu publicznego.

63

ci Kclm je iiil<,'(l/y administracją państwowi) i samorządową

U^v

Kcliicjc. między administracją państwową a samorządową są w miarę j. i:. 11 < ■. _< ihyclwic administracje funkcjonują w ramach państwa, obydwie należą do władzy wykonawczej, obydwie respektują jedno prawo, obydwie mają legitymację do tworzenia prawa, obydwie noszą te same cechy wiadczości, obydwj§_fujlkcjonują w oddzielnych strukturach, z^ których jednakże jedna zbudowana jest hierarchicznie,,a druga decentralizacyjnie. I to jest właśnie początek rozbieżności dosyć poważnej, bo wyznaczającej każdej z tych admi­nistracji swoiste miejsce, którego nie może opuścić i w obrębie którego musi działać. I właściwie, mimo podobnych zadań, każda z tych administracji ma odrębny blok wyróżnionych kompetencji związanych z określonymi kategoria­mi organów.

Obecnie teoria w zdecydowanej większości podkreśla, że cele państwa i samorządu są wspólne oraz że samorząd jest jedną z podstawowych instytucji ustrojowych i prawnych współczesnego państwa. Zadania samo­rządu wypływają z woli społeczeństwa i,z woli państwa, które tworzy podstawy .oraz ramy prawne jego działania, określając w przepisach m.in. zadania,- obowiązki, struktury organów i sposoby ich tworzenia, zasady gospodarki. Finansowej, zakres samodzielności i treść nadzoru za strony administracji rządowej, obejmującego legalność, a w określonych sytu­acjach celowość.

Jan Szreniawski, 2000

d) Zagrożenia administracji samorządowej

Układ samorządu terytorialnego, mimo że mocno zdecentralizowany ma też (a może właśnie z tego powodu) korzystne warunki dla kształtowania się jego uchybień.

Po pierwsze, stanowcza, zarówno prawna jak i faktyczna, oddzielność gminy, powiatu i województwa prowadzi bezpośrednio do osłabienia czy nawet zaniku kontroli społecznej. Zdawało się, iż nie trzeba kontrolować społecznie samorządu terytorialnego, jako że on sam jest kwintesencją spo­łecznego oddziaływania. Tymczasem liczne są przykłady obrazujące koniecz­ność dogłębnej kontroli organów samorządów terytorialnych, które kumulują się dziś w zjawisko wyraźniej widoczne.

Po drugie, jest do rozważenia poważny problem zjawiska centralizowania w strukturach zdecentralizowanych. Zdawało się początkowo, iż skrajnych postaci tego niebezpieczeństwa uniknie się bez większych kłopotów i że tylko

62

panującego, który zarazem kierował jego stosowaniem', wreszcie - stosowanie tego prawa nie było kontrolowane przez sądy.

O zadaniach decydowały organy władzy wykonawczej, ujmując je w normach prawa przez siebie stanowionych. Organy władzy wykonawczej rozszerzały, ograniczały, uchylały i przekształcały zadania publiczne, stosow­nie do warunków społecznych, politycznych i ekonomicznych. Przykładowo, w monarchii absolutnej władca sprawujący władzę wykonawczą mógł od każdej normy prawnej uchylić się, zrobić od niej wyjątek, każdą sprawę rozstrzygnąć wbrew obowiązującemu prawu, naruszyć wszystkie zasady i pro­cedury, każdą normę prawa mógł zmienić lub znieść, nie zmieniając zaś wcale prawa, mógł je przełamywać kapryśnymi, jednorazowymi aktami despotycz­nej woli².

Na przełomie XVII i XVIII w. ukazują się prace pisarzy francuskich, niemieckich, także polskich, zawierające dość szczegółowe opisy zadań admi­nistracji publicznej (rządowej i samorządowej). Niektóre z tych zadań mają charakter niezbywalny. Przyjmowano, że władza wykonawcza nie powinna się uchylać od ich wykonywania.

Francuski publ icysta Delamarre w swym dziele Traite de la police (1719-1722) pisa!,, że administracja powinna nadzorować sprawy bezpieczeństwa i spokoju publicznego, handlu, manufaktur, opieki nad ubogimi i chorymi, także inwalidami, tworzyć domy opieki społecznej, likwidować żebractwo. Do zadań administracji należy także nadzór nad żywnością, rozbudowa i architek­tura miast, nadzór nad obyczajami, nadzór nad widowiskami, loterią, walka z prostytucją, opieka zdrowotna³.

Niemiecki filozof Christian Wolf w swym dziele Jus naturae et gentium methodoscientificapertactatum (1746) pisał, że zadaniem rządu jest zapewnić podwładnym bezpieczeństwo i pomyślność. Do zadań administracji należy w szczególności troska o zachowanie zdrowia publicznego, starania o drogi komunikacyjne, podejmowanie środków zabezpieczających los ubogich, pro­wadzenie przytułków, ochronek, szkół dla ubogich. Państwo powinno wspie­rać sztukę, rzemiosło, zakładać i utrzymywać zawodowe szkoły techniczne, ubogich kształcić bezpłatnie. Państwo powinno także dbać o upowszechnianie cnót obywatelskich, przeciwdziałać zgorszeniu publicznemu.

Niemiecki policysta Johann H. G. von Justi w swej pracy Staatswirtschafi (1755) pisał, że administracja państwa powinna dbać o spokój i bezpieczeń-

¹ F. Longchamps, s. 288,

² J. Baszkiewicz, s. 189

³ Traite de la police ou Von trouveraVhistoire de son etablisscment lesfunctions ex les
prerogatives de ses magistrates, Paris 1719-1722.

133

Rozdział III

ZADANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Zadania administracji publicznej w państwie stanowym i w państwie policyjnym

Ład, stabilizacja, bezpieczeństwo i porządek to podstawowe zadania ad­ministracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych, to znaczy w pań­stwie stanowym i w państwie policyjnym.'

Przedmiotowy zakres zadań administracji publicznej w państwach przed­konstytucyjnych był bardzo zróżnicowany i kształtował się pod wpływem wielu czynników politycznych, gospodarczych i społecznych, właściwych danej epoce historycznej. Podstawowa funkcja zadań administracyjnych po­zostawała jednak niezmienna - uchronić państwo od chaosu, zapewnić bieżący zarząd sprawami publicznymi.

Pod wieloma względami, zadania te podobne były do późniejszych zadań administracji publicznej, realizowanych w konstytucyjnym państwie prawa. Troska o bezpieczeństwo, ład społeczny i gospodarczy, obrona przed wrogiem to wszakże takie zadania administracji publicznej, które mają charakter uni­wersalny, niezależny od typu państwa i okresu historycznego.

i Istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy charakterem zadań admi­nistracji w państwach przedkonstytucyjnych i zadaniami administracji realizo­wanymi w państwie prawa. W państwie prawa zadania administracji publicznej mają charakter obowiązków prawnych. W państwach przedkonstytucyjnych zadania administracji publicznej pojmowano jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjnych..

O ile zadania władz administracyjnych w państwach przedkonstytucyj­nych określone były przez prawo, to trzeba pamiętać, że nie zawsze było to

132

_, mj,^,,;,™* iouan aunumsuacyjnycn nie stanowiło obowiązków prawnych władzy administracyjnej, lecz uprawnienie,

5. władza administracyjna swobodnie określała kompetencje dla różnych organów wykonujących zadania administracyjne. Mówiąc inaczej, posiadała nieograniczoną kompetencję do przyznawania kompetencji innym organom,

6. władza administracyjna decydowała o organizacji wykonania zadań, swobodnie dobierając systemy organizacyjne, na przykład: system centraliza­cji, dekoncentracji, decentralizacji,

7. zadania administracyjne wykonywane przez władzę administracyjną nie rodziły dla obywatela żadnych uprawnień,

h) niewykonywanie zadań administracyjnych nie rodziło odpowiedzial­ności prawnej organów władzy administracyjnej,

i) wykonywanie zadań administracyjnych nie podlegało kontroli sądowej.

2. Zadania administracji publicznej w państwie prawa

W konstytucyjnym państwie prawa dokonuje się zasadnicza zmiana cha­rakteru zadań administracji publicznej.

Zadania administracyjne określone są w konstytucji i ustawach stanowio­nych przez parlament. Zadania te przestają być prerogatywą władzy admini­stracyjnej, przestają wyrażać wolę panującego, przede wszystkim zaś muszą współbrzmieć z konstytucyjnie chronionymi prawami i wolnościami obywa­teli.

W konstytucyjnym państwie prawa władza administracyjna wykonuje zadania w systemie trójpodziału władzy (władza ustawodawcza, władza wyko­nawcza i władza sądownicza). W takim systemie władza administracyjna nie stanowi ustaw, bo należy to do władzy ustawodawczej. Władza administracyj­na nie może przyjmować zadań z zakresu sądownictwa, bo należą one do sądownictwa.

W konstytucyjnym trójpodziale władz publicznych, władza administracyj­na staje się władzą wykonawczą: wykonuje ustawy. Uściślijrny, wykonuje zadania publiczne określone w konstytucji i ustawach. W wykonywaniu zadań publicznych określonych w konstytucji i w ustawach, władza administracyjna także jest związana prawem nie stanowionym przez nią samą, stanowionym przez parlament. Są to akty prawa rangi ustawowej. Określają one organizację wykonywania zadań. W tym zaś zakresie określają kompetencje i właściwości określonych jednostek organizacyjnych administracji publicznej, także proce­dury wykonywania zadań, W wykonywaniu zadań publicznych władza admi-

139

aowanie niepowetowanych strat"¹⁴.

Aktywność administracji publicznej w sferze życia duchowego musi być wyważona, pozbawiona natarczywości, umożliwiająca rozwój osoby ludzkiej, uniemożliwiająca indoktrynację człowieka. A, Wasilewski pisze wyraźnie: „subtelna i nie poddająca się wprost zewnętrznej ingerencji (indoktrynacji) wewnętrzna autonomia osoby ludzkiej, odpowiednio szanowana, może być źródłem niepowtarzalnych wartości dla życia wspólnoty, ale też może zostać wypaczona, zagłuszona lub wręcz zniszczona; na tej drodze rozwija się też zwykle lub ginie osobowość człowieka jako rezerwuaru niepowtarzalnych wartości w sensie społecznym, a czynnikiem ten rozwój determinującym, jest właśnie administracja, działająca w sferze praw i wolności, administracja reglamentująca i administracja świadcząca" ⁱ⁵.

Powyższe postulaty nauki administracji formułowane już w XVIII w. torowały drogę rodzącym się wówczas koncepcjom liberalnym.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że koncepcje administracji publicznej aktywnej w sferze życia fizycznego, duchowego i gospodarczego były zasad­niczo osłabiane postulatami liberalnych koncepcji prawa natury. Przedsta­wiciele liberalnych koncepcji prawa natury negowali funkcje administracji publicznej związane z „uszczęśliwianiem obywateli w sposób uznany przez władzę administracyjną najlepszy". Twierdzenie zasadnicze koncepcji liberal­nych zakładało, że jednostka, obywatel sam powinien się troszczyć o swe szczęście i dobrobyt. Dodajmy, że koncepcje liberalne nie zdeterminowały na trwale zadań administracji publicznej w państwach kontynentu europejskiego. We wszystkich państwach Europy kontynentalnej jako zadania administracji publicznej realizowano w różnych zakresach i formach zadania z zakresu ochrony zdrowia, oświaty, opieki społecznej. W końcu XVIII i XIX w. w pań­stwach konstytucyjnych określano ten zakres zadań nazwą administracja twór­cza, zaś w XX w. - administracją świadczącą (Leistungsvrwaltung)"'.

Zadania administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych cha­rakteryzuje więc nie tyle ich zakres i zasięg, lecz inne cechy, do których zaliczymy:

1. zadania administracji publicznej nie były określane przez parlament,

1. nie były określone wyczerpująco w prawie stanowionym przez władzę administracyjną,

2. władza administracyjna posiadała wiele uprawnień dyskrecjonalnych w określeniu zadań i w ich wykonywaniu,

¹⁴ Cyt. za A. Wasilewskim: C. Mozzarelli, [w:] Geschichte der Venvaltungsrechtswis-
senschaft in Europa, Frankfurt a. M. 1982, s. 105.

¹⁵ A. Wasilewski, op. cli., s. 332.

¹⁶ Zob. E. Forsthoff, Die Verwaliung ais Leistungirager, Stuttgart-Berlin 1938.

138

Podkreślmy wyraźnie w tym miejscu, że administracja publiczna działa­jąca w warunkach zmieniających się zadań, to administracja realizująca zada­nia określone w Konstytucji i ustawach, nie zaś w aktach normatywnych stanowionych przez siebie.

W państwie prawa administracja publiczna nie jest zatem dysponentem zadań, które realizuje. O tym, że określone przedsięwzięcie ma stanowić zadanie administracji, decyduje w drodze ustawy niesprzecznej z konstytucją, parlament. Administracja nie ma także swobody w określeniu zakresu reali­zowanego zadania, zakres realizacji zadań jest bowiem także zdeterminowany aktami prawa rangi ustawowej.

Administracja publiczna może posiadać pewną swobodę co do sposobu realizacji zadania. Źródła i granice tej swobody zakreślone są zawsze w normach prawa stanowionych przez parlament. Nie zaś w normach prawa stanowionych przez administrację publiczną.

Różny może być sposób określenia zadań władz administracyjnych (rzą­dowych i samorządowych) w konstytucyjnym państwie prawa. Najogólniej rzecz ujmując, zadania władz administracyjnych mogą być określone w kon­stytucji albo w sposób wyraźny, albo mogą wynikać pośrednio z określonych konstrukcji konstytucyjnych, w których ujęte są cele państwa, funkcje państwa lub prawa obywateli.

Przykładem bezpośredniego określenia w konstytucji zadań administra­cyjnych może być art. 146 ust. 1 pkt 7 Konstytucji RP, zgodnie z postanowie­niami którego Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo państwa oraz porzą­dek publiczny.

Przykładem pośredniego określenia żądań władzy administracyjnej może być art. 72 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z takiej konstrukcji podmiotowego prawa dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej wyrasta obowiązek władzy administracyjnej do udzielania opieki i pomocy dziecku pozbawionemu opieki rodzicielskiej.

W Rzeczypospolitej Polskiej do zadań publicznych określonych konstytu­cyjnie należy zaliczyć: zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności granic państwa, udzielanie pomocy Pola­kom zamieszkałym za granicą, opieka nad obywatelami polskimi podczas pobytu za granicą, opieka nad weteranami walki o niepodległość, prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego zatrudnienia, nadzór nad warunkami wyko­nywania pracy, zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobie­tom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku, zwalczanie chorób epidemiologicznych i zapobieganie negatywnym dla zdro­wia skutkom degradacji środowiska, ochrona środowiska, udzielanie osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do

141

r ^.~₆« fuo.ouojuwgU i ICgU I/IU1U

jakieś uprawnienia samoistne, Swe uprawnienia do wykonywania zadań pub­
licznych władza administracyjna czerpie z norm prawa, których sama nie
<- stanowi.

Podkres'lmy także, że w wykonywaniu zadań publicznych władza admini­stracyjna nie może ograniczać praw i wolności przyznanych obywatelowi w konstytucji. W świetle obowiązującej Konstytucji RP ograniczenia w zakre­sie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony s'rodowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ustawowe ograniczenia, o któ­rych mowa, nie mogą z kolei naruszać istoty wolności i praw obywateli określonych w konstytucji,

Można powiedzieć, że granicą działań władzy administracyjnej w wyko­nywaniu zadań publicznych jest nie tylko prawo przedmiotowe, które określa zakres zadań i organizację ich wykonywania. Taką granicą są konstytucyjnie określone i chronione na drodze sądowej prawa i wolności obywatela.

Jak już wskazaliśmy wyżej w państwie prawa, zadania administracji pub­licznej określane są w normach prawa powszechnie obowiązującego. Normy prawne określające zadania administracji publicznej stanowią odrębną katego­rię norm prawa administracyjnego. Charakteryzują się tym,, że są źródłem obowiązków administracyjnych. W wypadku norm określających zadania ad­ministracji, obowiązki administracyjne sprowadzają się zwykle do obowiązku konkretnego zachowania się w indywidualnym przypadku, czynienia czegoś lub nieczynienia, objawienia woli.

Normy określające zadania dla administracji publicznej zawarte są w Konstytucji i ustawach. Organy administracji publicznej mogą konkretyzować normy prawne określające ich zadania. Nie mogąjednak samodzielnie stano­wić takich norm prawnych. W państwie prawa nie jest więc dopuszczalne, aby administracja publiczna sama stanowiła o własnych zadaniach. Nie jest do­puszczalne, aby administracja publiczna kreowała dla siebie zadania, okreś­lając je w aktach normatywnych stanowionych przez siebie (rozporządzenia, uchwały, zarządzenia) z pominięciem legitymacji prawnej do ich stanowienia zawartej w Konstytucji i ustawach.

W państwie prawa, administracja publiczna nie posiada.zatem swobody w decydowaniu o tym, co ma być jej zadaniami. Nie oznacza to oczywiście, że administracja publiczna nie ma wpływu na kształt i zakres zadań, które przyj­dzie jej realizować. Rząd może w drodze przyznanej mu w Konstytucji inicja­tywy ustawodawczej wpływać pośrednio na kształt i zakres realizowanych zadań, dbając o to, aby inicjatywa mieściła się w ramach zadań określonych w Konstytucji.

140

powinien także zawierać imienne wskazanie kandydata na stanowisko Prezesa przyszłej Rady Ministrów. Wniosek, o którym mowa, może być uchwalony większością ustawowej liczby posłów.

Wniosek o votum nieufności dla członka rządu może być zgłoszony wobec każdego z członków Rady Ministrów (z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów) przez grupę co najmniej 69 posłów. Wniosek taki może być uchwalony więk­szością ustawowej liczby posłów.

Inną funkcję pełni instytucja votum zaufania. Z wnioskiem o udzielenie votum zaufania Radzie Ministrów może zwrócić się do parlamentu Prezes Rady Ministrów. Jednakże w wypadku, gdyby wniosek Prezesa Rady Mini­strów o uchwalenie votum zaufania nie został przez Sejm uchwalony, oznacza to, że rząd stracił poparcie parlamentu. W takim wypadku Prezes Rady Mini­strów ma obowiązek złożenia dymisji rządu Prezydentowi Rzeczypospolitej.

Odpowiedzialność prawna za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zadań administracyjnych jest bardziej złożona i zróżnicowana (zob. rozd. o odpowiedzialności).

Obok odpowiedzialności publicznoprawnej funkcjonariusze administracji publicznej mogą ponosić także odpowiedzialność karną za przestępstwa zwią­zane z wykonywaniem zadań administracyjnych.

Niewykonanie zadań publicznych bądź nienależyte wykonanie tych zadań może być także przesłanką odpowiedzialności cywilnoprawnej. Z taką sytuacją marny do czynienia wówczas, gdy prawnie określone zadanie publiczne nie jest wykonywane przez kompetentny organ administracji publicznej, zaś skut­kiem niewykonania tego zadania jest szkoda w rozumieniu prawa cywilnego. Orzecznictwo sądowe dostarcza wielu przykładów odpowiedzialności cy­wilnoprawnej za niewykonanie zadań publicznych nałożonych na organy ad­ministracji publicznej. Możemy to zilustrować przykładem, w którym organ administracji publicznej nie wykonuje spoczywającego na nim zadania polegającego na ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego.

W 1968 r. Sąd Najwyższy rozpatrywał sprawę odpowiedzialności cywil­noprawnej terenowego organu administracji państwowej za niezabezpieczenie groty znajdującej się na szlaku turystycznym. W wyniku niepodjęcia przez ten organ jakichkolwiek działań zabezpieczających, w grocie dochodziło do wy­padków, zaś jeden z wypadków zakończył się śmiercią uczestnika wycieczki turystycznej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 31 stycznia 1964 r. (III PRN 66/67) trafnie orzekł, iż organ administracji państwowej miał obowiązek pra­wny zabezpieczyć grotę, zaś będąc zobowiązany do wykonywania zadania polegającego na zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa publicznego na tere­nie objętym zakresem jego działania, nie zabezpieczył groty ani wyraźnie nie ostrzegł przed grożącym niebezpieczeństwem, zwłaszcza że położona była na szlaku turystycznym i była miejscem zainteresowania turystów, że wejście do

143

zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, zapewnienie obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, tworzenie i wspieranie systemów indy­widualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, po­moc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym, prowadzenie polityki sprzyjającej za­spokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, przeciwdziałanie bezdomnoś­ci, wspieranie rozwoju budownictwa socjalnego, popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania, ochrona konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywat­ności i bezpieczeństwa oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

Konstytucja nie określa wszystkich zadań władz publicznych (państwo­wych i samorządowych). Szereg zadań dla tych władz określona jest w usta­wach. Są to przykładowo zadania w zakresie: planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność państwa i jednostek samorządu terytorialnego, zapobieganie skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej, ochrona przyro­dy, ochrona dóbr kultury, mecenat władz publicznych nad działalnością kultu­ralną, zapewnienie transportu i łączności.

Jest charakterystyczne, że zadania publiczne jednostek samorządu teryto­rialnego określane są w normach prawa powszechnie obowiązującego w spo­sób bardziej jednoznaczny niż zadania innych podmiotów administracji pub­licznej. Nadto art. 163 Konstytucji RP formułuje zasadę domniemania wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, nie zastrzeżo­nych przez Konstytucję RP i ustawy dla innych władz publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od tego, co jest przedmiotem zadań publicznych, do władz publicznych (w tym organów administracji publicznej) należy aktywne planowanie, organizowanie, realizowanie i kontrolowanie re­alizacji zadań, które zostały przez prawo określone jako zadania publiczne tych władz.

W konstytucyjnym państwie prawa niewykonywanie bądź nienależyte wykonywanie zadań administracyjnych rodzi odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność prawną.

W pierwszym rzędzieodpowiedzialność tę ponoszą rząd i ministrowie. Odpowiedzialność polityczna jest odpowiedzialnością przed parlamentem. Ma charakter zbiorowy (całego składu rządu) oraz indywidualny (poszczególnych członków rządu). Środkiem, za pomocą którego parlament egzekwuje odpo­wiedzialność polityczną, są z reguły uchwały parlamentu o udzieleniu votum nieufności lub nieudzieleniu votum zaufania.

W świetle obowiązującej Konstytucji RPz wnioskiem o udzielenie votum nieufności dla rządu może wystąpić grupa co najmniej 46 posłów, Wniosek taki

142

Przypomnijmy, że w państwie prawa do władzy ustawodawczej należy stanowienie prawa, zaś władza wykonawcza wykonuje prawo. Podmioty wy­konujące prawo to podmioty administracji publicznej, państwowej, rządowej i samorządowej. Nie decydują one o zadaniach publicznych, które wykonują. Nie decydują o formach działania, w których zadania publiczne mają być wykonane. W państwie prawa o zadaniach publicznych i o formach działania (także procedurach działania) przesądza prawo powszechnie obowiązujące, stanowione przez władzę ustawodawczą. Państwo prawa to wszakże państwo prymatu konstytucji i ustaw.

Co prawda, konstytucja i ustawy pozostawiają podmiotom administracji publicznej wiele zakresów samodzielności w wykonywaniu prawa. Delegacje i upoważnienia ustawowe przyznają podmiotom administracji publicznej prze­de wszystkim pewną samodzielność w konkretyzowaniu zadań publicznych, w określaniu należytej organizacji wykonania zadań publicznych, a także w wyborze odpowiednich form działania. Wszystkie te zakresy samodzielności, przyznane przez konstytucje i ustawy podmiotom administracji publicznej, nie znoszą ani nie osłabiają założenia, że działania administracji publicznej w państwie prawa są wykonywaniem prawa.

Założenie o wykonawczym wobec prawa charakterze działań administra­cji publicznej budziło i do dnia dzisiejszego budzi spore zastrzeżenia. I co ciekawe, zarówno wtedy, gdy idzie o wykonywanie prawa pochodzącego od władzy administracyjnej (w państwie stanowym i w państwie policyjnym), jak też prawa stanowionego przez władzę ustawodawczą (w państwie prawa). W każdym wymienionym wyżej przypadku formuła sprowadzająca działania administracji publicznej do wykonywania prawa wydaje się zbyt wąska.

W polskiej nauce administracji zwrócił na to uwagę już w 1881 r. F. K. Kasparek, wybitny polski policysta. Stwierdzał: „Rząd nazywają często­kroć także władzą wykonawczą, ale mylnie, bo zadanie rządu nie polega tylko na wykonywaniu ustaw, lecz na przedsięwzięciu tego wszystkiego w granicach ustaw, czego dobro i potrzeby państwa wymagają. Nie zgadza się z prawdą, ażeby rząd zawsze w szczegółach przeprowadzał to, co władza ustawodawcza w ogólności postanowiła. [...] Działalność administracji tedy przeważnie nie jest pozytywnie ustawami określoną i kierowaną, tylko ujemnie poprzez usta­wodawstwo ograniczoną, a jej istota nie polega tylko na przeprowadzeniu zadań państwa, bez naruszania ustaw. Jej prawem samoistnym jest wykonać to wszystko, czego interes publiczny i dobro państwa w poszczególnych przypad­kach wymagają".

W 1882 r. inny polski policysta J. B. Oczapowski, pisał: „Nawet wobec ustalonej już dostojności i pierwszeństwa ustawy we wszystkich czynnościach wykonawczej władzy, [.,.] niepodobna było związać nią do tyla wykonawców [...] iżby nie miały i nie powinny wydawać doraźnych instrukcji i rozporządzeń

215

Rozdział V

DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Charakter działań administracji publicznej

Działania administracji publicznej, państwowej, rządowej i samorządowej stanowią w państwie prawa konstrukcję prawną, nie zaś konstrukcję socjo­logiczną, ekonomiczną czy polityczną.

W wielu współczesnych interpretacjach i komentarzach zawierających objaśnienia istoty działań administracji publicznej, ten właśnie prawny element konstrukcyjny działań administracji publicznej bywa często osłabiany, rela­tywizowany i marginalizowany.

W wielu bowiem pracach działania administracji publicznej przedstawia­ne są wedle cech socjologicznych i politycznych, nierzadko akcentuje się znamiona ekonomiczno-finansowe czy organizacyjno-prakseologiczne, gdzie jedynie w dalekim tle możemy dostrzec normy prawa jako element konsty­tuujący działania administracji publicznej. We współczesnych opisach działań administracji publicznej tak dalece pomija się prawne uwarunkowania, że wydawać by się mogło, iż tworzywem działań administracji publicznej są jedynie reguły ekonomii lub gry politycznej, może też ambicji i dążeń urzędni­ków, którzy je podejmują.

Tymczasem, działania administracji publicznej nie są analogiczne do działań człowieka. Logika działań administracji publicznej nie jest logiką działań podmiotów gospodarczych w gospodarce rynkowej. Działania admini­stracji publicznej nie służą do zdobycia i utrzymania władzy politycznej. W państwie prawa działalność administracji publicznej jest wykonywaniem prawa.

214

wych. Do rady należała w szczególności wykładnia ustaw. Radzie przewodniczył cesarz, a w razie jego nieobecności prefekt pretorianów.

Duże znaczenie miała kancelaria cesarska, dzieląca się na biura (scrinia) przy­pominające wyspecjalizowane ministerstwa. Wyszczególnić można wśród nich biuro załat­wiające korespondencję (scrinium epistularum), biuro udzielające odpowiedzi na wno­szone do cesarza prośby osób prywatnych w sprawach administracyjnych i sądowych (scrinium Ubellorum), biuro przygotowujące projekty publicznych przemówień cesarskich (scrinium memoriae), biuro opracowujące opinie w zawiłych sprawach prawnych (scri­nium siudii) i biuro spraw finansowych (scrinium rationis). Biurami tymi kierowali począt­kowo wyzwoleńcy cesarscy, a od II w. po Chr. powoiani przez cesarza ekwici .

2. Ludzie

A. Służba publiczna

Służba publiczna jest pojęciem szerszym od ustawowego pojęcia służby cywilnej i oznacza sytuację osób pracujących we wszystkich wyróżnionych konstytucyjnie władzach. Obejmuje wszystkich, wyłanianych w wyniku wybo­rów, powołania, nominacji i umowy o pracę pracowników, realizujących ustawowe zadania poszczególnych władz nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, pracownikami administracji państwowej i samorządowej, pracownikami urzędów państwowych nie będących urzędnikami służby cywil­nej, urzędnikami służby cywilnej (lub jeszcze inaczej) pełniących funkcje:

1. członków organów kolegialnych, .

2. członków społecznych organów pomocniczych,

3. pracowników urzędów (organów kolegialnych i organów monokratycz-nych), którzy prezentując walory zawodowe (w tym nierzadko wiedzę, do­świadczenie i autoiytet) zatrudnieni lub powołani zostali do wykonywania we wszystkich władzach państwa w sposób fachowy i ciągły zadań publicznych za odpowiednim wynagrodzeniem.

Służba publiczna sformułowana została na zasadzie równego do niej dostępu. Dostęp ten jednak nie ma charakteru bezwzględnego.

Pierwsze ograniczenie sformułowane konstytucyjnie oznacza, że służbę publiczną mogą podjąć tylko mający aktualnie obywatelstwo polskie, oczy­wiście, niezależnie od tego, gdzie mieszkają. Po drugie, prawo dostępu do służby publicznej mają tylko ci obywatele polscy, którzy korzystają z pełni praw publicznych.

¹ E. Klein, Powszechna historia państwa i prawa. Ciąść pierwsza, Wrocław 1996, s. 27 In.

263

Podobnie było z edylami, którym odebrano tak ważne z punktu widzenia społecznego zabezpieczenie dostaw zboża dla ludności Rzymu i jego rozdawnictwo, Utrzymali oni jedynie sądownictwo w sprawach handlowych i policję targową.

Kwestorzy z kolei utracili swe uprawnienia skarbowe i stali się pomocnikami cesarzy i namiestników prowincji.

Całkowite znaczenie stracili natomiast cenzorzy i trybuni ludowi w związku z przeję­ciem ich uprawnień przez cesarzy.

Cesarze, którzy skupili w swych rękach w okresie pryncypatu szereg ważniejszych urzędów republikańskich, nie byli w stanie fizycznej możliwości spełniać swoich czyn­ności urzędowych osobiście. Zmuszeni byli więc do przekazywania przejętych przez siebie funkcji swoim zastępcom, którzy pełnili je z polecenia cesarza.

Cesarze zerwali z obowiązującą w czasach republiki zasadą, że mający imperium urzędnik nie może go przenosić na inne osoby. Przyczyniło się to do rozbudowy admini­stracji, a tym samym do powiększenia liczby urzędników.

Nowi urzędnicy cesarscy byli powołani i odwoływani przez cesarza i przed nim odpowiedzialni. Nominacje ich były w zasadzie nieograniczone w czasie. Nie były to już urzędy honorowe ale płatne. Za pełnienie swych funkcji urzędnicy otrzymywali pensje, nie mieli jednak prawa do emerytury. Pensje te były zróżnicowane w zależności od zajmowa­nego stanowiska i rangi.

Zmieniony został także system rekrutacji urzędników. Od II w. po Chr. od kandyda­tów na urzędników nie wymagano już więcej odbycia służby wojskowej i stopnia oficer­skiego, lecz wykształcenia prawniczego i praktyki zawodowej.

Urzędnicy na wyższych stanowiskach nosili z reguły tytuły prefektów (praefecti), na niższych prokuratorów (procuratores).

Spośród wyższych urzędników najważniejszymi byli: prefekt pretorianów i prefekt miasta.

Prefekt pretorianów {praefectus praetorio) byl dowódcą przybocznej straży cesarskiej - pretorianów, sprawował dowództwo nad wojskami stacjonującymi w Italii oraz nad całą tamtejszą administracją. Sprawował w Italii również sądownictwo w zastępstwie cesarza,

Prefekt miasta {praefectus urbi) istniał już w czasach królewskich i przywrócony został przez Augusta Oktawiana. Był on namiestnikiem cesarza w Rzymie. Miał uprawnie­nia administracyjno-policyjne i sądowe. Zarządzał Rzymem oraz czuwał nad ładem i bez­pieczeństwem w mieście. Rozpatrywał przede wszystkim sprawy kamę. Od wyroku prefek­ta miasta można było odwołać się wprost do cesarza.

Inni urzędnicy to prefekt zaopatrzenia {praefectus annonae), dowódca straży pożarnej {praefectus vigilum) i naczelnik poczty cesarskiej {praefectus vehiculorum).

Do obowiązków prefekta zaopatrzenia należało zabezpieczenie dostaw zboża dla Rzymu i jego rozdzielenie między mieszkańców miasta, kontrola cen oraz jurysdykcja karna i cywilna w sprawach o spekulację zbożem, fałszowanie środków żywności oraz w sporach między dostawcami zboża i środków żywności.

Dowódca straży pożarnej odpowiedzialny był za bezpieczeństwo miasta Rzymu, głównie w nocy. Ponadto wykonywał jurysdykcję karną w sprawach o podpalenie, rabunek, przechowywanie rzeczy kradzionych (paserstwo).

Ważnym urzędnikiem byl także naczelnik poczty cesarskiej, a to dlatego, że poczta połączona byfa z tajną policją, która inwigilowała zarówno obywateli jak i urzędników.

Wraz z urzędnikami wykształciły się w cesarstwie rzymskim pewne kolegialne instytucje i biura wzbogacające administrację rzymską.

Przyboczna rada cesarska {consilium principis) powstała już za rządów Augusta Oktawiana. Składała się początkowo z najbliższych przyjaciół cesarza, a następnie stałych doradców powoływanych spośród nobilów i ekwitów o wykształceniu prawniczym {con-siiiarii). Rada była organem doradczym cesarza w najważniejszych sprawach państwo-

262

zowany zespół osób przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (np. stacja sanitarno-epidemiologiczna wobec pań­stwowego inspektora sanitarnego, ministerstwo wobec ministra, urząd woje­wódzki wobec wojewody).

Uprawnienia zwierzchnika są konstytucyjnie nieokreślone, zatem zwierz­chnik realizuje takie cele i zadania oraz w takich formach, jakie przewidziane są w ustawach i jakie wynikają z cech służby cywilnej określanych konstytu­cyjnie. Okoliczność, iż Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej, którą jest politycznie neutralna, wymaga od tegoż Prezesa działań wobec służby cywilnej politycznie neutralnych, co wyraźnie w tej sferze rygoryzuje przedsięwzięcia Prezesa, poddając je odpowiedzialności konstytucyjnej opartej na odmiennych zasadach.

II. Służba cywilna w Polsce została powołana przed wojną ustawą z dnia 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej. Nowelizowana w latach 1932-1937 obowiązywała do wybuchu wojny w 1939 roku. Po wojnie idea i organizacja służby cywilnej nie zostały rekonstruowane. Także pojęcia służ­by publicznej i służby państwowej zostały zaniechane tak w prawie, jak też w orzecznictwie czy doktrynie, choć nie tylko z politycznych powodów.

Służbę cywilną powołano ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o służbie cywilnej, w której jako wyłączną formę zatrudnienia urzędników służby cy wi I-nej przyjęto formę mianowania. Zamierzeniem ustawodawcy uchwalającego ustawę z 1996 r, było utworzenie korpusu służby cywilnej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywa­nia zadań państwa. Dla realizacji tych celów służba cywilna miała cechować się wysokimi kwalifikacjami, a także dużą dyspozycyjnością, co winno było zapewnić efektywne działanie administracji rządowej w przyszłości. Niestety, dotychczasowa historia służby cywilnej, aczkolwiek krótka, jest bardzo burz­liwa i przesycona wątkiem politycznym. Stan ten potwierdzi! późniejszy Ra­port z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sieipień 1996- wrzesień 1997), ukazując nieprawidłowości wokół dosyć pośpiesznego mianowania dyrektorów generalnych urzędów, zwłaszcza wojewódzkich, a także istotne opóźnienia w procesie tworzenia służby. W konsekwencji po wyborach z 1997 r. doszło do wstrzymania postępowania kwalifikacyjnego do służby cywilnej, a w lipcu 1998 roku skierowano do Sejmu projekt nowelizacji ustawy, który miał na celu nie tylko usunięcie nieprawidłowości legislacyj­nych, ale również przywrócenie konstytucyjnej zasady równości dostępu do służby cywilnej. W dniu 18 grudnia 1998 r. podjęto ustawę o służbie cywilnej, która zastąpiła w całości dotychczasową ustawę z 1996 r., aczkolwiek nową ustawę opublikowano dopiero 31 maja 1999 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 483) i zgod­nie z jej art. 150 weszła ona w życie dopiero z dniem 30 czerwca 1999 r. w

265

Pojęcie „dostępu" oznacza możność ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Dostęp może być realizowany w określonych uwarunkowaniach. Na przykład w razie wyboru w wyborach parlamentarnych czy samorzą­dowych pełnienie służby oparte jest na zasadzie wykonywania mandatu przed­stawicielskiego i ma charakter kadencyjny. W tym przypadku wybór uzależ­niony jest od legitymowania się przez osobę ubiegającą się tzw. biernym prawem wyborczym pozwalającym na zgłoszenie kandydatury. Do przestanek, których spełnienie umożliwia kandydowanie, zalicza się przede wszystkim fakt obywatelstwa polskiego, osiągnięcie ustawowo określonego wieku, pełnię praw publicznych, w tym wyborczych, a także w niektórych przypadkach określone, ciągle zamieszkiwanie na terytorium państwa polskiego (ten ostatni warunek znany jest jako cenzus domicylu). Z kolei zakwalifikowanie do służby cywilnej następuje w oparciu o takie kryteria przydatności jak wykształcenie, przygotowanie zawodowe, umiejętności czy cechy osobowe.

Niektóre organy w państwie (np. ministrowie czy wojewodowie), mimo że niewątpliwie pełnią służbę publiczną, nie są prawdopodobnie objęte posta­nowieniami art. 60 Konstytucji z uwagi na ich charakter i nietrwałość służby, wynikające z uzależnienia od politycznego wyniku wyborów. Nawet najlepszy w kraju wojewoda musi ustąpić ze stanowiska w razie, gdy powołał go Prezes Rady Ministrów ustępujący wraz z rządem w wyniku przegranych wyborów do Sejmu czy zmiany koalicji. Nie wygląda na to, by reguły te zostały zmodyfi­kowane przez treść art. 60 Konstytucji, który w ostatecznej ocenie jest chyba sformułowany nie dość precyzyjnie, jak na państwo rządzone partyjnie.

B. Służba cywilna

I. W Konstytucji z 1997 roku postanawia się w art. 153, iż w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa kor­pus.służby cywilnej, a Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem tego korpu­su służby cywilnej.

Jest to pierwsza polska konstytucyjna regulacja służby cywilnej.

Precyzyjnie sformułowane postanowienie konstytucyjne lokujące służbę cywilną w urzędach administracji rządowej czyni z niej specjalną, o charakte­rze korporacyjnym strukturę i przydaje miano korpusu, wobec którego w granicach ustalonych szczególnie w Konstytucji i ustawach w celu zapewnie­nia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykony­wania zadań państwa można działać osobno, mimo że pracownicy tej służby są jednocześnie pracownikami administracji rządowej. Użyte tu w dobrym zna­czeniu pojęcie urzędu administracji rządowej oznacza wyodrębniony i zorgani-

264

KODEKS ETYKI SŁUŻBY CYWILNEJ

§ 1. Władza państwowa jest władzą służebną w stosunku do praw obywateli i prawa w ogóle. Członek korpusu służby cywilnej traktuje pracę jako służbę publiczną, ma zawsze na względzie dobro Rzeczypospolitej Polskiej, jej ustrój demokratyczny oraz chroni uza­sadnione interesy każdej osoby, a w szczególności:

1. działa tak, aby jego działania mogły być wzorem praworządności i prowadziły do pogłębienia zaufania obywateli do państwa i jego organów;

2. pamiętając o służebnym charakterze własnej pracy, wykonuje jąz poszanowaniem godnos'ci innych i poczuciem godnos'ci własnej;

3. pamięta, że swoim postępowaniem daje s'wiadectwo o Rzeczypospolitej Polskiej i jej organach oraz współtworzy wizerunek służby cywilnej;

4. przedkłada dobro publiczne nad interesy własne i swojego środowiska.

§ 2. Członek korpusu służby cywilnej wykonuje obowiązki rzetelnie, a w szczegól­ności:

!) pracuje sumiennie, dążąc do osiągnięcia najlepszych rezultatów swej pracy i mając na względzie wnikliwe oraz rozważne wykonywanie powierzonych mu zadań;

2. jest twórczy w podejmowaniu zadań, a wyznaczone obowiązki realizuje aktywnie, z najlepszą wolą, nie ograniczając się jedynie do ich litery;

3. nie uchyla się od podejmowania trudnych rozstrzygnięć oraz odpowiedzialności za swoje postępowanie; wie, że interes publiczny wymaga działań rozważnych, ale skutecz­nych i realizowanych w sposób zdecydowany;

4. w rozpatrywaniu spraw nie kieruje się emocjami, jest gotów do przyjęcia krytyki, uznania swoich błędów i do naprawienia ich konsekwencji;

5. dotrzymuje zobowiązań, kierując się prawem i przewidzianym trybem działania;

6) racjonalnie gospodaruje majątkiem i środkami publicznymi, z dbałością o nie
i będąc gotowy do rozliczenia swoich działań w tym zakresie;

7. jest lojalny wobec urzędu i zwierzchników, gotów do wykonywania służbowych poleceń, mając przy tym na względzie, aby nie zostało naruszone prawo lub popełniona pomyłka;

8. wykazuje powściągliwość w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów i organów państwa;

9. rozumie i aprobuje fakt, iż podjęcie pracy w służbie publicznej oznacza zgodę na ograniczenie zasady poufności informacji dotyczącej również jego życia osobistego.

(...)

VI. W opracowaniu podjętym w ramach przedsięwzięcia Sigma wspólne­go dla OECD i Unii Europejskiej a uwzględniającego również dorobek amery­kański podnosi się, iż nowoczesne konstytucyjne służby cywilne funkcjonu­jące w warunkach państw demokratycznych są uważane za możliwe jedynie wtedy, gdy spełniają łącznie warunki:

ł) oddzielenia sfery publicznej od sfery prywatnej,

2. zapewnienia rozwoju indywidualnej solidnos'ci pracowników tych służb,

3. odpowiedniej trwałos'ci i ochrony pracy, należytego poziomu zarob­ków, wyraźnie sprecyzowanych praw i obowiązków,

2. naboru i awansowania opartych na wiedzy i umiejętnościach.

267

kontekście braku aktów wykonawczych pozwalających na rozpoczęcie po­nownego naboru do korpusu służby cywilnej².

Szczególną rolę w tworzeniu i funkcjonowaniu siużby cywilnej odgrywa Szef Służby Cywilnej - centralny organ administracji rządowej podległy i wy­znaczony przez Prezesa Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej na okres pięcioletniej kadencji po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Służby Cywilnej i mający do pomocy Urząd Służby Cywilnej.

3. Cała idea tworzenia i funkcjonowania służby cywilnej polega na odpartyjnieniu państwa i na odizolowaniu w możliwej części funkcjonowania administracji publicznej od ciągle zmieniających się w ślad za swoimi docho­dzącymi do władzy partiami ludzi obsadzających partyjnie większość sta­nowisk publicznych. Chodzi bowiem tylko o zapewnienie udziału wysoko kwalifikowanej, bezstronnej i apolitycznej kadry urzędniczej, pracującej w administracji publicznej stale.

4. Od dnia 1 stycznia 2004 r. zgodnie z ustawą o służbie cywilnej stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania według ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych zostaje przekształcony w stosunek na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Sytuacja ta niewątpliwie osłabia ochronę trwałości zatrudnienia. W sierpniu 2003 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przekształcenie to jest zgodne z Konstytucją. W sferze skuteczności problem jest jednakże mocno złożony, a niektóre kraje wracają do systemu mianowania.

V. Mając na względzie podstawowe kryteria wykonywania zadań Państwa w urzę­
dach administracji rządowej, wyrażone w art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej i w art, J ustawy z dnia [8 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej oraz konieczność ich
pełnej realizacji w praktyce działania korpusu służby cywilnej;

w celu ustanowienia standardów postępowania, których powinni przestrzegać urzęd­nicy i pracownicy służby cywilnej, oraz wspomagania ich w prawidłowym wypełnianiu tych standardów, w zgodzie z oczekiwaniami społecznymi i obywatelskimi;

biorąc pod uwagę Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy m R/2000/10 z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie kodeksu postępowania urzędników w służbie publicznej;

na wniosek Szefa Służby Cywilnej, przedłożony po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej

- Prezes Rady Ministrów zarządzeniem nr 114 z dnia U paz'dziernika 2002 r. (Mon.Pol. Nr 46, poz. 683) ustanowił Kodeks Etyki Służby Cywilnej, stanowiący załącznik do zarządzenia.

Szefowi Służby Cywilnej powierzono upowszechnianie Kodeksu Etyki Służby Cy­wilnej wśród urzędników i pracowników służby cywilnej, badanie praktyki jego stosowa­nia, a także wyjaśnianie na tle praktyki jego postanowień.

2 Zob. J. Korczak, [w.] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 257. 26"<5

c) Dokształcanie pracowników

Dokształcanie pracowników jest elementem uzupełniającym niedosta­tecznie udany nabór, ale też jest niezbędnym w warunkach poprawnie prze­prowadzonego naboru. W obydwu tych okolicznościach przeciwdziała proce­sowi zapominania, demontuje rutynę, w którą urzędnik wpada bardzo łatwo i często, umożliwia zorganizowane zapoznanie się ze stanem wiedzy aktualnej, umożliwia orientację w nowych i zamierzanych regulacjach normatywnych, daje mocną mozliwość.zapoznania się z najnowszymi zjawiskami i zdarzenia­mi lub z ich możliwością mającą znaczenie dla organizacji i funkcjonowania administracji, zwiększa zasobność intelektualnąjednostki organizacyjnej, po­lepsza warunki dla dalszego, zindywidualizowanego i grupowego kształcenia.

Dokształcenie jest zjawiskiem właściwym dziś dla wszystkich rozwinię­tych państw świata. Jest rozwijane i finansowane przez obydwie administracje: publiczną i prywatną.

Poszczególne sektory administracji mają wyodrębnione i realizowane plany szkoleniowe. Ich struktura nierzadko jest imponująca. Tak jest na przy­kład w polskiej służbie cywilnej, której szkolenie jest elementem stałym.

Poważną rolę w dokształcaniu pełnią uczelnie wyższe, a zwłaszcza Uni­wersytety przez prowadzenie studiów podyplomowych,

D. Kobiety w administracji

Nie ma proporcji między liczbą kobiet w administracji a ilością regulacji, która tę liczbę chce powiększyć. Z powodu stosunku do kobiet w krajach nic naszego regionu kulturowego i geograficznego, zwłaszcza regulacje prawne międzynarodowe w postaci konwencji, miały jeszcze w 1925 r. za przedmiot zwalczanie handlu kobietami (i dziećmi), a w 1933 zwalczanie handlu kobie­tami pełnoletnimi.

Niemniej już w 1953 roku wprowadzając w życie zasadę równości praw kobiet i mężczyzn określoną w karcie Narodów Zjednoczonych kraje człon­kowskie zawierają Konwencję z dnia 31 marca o prawach politycznych kobiet (przyjętąprzez Polskę od dnia 1 sierpnia 1954 roku), w której uznając, że każdy człowiek ma prawo do udziału w rządzeniu swym krajem, czy to bezpośrednio, czy też pośrednio przez swobodnie wybranych przedstawicieli, i że ma prawo do dostępu na zasadach równości do służby publicznej w swoim kraju, oraz pragnąc przyznać mężczyznom i kobietom równość w dziedzinie korzystania z praw politycznych i ich wykonywania, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczo­nych i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, postanowiono, że: a) kobiety są uprawnione do głosowania we wszelkich wyborach na równych warunkach

271

„w i/uuilU/.UC.

Podobny program organizowany jest dla posiadaczy licencjatu, a także magisterium w innych dziedzinach, lub nawet dla posiadaczy dyplomu trzeciego stopnia. Cykl ten zasadza się na takim samym programie, co poprzedni i obejmuje mniej więcej tę samą ilość godzin.

Na uczelniach europejskich programy i wymagania na studiach dziennych i „zaocznych" (part time, evening courses) są takie same. Z tego względu studia, które u nas niesłusznie nazywają się „zaocznymi", trwają zazwyczaj dłużej. W rzeczywistości nasze „studia zaoczne", wcale zaocznymi nie są. Zaocznymi mogłyby być jedynie studia korespondencyjne (distance lear-ningf.

b) Krajowa Szkoła Administracji Publicznej

Krajowa Szkoła Administracji Publicznej została powołana do życia usta­wą z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Podstawowym jej zadaniem jest kształcenie i przygotowanie do służby pub­licznej kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakres działania, zasady kształcenia, obowiązki słuchaczy a przede wszystkim ustrój i organizację Szkoły są uregulowane w ustawie. Elementy w ustawie nieuregulowane określa statut. Obydwa akty określają zadania Szkoły oraz jej prawne usytuowanie. KSAP podporządkowana jest Prezesowi Rady Ministrów.

O przyjęcie do Szkoły mogą ubiegać się osoby, które ukończyły studia wyższe, władają językiem obcym, mają obywatelstwo polskie, nie są pozba-wiene praw publicznych, mają odpowiedni wiek.

Kształcenie w KSAP ma charakter stacjonarny bez podziału na semestry i trwa ok. 20 miesięcy, W okresie tym Szkoła zapewnia: zdobycie wiedzy z zakresu nowoczesnej administracji, staże zawodowe, intensywną naukę języ­ków zachodnich, trening komputerowy.

Cały program nauki oparty jest na założeniu, że absolwent Szkoły to kierownik nowoczesny, zdolny do podejmowania niełatwych decyzji, mający umiejętność kierowania zespołami ludzkimi.

Słuchacze Szkoły podejmują i wykonują przez okres nie krótszy niż lat pięć od daty jej ukończenia pracę w urzędach administracji na stanowiskach postawionych im do dyspozycji przez Prezesa Rady Ministrów.

³ Zob. W. Mikułowski, K. Plaża, Wstępny projekt standardów programu nauczania na kierunku Administracji (studia licencjackie i magisterskie), maszynopis, Warszawa 2000.

270

kobiet w życiu politycznym i publicznym państwa, a w szczególności aby zapewnić kobietom, na równych z mężczyznami warunkach, prawa: a) gloso­wania we wszystkich wyborach i referendach publicznych oraz wybieralności do wszelkich organów wybieranych powszechnie, b) uczestniczenia w kształ­towaniu polityki Państwa i jej realizacji, zajmowania stanowisk publicznych i wykonywania wszelkich funkcji publicznych na wszystkich szczeblach za­rządzania, c) uczestniczenia w organizacjach pozarządowych i stowarzysze­niach zajmujących się sprawami publicznymi i politycznymi państwa (art. 7). Dalej postanawia się, iż Strony podejmą wszelkie stosowne kroki, aby kobiety, na warunkach równych z mężczyznami i bez żadnej dyskryminacji, miały możliwość reprezentowania swoich rządów w stosunkach międzynarodowych oraz uczestniczenia w pracach organizacji międzynarodowych.

Ten niepełny (nie uwzględniający np. postanowień Konstytucji RP) prze­gląd uregulowań jest miarą ważności regulowanego problemu. Nie ma więc wątpliwości, iż lada moment rząd polski będzie się musiał zająć również kwestią płci (także w administracji) w sposób pogłębiony (uwzględniający zasadnicze badania socjologiczne) i programowy. Zgodnie z ujęciem Komisji Europejskiej następuje dziś bowiem „systematyczne włączanie poszczegól­nych sytuacji, zasad i potrzeb kobiet i mężczyzn do wszystkich dziedzin polityki. W procesie promowania wyrównywania statusu kobiet i mężczyzn wykorzystywane są wszystkie koncepcje i środki polityczne po to, aby dopro­wadzić do osiągnięcia tego celu w fazie planowania, jak również podczas realizacji i oceny podejmowanych środków i osiąganych rezultatów, a wpływ tych działań na życie kobiet i mężczyzn musi być brany pod uwagę"⁵.

⁵ Pisze Cli. Biickner-Giirmer opisując aktualne stosunki w Niemczech iż,,,instrumenty urzędowego promowania kobiet, poza wszystkimi orędowniczkami kobiel i równoupraw­nienia, ustawami o równości i planami promowania kobiet, pomagały w zatrudnianiu coraz większej ich liczby na stanowiskach kierowniczych, jednak tylko na niższych szczeblach Cel równouprawnienia stawał się coraz bardziej precyzyjny, jednak postrzegano go w uproszczony sposób, jako „kwestię kobiecą", a proporcjonalny przyrost liczby kobiet na stanowiskach kierowniczych był uznawany za jedyny jego cel.

Wyrównanie statusu oznacza jednak o wiele więcej. Zwłaszcza w czasach wyczerpujących się zasobów dostępne środki muszą być wykorzystywane bardziej efektywnie. Najważniej­szym środkiem w administracji są bez wątpienia pracownicy. Znajomość wyników badan dotyczących problemów kobiet i pici mogłaby pomóc w bardziej efektywnym wykorzysta­niu potencjału wszystkich pracowników. Jak dotąd, zarządzający kadrami uważają zwykle pracowników za istoty „bezpłciowe". Jedyną rzeczą uważaną za naturalnie charakterys­tyczną dla płci jest fakt, że kobieta może zajść w ciążę i wykorzystać przysługujący jej urlop macierzyński.

Z badań wynika jednak, że świadomość społeczna kobiet jest inna, niż mężczyzn, co oznacza na przykład różnice w sposobie porozumiewania się, a to z kolei może prowadzić do istotnych konfliktów w miejscu pracy. Co więcej, wiadomo, że postrzeganie przynależ­ności płciowej przez innych ma silny wpływ na zachowanie i oczekiwanie. Także ocena zachowań kobiet i mężczyzn jest różna. Podnoszący glos mężczyzna jest uważany za silnego i przekonywującego, kobieta w takiej sytuacji uważana jest za histeryczkę. Jeśli mężczyzna ma na biurku zdjęcie swojej rodziny, postrzegany jest jako czuły ojciec i mąż,

273

z mężczyznami bez żadnej dyskryminacji; b) kobiety są wybieralne na rów­nych warunkach z mężczyznami bez żadnej dyskryminacji do wszelkich orga­nów pochodzących z wyborów publicznych, a przewidzianych w ustawo­dawstwie krajowym; c) kobiety są uprawnione na równych warunkach z mężczyznami bez żadnej dyskryminacji do piastowania urzędów publicznych i do wykonywania wszelkich funkcji publicznych przewidzianych w ustawo­dawstwie krajowym.

Z kolei, zgodnie z postanowieniami art. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Wspólnota ma za zadanie ustanowienie między innymi wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony społecznej, równoici pomiędzy mężczyznami i kobietami, podnoszenie poziomu i jakości życia, gospodarczej i społecznej spójnos'ci oraz solidarności pomiędzy Państwami Członkowskimi. Następnie art. 3 ukazujący konkretne zadania kończy się postanowieniem, iż w realizacji tych wszystkich zadań celem Wspólnoty jest eliminacja nierówności oraz promowanie równości pomiędzy mężczyznami i kobietami. Wreszcie zgodnie z art. 141 każde Państwo Członkowskie zapewnia stosowanie zasady równego wynagrodzenia za tę samą pracę dla mężczyzn i kobiet.

Równa płaca bez dyskryminacji ze względu na płeć oznacza; a) że wyna­grodzenie za taką samą pracę obliczane na podstawie akordu będzie ustalone w oparciu o jednakową jednostkę wymiaru; b) że wynagrodzenie za pracę w takim samym okresie będzie obliczane jednakowo dla takiego samego stano­wiska pracy. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą, o której mowa w artykule 251, i po zasięgnięciu opinii Komitetu Gospodarczego i Społecznego przyjmu­je środki zapewniające stosowanie zasady równych szans i równego traktowa­nia mężczyzn i kobiet w sprawach zatrudnienia i zajmowanego stanowiska, w tym zasadę równej płacy za równą pracę, lub równą płacę za pracę tej samej wartos'ci⁴.

Mając na uwadze zapewnienie w praktyce całkowitej równości pomiędzy mężczyznami i kobietami w życiu zawodowym konstatujemy, iż zasada rów­nego traktowania nie powstrzymuje Państw Członkowskich od utrzymania w mocy lub przyjęcia środków zapewniających szczególne korzys'ci służące ułatwieniu wykonywania aktywności zawodowej przez przedstawicieli płci reprezentowanej w mniejszym stopniu lub podjętych w celu zapobieżenia bądź rekompensaty nierówności w karierze zawodowej.

Z kolei w stosunkowo niedawnej Konwencji ONZ z dnia 18 grudnia 1978 roku w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, prezentującej w zakresie przedmiotu kompleksowy charakter postanawia się, iż państwa Strony podejmą wszelkie stosowne kroki, aby zlikwidować dyskryminację

⁴ Tłumaczenia za: J. Boć, M. Lis, B. Mielnik, K. Wójtowcz, Prawo europejskie. Cząśc II, passim.

272

---