zasady ogólne prawa finansowego

80 II. Prawo finansowe jako dyscyplina naukowa i dydaktyczna

3. Zasady ogólne prawa finansowego

Pojęcie zasad ogólnych prawa finansowego obejmuje zarówno postulaty nauki pod adresem prawodawcy i praktyki finansowej, jak i normy prawne mające wiodący charakter wobec innych norm regulujących publiczną działalność finansową. Zwyczaj formułowania postulatów dotyczących gromadzenia i wydatkowania środków publicznych jest bardzo odległy. Myśl skarbowa od dawna była bowiem ukierunkowana na doskonalenie systemu dochodów publicznych (zasady podatkowe), a w późniejszych czasach także na kontrolę ich wydatkowania (zasady budżetowe). Rzadziej podejmowano próby sformułowania zasad ogólnych dotyczących prawa finansowego jako całości. Jest to jednak możliwe, jeśli zasady prawa finansowego potraktujemy nie tylko jako postulaty nauki, ale jako normy prawne, które ustawodawca traktuje jako zasadnicze w systemie źródeł prawa finansowego. W tym celu trzeba mieć na uwadze zasady ogólne, które dla polskiego prawa finansowego wynikają z przepisów Konstytucji RP, ustawy o finansach publicznych, ustawy — Ordynacja podatkowa oraz innych ustaw.

W świetle analizy polskiego prawa finansowego katalog jego zasad ogólnych obejmuje następujące zasady gromadzenia i wydatkowania środków publicznych: legalności, celowości, planowości, równowagi dochodów i wydatków publicznych w ramach sektora finansów publicznych, z dopuszczalnością deficytu i długu publicznego w ograniczonych rozmiarach, obligatoryjności powiązań finansowych urządzeń sektora finansów publicznych z budżetem państwa, jawności i przejrzystości środków publicznych oraz zachowania tajemnicy skarbowej, rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli, nadrzędności interesu finansowego państwa nad interesami indywidualnymi, zdolności finansowej podmiotów biernych oraz zapewnienia im ochrony sądowej, praworządności postępowania organów finansowych, dyscypliny finansowej.

Legalność oznacza wymóg oparcia procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych na podstawach prawnych, w tym zwłaszcza na ustawach. Wymóg taki stawia Konstytucja RP oraz ustawa o finansach publicznych. Realizują go zaś ustawy podatkowe oraz inne ustawy o dochodach i wydatkach publicznych.

Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. Z zasady tej wynika zatem jednocześnie zakaz wprowadzania takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nic są związane z powinnościami państwa.

Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramy planów finansowych o charakterze makro- i mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów pu-www. Lex i s N ex is .p 1 plicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych.

Ideałem byłaby równowaga dochodów i wydatków publicznych. Problem polega jednak na tym, że zapotrzebowanie na wydatki publiczne rośnie w tempie nieodpowiadającym możliwościom zwiększania dochodów publicznych. Należy zatem zmierzać do uzyskania równowagi finansowej w skali całego sektora finansów publicznych oraz w czasie przekraczającym wymiar jednego roku. To zaś musi usprawiedliwiać dopuszczalność deficytu finansowego oraz finansowania go środkami kredyty (długu) publicznego. Rozmiary deficytu i długu publicznego nie mogą być jednak dowolne i podlegają reglamentacji.

W sektorze finansów publicznych funkcjonują różne jednostki, z których każda ma obowiązek działania w oparciu o plan finansowy. Jedność sektora finansów publicznych musi jednak zapewniać zasada obligatoryjności powiązań finansowych poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych z budżetem państwa. Ten ostatni jest bowiem wartością konstytucyjną¹, na której opiera się publiczna działalność finansowa.

Jawność finansów publicznych ma realizować jedną z cech demokratyzmu. Finanse publiczne obejmują dochody publiczne i wydatki publiczne. Wobec tego nie mogą być tajne dla społeczeństwa, które tworzy dochody publiczne i które korzysta z wydatków publicznych. Natomiast przejrzystość finansów publicznych stanowi rozwinięcie wymogu jawności. Oznacza bowiem nakaz jawności materialnej finansów publicznych, umożliwiającej poznanie ich nie tylko od strony formalnej. Zasadom jawności i przejrzystości należy przeciwstawić nakaz zachowania tajemnicy skarbowej w odniesieniu do stanu dochodów' i wydatków podmiotów biernych, znanego organom finansowym dzięki ich uprawnieniom w zakresie kontroli finansowej i postępowania w sprawach finansowych.

Rachunkowość to system, dzięki któremu procesy gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych mogą być ewidencjonowane. Rachunkowość umożliwia analizę i kontrolę procesów finansowych oraz oddziaływanie na ich pożądany przebieg. Stąd też wynika wymóg ujmowania finansów' publicznych według reguł rachunkowości finansowej. Sprawozdawczość jest istotnym elementem jawności finansów publicznych oraz formą ich kontroli. Dostarcza także materiału, na podstawie którego można ocenić funkcjonowanie finansów publicznych oraz podjąć — w miarę potrzeby — działania korygujące. Kontrola finansów publicznych umożliwia sprawdzenie, czy i w jakim stopniu są przestrzegane mne zasady finansów publicznych. Na podstawie wyników kontroli możliwe jest ^też podejmowanie działań korygujących zachowania adresatów norm prawa finansowego oraz organów zarządzania finansami.

1

P°^r- W. Łączkowski. Czy budżet Państwa jest wartością konstytucyjną podlegającą ochronie Trybunału Konstytucyjnego, w: Konstytucja. Ustrój. System finansowy państwa. Księga pamiątkowa bu czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999.