PC130289

58

II. Polityka rynku pracy

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż jakakolwiek rzetelna ocena efektów programów, formułowanych z myślą o poprawie sytuacji na poszczególnych obszarach rynku pracy, jest niezwykle trudna z co najmniej czterech powodów.

Po pierwsze, dokonując takiej oceny, powinno się porównać sytuację faktyczną z sytuacją kontrfaktyczną, to jest taką, w której program nie działa. O ile określenie faktycznych wielkości ekonomicznych jest metodologicznie niezbyt trudne (choć w rzeczywistości przysparza sporo kłopotów), o tyle zasadnicze trudności powstają przy ustalaniu analogicznych wielkości w przypadku, gdyby program nie działał. Z tych powodów uważa się, że dokładne wyodrębnienie efektów netto aktywnych programów rynku pracy jest właściwie wręcz niemożliwe (por. Kwiatkowski 1998a).

Po drugie, programy rynku pracy mogą wywoływać różne skutki dla rozmiarów zatrudnienia. Skutki te mogą mieć charakter neutralny, tzw. biegu jałowego, wtedy gdy pożądane zmiany (wzrost) zatrudnienia nastąpiłyby niezależnie od działania programu. Wówczas program ocenić należałoby jako zbędny. Programy rynku pracy mogą również wywołać niezamierzone — negatywne — skutki. Dzieje się tak w przypadku wystąpienia efektów substytucji i wypierania. Efekt substytucji występuje wtedy, gdy w rezultacie przyjęcia do pracy uczestnika programu zostaje zwolniony inny pracownik w danej organizacji, a więc uczestnicy programów zastępują w pracy osoby w nich nieuczestniczące. Efekt ten pojawia się często, kiedy koszty pracy uczestników programów są dla pracodawców niższe od kosztów pracy innych osób. Efekt wypierania występuje zaś wtedy, gdy pomoc udzielona jednej firmie, pozwalająca zatrudnić dodatkowe osoby, daje jej taką przewagę konkurencyjną, że w innych zakładach pracownicy tracą zajęcie, a więc rozwój programów wypiera z rynku produktów przedsiębiorstwa zajmujące się działalnością o podobnym charakterze (Kabaj 1997b; Bednarski 1996a; Kwiatkowski 1998a). Jak wykazują doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych, z tych właśnie powodów nigdy do końca nie da się ani przewidzieć, ani precyzyjnie oszacować rzeczywistych efektów programów rynku pracy.

Po trzecie, analiza efektów wdrożenia programu powinna uwzględniać jakościową ocenę jego tzw. infrastruktury. Efektywność programu zależy bowiem od szeregu czynników egzogenicznych (np. koniunktury, warunków lokalnych, a nawet wystąpienia klęski żywiołowej itp.), na które nie mają wpływu instytucje tworzące i realizujące program. Może się zdarzyć, iż krańcowo niekorzystny układ nie dających się nigdy do końca przewidzieć czynników zewnętrznych wpłynie na niską efektywność programu znakomitego, który w innych warunkach zostałby skutecznie zrealizowany, i odwrotnie. A zatem wskaźniki efektywności nie mogą być jedyną podstawą oceny programów.

Po czwarte, należy również brać pod uwagę aspekt społeczny programów kierowanych na rynek pracy, nie podlegający bezpośredniej kwantyfikacji. Rzecz w tym, iż uczestnictwo w programie, a więc włączenie się w działania aktywizujące, jest czasem jedyną lub ostatnią szansą przynajmniej okresowego powrotu do aktywności zawodowej, zmiany lub nabycia nowych kwalifikacji, nawiązania kontaktów z pracodawcami i współpracownikami czy w ogóle reintegracji społecznej.