21061 skanuj0093

3. Okres Drugiej Rzeczpospolitej

W chwili powstania odrodzonego Państwa Polskiego w 1918 roku zorganizowano najpierw władze centralne i władze powiatowe. Nagląca była potrzeba powołania do żyda władz regionalnych i to przede wszystkim władz administracji ogólnej - województw. Należało jednak wpierw rozstrzygnąć pytanie, jakiej wielkości mają być te jednostki terytorialne oraz jakiego typu mają to być władze.

Wysunięto dwie koncepcje:

a. ) Według koncepcji pierwszej miałyby to być jednostki terytorialne typu de

partamentów francuskich, czy też pruskich obwodów regencyjnych, a więc - niewielkie, liczące mniej więcej 400-500 tys. mieszkańców. W konsekwencji powiaty byłyby niewielkie licząc nie więcej niż 25 tys. mieszkańców. Byłyby to w grandę rzeczy duże gminy zbiorowe, co w konsekwencji musiałoby prowadzić do powstania gmin jednowioskowych.

b. ) Według koncepcji drugiej województwa byłyby duże liczące od miliona

do kilku milionów mieszkańców, a powiaty powyżej 100 tys. mieszkańców. Gminy były wielowioskowe (zbiorowe)¹.

Zwydężyła koncepcja druga dlatego, że była oszczędniejsza, a przede wszystkim wymagała mniejszej ilości wykwalifikowanych kadr, których brakowało w początkowym okresie istnienia Odrodzonego Państwa.

W rezultade po odzyskaniu niepodległości obszar państwa został podzielony na 16 województw (i miasto stołeczne Warszawa), które podzielono na 277 powiatów. W 1933 roku ujednolicono gminy w całym państwie, tworząc gminy zbiorowe. Ponadto istniało 15 podziałów specjalnych².

Po 1939 roku na ziemiach zachodnich włączonych do Niemiec wprowadzono podział terytorialny obowiązujący w Niemczech, a na terenach włączonych do ZSRR podział obowiązujący w republice Ukraińskiej, Białoruskiej i Litewskiej. W Generalnej Guberni, której stolicą był Kraków, utworzono 5 dystryktów, dzielących się na 56 powiatów, przeważnie większych niż przed wojną. Gminy utworzono w granicach przedwojennych.

Po drugiej wojnie światowej uchylony został podział terytorialny wprowadzony przez okupanta, a nowy oparto na istniejącym w okresie międzywojennym³. Utworzone nowe województwa na ziemiach odzyskanych, zaś w 1950 roku zwiększono ich liczbę. W 1954 roku zlikwidowano gminy, których było 3001, tworząc w ich miejsce znacznie mniejsze jednostki - gromady (8789). W roku 1972 przywrócono ilość do poziomu zbliżonego z 1954 roku, bowiem zlikwidowano gromady i powołano do życia około 2500 gmin, zaś w 1975 roku zlikwidowano powiaty tworząc dwustopniowy podział terytorialny z 49 województwami⁴.

4. Reformy z lat dziewięćdziesiątych

Reformy przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych (1990, 1998) ściśle związane są z dokonującą się transformacją ustrojową. Reforma z 1990 roku wprowadza do współczesnego polskiego systemu ustrojowego instytucję samorządu terytorialnego w klasycznym tego słowa znaczeniu⁵. Natomiast reforma ta nie wprowadza nowych elementów terytorialnych. Pozostaje dwustopniowy podział administracyjny z 49 województwami i dużymi gminami zbiorowymi, jak już wyżej wspomniano, utworzonymi w 1972 roku. O ile przed 1990 rokiem funkcjonowanie gmin zbiorowych w jednolitym systemie władzy państwowej w terenie nie budziło istotniejszych wątpliwości, to niewątpliwie te wątpliwości muszą się nasunąć w momencie wprowadzenia instytucji samorządu terytorialnego. Można sobie zadać istotne pytanie czy duża gmina zbiorowa jest zgodna z ideą samorządu terytorialnego, którego podstawą jest istnienie realnych więzi społecznych między członkami samorządu.

Na uwagę zasługują tu poglądy Maurycego Jaroszyńskiego, który na tle ustawy z 1972 roku rozwiną swoje refleksje na temat istoty gminy. Gmina zbiorowa jako podstawowa jednostka podziału terytorialnego została wprowadzona w Polsce w 1933 roku i była odzwierciedleniem konstrukcji istniejącej w Królestwie Kongresowym⁶. Według Jaroszyńskiego koncepcja gminy zbiorowej jest sztuczna, ponieważ naturalna bazą życia wiejskiego są poszczególne miejscowości (wsie). Dlatego też należy im nadać odpowiednią formę prawną⁷. Taką formę stanowią aktualnie sołectwa, które stanowią jednostki pomocnicze gminy. Jednak status sołectw jest w dużej mierze wzorowany na gromadach z 1933 roku, które były pomyślane nie jako jednostki zdolne do działania, ale jako podstawa działania sołtysa - pomocnika wójta⁸. Przeświadczenie ustawodawcy w tym zakresie nie uległo zmianie także w latach 1990 oraz 1998. Co prawda wprowadzono w tym zakresie pewne zmiany, ale nie miały one charakteru zasadniczego.

Pewnymi elementami reformy z 1990 roku jest wprowadzenie dwóch protez. Mianowicie rejonu administracyjnego jako protezy powiatu oraz sejmiku samorządowego jako protezy samorządu wojewódzkiego na szczeblu województwa. Rozwiązania te działały - na skutek swej natury - w przeciwnych kierunkach. Rejon administracyjny spełniał funkcje centralizacyjne, ponieważ blokował przekazywanie zadań administracyjnych samorządowej gminie, zaś sejmik samorządowy jako pewna przeciwwaga dla wojewody spełniał funkcję decentralizacyjną.

Reforma z 1998 roku zmierzała do generalnego przebudowania struktury terytorialnej państwa. Dyskusja nad jej kształtem rozpoczęła się w 1991 roku i wówczas to sformułowano dwie koncepcje. Pierwsza zakładała minimalny zakres zmian, a śladem Francji zmierzała do regionalizaqi na bazie istniejących województw, bez zmian, ewentualnie z niewielkimi korektami struktur niższych szczebli Zgodnie z ideą samorządności, istniejące województwa w oparciu o zasadę dobrowolno-

45

1

   Por. Kasznica St., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Wyd. IV, Poznań 1947, s. 51-52.

2

   Por. Szreniawski J., op. cit, s. 128.

3

   Por. Knosala £., Koncepcja organizacji administracji terenowej w Polsce, Studia Iuridica Silesiana t. 8, Katowice 1983, s. 13-15.

4

   Tamże, s. 17 i nast

5

   Pojęcie samorządu terytorialnego w ustawodawstwie polskim pojawiło się wcześniej, ponieważ ustawa ustawie z 1983 roku nadano tytuŁ „ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego” Jednak konstrukcja przyjęta w ustawie daleko odbiega od klasycznej konstrukcji tej instytucji prawnej.

6

   Por. Jaroszyński M, O reformie terenowej krytycznie, „OMT” 1982, nr 1, s. 3.

7

   Tamże, s. 5.

8

   Tamże.