Zeszyty naukowe nr 5
2006
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek -Wojnar
Budżet państwa w sektorze finansów publicznych
w Polsce
1. Istota sektora publicznego
Zdefiniowanie pojęcia sektor publiczny, w szczególności zaś określenie
jego zakresu, wywołuje spory o charakterze metodologicznym. Sektor publicz-
ny identyfikowany jest niekiedy mylnie z takimi pojęciami jak; finanse publicz-
ne, państwo opiekuńcze lub utożsamiany z państwem w ogóle. Przykładowo;
B. Woz
niak stwierdza, że  sektor publiczny nazywa się również sektorem fi-
nansów publicznych  takie określenie przyjęto w ustawie o finansach publicz-
nych  dlatego będziemy zamiennie używać obu terminów. 1 Cytowana po-
wyżej Autorka zaznacza, iż pojęcie to można traktować na równi z pojęciem
publicznego systemu finansowego rozumianym jako mechanizm  zapewniają-
cy współtworzenie przepływu środków pieniężnych, które umożliwiają władzom
publicznym (szeroko pojętemu państwu) dostarczanie dóbr publicznych oraz
usług i świadczeń społecznych .2
Zauważyć zatem można połączenie trzech pojęć, które są diametralnie róż-
ne. Finanse publiczne powinny być kojarzone z procesem gromadzenia i roz-
dysponowania środków publicznych. System traktować należy natomiast jako
pewien zbiór w tym przypadku; podmiotów, urządzeń prawnych, norm organiza-
cyjnych, urządzeń planistyczno - ewidencyjnych, które są stworzone po to, aby
proces ten mógł zaistnieć.
Wątpliwości budzi także definicja, którą prezentują E. Malinowska- Misiąg
oraz W. Misiąg. Pod pojęciem sektora finansów publicznych rozumieją oni bo-
wiem  zbiorowość instytucji, które;
- są podległe organom władzy publicznej,
- wykonują na zasadach niekomercyjnych zadania publiczne 3. Cytowani
powyżej autorzy stwierdzają również, że Ten polski termin jest odpowiednikiem
angielskiego general government, co moglibyśmy tłumaczyć na polski jako sek-
tor rządowy.  4 W tym wypadku mamy do czynienia z wyraz
nym zawężeniem
pojęcia sektora publicznego, na który składa się ponadto sektor samorządowy
80
oraz sektor ubezpieczeń społecznych
Przejrzystości nie wprowadza także w tej materii J. Wiśniewki, który do-
konując charakterystyki sektora publicznego wskazuje na jego strukturę przed-
miotową i podmiotową. Zauważa, że  struktura przedmiotowa znajduje potwier-
dzenie w asortymencie i wolumenie dóbr publicznych oferowanych społeczeń-
stwu.(& ) Pod względem podmiotowym na sektor publiczny składa się państwo
i jego struktury organizacyjne oraz samorządowe i obywatelskie instytucje czy
organizacje, które w swojej misji deklarują czynienie dobra publicznego a nie
działalność zarobkową. Dominującą jednak rolę w sektorze tym odgrywa pań-
stwo. Pozostałe instytucje są tylko jego dopełnieniem. 5
Pobieżny przegląd literatury przedmiotu prowadzi do wniosku, że definiu-
jąc pojęcie sektora publicznego, różni autorzy przyjmują bardzo różnorodne kry-
teria.
Podejmując problematykę określenia zakresu sektora publicznego, S.Owsiak
zwraca uwagę na to, że istota sporu ogniskuje się głownie na sposobie trakto-
wania przedsiębiorstw publicznych, agencji władz publicznych oraz instytu-
cji skarbu państwa.6 Proponuje wyodrębnianie sektora publicznego w szerokim
ujęciu oraz ujęciu węższym. W szerokim ujęciu cytowany powyżej autor pro-
ponuje zaliczanie do sektora publicznego majątku i dochodów, które są własno-
ścią publiczną, a zatem niezależnie od form organizacyjnych i prawnych.7 Z ko-
lei do sektora publicznego w węższym ujęciu proponuje zaliczać wyłącznie
fundusze publiczne oraz środki pieniężne gromadzone na rachunkach tych fun-
duszy.8 Sądzę, że takie właśnie stanowisko powinno być upowszechniane w lite-
raturze przedmiotu.
2. Zakres sektora publicznego w Polsce
Zakres sektora publicznego regulowany jest w Polsce ustawą o finansach pu-
blicznych. Po raz pierwszy pojęcie sektora publicznego pojawia się w ustawie,
która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku.9 Ustawa ta była wielokrot-
nie nowelizowana. W roku 2005 zastąpiono ją ustawą, która weszła w życie od
1 stycznia 2006 roku.10 Zakres sektora publicznego prezentowany we wskaza-
nych aktach prawnych podlegał modyfikacji. Polegało to głównie na rozszerze-
niu katalogu podmiotów, które są zaliczane do tego sektora. W efekcie w roku
2006 jako podmioty sektora publicznego wymienić możemy; organy władzy
publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej
i ochrony państwa, sądy trybunały, gminy, powiaty i samorząd województwa
oraz ich związki, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa po-
mocnicze jednostek budżetowych, państwowe i samorządowe fundusze celowe,
państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo  rozwojowe, samodzielne zakła-
81
dy opieki zdrowotnej, państwowe i samorządowe instytucje kultury, ZUS, KRUS
i zarządzane przez nie fundusze, NFZ, PAN i tworzone przez nią jednostki orga-
nizacyjne oraz inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na
podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłącze-
niem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.11
W omawianej powyżej ustawie nie znajdujemy definicji sektora publicz-
nego. Prezentowana jest natomiast definicja finansów publicznych oraz za-
kres sektora publicznego. Obok enumeratywnego wymienienia podmiotów,
które tworzą sektor publiczny w Polsce, ustawodawca prezentuje również po-
dział tego sektora na trzy podsektory; rządowy, samorządowy oraz ubezpieczeń
społecznych.12 Do sektora rządowego zaliczane są: organy władzy publicznej
i ochrony prawa, sady i trybunały, organy administracji rządowej, PAN i tworzo-
ne przez nią jednostki organizacyjne, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe
i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, państwowe fundusze celo-
we, państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo  rozwojowe, samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe instytucje kultury, NFZ, inne
państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wy-
konywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek
prawa handlowego dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest
jednostka zaliczana do podsektora rządowego.13
Sektor samorządowy obejmuje z kolei jednostki samorządu terytorialnego,
ich organy, związki oraz jednostki takie jak; jednostki, zakłady budżetowe, go-
spodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, samorządowe fundusze celowe,
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kul-
tury, inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw
w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, ban-
ków i spółek prawa handlowego, dla których organem założycielskim lub nadzo-
rującym jest jednostka samorządu terytorialnego.14
Sektor ubezpieczeń społecznych tworzą; Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze.15
Dokonując oceny wskazanej powyżej konstrukcji sektora publicznego,
E. Czerwińska  Misiąg oraz W. Misiąg podkreślają, że  Od strony formalnej de-
finicja ta jest całkowicie poprawna i spełnia swą podstawową funkcję  precyzyj-
nie oddziela jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych od reszty go-
spodarki. Dzięki zastosowaniu bardzo prostego kryterium  formy organizacyj-
nej jednostki  otrzymujemy definicję, na podstawie której można łatwo ustalić,
czy dana konkretna jednostka jest zaliczana do sektora finansów publicznych,
czy też nie.(...) Przedstawiona definicja sektora finansów publicznych ma jednak
pewne słabości. 16
Diametralnie odmienne stanowisko zajmuje w tej kwestii S. Owsiak, który
82
stwierdza, że  Jak łatwo zauważyć, przy konstrukcji sektora finansów publicz-
nych zastosowane zostały różne kryteria. Do sektora finansów publicznych za-
licza się zarówno podmioty jak i fundusze. Jedynym wyraz
nym kryterium, któ-
re zastosowano, jest kryterium własności. W istocie sektor finansów publicznych
to konglomerat niejednorodny, co nie ułatwia analizy procesów finansowych za-
chodzących wewnątrz sektora finansów publicznych z punktu widzenia z
ródeł
pochodzenia środków finansowych, form gromadzenia dochodów, form wydat-
kowania środków finansowych itd. 17
Krytycznie na temat struktury sektora finansów publicznych w Polsce wy-
powiada się także J. Osiatyński, który zauważa, że  Ta struktura sektora finan-
sów publicznych w pewnych punktach ma charakter dość przypadkowy i jest
wynikiem sporów i przetargów różnych grup interesów na początku przemian
polityczno- gospodarczych Polski w latach dziewięćdziesiątych. Dotyczy to
zwłaszcza publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz państwowych i samo-
rządowych instytucji kultury. Zamiast nadać tym instytucjom formy, które już
istniały w Kodeksie handlowym ( spółki, fundacje itd.) w dążeniu do ucieczki
od tego, aby były to jednostki budżetowe (& ) tworzono takie byty, na wpół pu-
bliczne, na wpół prywatne, których powiązania z budżetem państwa czy inny-
mi jednostkami sektora finansów publicznych, są mało zrozumiałe, zmniejsza-
ją przejrzystość przepływów finansowych, trudno poddają się publicznej kontroli
i mogą być wykorzystywane do sprzecznego z prawem wyprowadzania środków
publicznych poza sektor publiczny. 18
W podobnym tonie wypowiada się także E. Chojna  Duch, która stwierdza,
że  systematyka ustawowa nie jest jednolita i wyczerpująca, gdyż organy wła-
dzy i administracji są zarazem jednostkami budżetowymi (z tym, że np. mini-
ster jest organem a ministerstwo jednostka budżetową, państwowe szkoły wyż-
sze (wyklucza samorządowe) ZUS, NFZ i inne wymienione wyżej podmioty są
równocześnie osobami prawnymi, a funduszem jest także Fundusz Emerytalno-
Rentowy, administrowany przez KRUS. Zastosowanie w tej klasyfikacji niejed-
nolitych kryteriów podziału powoduje także nakładanie się dokonanych podzia-
łów. 19
Problem polega jednak nie tylko na tym, że krytykowany jest ustawowy
sposób prezentacji sektora publicznego w Polsce lecz również na tym, że me-
todologia stosowana w naszym kraju różni się od metodologii stosowanej w in-
nych krajach UE. W większości krajów UE zakres sektora publicznego ustalany
jest zgodnie z systemem ESA 95 (Europejski System Rachunków Narodowych
i Regionalnych). Zasadnicze różnice pomiędzy metodologią stosowaną w Polsce
i wskazaną powyżej polegają na tym, że w Polsce do sektora publicznego są za-
liczane jednostki badawczo - rozwojowe. Poza sektorem funkcjonują natomiast
Otwarte Fundusze Emerytalne oraz Krajowy Fundusz Drogowy.
83
Odmienne są także zasady rachunkowości. W Polsce dla ewidencjonowa-
nia środków podmiotów sektora publicznego stosowana jest metoda kasowa,
w większości innych krajów UE, metoda memoriałowa.
Ujęcie kasowe operacji budżetowych oznacza, że dochody i wydatki budże-
tu ujmowane są w terminach ich zapłaty. Zakres ewidencji księgowej ograniczo-
ny zatem zostaje do rejestracji przychodów i rozchodów jednostki.  W najczyst-
szej postaci, zwanej czasami kasową albo kasową koncepcją (the cash concept
of accounting) pomiarowi poddane są tylko środki pieniężne. Tylko one są ak-
tywami w tej konwencji 20 Przypomnieć w tym miejscu należy, że budżet jest
planem rocznym. Jeżeli zastosowana zostanie zasada kasowa, oznaczać to bę-
dzie, że  poszczególne operacje ujmuje się (...) w ewidencji wykonania budżetu
z datą, w której nastąpił (a nie, w której powinien był nastąpić) przepływ pienię-
dzy. Dochody są więc zaliczane do dochodów zrealizowanych, wtedy, gdy środki
pieniężne wpłyną na rachunek, na którym gromadzone są dochody. Analogicznie,
wydatek uznaje się za dokonany dopiero wtedy, gdy nastąpi wypłata środków
z rachunku budżetowego .21
Ujęcie memoriałowe polega na tym, że w budżecie prezentowane są nie
tylko te dochody i wydatki, które zostały realnie osiągnięte lub poniesione, ale
te, które odnoszą się do danego roku budżetowego i powinny być poniesione.
 Model ten obejmuje rachunek całości zasobów ekonomicznych i zobowiązań
(bilans memoriałowy), rachunek relacji między kosztami, a przychodami (me-
moriałowy rachunek wyniku finansowego), rachunek przepływów pieniężnych
oraz rachunek zmian w funduszach własnych (w aktywach netto). 22 Dodać do
tego należy, że  w tej konwencji pomiarowi są poddawane zasoby ekonomiczne
podmiotu gospodarującego i prawa do takich zasobów (czyli aktywa) oraz zobli-
gowań co wydania aktywów (czyli zobowiązania), a także zmiany w aktywach
i zobowiązaniach. Wymagane jest też kapitalizowanie wydatków (rozchodów)
na nabycie aktywów długotrwałych i stopniowe deprecjonowanie tych aktywów
w miarę konsumowania ich potencjału użytkowego .23 Konsekwencją tego stanu
rzeczy jest ujęcie w księgach rachunkowych wszystkich zdarzeń gospodarczych,
które wystąpiły w danym roku budżetowym. Ujęcie takie stwarza zatem możli-
wość kompleksowego zaprezentowania tych zdarzeń, w tym należności i zobo-
wiązań.  Z memoriałowego ujęcia dochodów dowiadujemy się ile dochodów po-
winno wpłynąć do budżetu. Podobnie wygląda rejestracja wydatków. (...) Dla ob-
liczonej memoriałowo wielkości wydatków budżetowych nie ma znaczenia, czy
dana płatność została faktycznie dokonana, czy nie .24
Pojawiają się także wątpliwości innej natury. W Polsce publiczne fundu-
sze celowe oraz agencje władz publicznych zaliczane są do podmiotów sekto-
ra publicznego. Oznacza to, że jako podmioty sektora publicznego  z założe-
nia  powinny podlegać kontroli parlamentarnej. W praktyce kontroli tej podle-
84
ga tylko część funduszy celowych. Kontrola ta jest znacznie mniej wnikliwa ani-
żeli kontrola budżetu państwa. Kontrola agencji jest wręcz iluzoryczna. Kontrola
agencji dokonywana jest przez organy administracji rządowej, a nie parlament.
Przeważająca część agencji w ogóle nie jest kontrolowana. Wielokrotnie wystę-
powały problemy z zaprezentowaniem całościowego rachunku tej formy organi-
zacyjno-prawnej. Brak kontroli parlamentarnej, brak dostatecznego nadzoru ze
strony organów centralnych powoduje potencjalną możliwość korupcji i nad-
użyć.  Teoretycznie część agencji powołano do realizacji konkretnych zadań (...),
po wykonaniu których miały zakończyć swoją działalność. Praktyka wykazała
jednak, że forma agencji jest tak wygodna dla osób związanych z ich działalno-
ścią ( czemu sprzyja system kontrolny, jak i sprawozdawczy agencji) iż agencje
otrzymują coraz to nowe zadania. Powołując kolejne agencje nie zważa się zbyt-
nio na fakt, że ich działalność charakteryzuje często niska efektywność, a zada-
nia powielają zadania innych podmiotów ( jak np. w przypadku Agencji Techniki
i Technologii i Komitetu Badań Naukowych). Nie bardzo też wiadomo, po co
tworzy się agencje, których zadania mogłyby wykonywać inne instytucje, np.
banki. Nie da się ukryć, że zlecanie zadań wyspecjalizowanym podmiotom ko-
mercyjnym ( wybranym w drodze przetargu) odbywałoby się z pewnością efek-
tywniej, a już na pewno (poprzez eliminacje kosztów utrzymania agencji)  ta-
niej. 25
Zarówno publiczne fundusze celowe jak i agencje powoływane były pod
wpływem potrzeb doraz
nych. Dowodzi tego chociażby przekształcenie środ-
ków specjalnych w fundusze celowe, jakiego dokonano w Polsce w roku 2005.
Skutkowało to dynamicznym wzrostem liczby publicznych funduszy celo-
wych. W tym okresie zlikwidowano tylko jeden fundusz, mianowicie Fundusz
Alimentacyjny. W konsekwencji w roku 2006 funkcjonuje 25 publicznych fun-
duszy celowych. Oznacza to, że kolejny raz obserwujemy tendencję do odra-
dzania się gospodarki funduszowej. Liczba agencji władz publicznych jest nadal
trudna do ustalenia, ponieważ nie jest prowadzony zbiorczy rachunek agencji.
Znaczna liczba funduszy oraz agencji władz publicznych może prowadzić do du-
blowania ich roli w finansowaniu zadań.
Cele, dla których powołano większość publicznych funduszy celowych, uznać
należy za zasadne. Trudno jest bowiem kwestionować np. finansowanie pomocy
materialnej dla uczniów (zadanie Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej26),
wspomaganie rozwoju nauki i technologii polskiej (zadanie Funduszu Nauki
i Technologii Polskiej), modernizację, remonty i dofinansowywanie obiektów
sportowych ( zadanie Funduszu Zajęć Sportowo  Rekreacyjnych Uczniów),
modernizację uzbrojenia i wyposażenia organów i jednostek podległych mini-
strowi spraw wewnętrznych ( zadanie Funduszu Modernizacji Bezpieczeństwa
Publicznego27) czy też udzielanie pomocy osobom zwalnianym z zakładów kar-
85
nych i aresztów śledczych ( zadanie Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej28).
Zachodzi jednak pytanie, jakie względy przemawiają za tym, że zadania te nie są
finansowane bezpośrednio z budżetu państwa.
Wątpliwości takie pojawiają się również, gdy przeanalizujemy cele dzia-
łalności Funduszu Reprywatyzacji29, Restrukturyzacji Przedsiębiorców30 oraz
Fundusz Skarbu Państwa31 znajdujące się w gestii Ministra Skarbu Państwa.
Niejasne są też przyczyny, dla których przypisano tym funduszom jako z
ródła
zasilania część dochodów płynących z prywatyzacji. Zachodzi pytanie, dlaczego
jeżeli już zdecydowano się na funduszową formę finansowania zadań nie utwo-
rzono jednego funduszu celowego lecz o kilku pokrewnych zadaniach. Podobne
uwagi odnieść można do Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej32 oraz Funduszu
Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy33, jak również Funduszu Wsparcia
Policji34 oraz Funduszu Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego.35
Uwagi krytyczne wzbudza także fakt, że wiele funduszy celowych nie tylko
dublować może rolę budżetu, ale także dubluje rolę agencji władz publicznych
poprzez finansowanie bardzo zbliżonych zadań. W tym gąszczu różnorodnych
powiązań, jakie mogą występować pomiędzy funduszami i agencjami władz
publicznych wskazać należy także na to, że środki niektórych funduszy służyć
mogą zasilaniu agencji. Przykładowo ze środków Funduszu Restrukturyzacji
Przedsiębiorców Minister Skarbu Państwa finansuje podwyższanie kapitału za-
kładowego Agencji Rozwoju Przemysłu.
Ustawodawca, zmieniając ustawę o finansach publicznych36, nadal nie upo-
rządkował zasad funkcjonowania agend władz publicznych. Liczne wątpliwo-
ści budzą zapisy ustawy dotyczące funkcjonowania publicznych funduszy ce-
lowych.37 Brak jest ramowych rozwiązań dotyczących funkcjonowania agencji.
Dotyczy to w szczególności zasad kontroli tych instytucji. Agencje władz pu-
blicznych powinny być poddane kontroli parlamentarnej, a nie jak dotychczas
kontroli ze strony organów administracji publicznej.
3. Budżet jako ogniwo sektora publicznego
Stopa redystrybucji jest w Polsce wysoka i wykazuje tendencję wzrosto-
wą. W latach 1999  2005 stopa redystrybucji wydatków publicznych była wyż-
sza niż stopa redystrybucji dochodów (por tab. 1). Świadczy to braku równowa-
gi finansów publicznych. Różnica pomiędzy wydatkami i dochodami pogłębia-
ła się szczególnie w latach 2001  2004. W roku 2006 wynik kasowy sektora pu-
blicznego był analogicznie jak w latach poprzednich ujemny i osiągnął wysoki
poziom 6,3% PKB. Po roku 2004 wskaz
nik ten znacznie się obniżył. Przyczyny
tego zjawiska są złożone. Jedną z nich jest zmiana sposobu liczenia PKB.
86
Tablica 1
Dochody i wydatki sektora finansów publicznych do PKP w latach 2000  2006 w %
Lata Dochody wydatki wynik kasowy
2000 37,5 40,5 -3,0
2001 38,3 43,3 - 5,0
2002 38,5 44,4 - 5,9
2003 39,9 45,3 - 5,4
2004 39,1 45,5 - 6,3
2005 39,2 41,8 - 2,6
2006* 40,2 43,0 - 2,8
y
ródło; Sprawozdania z wykonania budżetu w latach 1999 - 2005
* plan
Podstawowe z
ródło zasilania podmiotów sektora publicznego stanowiły w
omawianym okresie dochody podatkowe oraz parapodatkowe, takie jak składki
na ubezpieczenia społeczne. Wysokość dochodów sektora publicznego relacjo-
nowana do PKB prezentujemy w zamieszczonej poniżej tablicy.
Tablica 2
Dochody sektora finansów publicznych do PKB w % w latach 2000- 2006
Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Ogółem 37,5 38,3 38,5 39,9 39,1 39,2 40,2
Dochody bieżące 37,1 37,8 38,0 39,2 37,7 38,6 39,6
- podatkowe 19,7 19,0 19,8 19,9 19,3 19,8 20,9
- składki na ubezpieczenia 11,6 11,9 11,3 11,3 11,1 10,6 10,6
Dochody niepodatkowe 5,7 6,9 6,8 7,9 7,3 8,2 8,0
Dochody kapitałowe 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6
y
ródło; jak w tablicy 1
* prognoza
Środki publiczne gromadzone są w trzech podstawowych ogniwach sekto-
ra publicznego, tj. budżecie państwa, publicznych funduszach celowych oraz bu-
dżetach jednostek samorządu terytorialnego (JST). Budżet państwa jest podsta-
wowym ogniwem tego sektora. W latach 2000- 2005 udział budżetu państwa
w strukturze dochodów sektora publicznego podlegał znacznym wahaniom.
W roku 2000 udział ten był najwyższy i wynosił 49,7% natomiast w roku 2004
spadł do poziomu 44,0% (por. tab. 3). Spadek udziału budżetu państwa w docho-
dach sektora publicznego był wynikiem dynamicznego wzrostu udziału publicz-
nych funduszy celowych w gromadzeniu środków publicznych. W roku 2004
udział publicznych funduszy celowych funkcjonujących na szczeblu centralnym
wzrósł w porównaniu do roku 2003 o 13,7 punkta procentowego. Przyczyną tego
87
zjawiska było utworzenie na szczeblu centralnym 15 nowych publicznych fun-
duszy celowych. W latach 1999  2000 oraz 2004 - 2005 ok. 1D 4 dochodów sektora
przejmowana była przez fundusze publiczne. Można zatem stwierdzić, że zjawi-
sko debudżetyzacji w sektorze publicznym ponownie nasila się.
W tym samym okresie wzrósł także udział budżetów JST w dochodach tego
sektora. W latach 1999  2003 udział dochodów JST w dochodach sektora oscy-
lował na poziomie ok. 11%. Zmiana systemu zasilania JST spowodowała, że od
roku 2004 udział dochodów JST wzrasta.
Tablica 3
Struktura dochodów sektora finansów publicznych w latach 1999  2005 w Polsce
Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1. Budżet państwa 49,5 49,7 48,0 47,7 47,4 44,0 46,2
2. Państwowe fundusze celowe 25,7 24,5 11,1 11,4 10,6 24,3 23,7
3 NFZ ( Kasy Chorych). 7,0 8,1 8,4 7,8 8,3 8,3 9,1
4.Budżety JST 11,4 11,2 11,1 11,4 10,6 13,5 15,5
5.Jednostki pozabudżetowe JST 3,9 3,6 3,3 3,3 2,7 2,7 2,0
6.Państwowe jednostki pozabudżetowe 1,9 2,3 1,8 1,9 2,1 2,2 0,7
7.Agencje państwowe - - - 1,2 1,2 0,9 2,0
8. Zdecentralizowane fundusze celowe 0,6 0,7 0,7 0,4 0,5 0,3 0,4
9. Pozostałe - - 2,6 3,7 5,8 3,8 3,7
y
ródło; Sprawozdania z wykonania budżetu w latach 1999 - 2005
W badanym okresie zmianie uległa także struktura wydatków sektora (por tab.
4). Godnym podkreślenia jest fakt, że udział wydatków centralnych publicznych
funduszy celowych znacznie przewyższał udział wydatków budżetu.
Tablica 4
Struktura wydatków sektora finansów publicznych w latach 1999  2005 w Polsce
Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1. Budżet państwa 27,0 26,3 24,3 24,2 24,6 24,7 25,8
2. Państwowe fundusze celowe 37,0 36,8 36,1 36,0 35,0 33,9 32,4
3 NFZ ( Kasy Chorych). 8,2 8,0 8,1 8,0 8,0 7,9 3,6
4.Budżety JST 21,0 23,2 22,5 22,1 19,9 20,9 22,0
5.Jednostki pozabudżetowe JST 4,9 3,7 3,4 3,4 2,7 2,9 2,4
6.Państwowe jednostki pozabudżetowe 1,5 1,6 1,3 1,3 1,5 1,4 0,7
7.Agencje państwowe - - - 1,8 2,0 1,4 1,3
8. Zdecentralizowane fundusze celowe 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3
9. Pozostałe - - 2,6 3,5 5,9 6,6 11,5
88
Bardzo ciekawy obraz udziału podmiotów sektora publicznego w docho-
dach i wydatkach tego sektora otrzymamy, jeżeli obliczymy wysokość salda
udziału podmiotów sektora publicznego w dochodach i wydatkach tego sektora
(por tab.5 )
Tablica 5
Saldo udziału podmiotów sektora publicznego w dochodach i wydatkach tego sektora
w latach 1999- 2005
Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1. Budżet państwa +22,5 +23,4 +23,7 +23,5 +22,8 +19,3 +20,4
2. Państwowe fundusze celowe -11,3 -12,3 -25,0 -24,6 -24,4 -9,6 -5,1
3 NFZ ( Kasy Chorych). - 1,2 +0,1 +0,3 - 0,2 + 0,3 +0,4 +5,5
4.Budżety JST - 9,4 -12,0 -11,4 -10,7 -9,3 -7,4 -6,5
5. Jednostki pozabudżetowe JST -1,0 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 -0,2 0,4
6. Państwowe jednostki
+0,4 +0,7 +0,5 +0,6 +0,6 +0,8 0,0
pozabudżetowe
7. Agencje państwowe - - - -0,6 -0,8 -0,5 -0,3
8. Zdecentralizowane
+0,2 +0,3 +0,3 +0,1 +0,2 0,0 +0,1
fundusze celowe
9. Pozostałe - - 0,0 +0,2 -0,1 -2,8 -7,8
y
ródło; obliczenia własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu w latach 1999 - 2005
Jak wynika z zaprezentowanych powyżej danych liczbowych, udział bu-
dżetu państwa w wydatkach sektora publicznego jest niższy aniżeli jego udział
w dochodach tego sektora. W całym badanym okresie wydatki funduszy celo-
wych, budżetów JST oraz agencji władz publicznych były wyższe aniżeli gro-
madzone przez nie dochody.  Świadczy to o znacznej centralizacji dochodów
publicznych  wpływy z podatków i innych dochodów publicznych są groma-
dzone w jednostkach objętych budżetem państwa, stamtąd dopiero trafiają do
JST i funduszy celowych. W ten sposób administracja rządowa zachowuje, za
cenę ograniczenia samodzielności JST, kontrolę nad całym sektorem finansów
publicznych .38
Odmienna w tym zakresie jest sytuacja NFZ. Jedynie w roku 1999 oraz
2002 udział wydatków tego podmiotu był wyższy aniżeli udział zgromadzonych
dochodów. Prezentowany powyżej wskaz
nik nie daje jednak pełnego obrazu
transferu środków publicznych dokonywanych wewnątrz sektora. Dla szczegó-
łowego nakreślenia obrazu tych transferów wybieramy rok 2005. Dane w tym za-
kresie zamieszczamy w tabeli poniżej.
89
Tablica 6
Transfery w sektorze publicznym w roku 2005
w %
Bu- PFC* JPBP** NFZ Bu- FC* JP Agen- Pozo- Trans-
dżet dżety JST JST*** cje stałe fery
pań- JST Pań- Jed- Prze-
stwa stwo- nost- kaza-
we ki ne
Sek-
tora
Budżet
x 37,9 0,1 0,3 45,8 0,0 0,0 2,4 13,5 100,0
państwa
PFC 0,0 x 0,0 28,6 7,0 0,6 0,0 0,4 63,4 100,0
JPBP*** 42,8 47,1 x 0,0 10,1 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0
NFZ 0,0 0,0 0,0 x 0,0 0,0 0,0 0,0 99,9 100,0
Budżety
9,6 44,9 0,0 3,6 x 0,0 20,4 0,0 21,5 100,0
JST
FC* JST 0,0 98,9 0,0 0,0 0,0 x 0,0 0,0 1,1 100,0
JPJST*** 0,0 64,9 0,0 0,1 35,1 0,0 x 0,0 0,0 100,0
Agencje
pań- 69,2 26,2 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 x 0,0 100,0
stwowe
Pozo-
stałe
Jednost- 5,1 94,6 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 x 100,0
ki
Sektora
y
ródło; obliczenia własne na podstawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa w roku 2005
PFC- Publiczne Fundusze Celowe
FCJST  Fundusze Celowe JST
JPBP  Jednostki pozabudżetowe budżetu państwa
JPJST  jednostki pozabudżetowe JST
Jak wynika z zamieszczonych powyżej danych, budżet państwa, który stano-
wi podstawowe ogniwo sektora finansów publicznych, jest podstawową instytu-
cja dokonująca transferów w obrębie tego sektora. Podmiotami, które w znaczą-
cym stopniu korzystają z tych transferów, są jednostki samorządu terytorialnego
oraz publiczne fundusze celowe. Świadczy to z jednej strony o wysokim stopniu
centralizacji środków publicznych, z drugiej natomiast strony o znacznym roz-
woju gospodarki funduszowej, które to zjawisko określić można jako pogłębiają-
cy się proces debudżetyzacji w sektorze publicznym.
90
Podsumowanie
Przegląd literatury przedmiotu utwierdza w przekonaniu, że brak jest jed-
noznaczności poglądów na temat pojęcia i zakresu sektora publicznego. Istnieje
także problem określenia zakresu tego sektora w Polsce. Przyjęte przez polskie
ustawodawstwo enumeratywne określenie podmiotów, które do tego sektora są
zaliczane, jest na ogół powszechnie krytykowane ze względu na brak jedno-
znacznego kryterium, jakie w tym wypadku zastosowano. Wątpliwości wzbudza
także fakt, że proces dostosowania się Polski do metodologii przyjętej w więk-
szości krajów UE przebiega tak powoli.
Podstawowym ogniwem sektora finansów w Polsce jest budżet państwa.
Wysoki udział transferów dokonywanych przez budżet na rzecz publicznych fun-
duszy celowych oraz jednostek samorządu terytorialnego świadczy o debudżety-
zacji oraz niskim stopniu decentralizacji.
91
Przypisy
1
B. Woz
niak, Sektor finansów publicznych, w: System finansowy w Polsce, pod red.
B. Pietrzaka, Z. Polańskiego, B. Woz
niak, PWN, 2003, Warszawa, 467
2
Z. Polański, Wprowadzenie. System finansowy we współczesnej gospodarce rynkowej,
w; System finansowy w Polsce, jak wyżej, s.44
3
E. Malinowska - Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, LexisNexix, Wyższa
Szkoła Zarządzania i Informatyki z siedzibą w Rzeszowie, Warszawa - Rzeszów,
2006, s. 32
4
E. Malinowska- Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, jak wyżej
5
Finanse publiczne, pod red. J. Głuchowskiego, R. Luterskiego, B. Kłosowskiej,
J. Patryka, J. Wiśniewskiego, Wyższa Szkoła Bankowa  Tonik, Toruń, 2005, s. 21
i dalsze.
6
S. Owsiak, Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Warszawa, PWN, 2005, s. 391
i dalsze
7
Jak wyżej, s. 391
8
Jak wyżej s. 391
9
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych ( Dz. U )
10
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz.U. 2005 nr 249, poz.
2104)
11
Ustawa z dnia 30 czerw 2005 o finansach publicznych, op. cit
12
Jak wyżej
13
Jak wyżej
14
Jak wyżej
15
Jak wyżej
16
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Lexis-Nexis, Wyższa
Szkoła Informatyki i Zarządzania, Warszawa- Rzeszów, 2006, s.79
17
S. Owsiak, Finanse publiczne, Teoria i praktyka, op. cit. s. 393
18
J. Osiatyński, Finanse publiczne, Ekonomia i polityka, PWN, Warszawa, 2006, s.22
19
E. Chojna  Duch, Polskie prawo finansowe, Finanse publiczne, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s.54 i następna
20
W. A. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego, Koncepcje, metody, uwarunkowa-
nia, PWN, Warszawa 1998, s 82
21
E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik 2002, ODDK,
Gdańsk 2002, s. 320
22
W. A. Nowak, Budżet memoriałowy jednostki samorządu terytorialnego,  Rachunko-
wość budżetowa , 4/2002
23
W. A.. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego& , op. cit., s. 83
24
E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce& , op. cit., s. 320.
25
B. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik, 2002, oddk,
Gdański, 2002, s.234
26
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2005 o Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej ( Dz. U.
nr 167, poz. 1400)
27
Ustawa z dnia 30 maja 1996 o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu
92
Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego ( Dz. U. 2004,nr 163, po. 1711 z póz
n. Zm.)
28
Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności ( Dz. U.
nr 123, poz. 777 z póz
n. Zm)
29
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r o komercjalizacji i reprywatyzacji, art. 56 ust. 1. pkt 1.
30
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r o komercjalizacji i prywatyzacji art. 56 ust.1 pkt 2
31
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r o komercjalizacji i prywatyzacji art. 56, ust. 1 pkt. 3
32
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997  Kodeks karny wykonawczy ( Dz. U. nr 90 poz. 557
z póz
n. Zm)
33
Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności, op. cit
34
Ustawa z dnia 6 kwietnia o Policji ( Dz. U. 2002 r nr 7, poz. 58, z póz
n zm)
35
Ustawa z dnia 30 maja 1996 r o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia
Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego ( Dz. U. 2004, nr 163, poz. 1711,
z póz
n. Zm)
36
Ustawa z dnia 2 czerwca 2005 o finansach publicznych ( Dz.U.2005 nr 249 poz.
2104)
37
Szeroką analizę niedociągnięć legislacyjnych znajdujemy w pracy C. Kosikowskiego,
Finanse publiczne Komentarz, op. cit. s. 116 i następne
38
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Lexis-Nexis, Wyższa
Szkoła Informatyki i Zarządzania, Warszawa- Rzeszów, 2006, s.83