ZADA
UŻENIE PUBLICZNE JAKO KONSEKWENCJE
DEFICYTU BUDŻETOWEGO  ZADA
UŻENIE SEKTORA
SAMORZ
DOWEGO W POLSCE.
Na koniec okresu
budżetowego w jednostce samorządu terytorialnego powstaje saldo budżetu. Nadwyżka
budżetowa powstaje, gdy strumień dochodów (D) jest większy od strumienia wydatków (W):
D > W.
Natomiast deficyt budżetowy powstaje, gdy:
D < W.
Występowanie zarówno deficytu, jak i nadwyżek budżetowych samorządu nie powinno
stanowić kryterium oceny samorządu. Deficyt może być uwarunkowany różnymi
przyczynami, w tym m.in.:
- przekazywaniem samorządom, przez jednostki wyższego szczebla, zadań bez
przekazywania stosownych środków finansowych na ich realizację,
- podejmowaniem przez samorządy działalności inwestycyjnej, na którą brak jest w budżecie
środków,
- nieterminowym regulowaniem zobowiązań wobec samorządu przez podatników płacących
podatki lokalne,
- nieterminowym przekazywaniem przez organy wyższego szczebla dotacji i subwencji.
Konieczne jest także przeanalizowanie sytuacji społeczno-gospodarczej na danym terenie.
W jednych jednostkach organy władzy samorządowej prowadzą bowiem ostrożną politykę w
zakresie wydatków na infrastrukturę, nie dokonując nowych inwestycji, nie zaciągając w tym
celu kredytów bankowych lub też nie emitując papierów wartościowych, a w innych
podejmuje się szereg inwestycji, np. remontuje stare kamienice, buduje oczyszczalnie
ścieków, bazę dla turystyki itp., i w tym celu sięga się po zwrotne z
ródła zasilania.
Występowanie deficytów powoduje w rezultacie powstawanie długu.
Dług jednostki samorządu terytorialnego można zdefiniować jako sumę środków
postawionych do dyspozycji jednostki samorządowej na określony czas i na określonych
warunkach. Zarządzanie długiem JST określa się jako działanie mające na celu pozyskanie
obcych środków finansowych, ich obsługę oraz spłatę zobowiązań.
Dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących
tytułów:
1) Wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,
2) Zaciągniętych kredytów i pożyczek,
3) Przyjętych depozytów,
4) Wymagalnych zobowiązań:
- jednostek budżetowych
- wynikających z ustaw i orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz
innych tytułów.
INSTRUMENTY ZADA
UŻANIA SI
JEDNOSTEK SAMORZ
DU TERYTORIALNEGO
(RODZAJE I SPECYFIKA)
Mając świadomość, że Polska pod względem regionalnym jest zróżnicowana i wymaga
dostosowania struktury rozwoju trzeba pamiętać, że działania podejmowane w tym kierunku
leżą w gestii władz samorządowych. Dochody własne są przeznaczone na finansowanie
bieżących zadań samorządów terytorialnych, dlatego aby realizować plany inwestycyjne
konieczne jest pozyskanie tzw. dochodów zwrotnych. Ponadto, największy przyrost nowych
przedsiębiorstw następuje w tych obszarach działań jednostek samorządowych, w których
występuje relatywnie duży poziom inwestycji. Prywatni inwestorzy nie przyjdą tam, gdzie nie
ma infrastruktury  dróg, sieci energetycznych, sieci telekomunikacyjnych, wodociągów,
kanalizacji, oczyszczalni ścieków. W tym kontekście twierdzi się, że rozsądne zadłużanie się
na cele inwestycyjne jest jak najbardziej wskazane. I w tym momencie pojawia się pewien
paradoks, gdyż z jednej strony sytuacja państwowej kasy wymaga ograniczeń i nakłada się
limity na poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ wzrost tego
zadłużenia wpływa na dług publiczny ogółem. Z drugiej strony, aby doprowadzić do trwałego
wzrostu PKB, to właśnie samorząd powinien wykonać pracę podejmując społecznie
i gospodarczo istotne inwestycje.
Wykorzystanie budżetu w zarządzaniu gminą i powiatem nie ogranicza się tylko do
kształtowania dochodów i wydatków budżetowych. Sytuacja, w której występuje idealne
zrównoważenie dochodów i wydatków, należy do rzadkości. Władze lokalne i regionalne
podejmują na swoim terenie różnorakie decyzje o charakterze rozwojowym. Wówczas
muszą one sięgać do nadzwyczajnych z
ródeł zasilania, jakimi są pożyczki, kredyty bankowe
lub emitowane obligacje. Instrumenty dłużne mogą się stać efektywnym, prowadzącym do
rozwoju narzędziem w procesie zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego.
Podstawowy rodzaj dochodów zwrotnych w gospodarce finansowej samorządu
terytorialnego to kredyty i pożyczki. Różnica między kredytem a pożyczką polega na tym, że
kredyt oznacza tworzenie pieniądza (tzw. wkładowego, bankowego), pożyczka zaś może być
udzielona tylko ze środków pieniężnych już wyemitowanych. Pożyczki i kredyty mają
charakter zwrotny i na bieżąco należy ponosić koszty związane z ich obsługą. W
konsekwencji może to doprowadzić do nadmiernego zadłużenia się jednostek
samorządowych. Wówczas zagrożone może być finansowanie podstawowych, bieżących
potrzeb mieszkańców w dziedzinie oświaty, opieki społecznej, oczyszczania miasta itp. Aby
temu przeciwdziałać określone są granice zadłużania się samorządu terytorialnego.
W klasycznym ujęciu pożyczka publiczna jest przeciwstawiona podatkowi, ze względu na jej
dobrowolny, zwrotny i umowny charakter. Samorząd terytorialny zaciąga pożyczki głównie z
motywów gospodarczych po to, aby pozyskać środki na finansowanie zadań inwestycyjnych
zarówno w sferze kulturalno-oświatowej, gospodarczej, jak i w infrastrukturę komunalną.
Dzięki podejmowanym projektom kapitałowym istnieje możliwość stworzenia dodatkowych
miejsc pracy, poprawy środowiska naturalnego, rozwoju oświaty, kultury itp. Ze względu na
fakt, że są to przedsięwzięcia kosztowne, przekraczające możliwość finansowania z
bieżących dochodów, ich zaplanowanie w budżecie wiąże się z wystąpieniem deficytu
budżetowego. Sięgnięcie do zwrotnych przychodów budżetowych zawsze ma więc na celu
sfinansowanie deficytu budżetowego gminy, powiatu czy województwa.
Wpływy w formie kredytów charakteryzują się zwrotnością, odpłatnością, dobrowolnością.
Główne funkcje, jakie pełni kredyt w gospodarce samorządu, to funkcja dochodowa i
alokacyjna. Funkcję dochodową kredyt spełnia w stosunku do podmiotu, który zaciąga
pożyczkę w banku, gdyż pozyskane środki finansowe pozwalają mu pokrywać wydatki w
stopniu większym niż wynika to z uzyskiwanych dochodów. Funkcja alokacyjna natomiast
wiąże się z tym, że dzięki kredytowi następuje alokowanie kapitału w gospodarce, oraz przez
odpowiednią politykę władz publicznych, na przykład w zakresie kredytów preferencyjnych
dla jednostek samorządu terytorialnego - alokowanie dóbr i usług publicznych.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą również korzystać z kredytów udzielanych przez
banki na zasadach komercyjnych. Kredyty komercyjne to te, których koszt wynika z rachunku
ekonomicznego przeprowadzonego przez bank, uwzględniającego koszt pieniądza, ryzyko
kredytowania i konkurencję innych banków. Jednostki samorządu korzystają najczęściej z
dwóch rodzajów kredytów krótkoterminowych: linii kredytowej i kredytu w rachunku bieżącym
oraz z kredytów inwestycyjnych. Kredyty krótkoterminowe pozwalają na to, aby pokryć
tymczasowy brak środków, który wynika na przykład z zakłóceń między wpływami
podatkowymi a wydatkami bieżącymi. Kredyty inwestycyjne mające charakter średnio 
i długoterminowy umożliwiają sfinansowanie wydatków na inwestycje, których koszt
przekracza możliwość ich realizacji z własnych środków budżetowych.
Inne z
ródło dochodów zwrotnych to emisja dłużnych papierów wartościowych, zwłaszcza
obligacji komunalnych, ale możliwe są także emisje bonów komunalnych, czyli dłużnych
papierów wartościowych o okresie zwrotu do jednego roku. Obligacje komunalne to, w
stosunku do kredytów bankowych, alternatywne z
ródło finansowania inwestycji
komunalnych. Obligacja to instrument dłużny, którego dłużnik (emitent) zobowiązuje się
wobec inwestora (wierzyciela) do zwrócenia pożyczonej kwoty wraz z odsetkami w ściśle
określonym terminie. W ten sposób nabywca obligacji udziela kredytu emitentowi obligacji.
Obligacje komunalne emituje się w różnych celach. Papiery krótkoterminowe są
sprzedawane zazwyczaj na pokrycie luki w funduszach, zanim odbędzie się przypływ
gotówki z podatków lub wpływy z emisji obligacji. Środki pochodzące ze sprzedaży papierów
krótkoterminowych pozwalają władzom miejskim na to, aby pokryć sezonowe i przejściowe
różnice pomiędzy wydatkami bieżącymi i wpływami z podatków. Obligacje długoterminowe
emitowane są przede wszystkim w celu sfinansowania długoterminowych projektów
inwestycyjnych, do których należą: drogi, mosty, szkoły, lotniska oraz strukturalnych
deficytów budżetowych powstających w bieżącej działalności.
Koszt uzyskania środków finansowych poprzez emisję obligacji jest niższy niż koszt
zaciągnięcia klasycznego kredytu bankowego. Emisja obligacji komunalnych może
dostarczać dodatkowych korzyści dla ich nabywców, tj. uzyskanie ulgi przy zakupie gruntu
czy mieszkania, upust w przypadku czynszu albo zamiana na akcje przedsiębiorstw
prywatyzowanych na terenie gminy.
Obligacje mają wiele właściwości i dzięki nim mogą być ważnym elementem, który wpływa
na kierunki rozwoju gminy. Są one wynikiem specyfiki tego instrumentu jako papieru
wartościowego, który nie powoduje bezpośrednich skutków własnościowych. Obligacje
komunalne spełniają następujące, istotne funkcje:
a) funkcja kredytowa (pożyczkowa)  emisja obligacji, która jest zakończona
powodzeniem, to dla podmiotu emitującego z
ródło finansowania własnej działalności.
b) funkcja lokacyjna  obligacje komunalne stanowią jedną z form lokowania wolnych
środków.
c) funkcja obiegowa  jest to uzupełnienie funkcji lokacyjnej i polega ona na możliwości
wtórnego obrotu tymi papierami wartościowymi.
d) funkcja gwarancyjna  posiadacz obligacji może dochodzić przysługujących mu
roszczeń w drodze postępowania jurysdykcyjnego. W konsekwencji ma możliwość
wyegzekwowania świadczeń, jakie należą się od emitenta, w drodze przymusowej,
na podstawie legitymacji, jaką zapewnia papier wartościowy i ze wszelkimi z tego
korzyściami.
e) funkcja rozwojowa  środki, które pozyskuje się w drodze emisji na finansowanie
działalności zazwyczaj przeznacza się na inwestycje rozwojowe w gminie.
f) funkcja promocyjna  obligacja jest to instrument, który emitenci mogą wprowadzić na
rynek kapitałowy. To pozwala na to, że emitent staje się znany w środowisku
finansowym i ma większe zaufanie pozostałych uczestników rynku.
g) funkcja skarbowa  emisja obligacji zapewnia środki finansowe na wydatki
budżetowe i dzięki temu jest pomocna w finansowaniu niedoboru budżetowego.
Podsumowując należy ocenić bezwzględnie negatywnie sytuację w przypadku, gdy
następuje finansowanie działań bieżących długiem przy jednoczesnym braku perspektywy
takiego wzrostu dochodów, który pozwoliłby w przyszłości udz
wignąć koszty obsługi
zadłużenia. Jednak racjonalne zadłużanie się, w celu podejmowania inwestycji, może mieć,
w sensie ekonomicznym uzasadnienie. Każda pożyczka rozumnie zużyta jest zadatkiem
lepszej przyszłości.
OGRANICZENIA
Jakkolwiek przyjmuje się, że zaciąganie pożyczek przez władze samorządowe jest czymś
naturalnym, to jednak równie oczywiste jest, że niezbędne są pewne ograniczenia w
zadłużaniu się JST. Wynikają one z tego, że finanse samorządów są elementem finansów
publicznych, a więc ich równowaga (nierównowaga) rzutuje na stan finansów państwa.
Nadmierne zadłużanie mogłoby też zagrażać realizacji zadań bieżących, do których JST są
powołane, albo bankructwa jednostki samorządowej  doszłoby do zawieszenia działalności
władz lokalnych i wprowadzenia zarządów komisarycznych, a ciężar niewypłacalności JST
przejęłaby administracja rządowa.
2. Obowiązujące ograniczenia prawne zadłużenia JST
W ustawie z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[8] zostały zawarte ograniczenia prawne
dotyczące poziomu deficytu budżetu JST, długu JST i wypłat na obsługę długu JST.
2.1. Ograniczenia poziomu deficytu budżetu JST
W przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu
krajowego brutto:
 jest większa od 50%, a nie większa 55%, to na kolejny rok relacja deficytu budżetu
państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku
bieżącego; relacja ta stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej JST do jej
dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST,
 jest większa od 55%, a mniejsza od 60%, to na kolejny rok górne ograniczenie relacji
deficytu każdej JST do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST, zostaje
zmniejszone przez pomnożenie przez współczynnik R; wyliczany jest on w następujący
sposób:
R = (0,6  PDP/PKB) : 0,05,
gdzie PKB oznacza wartość produktu krajowego brutto, a PDP oznacza kwotę państwowego
długu publicznego ogłoszoną za poprzedni rok budżetowy,
 jest równa lub większa od 60%, to poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia tej
relacji, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i
gwarancji i w kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania przez nie nowych
poręczeń i gwarancji; w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy oraz w
uchwalonych budżetach JST kwota wydatków ma być równa kwocie dochodów lub niższa od
niej.
Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do kwot deficytu budżetu JST sfinansowanych
nadwyżką budżetową z lat poprzednich, a także sfinansowanych emisją papierów
wartościowych, zaciągniętymi kredytami i pożyczkami w związku z umową zawartą z
podmiotem dysponującym środkami unijnymi.
2.2. Ograniczenia poziomu zaciąganego długu przez JST.
A
ączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów
tej jednostki w tym roku budżetowym, a w trakcie roku budżetowego  60% planowanych
dochodów na koniec każdego kwartału. Powyższego ograniczenia nie stosuje się do
emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z
umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z budżetu UE. Oznacza to wyłączenie
z limitu poziomu długu zobowiązań powstałych w celu zapewnienia wkładu własnego JST i
sfinansowania zadania w części podlegającej refundacji. Wyłączenie to ma na celu
zwiększenie zdolności JST do absorpcji środków unijnych oraz zapobieganie zbyt
wysokiemu obciążaniu dochodów spłatami zobowiązań. Zobowiązania te powinny być
wykazywane w prognozie kwoty długu JST. Po zakończeniu realizacji i ostatecznym
rozliczeniu programu, projektu czy zadania współfinansowanego z funduszy UE powyższe
zobowiązania będą wliczane do limitu poziomu długu 60% dochodów. W przypadku gdy
określone w umowie środki z funduszy UE nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu
orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać
kredytów, pożyczek i udzielać poręczeń do czasu spełnienia limitu poziomu długu.
Na JST nałożono obowiązek określenia w uchwale budżetowej limitu zobowiązań z tytułu
zaciąganych kredytów i pożyczek oraz papierów wartościowych emitowanych na pokrycie:
 występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
 planowanego deficytu budżetu JST,
 spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz
zaciągniętych pożyczek i kredytów.
A zatem JST może zaciągnąć dług w wyżej wymienionych formach do wysokości
występującego deficytu budżetowego. Nie jest więc dopuszczalne zaciąganie takiego długu,
gdy budżet JST jest zrównoważony.
W przypadku zaciągnięcia kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na
pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu JST zobowiązania z wymienionych
tytułów podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub
wyemitowane.
JST nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna, należna do
zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania
transakcji. Praktycznie uniemożliwia to im zaciąganie kredytów i pożyczek w walutach
obcych, emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych i korzystanie z instrumentów
pochodnych  bowiem w dniu zawierania tych umów można wprawdzie określić maksymalną
kwotę należną do zapłaty w dniu wymagalności, ale niemożliwe jest jej precyzyjne
wyliczenie[10]. W celu zabezpieczenia kredytu lub pożyczki nie można też udzielać
pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym JST. Obok wskazanych
ograniczeń poziomu długu i jego obsługi w ustawie o finansach publicznych określono
dodatkowe w tym zakresie obowiązki JST. I tak do 15 listopada roku poprzedzającego rok
budżetowy zarząd JST jest zobowiązany przedstawić organowi stanowiącemu JST i
regionalnej izbie obrachunkowej (do zaopiniowania) prognozę łącznej kwoty długu na koniec
roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciąganych zobowiązań. W
przypadku negatywnej opinii RIO w zakresie prawidłowości dołączonej do budżetu prognozy
kwoty długu JST jest zobowiązana do dokonania zmiany uchwały budżetowej  tak, aby
zostały zachowane relacje dotyczące maksymalnego poziomu łącznej kwoty zobowiązań z
tytułu obsługi długu oraz maksymalnego poziomu zadłużenia JST . Ponadto, w przypadku
ubiegania się przez JST o udzielenie kredytu lub pożyczki i w przypadku zamiaru emisji
papierów wartościowych, organ wykonawczy JST jest obowiązany uzyskać opinię RIO o
możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Opinia ta
przekazywana jest przez zarząd JST podmiotowi udzielającemu kredytu lub pożyczki oraz
podawana do wiadomości podmiotom, do których kierowana jest oferta nabycia papierów
wartościowych.
Występowanie przez JST do RIO z wnioskami o wydanie opinii dotyczących możliwości
spłaty kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych poprzedzone jest analizą
finansową i między innymi sporządzeniem zestawienia przepływów środków pieniężnych.
Najczęściej RIO wymagają załączenia do wniosków informacji opisowej o:
 zasadach prognozowania dochodów i wydatków,
 środkach unijnych i innych środkach zagranicznych,
 terminie spłaty wnioskowanego kredytu czy pożyczki,
 udzielonych poręczeniach i gwarancjach
 dokumentów prognostycznych w zakresie kształtowania się poziomu długu w kolejnych
latach budżetowych,
 harmonogramu spłat zobowiązań w powiązaniu z planowanymi dochodami i wydatkami, aż
do roku, w którym dług będzie zerowy.
Wydając opinie w powyższym zakresie, RIO mogą rozpatrywać złożone wnioski w aspekcie
legalności (stwierdzając, czy dana JST nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego
obsługi) oraz w aspekcie zarządzania finansami. Jednak obowiązujące ustawowe limity nie
dają RIO możliwości dokonania kompleksowej oceny działalności JST w zakresie zaciągania
zobowiązań. Dlatego też zasadne byłoby ustawowe wprowadzenie indywidualnie ustalanego
wskaz
nika zadłużenia JST. Z kolei opinia RIO w aspekcie zarządzania finansami ma
charakter prognostyczny i obarczona jest marginesem błędu, gdyż rzeczywisty stan
zobowiązań na koniec danego roku budżetowego może być wyższy, niż obliczany według
ustawowego ujęcia. Ponadto, JST może w ciągu roku dokonywać spłat zobowiązań w
wysokości wyższej, niż to wynika z ograniczeń ustawowych, ponieważ mogą występować
spłaty zobowiązań, które nie są zaliczane do długu JST, czyli zobowiązania niewymagalne,
np. z tytułu kredytu kupieckiego, umów leasingowych, transakcji sekurytyzacyjnych. Opinia w
tym aspekcie jest bardziej skomplikowana, gdyż wymaga wiedzy z zakresu zarządzania
finansami, analizy finansowej, w tym metod oceny kondycji (sytuacji) finansowej JST i nie
jest w pełni stosowana przez RIO. Dynamiczny wzrost zobowiązań JST i  co za tym idzie 
liczby wydawanych przez RIO opinii w zakresie zadłużania się JST, w tym możliwości
sfinansowania deficytu budżetu JST oraz prognozy kształtowania się długu JST, wskazuje
na wzrastające znaczenie tego zakresu działania RIO dla organów JST. Jednak istotną
trudnością w tym zakresie jest brak wyraz
nego określenia kryteriów, które powinny być brane
pod uwagę przy formułowaniu tych opinii. A zatem należy zmienić procedury w zakresie
klasyfikowania długu oraz wprowadzić odpowiedni i obiektywny mechanizm konstrukcji i
oceny prognozy długu.
2.3. Ograniczenia poziomu obsługi długu JST
A
ączna kwota zobowiązań przypadających do realizacji w danym roku budżetowym, z tytułu
spłat kredytów i pożyczek, wykupu wyemitowanych przez JST papierów wartościowych (raty
+ odsetki) oraz zobowiązań wynikających z udzielonych przez nie poręczeń i gwarancji, nie
może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów JST lub 12%, gdy
państwowy dług publiczny w relacji do PKB przekracza 55% . Ze spłaty zadłużenia
uwzględnianego do limitu 15% lub 12% dochodów wyłączono spłatę rat kapitałowych
kredytów, pożyczek oraz wykup papierów wartościowych zaciąganych lub wyemitowanych
na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST. Jednak
odsetki od takich krótkoterminowych zobowiązań są już wliczane do tego limitu . Oczywiście
kwoty takiego krótkoterminowego zadłużenia są wliczane do limitu poziomu długu.
Ograniczenia dotyczącego obsługi długu (15% lub 12% dochodów) nie stosuje się do
wyemitowanych papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek, zaciągniętych w związku
ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami
strukturalnymi lub Funduszem Spójności UE, czy też poręczeń i gwarancji udzielonych
samorządowym osobom prawnym, realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków
pochodzących z tych funduszy.
Ustawodawca wprowadził też określone warunki, które powinny spełniać instrumenty
zwrotnego finansowania wykorzystywane przez JST, tzn. koszty ich obsługi muszą być
ponoszone co najmniej raz do roku, do tego dyskonto od emitowanych papierów
wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest
niedopuszczalna. Chodzi tutaj przede wszystkim o ograniczenie kumulowania się kosztów
obsługi długu oraz o funkcjonowanie zasady roczności budżetu JST. Wszelkie planowane
koszty, w tym wydatki na obsługę długu, powinny zatem znalez
ć się w budżecie na dany rok.
Z kolei ograniczenia co do dyskonta (dotyczy wyemitowanych papierów wartościowych) i
kapitalizacji odsetek (dotyczy zaciąganych kredytów/pożyczek) zostały wprowadzone w celu
niedopuszczenia do powstawania zbyt dużego zadłużenia JST, a poza tym dyskonto i
kapitalizacja wpływają na zmiany wartości nominalnej zobowiązań z tytułu zaciąganych
kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych dłużnych, a tym samym 
na zmiany w poziomie długu JST.
2.4. Słabe strony obecnie obowiązujących ograniczeń zadłużenia JST
1. Każdą JST, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo samorządowe),
wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów, obowiązują takie same ograniczenia
prawne zaciągania i obsługi długu.
2. Istnieje rozbieżność w metodach oceny zdolności do zaciągania i obsługi długu,
stosowanych w regulacjach prawnych i w praktyce przez instytucje finansowe (głównie
banki) oraz agencje raitingowe. W pierwszym przypadku punktem odniesienia są dochody
ogółem budżetu JST, w drugim  dochody bieżące, a właściwie nadwyżka operacyjna,
stanowiąca różnicę między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. Im poziom tej
nadwyżki jest wyższy, tym JST ma więcej środków na obsługę zadłużenia i realizację
wydatków inwestycyjnych.
3. Poziom zadłużenia i wypłat na obsługę długu relacjonowany jest do dochodów ogółem
budżetu JST. Z jednej strony wpływa to korzystnie na podniesienie zdolności JST do
zaciągania i obsługi długu, dając możliwość nadmiernego zadłużania się JST o niskiej
kondycji finansowej, ale z drugiej strony  ogranicza możliwość zadłużania się JST o dobrej
kondycji finansowej.
4. Poziom wypłat na obsługę długu jest uzależniony od stanu finansów publicznych, a
konkretnie od poziomu relacji państwowego długu publicznego do PKB, przy czym
ograniczenie to dotyczy tylko podsektora samorządowego, a nie podsektora rządowego.
Wpływa to niekorzystnie na zdolność JST do zaciągania i obsługi długu, bo jednocześnie
ogranicza działania w zakresie zarządzania długiem, mające na celu zmniejszenie poziomu
kosztów obsługi długu (np. jeżeli JST dysponuje środkami na spłatę zadłużenia z nadwyżki
budżetowej, to wypłaty na ten cel nie mogą być wyższe niż 15% lub 12% jej dochodów,
dlatego też zarządzanie długiem w podsektorze rządowym może być bardziej efektywne niż
w podsektorze samorządowym).
5. Limit poziomu długu stanowi nieuzasadnione nawiązanie do poziomu drugiego kryterium
fiskalnego konwergencji (poziom długu publicznego w relacji do PKB nie powinien być
wyższy niż 60%). W przypadku JST poziom długu nie powinien być wyższy niż 60% jej
dochodów ogółem  brakuje jednak merytorycznych uzasadnień wskaz
nika na takim właśnie
poziomie.
DANE
W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania
miast na prawach powiatu (44,4% w 2008 r. i 47,4% na koniec czerwca 2009 r.). Udział
zobowiązań gmin w latach 2002-08 utrzymywał się na stabilnym poziomie ok. 38-39% (na
koniec czerwca 2009 r. udział spadł do 35,1%), a udział zobowiązań województw rósł (z ok.
6% do 8%).
Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
W strukturze zobowiązań JST i ich związków największy udział stanowią kredyty i pożyczki.
Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
Relacja łącznej kwoty długu JST do dochodów tych jednostek (wskaz
nik zadłużenia)
kształtuje się znacznie poniżej ustawowego limitu 60%. W 2008 r. wyniósł on 20,2% i był
wyższy w porównaniu z 2007 r. o 0,5 pp. W 2008 r. tylko w 2 JST (wobec 5 w 2007 r.)
wskaz
nik zadłużenia przekroczył 60%.
Zadłużenie, dług w relacji do dochodów
W I półroczu 2009 r. wskaz
nik zadłużenia JST według województw kształtował się na
poziomie od 10,2% do 27,2%. Najmniej zadłużonymi jednostkami samorządu terytorialnego
były jednostki województwa świętokrzyskiego, a najbardziej województwa małopolskiego.
Udział zobowiązań ogółem oraz zobowiązań ogółem bez środków na projekty unijne w planowanych
dochodach ogółem JST wg województw w I półroczu 2009 r.
Wśród jednostek zadłużonych 71,8% stanowiły jednostki o wskaz
niku zadłużenia poniżej
20%.