Dr Janusz Śniadecki, Wpływ raportu Komisji Lorda Nolana na kształtowanie się systemów etyczno-prawnych w polskim życiu publicznym i biznesie, po 1994 roku.
Kodeks Etyki Lorda Nolana powstał jako próba kodyfikacji zasad i reguł mających na celu likwidację praktyk korupcyjnych. W październiku 1994 roku została powołana Komisja ds. Norm w Życiu Publicznym. Inicjatorem tego przedsięwzięcia była John Major, ówczesny premier Wielkiej Brytanii. Z czasem komisja została nazwana Komisją Nolana.
1. Siedem zasad Komisji Nolana wprowadzających etyczne reguły postępowania w życiu publicznym w obszarach granicznych biznesu i polityki.
Lord Nolan, zaproponował 7 zasad o charakterze uniwersalnym i ponadczasowym, które miały za zadanie zapewnić realizację podstawowych norm moralnych i zasad etycznych w życiu publicznym przez przedstawicieli władzy państwowej w nakładających się obszarach biznesu i polityki.
Zasady te zawierały postulaty: bezinteresowności, niezawisłości (rzetelności), obiektywizmu, odpowiedzialności, jawności (otwartości), uczciwości oraz przywództwa.
1.1. Zasada bezinteresowności.
Zasada bezstronności wprowadzała zalecenie dla sprawujących funkcje publiczne, by w trakcie podejmowania decyzji kierowali się jedynie dobrem publicznym.
Wykluczone jest podejmowanie decyzji mające na celu uzyskanie korzyści materialnych lub finansowych dla siebie, swych rodzin, krewnych, czy przyjaciół.
1.2. Zasada rzetelności (niezawisłości).
Zasada niezawisłości głosiła, iż sprawującym urzędy publiczne nie wolno zaciągać jakichkolwiek zobowiązań o charakterze finansowym lub też innego typu od osób trzecich lub organizacji, które mogłyby wywierać istotny wpływ na sposób sprawowania przez nich funkcji publicznej.
1.3. Zasada obiektywizmu.
Zasada obiektywizmu zakładała, że w trakcie wypełniania funkcji publicznych, takich jak obsadzanie stanowisk publicznych, zawieranie kontraktów, rekomendowanie osób do nagród i innych korzyści, sprawujący funkcje publiczne powinni kierować się kryteriami merytorycznymi.
1.4. Zasada odpowiedzialności.
Zasada odpowiedzialności nakładała na sprawujących funkcje publiczne obowiązek odpowiedzialności przed społeczeństwem za swoje decyzje i działania. Zgodnie z tą zasadą osoby pełniące funkcje publiczne powinny poddać się także, wszelkim procedurom kontrolnym, odpowiednim dla ich stanowisk.
1.5. Zasada otwartości (jawności).
Zasada jawności oznaczała, że sprawujący funkcje publiczne zawsze powinni podejmować decyzje i działania tak jawnie, jak to jest tylko możliwe. Natomiast powinni podawać uzasadnienie swoich decyzji i ograniczać przepływ informacji tylko wtedy, gdy wyraźnie wymaga tego interes społeczny.
1.6. Zasada uczciwości.
Zasada uczciwości zobowiązywała sprawujących funkcje publiczne do deklarowania wszelkich, prywatnych korzyści związanych z zajmowanym stanowiskiem i zażegnywania wszelkich, wynikających z pełnienia tych funkcji, konfliktów w sposób chroniący dobro społeczne.
1.7. Zasada przywództwa.
Zasada przywództwa zobowiązywała pełniących funkcje publiczne do promowania, wspierania i realizacji wymienionych zasad, zaczynając od siebie i dając przykład innym.
2. Adaptacje zasad w zachodnich i polskich systemach etyczno-prawnych.
Za nieprzestrzeganie wymienionych zasad Komisja nie przewidywała żadnych, prawnych sankcji. Mimo braku bardziej rygorystycznych postulatów w zakresie ich stosowania - od początku powstania, stały się one podstawą opracowania szczegółowych kodeksów etyki dla wielu grup zawodowych służby publicznej, (m.in. menedżerów publicznych, ministrów, organizacji lobbingowych, itp.), nie tylko w Wielkiej Brytanii.
Nośność i otwarty charakter siedmiu postulatów Komisji Nolana zapewniły im liczne adaptacje i kodyfikacje zawodowe nie tylko w wielu krajach europejskich, ale także w Kanadzie i w USA. Również miały one istotny wpływ na kształtowanie się systemów etyczno-prawnych w polskim życiu publicznym i biznesie po 1989 roku.
Jednak sfera etyki w działalności osób pełniących funkcje publiczne, wciąż jest w Polsce traktowana marginalnie. Przypisać to należy, - zarówno specyfice transformacji ustrojowej, ekonomiczno-społecznej i gospodarczej, niesprzyjającej powstawaniu norm środowiskowych, - jak też znikomej w tym zakresie aktywność ustawodawczej Sejmu, czego ewidentnym przykładem może być kilkunastoletnia praca nad wieloma kodeksami, m.in.: Kodeksem etyki poselskiej, Kodeksem etyki służby cywilnej, czy też Kodeksem etyki lobbisty.
W wyniku braku zdecydowanych działań w tym zakresie przez ostatnich 20 lat, liczba regulacji etycznych środowisk zawodowych wciąż nie przekracza kilkunastu. Wprawdzie istnieje spora liczba kodyfikacji cechowych, które przestrzegane są od wielu lat, jednak regulacje moralne tzw. nowych zawodów i funkcji w dalszym ciągu czekają na swoją kolej.
2.1. Kodeks Etyki Służby Cywilnej
Przy końcu lat 90, w kontekście reformy administracji publicznej, sporo mówiono o potrzebie stworzenia sytemu etyki urzędniczej.
Pracownicy administracji jak dotąd nie doczekali się powszechnie obowiązującego Kodeksu etyki. Jednak to właśnie pracownicy samorządowi są najbliżej obywatela i na nich spoczywa duża część odpowiedzialności za bezpośrednią realizację dobra wspólnego.
Jedynym efektem prac kodyfikacyjnych był dotychczas ustanowiony, jedynie do służby cywilnej działającej w ramach administracji rządowej, projekt kodeksu urzędnika, opublikowany ostatecznie 11 października 2002 r., jako Kodeksie Etyki Służby Cywilnej.
Ustawodawca wprowadził dla tej wielkiej grupy pracowników pewne standardy postępowania. Zostały one określone w rozdziale III ustawy O pracownikach samorządowych.
Samorządy także same przystąpiły do tworzenia własnych kodeksów etycznych. Zawarty został tam katalog standardów zachowań etycznych, które wprowadzają pewne zasady zachowania oraz postępowania pracowników samorządu.
W polskim prawodawstwie nie istnieje odpowiednik brytyjskiego kodeksu służby cywilnej, który regulowałby zasady etyki zawodu urzędnika państwowego.
Pewne regulacje etyki urzędniczej zawarte są w ustawie O służbie cywilnej, jednakże w większości stanowią przeniesienie zasad wymienionych w nieaktualnej ustawie z dnia 16 września 1982 r., O pracownikach państwowych. A zatem ustawa obowiązująca w poprzednim ustroju polityczno-prawnym, reguluje także aspekty etyczne dziś.
W obowiązującej ustawie dodano tylko jeden, ale niezwykle istotny zapis o apolityczności służby cywilnej. Tym większego znaczenia nabiera kodyfikacja etyki urzędniczej, regulujący precyzyjnie normy etyczne obowiązujące urzędników. Kodeks ten zawiera rozwinięcie postulatów Nolana.
W §1 Kodeksu Etyki Służby Cywilnej, jego autorzy umieścili zapis definiujący władzę publiczną jako służebną w stosunku do praw obywateli i prawa w ogóle. Praca w ramach służby publicznej ma zaś zawsze mieć na względzie dobro Rzeczpospolitej Polskiej, jej ustrój demokratyczny oraz uzasadnione interesy każdej osoby. Członek służby cywilnej winien nadto przedkładać dobro publiczne nad interesy własne i swojego środowiska. Jest to prosta interpretacja zasady bezstronności Kodeksu Nolana.
W tym samym paragrafie znalazł się zapis wprowadzający postulat takiego działania urzędnika, by mogło być no wzorcem praworządności i prowadziło do pogłębienia zaufania obywateli do Państwa i jego organów. W zapisie tym, bez trudu znajduje się założenia zasad odpowiedzialności, uczciwości i przywództwa zawartych w Kodeksie Nolana.
Dalsze tezy Komisji Nolana (rzetelność i obiektywizm) zostały rozwinięte w §3 i §4 KESC. Zgodnie z literą zawartą w wymienionych przepisach członek korpusu służby cywilnej, powinien dbać o rozwój swojej wiedzy zawodowej, zawsze w pełni zaznajamiać się ze stanem prawym i faktycznym zaistniałej sytuacji, rzeczowo argumentować podejmowane decyzje, nie dopuszczać się do podejrzeń o związek między interesem publicznym i prywatnym, nie podejmować zobowiązań, które mogą kolidować ze sposobem podejmowania decyzji, nie przyjmować żadnej formy zapłaty za wystąpienia publiczne, które mają związek z podejmowaną decyzją.
Także zasada otwartości znalazła swój odpowiednik w zapisie Kodeksu w §2 pkt. 4,6,9. Zgodnie z nimi urzędnik powinien zawsze być gotów do uznania swoich błędów i przyjęcia słów krytyki. Jego działania nie powinno także utrudniać rozliczenia się ze swojego postępowania przed zwierzchnikami. Powinien także aprobować fakt, iż służba cywilna wymaga zgody na ograniczenie zasady poufności informacji, dotyczącej także życia prywatnego.
W literaturze słusznie uważa się, iż twórcy KESC wzorowali się na rozwiązania brytyjskich.
W Kodeksie Etyki Służby Cywilnej widać adaptacje zasad Nolana. „Obowiązujące przepisy (...) korespondują z rozwiązaniami brytyjskimi, istnieją jednak luki i niespójności. (...) Rozwiązania zaproponowane w polskiej wersji kodeksu winny być maksymalnie konkretne, tak by nie powstały wątpliwości o charakterze moralnym.”
Zwrócić warto uwagę, na przedłużający się proces wdrażania kodeksu w życie. Od 2001 roku istniał jedynie jego projekt, pozytywnie zaopiniowany przez środowiska urzędnicze. Środowisko służby cywilnej czekało ponad rok na publikacje Kodeksu w „Monitorze Polskim”.
Kodeks Etyki Nolana powstał jako próba stworzenia instrumentu antykorupcyjnego w brytyjskiej służbie publicznej. Podobne cele przyświecały twórcom polskich rozwiązań. Reforma administracji publicznej bez jasnych norm etyczno-moralnych, dała możliwość do wielu nadużyć w sferze podejmowania decyzji administracyjnych.
Zdaniem ekspertów brak standardów moralnych w pracy sektora publicznego przekłada się na obniżenie profesjonalizmu zawodowego administracji. W rezultacie mniej sprawny aparat państwowy obniża szansę rozwojowe całego kraju, zniechęca inwestorów zagranicznych i partnerów międzynarodowych Polski. Kolejne nadużycia polityków lub urzędników nie tylko kompromitują poszczególne osoby, ale również wpływają destabilizująco na podstawy systemu demokratycznego.
Obok systemu etyki urzędniczej, niezwykle istotne znaczenie dla stabilności systemu politycznego, ma system etyki poselskiej. Polityce z kręgu parlamentarnego nie mniej, niż urzędnicy narażeni się na próby korupcji przy podejmowaniu decyzji. Na straży moralności posłów i senatorów stoją przepisy kodeksu etyki poselskiej.
2.2. Kodeks Etyki Poselskiej
Kodeks etyki poselskiej został wprowadzony w życie na mocy uchwały Sejm RP z dnia 17 lipca 1998 r. Podobnie jak projekt Kodeksu etyki urzędniczej stanowi on prostą adaptację zasad Komisji Nolana. Opiera się na zasadach bezinteresowności, otwartości, uczciwości, rzetelności, odpowiedzialności i przywództwa.
Art. 3 uchwały postuluje o kierowanie się interesem publicznym (zasada bezstronności) w podejmowaniu decyzji. Nakłada zakaz wykorzystywania swojej funkcji w celu uzyskiwania korzyści dla siebie i osób bliskich. Zakazuje też przyjmowania jakichkolwiek korzyści, które mogłyby mieć wpływ na działalność posła.
W kolejnych artykułach czytamy o konieczności działalności możliwie otwartej, tak by opinia publiczna mogła uzyskać jak najwięcej informacji nt. procesu podejmowania decyzji (zasada otwartości). Poseł winien nadto rzetelnie wypełniać swoje obowiązki, a w pracach sejmowych kierować się jedynie względami merytorycznymi (zasada rzetelności i uczciwości). Poseł powinien też dbać o dobre imię Sejmu i szanować godność innych osób (zasada przywództwa).
Zgodnie z uchwałą, poseł wreszcie odpowiada za swoje decyzje i działania oraz powinien poddać się obowiązującym procedurom wyjaśniającym i kontrolnym.
Zgodnie z ostatnim artykułem uchwały poseł za naruszenie Zasad Etyki Poselskiej ponosi odpowiedzialność określoną przepisami Regulaminu Sejmu. Sankcje za naruszenie Zasad nie są jednak zbyt dotkliwe. Komisja, po rozpatrzeniu sprawy i stwierdzeniu naruszenia przez posła "Zasad etyki poselskiej", może w drodze uchwały: zwrócić posłowi uwagę, udzielić posłowi upomnienia, udzielić posłowi nagany.
Szczególna rola jaką pełnią parlamentarzyści wymaga ścisłego uregulowania zasad etyki poselskiej. Posłowie i Senatorowie w procesie podejmowania decyzji narażeni są na liczne działania lobbystów, którzy nie zawsze kierują się przesłankami dobra wspólnego.
Krótki i dość ogólny tekst Zasad Etyki Poselskiej nie stanowi skutecznego instrumentu walki z korupcją. W prawie polskim znajdują się, co prawdą inne regulację (zasada jawności majątkowej, czy rejestr korzyści) kodyfikujące sferę etyki poselskiej, jednakże brak tu rozwiązania spójnego i ostatecznego.
Nie powinien, więc dziwić fakt, że coraz częściej docierają do opinii publicznej informacje o kolejnych nadużyciach. Nie bez znaczenia jest także fakt, praktycznie braku regulacji w sferze lobbingu, czyli grupie specjalistów bezpośrednio oddziałującej na polityków.
2.3. Kodeks etyczny lobbysty (projekt)
Środowisko lobbystów postuluje o jak najszybsze wprowadzenie ustaw, które precyzyjnie i jednoznacznie określiłyby reguły i zasady rządzące polskim lobbingiem. Gdzieś w komisjach sejmowych utknęła ustawa „O jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie do informacji”, przyjęto zaś „ustawę o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r nr 112 poz. 1198 - z późniejszymi zmianami)”, która jest podstawą dalszych prac legislacyjnych związanych z omawianym zagadnieniem.
Ustawę: O działalności lobbingowej w procsie stanowienia prawa, z dnia 7 lipca 2005 r., Sejm zatwierdził 28 lutego 2006 roku. Weszła ona w życie 7 marca 2006 r. [Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1414 oraz Dz.U. z 2009 r. nr 42, poz. 337].
To jednak nie wyczerpuje zupełnie zagadnienia wpływu gospodarki na politykę (lobby). Pewnym gwarantem jakości lobbingu powinny stać się również organizacje samych lobbystów, dbające o jak najlepsze imię prowadzących taką działalność. Regulacje wewnętrzne mogą stanowić silny fundament działalności lobbingowej, jak ma to miejsce np. w Wielkiej Brytanii czy Francji .
Krokiem w przód jest projekt Kodeksu Etycznego Lobbysty, który od kilku lat nie może doczekać się wersji ostatecznej. Przy analizie tekstu trudno nie oprzeć się wrażeniu, że u podstaw jego stworzenia legły zasady etyczne komisji Nolana.
To nie powinno dziwić, wszak lobbing to sposób wpływania na polityków w celu wywołania określonych skutków. Kodeks lobbysty musi zatem być zgodny w kodeksem polityka (czy raczej parlamentarzysty). W tekście pobrzmiewają zatem echa zasady uczciwości, otwartości, bezstronności, rzetelności i przywództwa.
Lobbysta winien w swej pracy kierować się osobistą i zawodową uczciwością. Nie może oferować politykowi żadnych korzyści materialnych ani żadnych innych, nie może stosować metod nacisku niezgodnych z normami społecznymi, zobowiązany jest także do prowadzenia wewnętrznego rejestru korzyści wręczanych politykom (zasada rzetelności).
Lobbysta, musi zawsze jasno, rzetelnie i logicznie przedstawiać swoje stanowisko (zasada obiektywizmu). Powinien także zawsze być gotów ujawniać swoje relacje z klientami i politykami ilekroć zajdzie taka konieczność (zasada otwartości). Jest gotów także ciągle podnosić swoje kwalifikacje oraz dążyć do rozpowszechniania kodeksu etyki zawodowej (zasada przywództwa).
Lobbing to nowa dziedzina działalności gospodarczej. Wewnętrzne kodyfikację będą skuteczne, kiedy całe środowisko będzie silne i spójne. Na to potrzeba jednak więcej czasu i pomocy ze strony ustawodawstwa państwowego.
3. Zakończenie
Zasady etyki Komisji Nolana, wydają się być z perspektywy czasu żelaznym fundamentem, na którym warto oprzeć kodeksy etyki zawodowej pracujących w sferze działalności publicznej.
Katalog polskich adaptacji Kodeksu Nolana, z pewnością nie zamknie się tylko wymienionymi przykładami. Trwa dyskusja nad przyszłym kształtem zasad etyki prokuratorskiej. Być może i w tym przypadku znajdzie zastosowanie 7 zasad Nolana.
Wymienione w Kodeksie Nolana założenia śmiało mają charakter uniwersalny. Można je zastosować w każdych warunkach i nic nie stracą ze swej aktualności. Być może dlatego właśnie cieszą się tak dużym powodzeniem u twórców kodeksów zawodowych.
Warto również zwrócić uwagę, na pewną powierzchowność wspomnianych zasad. Bez szczegółowych regulacji, są jedynie zbiorem pobożnych reguł, o raczej mizernym zastosowaniu. Jeśli zaś posłużą jako punkt wyjścia do precyzyjnej kodyfikacji, z pewnością staną się mocnymi punktami każdego kodeksu etycznego.
Literatura:
Marcin Golec, Kodeks etyki Lorda Nolana i jego adaptacje w polskich systemach etyczno-prawnych, Zeszyty Naukowe WSB w Tarnowie, Tarnów 2004.
Pierwszy Raport Komisji Nolana - Wielka Brytania 1995. DOBRO WSPÓLNE WŁADZA KORUPCJA - Konflikt Interesów w Życiu Publicznym (pod redakcją Ewy Popławskiej). ISP Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej. Warszawa 1997.
1