1098872533

1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego

runków ekonomicznych i politycznych w kraju kreują model samorządu terytorialnego, a tym samym stosunki wzajemne rząd-samorząd terytorialny w państwie prawa kształtowane są przede wszystkim przez prawo konstytucyjne i ustawy. W celu stworzenia stabilnych warunków działania samorządu terytorialnego w Konstytucji RP⁸ zawarte są uregulowania dotyczące ustroju samorządu terytorialnego i podstaw prowadzenia samorządowej gospodarki finansowej. Ustawa zasadnicza zawiera określenie zasad i kryteriów rozdziału kompetencji między administrację rządową i samorządową oraz ustroju wewnętrznego samorządu terytorialnego, a także zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konstytucja RP reguluje również zagadnienia źródeł dochodów JST, lokalnego władztwa podatkowego i gwarancji dla poziomu dochodów otrzymywanych przez JST z budżetu państwa⁹.

Zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności)¹⁰ zawartą we wstępie do Konstytucji RP administracja samorządowa nie ma uprawnień władzy ustawodawczej. Uchwały podejmowane przez organy gmin, powiatów i województw samorządowych muszą być zgodne z Konstytucją RP i ustawami, a ponadto nad zgodnością prawa stanowionego przez organy samorządowe czuwają również organy nadzoru.

Istotę samorządu terytorialnego określa jego podmiot i przedmiot oraz sposób wykonywania przezeń zadań publicznych. Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (wspólnota samorządowa) powołany przez państwo w celu realizacji jego zadań (zgodnie z zasadą decentralizacji), a przedmiotem samorządu terytorialnego jest wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny jako zdecentralizowaną formę administracji publicznej".

Samorząd terytorialny jest zdecentralizowanym związkiem publicznoprawnym powołanym do wykonywania określonych zadań administracji publicznej. Powyższe podejście do pojęcia samorządu terytorialnego wynika z jego istoty prawnej. Z punktu widzenia materialnego nie ma w zasadzie różnicy między administracją rządową a samorządową, gdyż są one częściami składowymi administracji funkcjonującej na terytorium całego państwa (administracji państwowej, publicznej). Różnice między administracją rządową a samorządową mają charakter formalny (organizacyjny). Funkcje i zadania samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między władzę centralną a samorząd terytorialny¹². A zatem, dobra publiczne mające charakter krajowy (np. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiar sprawiedliwości, nauka) dostarczane są przez władze centralne, natomiast w dobra publiczne o charakterze lokalnym i regionalnym (korzyści z tych dóbr mają ograniczony zasięg

⁸ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

⁹ Zob. E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997, s. 21-24.

¹⁰ Zasada pomocniczości to jedna z zasad organizacji współczesnych państw, która polega na takim podziale zadań pomiędzy różne podmioty, aby państwo jako całość wykonywało tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli, ich wspólnoty czy też rozmaite organizacje. A zatem, władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły - „tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe"; por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, Reforma samorządu terytorialnego, 1.1, Zagadnienia administracyjno-prawne, Szczecin-Zielona Góra 1998, s. 17.

¹¹ Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tamo, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 15-16.

¹² Por. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Sam. Tery t. 2000, nr 1-2, s. 85-86.