Rozdział 3 - System Organów państwowych
3.1. Wyjaśnienia wstępne
Władza państwowa - terytorialnie zorganizowany kompleks stosunków nadrzędności i podporządkowania ujęty w ramy specjalnej organizacji posługującej się prawem i dysponującej możliwością użycia przymusu społecznego.
Organ państwa - podmiot prawa wyposażony w kompetencję do dokonywania działań w imieniu państwa. Organy p. są powiązane na zasadzie podziału władzy lub jej jedności.
Aparat państwowy - nie są to organy państwowe, ale zespół instytucji (a więc nie tylko organów) służących realizacji zadań państwa np. urzędy administracyjne, policja, siły zbrojne.
Podział organów:
Pod względem liczby osób (fizycznych) sprawujących dany urząd: jednoosobowe (np prezydent) lub wieloosobowe (np parlament). Organ wieloosobowy to nie organ kolegialny! Może istnieć organ wieloosobowy decydujący jednoosobowo (np prezes, a pozostali doradzają). Stąd rozróżniamy organy monokratyczne: jedno- i wieloosobowe, oraz kolegialne.
Pod względem sposobu powoływania: z wyboru (np prezydent) i z nominacji (np wojewoda).
Pod względem czasu trwania: organy kadencyjne (np Trybunał Konst.) i organy powoływane na czas nieokreślony (np Sąd Najwyższy).
Pod względem trybu funkcjonowania: organy pracujące sesyjnie (niektóre parlamenty), lub permanentnie (ombudsman).
SESJA = część kadencji w której dany organ może wykonywać zadania państwowe ale otwarcie tego okresu jest często uzależnione od decyzji innego organu. PERMANENCJA = organ może podejmować działalność w każdej chwili.
Pod względem autonomii w relacjach z innymi organami: samoistne (RPO), pomocnicze (komisja Senatu RP)
Pod względem obszaru działania: centralne (np RM), terenowe (np wojewoda).
Pod względem konstytucjonalizacji: - konstytucyjne (KRRiT), pozakonstytucyjne (Państwowa Komisja Wyborcza).
Pod względem struktury: proste - organ jednoizbowy i złożone - więcej niż jeden organ. Każdy organ kolegialny ma strukturę złożoną.
Pod względem funkcji: ustawodawczy, wykonawczy, sądowniczy.
3.2. Zasady kreujące system organów państwowych
3.2.1. Zasada podziału władz
Monteskiuszowska idea trójpodziału władzy („O duchu praw”, 1748) zawiera zasady: społecznego podziału władzy, równowagi i wzajemnego hamowania władz. Jeżeli tak nie będzie mamy do czynienia z naruszeniem wolności. Druga z zasad nazywana jest w literaturze anglosaskiej jako „checks and balances” i rozwinął ją A. Hamilton. Według niego każda z władz powinna mieć niewielki wpływ ma powoływanie drugiej, członkowie każdego rodzaju władzy powinni być od siebie niezależni. Przewaga władzy ustawodawczej wymaga by była ona podzielona (dwuizbowość) a słabość władzy wykonawczej wymaga wzmocnienia i możliwości ingerowania w kompetencje władzy ustawodawczej aby zapobiegać złym ustawom. Współcześnie teoria Monteskiusza nie uwzględnia zróżnicowania funkcji państwa i skomplikowania systemu jego organów. Podział władzy nie musi oznaczać trójpodziału. Za to jeśli chodzi o zasadę wzajemnego hamowania powinno się do niej dodać zasadę wzajemnego uzupełniania i współpracy.
3.2.2. Zasada jedności władzy państwowej
W skrajnej postaci - faszyzm, w łagodniejszych - monarchia absolutna, autorytaryzm. W ujęciu bardziej współczesnym zasada ta polega na supremacji parlamentu ale jednocześnie na kompromisie z innymi organami. Rousseau wysuwał inną koncepcję, tj monistyczną w której władza była skoncentrowana w jednym organie podporządkowanym suwerenowi. Dla tej koncepcji charakterystyczna jest hierarchiczna struktura organizacyjna państwa na czele której znajduje się organ najwyższy a wszystkie inne są mu podporządkowane. Władza ustawodawcza miała wydawać ustawy i zabezpieczać ich wykonanie”. Taki model hołdujący jedności władzy ustawodawczej i wykonawczej przyjęły państwa socjalistyczne - tam podział kompetencji był pomiędzy tzw. „pionami”: władzy państwowej, administracji, sądownictwa, prokuratury . W PRLu istniał też pion organów kontroli państwowej. Tu zasada jedności miała służyć podporządkowaniu organów przedstawicielskich partii komunistycznej. Organów przedstawicielskich w konstytucjach socjalistycznych nie nazywano „ustawodawczymi” ale „organami władzy państwowej”. Jedność wykonywania władzy zapewniała także zasada centralizmu demokratycznego - polegała na hierarchizacji struktury organizacyjnej państwa z centralnym ośrodkiem kierowania, tworzonym rzekomo oddolnie na podstawie demokratycznej procedury. Zasadę jedności władzy państwowej należy odróżnić od zasady jednolitości aparatu państwowego bowiem jednolitość jest zasadą o charakterze techniczno - organizacyjnym a nie ideą kreującą system organów państwowych.
3.3. System organów państwowych według wybranych koncepcji modelowych
3.3.1. Model - parlamentarno - gabinetowy
Zwany także systemem parlamentarnym. Rząd powoływany przez głowę państwa musi mieć akceptację parlamentu. Cechy tego systemu:
- dualizm egzekutywy (obok głowy państwa istnieje odrębny organ = rząd z premierem)
- neutralizacja polityczna głowy państwa - osoba ta nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem i nie może być przez parlament odwołana. Musi więc istnieć instytucja kontrasygnaty - każdy akt głowy państwa wymaga podpisu premiera i odpowiedniego członka rządu którzy biorą odpowiedzialność za to.
- parlamentarna inwestytura rządu - zgody na jego skład i program udziela parlament większością głosów, rząd musi też uzyskać wotum zaufania parlamentu.
- odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem (odp. parlamentarna) - W razie wotum nieufności ustępuje cały rząd (odpowiedzialność solidarna) lub jego członek (odpowiedzialność indywidualna).
- zinstytucjonalizowana opozycja - nie ma monopartyjności.
Geneza tego systemu - Wielka Brytania - XVIII w., powstał gabinet który przestał być organem zaufania monarchy, a zaczął być komitetem wykonawczym parlamentu. Przyjęto zasadę - król rządzi przez gabinet w którego składzie są przywódcy większości parlamentarnych.
Model ten jest systemem dwupartyjnym gdzie panuje dyscyplina partyjna a premier jest liderem partii rządzącej (Wielka Brytania) lub wielopartyjnym gdzie żadna z partii nie ma większości bezwzględnej w parlamencie, a rząd ma charakter koalicyjny i może zostać rozwiązany przez głowę państwa, trwałość rządu jest uzależniona od układu sił w parlamencie (układ sił może być ustabilizowany jak np w Norwegii, RFN lub nieustabilizowany gdzie następują częste zmiany koalicyjne np Włochy). W modelu tym mogą też być rządy mniejszościowe.
Trudno wskazać wzorcowe odzwierciedlenie tego systemu w praktyce ustrojowej jakiegoś państwa ale mówi się że system III Rep. Francuskiej był takim. Istnieje kilka odmian systemu parlamentarno - gabinetowego np.
SYSTEM KANCLERSKI (RFN): Cechy:
- Silna pozycja kanclerza jako szefa rządu, podporządkowanie mu pozostałych członków gabinetu. Kanclerz nie jest primus inter pares jak w „klasycznym” modelu . Ministrowie podlegają wytycznym kanclerza, są powoływani i odwoływani na jego wniosek, parlament zaś tylko powołuje i odwołuje kanclerza.
- przyjęcie instytucji konstruktywnego wotum nieufności jako formy odpowiedzialności parlamentarnej kanclerza - odwołanie kanclerza tylko gdy parlament bezwzględną większością głosów powoła nowego kandydata. Jeśli tak nie będzie to urzędujący kanclerz nadal rządzi mimo utraty poparcia większości parlamentu.
- ograniczenie możliwości rozwiązania parlamentu przez egzekutywę.
3.3.2. Model prezydencki
Tutaj istnieje szczególny układ stosunków między prezydentem a parlamentem - władze są bardziej w separacji niż we współdziałaniu. System ten ukształtował się w USA po 1863 r. choć konstytucja z 1787 była podwalinami. Przejmowały go państwa Ameryki Pd. ale tam uległ znacznym wynaturzeniom. Jego cechy to:
- monizm egzekutywy - połączenie funkcji głowy państwa z głową rządu, konstytucja mówi że władza wykonawcza przysługuje Prezydentowi, któremu podporządkowani są ministrowie (sekretarze stanu). Są oni też wykonawcami woli prezydenta i kierownikami resortów, którzy nie tworzą jednak rady ministrów. Prezydent jest dowódcą armii, twórcą polityki zagranicznej i szefem partii z której kandydował w wyborach. Decyzje realizuje dzięki bezpośrednim funkcjom codziennego rządzenia (day-to-day government).
- separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej - wynika z tego, że prezydenta powołuje się w powszechnych wyborach pośrednich (wyborcy wyznaczają elektorów a ci wybierają prezydenta). Parlament może więc reprezentować inną partię niż większość parlamentarna. Prezydent nie ma inicjatywy ustawodawczej, a parlament nie może zdymisjonować ministra ani prezydenta. Ani prezydent ani sekretarz stanu nie mogą łączyć stanowiska z mandatem przedstawicielskim.
- wzajemna kontrola i równowaga - checks and balances, prezydent ma prawo weta zawieszającego wobec ustaw i może wydawać rozporządzenia. Niektóre nominacje prezydenckie czy ratyfikacja umów przez prezydenta wymagają zgody Senatu.. Dzięki orędziom do Kongresu prezydent ma wpływ na kierunki jego prac, partia prezydenta dysponuje większością w obu izbach Kongresu. Prezydent i ministrowie ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną przed parlamentem (procedura impeachmentu - oskarżenie przez Izbę Reprezentantów przed Senatem za naruszenie konstytucji, zdradę stanu lub ciężkie przestępstwo). Prezydent nie jest odpowiedzialny politycznie przed parlamentem i nie istnieje instytucja kontrasygnaty.
- pluralny system partyjny - nie może być monopartyjności, warunkiem sine qua non jest istnienie legalnej zinstytucjonalizowanej opozycji.
W warunkach południowoamerykańskich tak znaczna koncentracja władzy w monokratycznym organie może prowadzić do dyktatury jednostki, autorytaryzmu, rządów despotycznych.
3.3.3. Model parlamentarno - komitetowy = Model komitetowy = System rządów zgromadzenia = S. konwentu
Nazwa „system komitetowy” eksponuje pozycję Komitetu ale to parlament pełni nadrzędną rolę wobec rządu który jest sui generis komitetem wykonawczym organu przedstawicielskiego, dlatego lepiej używać 2-członowej nazwy. Struktura organizacyjna władztwa państwowego oparta jest na zasadzie jedności władzy. Cechy:
- Preponderancja parlamentu - to organ najwyższy, rząd i głowa państwa są pod jego zwierzchnictwem
- Kreacyjna zależność rządu od parlamentu. Głowa państwa nie może nominować rządu. Rząd wcale nie musi mieć składu poselskiej, lepiej nawet jest gdy w komitet rekrutuje się na zasadzie incompatibilitas.
- Funkcjonalna zależność rządu od parlamentu - prawodawstwo i linia polityki ustalane przez parlament wykonuje rząd.
- Znikomy wpływ rządu na funkcjonowanie parlamentu - rząd ma jedynie możliwość inicjatywy ustawodawczej i prawo żądania zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu
- Skrócenie pełnomocnictw parlamentu wyłącznie mocą własnej uchwały - głowa państwa nie może rozwiązać parlamentu, ewentualny konflikt pomiędzy parlamentem a rządem w tym systemie zawsze rozwiązuje się na korzyść parlamentu.
- Odpowiedzialność polityczna głowy państwa przed parlamentem - parlament może odwołać głowę państwa, nie chroni jej instytucja kontrasygnaty.
- Uniezależnienie funkcjonowania modelu od systemu partyjnego
* Model może działać w warunkach monopartyjności jak i dwupartyjności, także wielopartyjności (wtedy komitet ma koalicyjny skład członkowski). System monopartyjności reprezentowała partia marksistowsko - leninowska (model parlamentarno - komitetowy ma więc uniwersalność zastosowań).
- Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem - istnieje, ale nie ma votum nieufności. Jednak by odwołać Komitet trzeba złożyć wniosek który musi być głosowany na tym samym posiedzeniu na którym został zgłoszony (wniosek taki można ponowić po 3 miesiącach).
Model ten prezentuje Konfederacja Szwajcarska, ale nie jest to opinia jednomyślna. Tam wg konstytucji władza zwierzchnia należy do Zgromadzenia Federalnego, organem wykonawczym jest Rada Federalna (7 członków na 4 lata - wybierani przez parlament), spośród jej członków co roku wybiera się prezydenta pełniącego funkcje reprezentacyjne. Rada F. posiada inicjatywę ustawodawczą, jej członkowie biorą udział w posiedzeniach parlamentów. W razie rozbieżności Rada F. nie podaje się ona do dymisji ale dostosowuje swą politykę do stanowiska parlamentu. Zwierzchnictwo parlamentu i supremacja władzy prawodawczej moderowane są mechanizmem demokracji bezpośredniej (referendum, obywatelska inicjatywa ustawodawcza).
3.3.4. Modele mieszane
Przyjmują postać systemu semi - prezydenckiego (pół - prezydenckiego, prezydencjalnego) lub systemu parlamentarno - prezydenckiego.
System semi - prezydencki: J. Chatelain (czyt. „szatlę”) charakteryzuje trójpodział władzy we Francji jako: prezydenta, rząd, parlament. Od 1962 prezydent powoływany jest w wyborach powszechnych, co legitymizuje jego autonomiczną pozycję. Istnieje instytucja prerogatyw prezydenckich (aktów urzędowych nie wymagających kontrasygnaty) np nominacja premiera, rozwiązanie parlamentu, decyzję poddania referendum projektu ustawy, polityka zagraniczna, obronność państwa. Prezydent Republiki za te akty nie odpowiada, odpowiada on jedynie wg konstytucji za zdradę kraju (w stan oskarżenia stawiają go wtedy obie izby bezwzględną większością). Głowa państwa może w każdym momencie rozwiązać parlament i zarządzić przedterminowe wybory. Głowa państwa jest arbitrem - ma prawo weta ustawodawczego, zarządzenia referendum, odesłanie ustawy do Rady Konstytucyjnej. Rząd odpowiada politycznie przed parlamentem i głową państwa, prezydent musi przewodniczyć posiedzeniom Rady Ministrów i na posiedzeniu najwyższych komitetów oraz komisji obrony narodowej (jako szef sił zbrojnych). Kształt prezydentury jest więc monokratyczny i zależy od stylu sprawowania władzy prezydenta, jego osobowości i umiejętności oraz od kontekstu sytuacyjnego. * F. Mitterand - za jego czasów kohabitacja (współistnienie) - prezydent i premier reprezentują odmienne bloki polityczne, mamy więc dualizm egzekutywy.
System parlamentarno - prezydencki: prezydent pochodzi z wyborów powszechnych, ma kompetencje władcze. Ministrowie i premier ponoszą odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, który może rozwiązać prezydent w określonych konstytucją przypadkach. Model ten jest nieco zbliżony do Polskiego. Polski system organów państwowych: tryb wyboru w głosowaniu powszechnym zapewnia głowie państwa niezależny od innych organów status, aczkolwiek nie należy przeceniać ustrojowej pozycji prezydenta. Konstytucja określa sferę uprawnień własnych prezydenta oraz uprawnienia wykonywane za kontrasygnatą premiera. Prezydent nie może samodzielnie sprawować władzy wykonawczej i kierować całością działań tej władzy. Zasadniczy ciężar sprawowania tej władzy spoczywa na rządzie (służy mu także domniemanie kompetencji). Prezydent pełni rolę arbitra - może w pewnych wypadkach skrócić kadencję parlamentu (art. 155, 225), zarządzić referendum (za zgodą Senatu), ma veto ustawodawcze, może odesłać ustawę do TK. Prezydent nie może samodzielnie odwoływać rządu ani dokonywać zmian w jego składzie bez wniosku premiera. Dlatego właśnie Polska jest raczej modelem parlamentarno - gabinetowym bo głowa państwa nie ma aż takich kompetencji władczych wobec rządu.