Rozdzial VIII

TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE

ADMINISTRACJI SPECJALNEJ

1. Rodzaje jednostek organizacyjnych

administracji specjalnej

W rozdziale niniejszym ograniczamy się do prezentacji wybranych organów tzw. administracji specjalnej - czyli organów administracji podporządkowanych bezpośrednio centralnym organom administracji (ministrom, kierownikom urzędów centralnych).

W literaturze przedmiotu i w przepisach można spotkać także inne określenia na oznaczenie tej kategorii organów administracji w terenie. Do najczęściej używanych należały w przeszłości takie terminy, jak: organy administracji niezespolonej, terenowe organy administracji państwowej nie włączone do systemu rad narodowych, jednostki nie podporządkowane radom narodowym czy terenowe organy administracji państwowej o kompetencji specjalnej nie podporządkowane terenowym organom administracji ogólnej. Należy jednak zaznaczyć, że pojęcie organu administracji niezespolonej nie było równoznaczne z pojęciem organu administracji specjalnej w terenie. Pomiędzy obiema kategoriami podmiotów zachodził związek szczególnej natury: każdy organ administracji niezespolonej był organem administracji specjalnej, ale wśród organów administracji specjalnej były także tzw. organy zespolone, np. wydziały prezydiów rad narodowych w 1958 r. czy komendy straży pożarnych. Toteż nie zawsze można używać tych pojęć zamiennie.

Obecne ustawodawstwo, tzn. ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21 poz.123), przez pojęcie organów administracji specjalnej każe rozumieć "terenowe organy administracji rządowej podporządkowane bezpośrednio ministrom, a także kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych lub ich oddziałów terenowych, w zakresie realizowanych przez aich zadań administracji państwowej" (art.9 pkt 2).

1- Polskie prawo administracyjni, I 61

Stąd też trzeba zauważyć, że pojęcie organu administracji specjalnej należy każdorazowo konstruować, opierając się na obowiązującym materiale normatywnym. Dlatego też i nazewnictwo, i katalog tych organów ulegały dość częstym zmianom.

Aby bliżej określić, które z organów terenowych należą do grupy tzw. organów administracji specjalnej, o których piszemy w tym rozdziale, trzeba wziąć pod uwagę co najmniej dwa kryteria:

1) Podporządkowanie ich organom centralnym.

Organy administracji specjalnej są agendami terenowymi, przedłużeniem

"w dół", czyli w teren, tzw. urzędów centralnych, np. Wyższego Urzędu Górniczego, Urzędu Dozoru Technicznego czy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Niemniej jednak niektóre z nich nie mają bezpośredniego związku z żadnym urzędem centralnym, np. urzędy i izby skarbowe podporządkowane są bezpośrednio Ministrowi Finansów, urzędy morskie - Ministrowi Transportu i Gospodarki Morskiej, któremu też podporządkowane są organy kolejowego dozoru technicznego i organy dozoru technicznego żeglugi morskiej, a organy wojskowego dozoru technicznego podlegają Ministrowi Obrony Narodowej.

2) Terytorialny zasięg ich działania.

Organy te na ogół działają w jednostkach tzw. podziału terytorialnego specjalnego, tworzonego właśnie z myślą o działaniu konkretnego systemu organów administracji specjalnej. Przykładowo, urzędy górnicze działają w okręgach górniczych, sieć rzeczną dzieli się na odcinki, w których funkcjonują inspektoraty żeglugi śródlądowej, a linię brzegu morskiego dzieli się dla potrzeb funkcjonowania urzędów morskich. Trzeba jednak zaznaczyć, że jakkolwiek większość organów administracji specjalnej w terenie działa w jednostkach terytorialnych podziałów specjalnych, to są również takie organy administracji specjalnej, które działają w jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego, np. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Liczba organów administracji specjalnej wahała się w różnych okresach rozwoju naszego kraju, ale na ogól jest znaczna. Ponieważ organy te zajmują się bardzo wąskimi, wyspecjalizowanymi działami administracji, przeto nie zawsze uświadamiamy sobie ich istnienie.

Motywy tworzenia terenowych organów administracji specjalnej są różne. W pewnych przypadkach chodzi o zapewnienie operatywnego kierownictwa w skali całego kraju, jak to ma miejsce w przypadku administracji wojskowej. Decydują tu więc względy techniki zarządzania. Innym razem przeważają względy terytorialnego zasięgu działania - mianowicie istniejący zasadniczy podział terytorialny okazuje się nieadekwatny do potrzeb danego rodzaju administracji i dlatego trzeba tworzyć podziały terytorialne specjalne, np. dla urzędów górniczych, inspektoratów żeglugi śródlądowej, urzędów celnych, urzędów morskich. Czasami decydująca jest wąska specjalizacja tych organów i charakter realizowanych przez nie zadań. Tak dzieje się w przypadku

162

organów dozoru technicznego, urzędów probierczych czy organów działających w zakresie spraw norznalizacji miar. Jeśli do zakresu działania tych organów należy także sprawowanie kontroli, to może chodzić o uniezależnienie tych organów od różnych wpływów lokalnych, o zagwarantowanie obiektywności kontroli.

Spośród wielu terenowych organów administracji specjalnej wymienimy tylko niektóre. Zaczniemy od organów najbardziej rozbudowanych, to jest organów działających w zakresie administracji skarbowej, wojskowej i spraw wewnętrznych. Bliższe opisy zakresu kompetencji niektórych tych organów znajdzie czytelnik w części czwartej, kończącej niniejszy podręcznik.

W terenie jako organy administracji wojskowej działają dowódcy okręgów wojskowych i szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych podlegli Ministrowi Obrony Narodowej. Wymienione organy nie wyczerpują bynajmniej całości terenowych organów państwa w sprawach obrony narodowej. Takimi organami są *vójewódzkie komitety obrony, kierujące sprawami obronności w województwach. Przewodniczącymi tych komitetów są z urzędu wojewodowie.

W zakresie ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego działają terenowe organy policji, do których ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. Nr 30 poz. 179) zalicza: komendantów wojewódzkich Policji, komendantów rejonowych Policji i komendantów komisariatów Policji. W ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego uczestniczą także, na mocy tej ustawy, organy terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Jako organy specjalistyczne funkcjonują także jednostki policji kolejowej, wodnej i lotniczej. Zakres zadań i kompetencji tych organów znajdzie czytelnik w części czwartej. Należy zauważyć, że organy te wykonują również inne kompetencje, wykraczające poza sferę bezpośredniego zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, np. w zakresie wydawania pozwoleń na posiadanie broni czy nadzoru nad pobytem cudzoziemców na terytorium Polski.

W zakresie zadań administracji skarbowej w terenie działają izby skarbowe oraz urzędy skarbowe. Podlegają one Ministrowi Finansów. Organy te zajmują się ustalaniem i poborem podatków, wykonywaniem kontroli podatkowej, orzecznictwem w sprawach karnych skarbowych itd. Izby są organami wyższego stopnia w stosunku do urzędów.

Oprócz wymienionych, działają w terenie organy administracji specjalnej zajmujące się węższymi dziedzinami administracji, jak np. organy dozoru technicznego, podległe Urzędowi Dozoru Technicznego lub właściwym ministrom. Są to inspektoraty dozoru technicznego, które sprawują nadzór nad urządzeniami technicznymi, takimi jak urządzenia ciśnieniowe (zbiorniki, kotły), dźwignice (suwnice, żurawie, wyciągi, dźwigi), rurociągi itd., dopuszczają je do ruchu, rejestrują, sprawują kontrolę kwalifikacji osób obsługujących itd.

Prezesowi Głównego Urzędu Miar podlegają w terenie dyrektorzy i naczelnicy okręgowych i obwodowych urzędów miar, nadzorujących urządzenia

163

pomiarowe, oraz dyrektorzy i naczelnicy okręgowych i obwodowych urzędów probierczych, zajmujących się badaniem i cechowaniem wyrobów z metali szlachetnych, kontrolujących naprawę i sprzedaż tych wyrobów, a w przypadku naruszenia przepisów prawa pobierczego urzędy probiercze sporządzają wnioski o ukaranie.

Nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem prawa górniczego sprawują w terenie okręgowe urzędy górnicze podległe Wyższemu Urzędowi Górniczemu, który zaliczany jest do tzw. urzędów centralnych. Przy okręgowych urzędach górniczych działają specjalne organy - komisje do spraw szkód górniczych (okręgowe i odwoławcza) orzekające o obowiązku naprawienia szkód górniczych, czyli szkód powstałych wskutek robót górniczych.

Na Wybrzeżu funkcjonują odrębne organy admimstracji morskiej, którymi są urzędy morskie, a także kapitanaty i bosmanaty portów.

Do organów administracji specjalnej można zaliczyć także: organy banków, urzędy celne, oddziały terenowe ZUS, inspektoraty żeglugi śródlądowej, dyrekcje okręgowe dróg publicznych, dyrekcje okręgowe kolei państwowych, organy inspekcji sanitarnej, organy administracji statystyki, organy administracji leśnej, organy administracji archiwów i inne.

Szczególnie rozbudowane są terenowe organy różnego rodzaju kontroli specjalistycznych. Można tu wskazać: okręgowe inspektoraty pracy, okręgowe inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej, inspektorów sanitarnych działających w województwach, gminach oraz w portach, okręgowe inspektoraty Inspekcji Nasiennej i szereg innych jeszcze podmiotów.

2. Powiązania z innymi organami administracji

i z samorządem terytorialnym

Organy administracji specjalnej w terenie są wyposażone w całkowicie własne kompetencje. Stąd też na ogół są wyodrębnione z aparatu administracji ogólnej w terenie i funkcjonują jako jednostki samodzielne i w pewnym stopniu niezależne od innych organów terenowych. Jednak istnieją pewne powiązania jednostek administracji specjalnej zarówno z organami centralnymi, jak i z terenowymi.

Istniejące powiązania jednostek administracji specjalnej z organami administrującymi w terenie są ograniczone, jako że celem, dla którego tworzone są organy administracji specjalnej, jest realizacja specjalistycznych zadań z zakresu administracji, co może nastąpić tylko wtedy, gdy organy te będą w pewnym stopniu niezależne od innych organów zarządzających w terenie. Jednak organy administracji publicznej w terenie powinny mieć możliwość wpływania na funkcjonowanie jednostek nie podporządkowanych organizacyjnie, zwłaszcza wtedy, gdy te ostatnie wydają rozstr*ygnięcia, których skutki mają szerszy zakres oddziaływania i odbijają się na warunkach życia miejscowej ludności.

164

Powiązania terenowych organów administracji specjalnej z innymi organami idą w trzech kierunkach. Są to powiązania z organami administracji centralnej, sprawującymi nadzór nad ich działalnością lub kierującymi tą działalnością, następnie powiązania z terenowymi organami rządowej administracji ogólnej oraz wreszcie z organami samorządu terytorialnego.

Podstawy prawne dla poszczególnych płaszczyzn powiązań oraz mechanizmy i instrumenty tych powiązań są odrębne i nieco zróżnicowane, bo inne są cele i formy zależności w poszczególnych płaszczyznach.

W przypadku pierwszym, gdy mówimy o zależności organów administracji specjalnej od organów centralnych, podstawę prawną stanowią poszczególne akty prawne z zakresu materialnego prawa administracyjnego,ůnp. prawo górnicze, prawo celne, prawo o miarach, prawo probiercze, prawo o dozorze technicznym itd.

Podstawę prawną zależności między organami administracji specjalnej w terenie a organami centralnymi stanowią te akty normatywne, które regulują m.in. pozycję i zakres działania tzw. centralnych urzędów. W nich to jednocześnie stanowi się o pozycji prawnej jednostek administracji specjalnej w terenie.

Oczywiście, problem zależności i powiązań jest różnie rozwiązany w poszczególnych aktach prawnych dla poszczególnych kategorii organów administracji specjalnej w terenie. Jednak analiza tych podstawowych aktów normatywnych pozwala wysnuć pewne wnioski uogólniające, prawidłowe dla większości jednostek administracji specjalnej w terenie. Oto one:

Organy centralne, nadzorujące lub kierujące działalnością organów administracji specjalnej w terenie, zostały wyposażone w następujące środki oddziaływania:

l) tworzenie i znoszenie organów administracji specjalnej w terenie; określanie ich terytorialnego zasięgu działania i siedziby,

2) określanie ich organizacji wewnętrznej poprzez nadawanie statutu lub regulaminu określającego wewnętrzną organizację,

3) prowadzenie polityki personalnej - powoływanie i odwoływanie ze stanowisk kierowników urzędów terenowych,

4) pomoc i szkolenie kadr w organach administracji specjalnej, 5) wydawanie poleceń, regulaminów, zarządzeń wewnętrznych, instrukcji, wytycznych i zaleceń,

6) dokonywanie kompleksowej kontroli, analizy i oceny działalności nadzorowanych jednostek,

7) możliwość otrzymania okresowych informacji i sprawozdań o pracy tych organów,

8) prawo wglądu w dokumenty i uzyskania wyjaśnień,

9) koordynowanie działalności jednostek administracji specjalnej w terenie. Podstawę prawną zależności organów administracji specjalnej od terenowych organów rządowej administracji ogólnej stanowi obecnie ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej

165

(Dz.U. Nr 21 poz. 123). Na mocy postanowień tej ustawy organy administracji specjalnej wykonują, obok wojewodów i podporządkowanych im organów (organów administracji ogólnej), zadania administracji rządowej w terenie. Ustawa ta kwalifikuje więc organy administracji specjalnej w terenie jako organy administracji rządowej, obok wojewodów i kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Stąd też zachodzą obecnie ścisłe powiązania pomiędzy terenowyrni organami rządowej administracji ogólnej a organami administracji specjalnej w terenie.

Na mocy cytowanych przepisów wojewoda ma pewien wpływ na politykę personalną w organach administracji specjalnej. I tak wojewoda opiniuje powoływanie i odwoływanie podległych ministrom organów administracji specjalnej, których terytorialny zasięg działania obejmuje obszar województwa lub jego części. Wojewoda koordynuje działalność wszelkich organów administracji rządowej działających na obszarze województwa. Kryterium wiodącym tej koordynacji jest zapewnienie działania wszelkich podmiotów w kierunku zgodności z polityką rządu. Stąd też wojewoda ma prawo zwoływać okresowo narady terenowych organów administracji rządowej z obszaru województwa w celu uzgadniania ich współdziałania i realizacji polityki rządu. Jeżeli terenowy organ administracji specjalnej ma zamiar wydać akt normatywny, do czego upoważniają go niekiedy przepisy szczególne, lub inny akt prawny, jest zobowiązany uzgadniać projekty tych aktów z wojewodą, jeżeli akty te mają ważne znaczenie dla realizacji polityki rządu. Kto i w jakim trybie ustala, czy mają one takie znaczenie, nie wynika już bezpośrednio z przepisów prawa i stwarzać może pole do pewnych sporów czy różnicy stanowisk. W przypadku gdy nie dojdzie do uzgodnienia stanowisk wojewody i organów administracji specjalnej, wszelkie spory rozstrzyga Prezes Rady Ministrów. Wojewoda organizuje także kontrolę wykonywania na obszarze województwa zadań administracji rządowej, wynikających z ustaw oraz rozporządzeń, uchwał i zarządzeń naczelnych i centralnych organów administracji państwowej. Dlatego też wojewoda ma prawo żądać informacji i wyjaśnień od organów administracji specjalnej działających w województwie. Ponadto wojewoda lub upoważniony przez niego pracownik urzędu wojewódzkiego mogą osobiście wejrzeć w tok spraw załatwianych przez organy administracji specjalnej, ale tylko w sytuacji, gdy jest to szczególnie uzasadniony przypadek.

Uprawnienie to stwarza szerokie pole do ingerencji wojewody w działania organów administracji specjalnej, funkcjonujących w jego województwie. Wreszcie wojewoda ma obowiązek zapewnić współdziałanie jednostek organizacyjnych działających na obszarze województwa, w tym także organów administracji specjalnej. Celem zorganizowania takiego współdziałania jest utrzymanie porządku publicznego, zapobieganie klęskom żywiołowym oraz usuwanie ich skutków.

W pewnych przypadkach wojewoda może także powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu jego własności różnym podmiotom, a więc i kierownikom organów administracji specjalnej. Powierzenie to wyma

166

ga jednak zawarcia stosownego porozumienia między zainteresowanymi pod-

miotami.Porozumienie powinno być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku

urzędowym.

Mo*na więc zauważyć,że powiązania występujące między organami ad-

ministracji specjalnej a organami administracji ogólnej w terenie są dosyć

szerokie i dosyć ścisłe. Przy czym zależność jest tu jednostronna, to znaczy

* organy administracji specjalnej są podporządkowane organom administracji

* ogólnej,a nie odwrotnie.Zależność jest tu także dosyć głęboka,ponieważ

* wojewodowie,jako przedstawiciele rządu w terenie,zostali wyposażeni w do-

* syć szeroki i głęboko wnikający w działania podmiotów podporządkowanych

j wachlarz uprawnień.Można zatem stwierdzić,że organy administracji specjal-

* nej w terenie nie są zupełnie samodzielne i niezależne od innych organów

administracji terenowej.Wynika to z faktu,że ustawodawca zakwalifikował

I je,obok wojewodów,do tzw.terenowych organów administracji rządowej.

; Nie nastąpiło tu jednak zespolenie organizacyjne,ale istnieją daleko posunięte

! więzi funkcjonalne.

Jest jeszcze jedna płaszczyzna powiązań terenowych organów administracji

specjalnej - mianowicie powiązania z organami samorządu terytorialnego.

Podstawę prawną tych zależności stanowi ustawa z 8marca 1990r.o samo-

j rządzie terytorialnym (Dz.U.Nr 16poz.95z późn.zm.).

Ustawa ta nie wprowadza zbyt wielu unormowań w tej kwestii,toteż

' i zależności terenowych organów administracji specjalnej od organów samo-

rządu terytorialnego są raczej skromne i nieliczne.

Organy administracji specjalnej w terenie nie zależą bezpośrednio od

organów samorządowych gmin,na terenie których działają.Zależą jedynie od

sejmików samorządowych, działających na terenie poszczególnych woje-

wództw.

Na mocy postanowień ustawy sejmik samorządowy ocenia działalność

administracji rządowej w województwie. Ponieważ w skład administracji

rządowej w województwie wchodzi,obok systemu administracji ogólnej,pion

tzw.administracji specjalnej,przeto terenowe organy administracji specjalnej

podlegają kontroli sejmiku samorządowego.Przepisy nie określają przy tym

dokładnie ani celu,ani zakresu,ani kryteriów tej kontroli.Należy zatem

uznać,że jest to kontrola sprawowana na zasadach ogólnych,zwłaszcza że

sejmik samorządowy ma prawo wyrażać opinię w istotnych sprawach wojewó-

dztwa.Jeśli więc tą istotną sprawą województwa jest sprawa należąca do

zakresu działania organu administracji specjalnej,funkcjonującego w danym

województwie,to sejmik samorządowy może mieć tu pewien wpływ,oczywiś-

cie tylko w formie niewładczej,na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy przez

ten organ.

Sejmik samorządowy ma prawo reprezentować interesy gmin wobec ad-

ministracji rządowej.Stąd też ma prawo zgłaszać pod adresem także tereno-

wych organów administracji specjalnej pewne postulaty,życzenia czy projekty

rozwiązania pewnych kwestii,istotnych z punktu widzenia interesów gmin,

167

a mieszczących się w zakresie kompetencji właśnie organów administracji specjalnej.

Na zakończenie trzeba zauważyć, że przepisy dotyczące problematyki oddziaływania na jednostki administracji specjalnej w terenie przechodziły pewną ewolucję. Od sytuacji, w której terenowe organy władzy i administracji prawie nie miały żadnych możliwości oddziaływania na jednostki organizacyjnie im nie podporządkowane, po sytuacje stworzone w latach siedemdziesiątych, kiedy organy te wyposażono w szereg środków oddziaływania o charakterze władczym, np. decyzje czy polecenia koordynacyjne, aż do dnia dzisiejszego, gdy organy administracji ogólnej w terenie wyposażono w cały szereg władczych środków oddziaływania wobec terenowych organów rządowej administracji specjalnej, co staraliśmy się przedstawić wyżej.

Należy jednak oczekiwać, w jakim kierunku `pójdzie praktyka stosowania obowiązujących obecnie przepisów, bowiem dopiero ta praktyka zadecyduje o rzeczywistym modelu powiązań terenowych organów administracji specjalnej z organami administracji ogólnej i samorządu terytorialnego.

Literatura

M. Jełowicki: Administracja specjalna w PRL - charakterystyka ogólna, "Organizacja, Metody, Technika" 1989, nr 10.

Administracja specjalna, "Organizacja, Metody, Technika" 1990 nr 1. J. Boć: Terenowe organy rządowej administracji specjalnej (w:) Prawo administracyjne, pod red. J.

Bocia, Wrocław 1993, s. 97-99.

Rozdziai IX

ZAWODOWI PRACOWNICY ADMINISTRACJI

l. Czynnik społeczny i zawodowy w administracji

W administracji publicznej naszego Państwa występował i obecnie występuje czynnik ludzki społeczny i zawodowy. Jednakże poglądy na kwestię udziału czynnika społecznego i zawodowego w administracji ulegały na przestrzeni lat różnym zmianom.

Po drugiej wojnie światowej panował niepodzielnie pogląd, wywodzący się głównie z leninowskiej koncepcji ustrojowej państwa socjalistycznego, o konieczności maksymalnego nasycenia administracji państwowej organami kolegialnymi tworzonymi z czynnika społecznego. Podobna tendencja występowała także w innych państwach socjalistycznych.

Myślą przewodnią tego poglądu było założenie o potrzebie dokonywania przekształceń klasowo-społecznych w administracji oraz wyraźne osłabienie roli czynnika zawodowego, urzędniczego, w którym upatrywano źródła biurokracji hamującej proces tych przekształceń.

Praktyczna realizacja wyżej wspomnianego poglądu znalazła swój wyraz m.in. we włączeniu w szerokim zakresie prezydiów rad narodowych (w latach 1950-1973) w nurt procesów administrowania. W latach 1963-1973 również komisje rad narodowych były częściowo włączone w procesy administrowania.

Pogląd ten znajdował również praktyczne zastosowanie w powoływaniu przy organach administracji różnego rodzaju społecznych zespołów, rad, kolegiów itp., których celem było doradztwo oraz kontrola społeczna organów administracji złożonych z czynnika zawodowego. Niekiedy jednostki te otrzymywały uprawnienia decyzyjne w określonych sprawach.

Czynnik zawodowy (zawodowi pracownicy administracji) został w większości przypadków sprowadzony do roli pomocnika i wykonawcy w stosunku do organów administracji złożonych z czynnika społecznego.

169

Okazało się jednak, że organy kolegialne złożone z czynnika społecznego nie zdawały egzaminu w procesie administrowania. A oto główne tego przyczyny:

1. Organy kolegialne mają określoną granicę wydolności działania, której przekroczenie prowadzi z reguły do tworzenia różnego rodzaju fikcji. Na przykład prezydia rad narodowych, nie mogąc podołać nałożonym obowiązkom w zakresie administracji, delegowały dużą część swoich kompetencji na rzecz poszczególnych swych członków i na kierowników wydziałów, tj. zawodowych pracowników administracji. Proces ten ze szczególnym nasileniem występował w latach 195*-1958.

2. Działalność wykonawcza, administracyjna wymaga ściśle sprecyzowanej i skonkretyzowanej odpowiedzialności. W organach kolegialnych złożonych z czynnika społecznego nie zawsze można zindywidualizować odpowiedzialność za określoną działalność czy podjęte rozstrzygnięcia.

3. Działalność wykonawcza, administracyjna wymaga ze strony organów administracji dużej operatywności, sprawności i szybkości działania. Społeczne organy kolegialne z reguły nie są w stanie spełniać należycie tych wymagań.

4. Realizacja zadań administracyjnych wymaga z reguły specjalnego przygotowania fachowego. Zadania takie może najlepiej spełniać kadra pracowników zawodowych, posiadająca odpowiednie kwalifkacje.

W końcu lat sześćdziesiątych i na początku lat siedemdziesiątych następuje stopniowy odwrót od poglądów wyżej przedstawionych. Daje się zauważyć wyraźna tendencja zmierzająca do podniesienia rangi i znaczenia zawodowego czynnika w administracji państwowej.

Co prawda, jeszcze w połowie lat sześćdziesiątych starano się wskrzesić te dawne poglądy o wiodącej roli czynnika społecznego w administracji. Między innymi w Związku Radzieckim podejmowane były w niektórych republikach próby tworzenia w organach wykonawczych tzw. wydziałów społecznych, tzn. zamiast zawodowych pracowników działali w tych wydziałach obywatele w ramach funkcji społecznej. Natomiast w Czechosłowacji komisjom społecznym rad powierzono funkcje organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z rozwiązań tych po niedługim czasie zrezygnowano.

Pracownik zawodowy występuje w administracji publicznej w zasadzie w dwóch głównych rolach, a mianowicie:

1) jako pracownik ushxgujący na rzecz organów administracji; do tej grupy można zaliczyć np. pracowników ministerstw, pracowników urzędów terenowych i pracowników w organach samorządu terytorialnego;

2) jako pełniący funkcje organu administracji; do tego rodzaju pracowników można zaliczyć np. wojewodów, kierowników urzędów rejonowych, burmistrzów, wójtów.

W odniesieniu do pierwszej roli można powiedzieć, że pracownik zawodowy powinien być s t a ł y m d o r a d c ą w zakresie swojej specjalności w stosunku do organu administracji. Ta rola pracownika bywa często niedoceniana, zwłaszcza wtedy, kiedy funkcje organu administracji pełni osoba o cechach autokratycznych. Czasami też sam pracownik nie docenia swojej roli, co się

170

przejawia głównie w braku inicjatywy i zainteresowania pracą w danym urzędzie, w różnego rodzaju frustracji mających rozliczne i złożone źródła itp.

Zapotrzebowanie na rolę doradczą, jaką powinien spełniać i rozwijać pracownik w stosunku do organu administracji, nieustannie wzrasta i nabiera coraz większego znaczenia, a to ze względu na postępującą złożoność procesów administrowania i zarządzania.

Poza doradztwem pracownik zawodowy jest w y k o n a w c ą zleconych mu przez organ administracji zadań i poleceń. Nie można też zapominać o ważnej roli pracownika zawodowego polegającej na wykonywaniu obowiązków dokumentacyjno-ewidencyjnych i obliczeniowych. Bez tych pracochłonnych czynności materialno-technicznych nie można sobie yobrazić prawidłowo funkcjonującego aparatu pracy organów administracji.

Przedstawiając drugą z wymienionych wyżej ról pełnionych przez pracownika zawodowego, w której jest on o r g a n e m a d m i n i s t r a cj i, można stwierdzić, co następuje.

W procesie administrowania i zarządzania organy administracji złożone z pracowników zawodowych realizują kompetencje i zadania wynikające z obowiązujących przepisów prawnych, zgodnie z kierunkami ustalonymi przez organy nadrzędne i pod kontrolą tych organów.

Mówiąc o wzajemnym stosunku czynnika społecznego i zawodowego, nie można pominąć bardzo ważnego zagadnienia, a mianowicie postępującego stale "uspołeczniania się" czynnika zawodowego. Błędem byłoby traktowanie obecnie pracownika zawodowego w administracji publicznej tylko jako "technicznego wykonawcę" kierunków i rozstrzygnięć ustalonych przez organy nadrzędne. Dzisiaj pracownik zawodowy jest z reguły również czynnym działaczem społecznym, np. w organizacji politycznej, zawodowej lub innej organizacji społecznej. Udział pracownika zawodowego w życiu politycznym i społecznym ma niewątpliwie wpływ na kształtowanie się jego mentalności i wyrobienie przekonania o potrzebie służenia obywatelom.

Część pracowników administracji (chodzi głównie o tych, którzy spełniają funkcje organów administracji) jest z punktu widzenia formalnoprawnego pracownikami zawodowymi, jednakże o powołaniu tych osób na określone stanowiska decydują nie tylko kwalifikacje fachowe, lecz także względy polityczne i społeczne.

2. Sytuacja prawna zawodowych pracowników

administracji państwowej w Polsce

w latach 1918-1939

Przed omówieniem obecnej sytuacji prawnej pracowników zawodowych administracji publicznej nie można pominąć unormowań tej grupy pracowników w latach 1918-1939, a to z tego względu, że unormowania te obowiązy171

wały, z pewnymi modyfikacjami, jeszcze przez szereg lat po roku 1944 r. i kształtowały sytuację prawną tych pracowników, mimo zaistniałych zmian ustrojowych.

W okresie międzywojennym w Polsce wykształcone zostały pewne zasady dotyczące pozycji prawnej pracowników administracji publicznej.

Pracownicy ci, pod względem sytuacji prawnej, występowali w dwóch zasadniczych grupach, a mianowicie:

ł) wgrupie stałej kadry zawodowych pracowników adm i n i s t r a cj i p a ń s t w o w ej (pracownicy ci byli zwani urzędnikami) o szczególnych przywilejach; sytuacja prawna tych pracowników była unormowana odrębnymi, szczególnymi przepisami prawa;

2) w grupie pracowników podlegających p o w*s z e c h n y m p r z e p isom prawa pracy.

Pracownicy, o których mowa w pkt. 1, stanowili wysublimowany ekskluzywny korpus urzędniczy, ściśle związany z państwem i w wysokim stopniu uzależniony od niego.

Jak już wyżej wspomniano, sytuacja tych pracowników była unormowana odrębnymi przepisami, tzw. "pragmatykami służbowymi". Pragmatyki te normowały m.in. sprawę przygotowania do służby urzędniczej, szczególne sposoby i formy nawiązania stosunku służbowego (w drodze nominacji), prawa i obowiązki służbowe, odpowiedzialność służbową, a także rozwiązanie stosunku służbowego.

Z najbardziej charakterystycznych i najważniejszych zasad, jakie były przyjmowane w "pragmatykach służbowych", można by wymienić następujące:

1 ) rekrutacja urzędników była oparta głównie na c e n z u s i e w yk s z t a ł c e n i a; osoby przyjęte do shzżby państwowej były zaliczane do urzędników dwóch kategorii, w zależności od stopnia wykształcenia, bądź do kategorii funkcjonariuszy niższych, np. woźni, pracownicy fizyczni;

2) powstanie stosunku służbowego następowało w formie nie umowy cywilnoprawnej, lecz w formie aktu administracyjnego, tj. nominacji; stosunek służbowy miał charakter służby publicznej;

3) s t a ł o ś ć s t o s u n k u p r a w n e g o; urzędnik mógł być zwolniony ze służby tylko w wyjątkowych przypadkach, wyraźnie określonych w pragmatyce służbowej;

4) w y n a g r o d z e n i e za pracę było s t a b i 1 n e niezależnie od fluktuacji poziomu wynagrodzeń na powszechnym (wolnym) rynku pracy;

5) z a o p a t r z e n i e emerytalne (pracownicy administracji podlegający powszechnemu prawu pracy nie mieli zaopatrzenia emerytalnego);

6) istniała odrębna odpowiedzialność dyscyplinarna urzędnika, realizowana w ramach stanu urzędniczego; orzecznictwo dyscyplinarne wykonywały komisje dyscyplinarne złożone z urzędników;

7) przyjętabyła ograniczona odpowiedzialność majątkow a urzędnika za szkody wyrządzone niedozwolonymi działaniami urzędnika.

172

W dniu I7 lutego 1922 r. Sejm uchwalił ustawę o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. Nr 21, poz. 164). Ustawa ta stanowiła tzw. "pragmatykę służbową ogólną", która normowała sytuację prawną głównego trzonu stałej, zawodowej kadry pracowników administracji państwowej. Rozwiązania prawne przyjęte we wspomnianej ustawie były kształtowane w dużej mierze na wzorach austriackich i uwzględniały wszystkie te zasady, o których wyżej była mowa.

Poza "pragmatyką służbową ogólną", unormowaną ustawą o państwowej służbie cywilnej, istniały pragmatyki służbowe specjalne, odnoszące się do pracowników administracyjnych służb specjalnych, jak np. wojskowej, kolejowej, sądowej itp.

3. Unormowania dotyczące pracowników

administracji państwowej w Polsce po 1944 r.

W pierwszym okresie pojawiła się krytyka odrębnego, jak mówiono, uprzywilejowanego unormowania sytuacji prawnej zawodowych pracowników administracji państwowej w ustawie z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, jak również w innych pragmatykach służbowych.

W motywacjach tej krytyki podnoszono, że uprzywilejowanie zawodowych pracowników administracji państwowej wiązało się z chęcią stworzenia i utrzymania wiernego państwu obszarniczo-kapitalistycznemu klanu urzędniczego. Toteż postanowiono w najbliższej perspektywie dążyć do zrównania sytuacji prawnej urzędników mianowanych z sytuacją prawną pracowników zatrudnionych w administracji na podstawie powszechnego prawa pracy.

Początkowo utrzymano w mocy bez zmian ustawę z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Pierwsze zmiany w sytuacji prawnej pracowników administracji państwowej wprowadził dekret z 14 maja 1946 r. o tymczasowym uregulowaniu stosunków służbowych funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 22, poz. 139). Przepisy tego dekretu:

1) zrównały pracowników kontraktowych z pracownikami mianowanymi co do obciążeń podatkowych oraz w zakresie korzystania z wszelkich świadczeń, z wyjątkiem świadczeń emerytalnych. Świadczenia emerytalne zostały ujednolicone dopiero dekretem z 24 czerwca 1954 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin;

2) znosiły nieusuwalność ze służby pracowników mianowanych i poddały ich w tym zakresie takim samym rygorom, jakie obowiązywały pracowników kontraktowych.

Daleko szersze zmiany w sytuacji prawnej urzędników wprowadziła ustawa z 25 października 1948 r. o zmianie ustawy o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. Nr 50, poz. 381). Zmiany te polegały:

1) na zniesieniu podziału osób zatrudnionych w państwowej służbie cywilnej na "urzędników" i "funkcjonariuszy niższych",

173

2) na jednolitym unormowaniu prawa do urlopów dla pracowników mianowanych i kontraktowych,

3) na zapewnieniu związkom zawodowym współudziału w decydowaniu w sprawach pracowniczych.

W 1949 r. został ogłoszony jednolity tekst ustawy z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, w którym zostały ujęte wszystkie dokonane uprzednio zmiany (tekst jedn.: Dz.U. z 1949 r. Nr 11, poz. 72).

W 1955 r. ukazało się zarządzenie Prezesa Rady Ministrów, w którym zobowiązano kierowników organów administracji państwowej do zatrudniania w administracji nowych pracowników tylko na podstawie przepisów powszechnego prawa pracy, tj. jako pracowników kontraktowych. W tej sytuacji zasięg obowiązywania ustawy z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej został ograniczony.

W dniu 15 lipca 1968 r. uchwalona została ustawa o pracownikach rad narodowych (Dz.U. Nr 25, poz. 164). Formułowała ona m.in. obowiązki i prawa tych pracowników. Można powiedzieć, że ustawa ta odegrała w pewnym stopniu pozytywną rolę w procesie stabilizacji pracowników w organach administracyjnych rad narodowych i podnoszenia na wyższy poziom pracy kadry administracyjnej.

W dniu 26 czerwca 1974 r. Sejm uchwalił ustawę - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 141 z późn. zm.), która zastąpiła ustawę o państwowej shzżbie cywilnej, ustawę o pracownikach rad narodowych, a także odnoszące się do pracowników administracji państwowej przepisy powszechnego prawa pracy.

Opierając się na przepisach kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała w dniu 20 grudnia I974 r. rozporządzenie w sprawie praw i obowiązków pracowników państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 300), odnoszące się m.in. również do pracowników administracji państwowej.

Wydarzenia w naszym kraju, które miały początek w sierpniu 1980 r., były przyczyną szerokich społecznych dyskusji. Wskazywano m.in. na wiele braków i nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji państwowej. Aby zaradzić tej sytuacji, należało zagwarantować wyższy poziom i sprawne działanie kadry pracowniczej zatrudnionej w administracji państwowej.

W tym celu rząd przygotował projekt ustawy, który miał stworzyć podstawy prawne do stabilizacji pracowników administracji, do podniesienia społecznej rangi i znaczenia zawodu urzędnika, a także do zwiększenia wśród pracowników adrninistracji poczucia odpowiedzialności za wykonanie nałożonych zadań i za zaspokajanie potrzeb obywateli.

W dniu 16 września 1982 r. Sejm uchwalił ustawę o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.). Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. Była ona kilkakrotnie uzupełniana.

Jako punkt wyjścia została przyjęta konstrukcja wyodrębniająca status prawny pracowników urzędów państwowych.

Ustawa dotyczy pracowników zatrudnionych w:

1) urzędach naczelnych, centralnych i terenowych organów administracji państwowej,

174

2) Kancelarii Sejmu i Kancelarii Prezydenta (dawniej Rady Państwa),

3) urzędach podległych naczelnym i centralnym organom administracji państwowej.

Jak więc widzimy, ustawa nie dotyczy wszystkich urzędów czy jednostek organizacyjnych administracji państwowej. Stworzyła ona jednakże możliwość rozciągnięcia w całości lub w części jej przepisów również na pracowników innych urzędów czy jednostek organizacyjnych administracji. Może to nastąpić w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Rada Ministrów skorzystała już kilkakrotnie z przysługującego jej upoważnienia.

Ustawa odróżnia dwie kategorie pracowników urzędów państwowych, a mianowicie:

1) urzędników państwowych, których stosunek pracy nawiązuje się w formie mianowania, a ich praca ma charakter służby państwowej;

2) pozostałych pracowników urzędów państwowych, kt6rych stosunek pracy nawiązuje się w formie umowy o pracę (pracownicy kontraktowi).

Jak wspomniano, stosunek pracy z urzędnikiem państwowym powstaje na podstawie a k t u m i a n o w a n i a. Akt ten jest szczególnym rodzajem aktu administracyjnego. Jego charakterystyczną cechą jest to, że dochodzi on do skutku za zgodą obu stron, tj. kierownika urzędu i osoby będącej kandydatem na urzędnika.

Ustawa wymaga, aby stosunek pracy w formie mianowania był nawiązywany z osobami przewidzianymi na stanowiska kierownicze oraz na stanowiska samodzielne w urzędach państwowych. Rada Ministrów w rozporządzeniu z 8 listopada 1982 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 257) określiła stanowiska kierownicze i samodzielne, które powinny być obsadzane w drodze mianowania.

Urzędnikiem państwowym (mianowanym) może być osoba, która: 1) jest obywatelem polskim,

2) ukończyła osiemnaście lat życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,

3) ma odpowiednie wykształcenie,

4) odbyła przewidzianą aplikację administracyjną,

5) swoją postawą obywatelską daje rękojmię należytego wykonywania zadań pracownika urzędu państwowego,

6) ma odpowiedni stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na danym stanowisku.

Mianowania dokonuje kierownik urzędu państwowego. Akt mianowania powinien określać w szczególności:

1) stanowisko służbowe i miejsce pracy,

2) wynagrodzenie oraz jego składniki, np. wynagrodzenie zasadnicze, dodatki do wynagrodzenia itp.,

3) datę nawiązania stosunku pracy.

Ustawa wprowadziła wymóg odbycia aplikacji administracyjnej jako jeden z warunków mianowania. Aplikacja wymagana była tylko w stosunku do osób przyjmowanych do pracy w urzędach państwowych po 1 styc*ra

175

1983 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Osobom zatrudnionym wcześniej, a zajmującyrn stanowiska kierownicze lub samodzielne, były wręczane akty mianowania bez wymogu odbycia aplikacji administracyjnej.

Na marginesie należy wspomnieć, że dawna ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej przewidywała również wymóg odbycia tzw. służby przygotowawczej, jako jednego z warunków mianowania. Jednakże służba przygotowawcza nie odegrała po 1944 r. większej roli, przede wszystkim z uwagi na to, że najczęściej w praktyce wymóg odbycia służby przygotowawczej nie był przestrzegany.

Omawiana ustawa o pracownikach urzędów państwowych określiła cel aplikacji oraz zasady jej odbycia. Aplikacja administracyjna ma na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie prac.ownika podejmującego po raz pierwszy pracę w urzędzie państwowym do należytego wykonywania obowiązków urzędnika państwowego. Okres trwania aplikacji wynosi 12 miesięcy i kończy się oceną kwalifikacyjną. Kierownik urzędu może skrócić aplikantowi okres odbywania aplikacji do sześciu miesięcy, zaliczając mu na poczet aplikacji poprzednie zatrudnienie.

Możliwe jest również całkowite zwolnienie od obowiązku odbycia aplikacji, jednakże decyzję o tego rodzaju zwolnieniu może podjąć tylko wojewoda lub minister.

Rada Ministrów w dniu 8 listopada 1982 r. wydała rozporządzenie (Dz.U. Nr 39, poz. 258), w którym szczegółowo unormowała sprawę organizacji i przebiegu aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych.

Przed podjęciem pracy urzędnik państwowy składa pisemne ślubowanie, którego treść ujmują przepisy ustawy.

Ustawa określiła obowiązki i prawa urzędnika państwowego. Obowiązki urzędnika państwowego można podzialić na następujące grupy:

1. Obowiązki dotyczące ochrony interesów państwa i społeczeństwa. Z obowiązków tych należy wymienić: obowiązek przestrzegania konstytucji, ustaw i innych przepisów prawa, obowiązek strzeżenia autorytetu państwa oraz pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek kierowania się zasadami sprawiedliwości społecznej oraz interesu państwa, a także przejawiania szczególnej troski o ochronę mienia państwowego i społecznego.

2. Obowiązki sprawnego, prawidłowego i zdyscyplinowanego wykonywania pracy. Są to: obowiązek działania w sposób zapewniający sprawną i prawidłową realizację zadań urzędu oraz doskonalenie funkcjonowania urzędu, obowiązek działania wnikliwie, szybko i bezstronnie, obowiązek właściwego zachowania się w pracy i poza pracą, obowiązek przestrzegania zasad współżycia społecznego, dyscypliny pracy oraz tajemnicy państwowej i służbowej, obowiązek pogłębiania wiedzy i podnoszenia kwalifikacji zawodowych.

3. Obowiązki dotyczące ochrony indywidualnych praw i interesów obywateli, a więc: obowiązek służenia obywatelom oraz wykazywania życzliwości dla nich i zrozumienia dla ich interesów, obowiązek reagowania w sposób rzeczo

176

I wy na krytyczne uwagi obywateli oraz skargi i wnioski dotyczące działalności urzędu.

4. Obowiązki dotyczące autorytetu, godności i nieskazitelności urzędnika. Urzędnik państwowy może podjąć dodatkową pracę tylko za uprzednią zgodą kierownika urzędu. Niedopuszczalne jest wykonywanie przez urzędnika zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Przepisy zawierają bezwzględny zakaz uczestniczenia urzędnika w strajkach lub w akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu oraz w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika.

Przy mianowaniu, a także na każdorazowe żądanie kierownika urzędu, urzędnik ma obowiązek złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym.

W celu podkreślenia służebnej roli urzędnika w stosunku do obywateli, w dniu 22 lipca 1984 r. Prezes Rady Ministrów zatwierdził dwa dokumenty: I "Kodeks powinności urzędników państwowych PRL" oraz "Prawa obywateli ! i obowiązki urzędnika w urzędach państwowych PRL". Oba te dokumenty * zostały opublikowane w Monitorze Polskim Nr 20, poz. 135.

i Urzędnik państwowy podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym. Oceny ' dokonuje kierownik urzędu, który może w tym celu powołać komisję. O oceI nie kwalifkacyjnej powiadamia się pracownika. Jeżeli urzędnik uzna ocenę za ; niesprawiedliwą, może w terminie siedmiu dni odwołać się do kierownika

jednostki nadrzędnej, natomiast pracownik ministerstwa lub innego urzędu centralnego - do ministra lub kierownika urzędu centralnego.

Z praw przysługujących urzędnikowi państwowemu należy wymienić przede wszystkim prawo do wynagrodzenia, którego wysokość jest uzależniona od zajmowanego stanowiska, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz jakości i stażu pracy.

Należy również podkreślić, że przepisy ustawy ustaliły zasadę dotyczącą poziomu wynagrodzenia. Otóż poziom wynagrodzenia powinien wzrastać w stopniu nie mniejszym niż poziom przeciętnego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach gospodarki uspołecznionej. Na podstawie upoważnienia ustawy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z 8 listopada 1982 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 259) określiła zasady wynagrodzenia urzędników państwowych oraz ustaliła inne uprawnienia przysługujące tym pracownikom.

Niezwykle ważnym zagadnieniem związanym ze szczególną sytuacją prawną urzędników państwowych jest o d p o w i e d z i a 1 n o ś ć t y c h u r z ę dników.

Przepisy ustawy unormowały odpowiedzialność porządkową i d y s c y p 1 i n a r n ą urzędnika państwowego. Nie oznacza to, że urzędnik państwowy nie podlega innym rodzajom odpowiedzialności. Inne rodzaje odpowiedzialności wynikają z różnych szczególnych przepisów prawnych i dotyczą zarówno pracowników mianowanych, jak i pracowników kontraktowych.

Jeśli chodzi o urzędników państwowych, podlegają oni odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej. Za przewinienia mniejszej wagi kierownik

I2 - Polskie prawo administracyjne

urzędu może ukarać urzędnika karą porządkową, zwaną upomnieniem. Ukarany ma prawo w ciągu trzech dni od zawiadomienia go o ukaraniu odwołać się do kierownika nadrzędnej jednostki. Prawo do odwołania nie przysługuje, jeśli karę upomnienia wymierzył minister lub kierownik urzędu centralnego.

Za przewinienie shzżbowe większej wagi grożą kary dyscyplinarne. Karami dyscyplinarnymi są:

1) nagana,

2) nagana z ostrzeżeniem,

3) nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko,

4) przeniesienie na niższe stanowisko, ,

5) wydalenie z pracy w urzędzie.

Kary dyscyplinarne są wymierzane przez =komisje dyscyplinarne. Są to komisje I instancji oraz komisje II instancji (odwoławcze). Komisje powołuje kierownik urzędu po zasięgnięciu opinii przedstawicielstwa pracowniczego, spośród urzędników mianowanych, zatrudnionych w urzędzie przez okres co najmniej pięciu lat.

Tak więc odpowiedzialność dyscyplinarna urzędnika państwowego realizowana jest w ramach tej samej grupy zawodowej, do której on przynależy.

Zasady, skład i tryb powoływania komisji dyscyplinarnych, tryb powoływania rzeczników dyscyplinarnych, a także postępowanie przed komisjami dyscyplinarnymi zostały unormowane rozporządzeniem Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 260).

Kara dyscyplinarna, z wyjątkiem kary wydalenia z pracy w urzędzie, ulega zatarciu z mocy prawa po upływie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Zatarcie kary może jednak nastąpić wcześniej na wniosek ukaranego lub jego przełożonego. O wcześniejszym zatarciu kary rozstrzyga komisja dyscyplinarna, biorąc pod uwagę osiągnięcia w pracy i dobre zachowanie się pracownika.

Jeśli chodzi o karę wydalenia z pracy w urzędzie, to zatarcie skazania może nastąpić na wniosek ukaranego dopiero po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu.

Jak już wcześniej wspomniano, omawiana ustawa o pracownikach urzędów państwowych normuje tylko kwestię odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, bowiem ten rodzaj odpowiedzialności jest ściśle związany z pozycją prawną pracowników mianowanych. Natomiast istnieją jeszcze podstawy prawne odpowiedzialności pracowników urzędów państwowych (zarówno pracowników mianowanych, jak i pracowników kontraktowych) zawarte w wielu odrębnych aktach normatywnych. Warto wspomnieć tu o niektórych z nich.

l. Odpowiedzialność karna, której podstawy prawne stanowią przepisy kodeksu karnego. Odpowiedzialność karna pracowników administracji dotyczy tzw. przestępstw służbowych, tj. popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych. Przykładowo można tu wymienić takie przestępstwa, jak nadużycie władzy lub niedopełnienie obowiązku służbowego, uzyskiwanie korzyści

1'78

materialnych w wyniku działań urzędowych (łapownictwo), ujawnienie tajemnicy państwowej lub służbowej, przestępstwo niegospodarności.

2. Odpowiedzialność majątkowa pracownika. Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr I6, poz. 93) przyjęła zasadę, że za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego odpowiada Skarb Państwa natomiast funkcjonariusza obciąża odpowiedzialność regresowa. Należy nadmienić, że ustawa z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz.141 z późn. zm.) ma posiłkowe zastosowanie w odniesieniu do pracowników urzędów państwowych w sprawach nie unormowanych w ustawie z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Kodeks pracy w zakresie odpowiedzialności majątkowej stwarza pracownikom, w tym przypadku również pracownikom urzędów państwowych, sytuację korzystniejszą. Pracownik urzędu państwowego nie ponosi bezpośredniej odpowiedzialności majątkowej za wyrządzoną szkodę, a jego odpowiedzialność regresowa została ograniczona najwyżej do trzymiesięcznego wynagrodzenia.

Urzędnik państwowy może być przeniesiony na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy w innym urzędzie w tej samej lub innej miejscowości. W uzasadnionych przypadkach urzędnik może być przeniesiony bez jego zgody do innego urzędu w tej samej lub w innej miejscowości, ale tylko na ściśle określony czas. Okres ten nie może. przekraczać sześciu miesięcy, a przeniesienie takie dopuszczalne jest tylko raz na dwa lata.

Przepisy nie zezwalają na przenoszenie bez zgody osoby zainteresowanej do urzędu w innej miejscowości: kobiet w ciąży, urzędnika sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14, a także urzędników mogących powołać się na ważne względy osobiste lub rodzinne.

W razie trwałej utraty zdolności do pracy na zajmowanym stanowisku, urzędnik państwowy może być przeniesiony za jego zgodą na inne, nawet niższe stanowisko.

Urzędnik może być zawieszony w pełnieniu obowiązków s ł u ż b o w y c h. Zawieszenie może być obligatoryjne lub fakultatywne. Z aw i e s z e n i e o b 1 i g a t o r yj n e następuje z mocy prawa w przypadku tymczasowego aresztowania. Z a w i e s z e n i e fa k u I t a t y w n e polega na tym, że kierownik urzędu może zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych urzędnika w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Zawieszenie to nie może trwać dłużej niż trzy miesiące.

Jeśli chodzi o rozwiązanie stosunku pracy z urzędnik i e m p a ń s t w o w y m, ustawa wymienia następujące sytuacje prawne:

1. Rozwiązanie fa k u 1 t a t y w n e stosunku pracy. Urząd może rozwiązać z urzędnikiem stosunek pracy w d r o d z e w y p o w i e d z e n i a (okres wypowiedzenia wynosi trzy miesiące i kończy się ostatniego dnia trzeciego miesiąca) w razie:

a) otrzymania o urzędniku ujemnej oceny kwalifkacyjnej potwierdżonej ponowną ujemną oceną, która nie może być dokonana wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od poprzedniej oceny;

179

b) likwidacji urzędu lub jego reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia, jeżeli przeniesienie urzędnika za jego zgodą do innego urzędu nie jest możliwe;

c) nie zawinionej utraty uprawnień wymaganych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.

d) trwałej utraty zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, jeżeli przy tym nie ma możliwości zatrudnienia urzędnika na innym stanowisku odpowiednim do jego stanu zdrowia i kwalifikacji albo gdy urzędnik odmawia przejścia do takiej pracy:

e) nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów dotyczących ogółu pracowników.

Rozwiązanie stosunku pracy w przypadkach wymienionych w punktach od a) do c) może nastąpić po zasięgnięciu opinii przedstawicielstwa pracowniczego. Ponadto urząd powinien zaproponować urzędnikowi podjęcie pracy na innym stanowisku, odpowiadającym posiadanym kwalifkacjom, jeżeli takim stanowiskiem dysponuje.

Poza rozwiązaniem stosunku pracy w drodze wypowiedzenia, przepisy ustawy przewidują możliwość rozwiązania stosunku pracy bez w y p o w i e d z e n i a. Rozwiązanie stosunku pracy w tej formie może nastąpie w razie nieobecności urzędnika w pracy z powodu choroby lub odosobnienia ze względu na chorobę zakaźną trwających dłużej niż rok, w okresie pobierania z tego tytułu zasiłku, a także w razie usprawiedliwionej nieobecności w pracy z innych przyczyn - po upływie okresów przewidzianych w kodeksie pracy.

2. Rozwiązanie o b 1 i g a t o r y j n e stosunku pracy. Stosunek pracy z urzędnikiem ulega rozwiązaniu z jego winy bez wypowiedzenia w przypadku:

a) prawomocnego skazania urzędnika na karę pozbawienia praw publicznych albo prawa wykonywania zawodu,

b) prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie,

c) zawinionej przez urzędnika utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku,

d) utraty obywatelstwa polskiego.

3. Rozwiązanie stosunku pracy p r z e z w y p o w i e d z e n i e d o k o n an e p r z e z u r z ę d n i k a z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowie* dzenia.

Na marginesie tego postanowienia należy wspomnieć, że ustawa z 11 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej dawała urzędnikowi możliwość tzw. wystąpienia ze służby bez zachowania okresu wypowiedzenia. Obecnie obowiązująca ustawa takiej możliwości nie przewiduje.

4. Rozwiązanie stosunku pracy w drodze o b o p ó 1 n e g o p o r o z u, m i e n i a urzędnika i urzędu.

Poza wymienionymi wyżej sytuacjami, w których następuje rozwiązanio stosunku pracy, ustawa mówi również o w y g a ś n i ę c i u s t o s u n k *

180

p r a c y, odsyłając w tej mierze do kodeksu pracy, w którym określone zostały przypadki wygaśnięcia stosunku pracy.

Niezmiernie istotna jest regulacja dotycząca p r z e d s t a w i c i e 1 s t w a pracowniczego.

Omawiana ustawa normuje tę sprawę zarówno w stosunku do urzędników (pracowników mianowanych), jak i do pozostałych pracowników urzędów, których stosunek pracy opartyjest na umowie o pracę (pracownicy kontraktowi).

Pracownicy urzędów państwowych mają prawo zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników urzędów państwowych. Ustawa wprowadziła tu pewien znaczący wyjątek od tej zasady. Otóż osoby zatrudnione na wysokich stanowiskach oraz osoby, których obowiązki mają w wysokim stopniu poufny charakter, nie mogą należeć do związków zawodowych. Osoby te oraz inni pracownicy urzędów nie zrzeszeni w związkach zawodowych mogą tworzyć r a d y p r a c o w n i c z e. Zadaniem rad pracowniczych jest ochrona i reprezentowanie interesów zawodowych i socjalnych pracowników wobec kierowników urzędów państwowych. Należy zaznaczyć, że do rad pracowniczych nie odnosi się ustawa o związkach zawodowych.

Ustawa upoważniła Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze zarządzenia wysokich stanowisk, których zajmowanie wyklucza prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych. Poza tym ustawa upoważniła ministrów i wojewodów do określenia w urzędach państwowych stanowisk mających w wysokim stopniu charakter poufny.

Należy również nieco miejsca poświęcić sprawie r o z p a t r y w a n i a sporów o roszczenia urzędników ze stosunku pracy.

Urzędnik państwowy w przypadku:

- wypowiedzenia lub rozwiązania z nim stosunku pracy,

- przeniesienia go do innej pracy lub zlecenia mu wykonywania innej pracy,

- przeniesienia na niższe stanowisko lub zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych może w terminie siedmiu dni wnieść odwołanie do kierownika urzędu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Jeżeli decyzję podjął minister lub kierownik urzędu centralnego, do których odnosi się omawiana ustawa, od decyzji takiej odwołanie nie przysługuje. Godne podkreślenia jest postanowienie ustawy stwarzającej możliwość zaskarżenia decyzji, o których mowa, do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Inne rodzaje sporów wynikających ze stosunku pracy urzędników, poza wymienionymi wyżej, rozpatrywane są w trybie określonym w kodeksie pracy.

4. Pracownicy samorządu terytorialnego

W związku z utworzeniem samorządu terytorialnego ustawą z 8 marca I990 r., Sejm w dniu 22 marca 1990 r. uchwalił ustawę o pracownikach samo

181

rządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem 22 maja 1990 r.

Zgodnie z postanowieniami tej ustawy pracownikami samorządowymi, tj. zatrudnionymi w urzędach gminy, jej jednostkach pomocniczych, związkach komunalnych, biurach sejmików samorządowych i innych jednostkach administracyjnych gminy, są osoby zatrudnione na podstawie:

1 ) wyboru

a) wójt, burmistrz, prezydent, ich zastępcy, członkowie zarządu gminy

- jeżeli statut gminy lub związku komunalnego będzie tak stanowił, b) przewodniczący zarządu związku komunalnego i jego członkowie - jeżeli statut związku będzie tak stanowił,

c) członkowie organów sejmiku terytorialnego - jeżeli regulamin będzie tak stanowił,

2) mianowania - osoby zajmujące kierownicze i inne stanowiska określone w statucie gminy bądź związku komunalnego lub regulaminie sejmiku,

3) powołania - sekretarz gminy i skarbnik gminy (główny księgowy budżetu),

4) umowy o pracę - pozostali pracownicy samorządowi.

Ustawa zawiera p o s t a n o w i e n i a o g ó 1 n e, które odnoszą się do wszystkich pracowników samorządowych, bez względu na charakter ich stosunku pracy, a także postanowienia dotyczące pracowników samorządowych mianowanych. Postanowienia dotyczące pracowników mianowanych (ustawa nie nazywa ich urzędnikami) normują charakter prawny ich stosunku pracy w sposób podobny do charakteru prawnego stosunku pracy urzędników państwowych. Przy tym w wielu przypadkach ustawa o pracownikach samorządowych odnosi się do konkretnych postanowień ust*twy o pracownikach urzędów państwowych.

Dla bliższego scharakteryzowania obrazu prawnego stosunku pracy pracownika samorządowego mianowanego można wspomnieć o niektórych postanowieniach ustawy:

1) do treści aktu mianowania odnoszą się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych;

2) pracownikowi mianowanemu można zlecić czasowe wykonywanie innej pracy niż określona w akcie mianowania, przenieść czasowo do innej miejscowości, a w razie utraty przez pracownika zdolności do pracy na zajmowanym stanowisku - przenieść go na inne stanowisko;

3) pracownik mianowany podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym; 4) pracownik mianowany podlega odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej; do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powoływane są przez radę gminy (zgromadzenie związku komunalnego, sejmiku samorządowego) komisje dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji spośród pracowników samorządowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i umowy o pracę;

182

5) rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym może na-

stąpić w d r o d z e w y p o w i e d z e n i a (na okres trzech miesięcy) w razie:

a) ujemnej oceny kwalifkacyjnej potwierdzonej ponowną ujemną oceną

po upływie trzech miesigcy,

b) likwidacji lub reorganizacji urzędu lub innych jednostek samorządo-

wych,połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia,

c) nie zawinionej przez pracownika utraty uprawnień do wykonywania

pracy na zajmowanym stanowisku,

d) trwałej utraty zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zaj-

mowanym stanowisku,stwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej,jeżeli nie

można zatrudnić pracownika na innym odpowiednim do jego stanu zdrowia

i kwalifkacji stanowisku,

e) nabycia prawa do renty lub emerytury,

f) porozumienie stron.

Rozwiązanie stosunku pracy niezwłocznie (bez wypowiedze-

n i a) następuje w razie:

a) prawomocnego skazania na karę pozbawienia praw publicznych albo

prawa do wykonywania zawodu,

b) prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy,

c) zawinionej przez pracownika utraty uprawnień koniecznych do wyko-

nywania pracy na zajmowanym stanowisku,

d) utraty obywatelstwa polskiego.

Rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym może nastąpić

w razie jego n i e o b e c n o ś c i w p r a c y z powodu choroby trwającej

dłużej niż jeden rok,a także w razie usprawiedliwionej nieobecności w pracy

z innych przyczyn - po upływie okresów przewidzianych w kodeksie pracy.

Stosunek pracy z pracownikiem mianowanym w y g a s a w przypadkach

określonych w kodeksie pracy oraz w przepisach szczególnych.

Warto dodać,że spory wynikające ze stosunku pracy (bez względu na

charakter prawny tego stosunku) pracowników samorządowych rozpoznają

sądy pracy.

Należy również wspomnieć o o d p o w i e d z i a 1n o ś c i mianowanych

pracowników samorządowych.Odpowiedzialność tę normuje ustawa z 22

marca 1990r.o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 21,poz.124z późn.

zm.).Ustawa wprowadza odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną pra-

cowników samorządowych,nawiązując w tym zakresie do ustawy z 16wrześ-

nia 1982r.o pracownikach urzgdów państwowych (Dz.U.Nr 31,poz.214

z późn.zm.),jeśli chodzi m.in.o kary porządkowe i dyscyplinarne.

Karg porządkową upomnienia za przewinienie mniejszej wagi wymierza

bezpośredni przełożony pracownika samorządowego i zawiadamia go o tym

na piśmie.Ukarany pracownik ma prawo w ciągu trzech dni od doręczenia

mu zawiadomienia o ukaraniu odwołać się do wójta (burmistrza,prezydenta

miasta lub kierownika jednostki administracyjnej gminy),który decyduje

ostatecznie o uwzględnieniu lub odrzuceniu odwołania.

183

O karach dyscyplinarnych orzekają komisje dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji (instancji odwoławczej).

Komisja dyscyplinarna pierwszej instancji składa się z członków wybranych przez radę gminy (zgromadzenia związku komunalnego lub sejmiku samorządowego) spośród pracowników samorządowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru lub umowy o pracę. Natomiast komisja dyscyplinarna drugiej (odwoławczej) instancji składa się z członków wybranych przez radę gminy (zgromadzenia związku lub sejmiku) spośród radnych. Członków komisji dyscyplinarnych wybiera się na okres kadencji rady lub sejmiku samorządowego.

Rolę oskarżyciela w sprawach dyscyplinarnych spełnia rzecznik dyscyplinarny wyznaczony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, kierownika jednostki administracyjnej (gminy) spośród pracowników mianowanych.

Organizację komisji dyscyplinarnych oraz pośtępowanie dyscyplinarne normuje rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie powoływania komisji dyscyplinarnych orzekających za naruszenie obowiązków przez mianowanych pracowników samorządowych i postępowania przed tymi komisjami (Dz.U. Nr 57, poz. 336).

Jeśli chodzi o sprawę zatarcia kar nałożonych na mianowanych pracowników samorządowych, mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.

5. Ograniczenie działalności gospodarczej

przez osoby pełniące funkcje publiczne

Ustawa z 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 56, poz. 274) wymienia rodzaje działalności gospodarczej, których nie mogą wykonywać osoby zajmujące określone stanowiska lub pełniące określone funkcje publiczne, m.in. w urzędach terenowych organów administracji rządowej, jak również w samorządzie terytorialnym.

Literatura

M.Jaroszyński: Slużba państwowa w administracji (w:) Polskie prawo administracyjne. Czgść ogólna, Warszawa 1956.

M. Jaroszyński: Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961 (rozdział IV).

W. Jaśkiewicz: Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, Poznań 1961, 1966. W. Jaśkiewicz: Stosunki slużbowe w administracji, Warszawa 1969.

Z. Sypniewski: Nawiązanie i zmiana stosunku pracy na podstawie mianowania, Warszawa 1976. Z. Stawowiak: Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna pracowników urzędów państwowych,

w pracy zbiorowej: Sprawy pracownicze w urzgdzie, Biblioteka Urzędnika Państwowego, Warszawa 1987.

A. Świątkowski: Komentarz do pragmatyki urzgdniczej, Warszawa 1988.

T. Zieliński: Podstawowe problemy reformy prawa slużby państwowej w PRL, PiP 1982, nr 9.

184

Część III

FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI

Rozdział X

PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

1. Wprowadzenie

Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania. Wydają one różne pozwolenia, nakazy, decyzje, zaświadczenia, zarządzenia, zawierają umowy, zatrudniają pracowników, organizują przedsięwzięcia gospodarcze czy społeczne itd. Wszystkie te czynności muszą mieć podstawę prawną, jako że Konstytucja wymaga, aby wszystkie organy władzy i administracji działały na podstawie przepisów prawa.

Działania organów administracji w różnym zakresie są regulowane prawnie. Różnie wygląda kwestia ich podstawy prawnej, ewentualnie skutków prawnych i mocy obowiązującej, trybu dokonywania czy możliwości zaskarżenia. Z punktu widzenia tej właśnie charakterystyki prawnej możemy wyróżnić pewne rodzaje działań czy też, jak to częściej się mówi, różne formy działań administracji.

Przezprawną formę działania administracjinależyrozumieć prawnie określony typ konkretnej czynności organu adm i n i s t r a cj i. Typ czynności nie zależy od zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami. Przykładowo, ten sam typ czynności może być stosowany zarówno w sprawach z zakresu prawa budowlanego, wodnego, jak i prawa paszportowego.

Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego.

Wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji zostało dokonane w poszczególnych krajach przez doktrynę i orzecznictwo administracyjne. W tym zakresie ustawodawstwo raczej odbija poglądy doktryny, niż je tworzy. Trzeba też zauważyć, że poglądy na wyodrębnienie poszczególnych prawnych form działania administracji z upływem czasu ulegają ewolucji. Jej źródłem jest nie tylko rozwój badań naukowych, lecz i zmiany w samych

185

działaniach administracji. Dlatego też inaczej wygląda katalog prawnych form działania administracji w Polsce, inaczej zaś w innych państwach. Z tego też względu katalog zawarty w podręczniku wydanym w latach czterdziestych czy pięćdziesiątych musi różnić się od katalogu zawartego w podręczniku z lat dziewięćdziesiątych. Koncepcja prawnych form działania administracji uksztłtowana jest bowiem zawsze jako wtórna wobec koncepcji administracji (państwowej, publicznej) jako pojęcia pierwotnego, wyznaczającego z góry granice rozważań, i wobec koncepcji zadań, funkcji i celów administracji, którym określone prawem formy działania podporządkowane są instrumentalnie. Zarówno koncepcja administracji publicznej, jak i koncepcja jej zadań, funkcji i celów ulegają ewolucji. Stąd też nie może dziwić także ewolucja unormowań prawnych i poglądów doktryny w kwestii form działania administracji.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że do tej pory nie udało się stworzyć pełnego, wyczerpującego katalogu prawnych form działania administracji, który uzyskałby powszechną akceptację doktryny. Stąd też ograniczymy się tu do wyodrębnienia tych prawnych form działania administracji, które są powszechnie akceptowane, uprzedzając jednocześnie czytelnika co do dwu rzeczy. Po pierwsze, wielu autorów wyodrębnia jeszcze inne formy działania administracji lub próbuje stworzyć zupełnie nową, własną ich klasyfikację. Po drugie, na pograniczu poszczególnych form występują czasem działania administracji mające cechy hybrydalne, to jest dwu różnych form działania administracji.

Podstawową formą działania administracji jest a k t a d m i n i s t r a c yjny. Jednak termin ten bywa różnie rozumiany. Mianowicie, w starszej literaturze prawnoadministracyjnej używa się tego pojęcia w znaczeniu szerokim, czyli dla określenia każdego działania administracji. W tym sensie bywa ten termin używany również czasami w literaturze cywilistycznej lub przez autorów pozostających pod wpływami francuskiej kultury prawniczej. We Francji bowiem pojęcie acte administratf obejmuje wszystkie działania administracji oparte na prawie administracyjnym. Współczesna polska doktryna prawa administracyjnego nie używa już pojęcia aktu administracyjnego w tym znaczeniu, a jeżeli - to użyty termin będzie brzmiał "akt administracji", a nie "akt administracyjny".

Spośród ogółu działań administracji można zdecydowanie wyodrębnić następujące formy działań:

- akty normatywne,

- akty administracyjne,

- ugody,

- porozumienia administracyjne,

- czynności cywilnoprawne,

- czynności faktyczne.

Jak już powiedzieliśmy, powyższe wyliczenie, nawiązujące do katalogu ustalonego przez J. Starościaka, nie pretenduje do kompletności.

W działalności administracji można wyróżnić dwie sfery działania: sferę zewnętrzną i wewnętrzną. Przez s fe r ę z e w n ę t r z n ą rozumiemy działal

I86

ność administracji podejrnowaną w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych służbową podległością danemu organowi administracji. Będzie to więc sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i innymi zrzeszeniami obywateli, a także tymi jednostkami państwowymi i niepaństwowymi, które nie są organizacyjnie ani służbowo podporządkowane. Przykładowo, sfera zewnętrzna obejmuje stosunki wojewody z przedsiębiorstwem prywatnym działającym na terenie gminy czy z szefem policji albo kierownikiem stacji naukowej placówki badawczej działającej w gminie.

Natomiast z działaniem w tzw. s fe r z e w e w n ę t r z n ej mamy do czynienia wówczas, gdy w grę wchodzą stosunki z organarni czy jednostkami organizacyjnymi bądź też pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi. Będą to więc np. stosunki Prezesa Rady Ministrów z wojewodą, czy stosunki wojewody z pracownikami ur*ędu wojewódzkiego oraz z kierownikami urzędów rejonowych.

Wymienione wyżej prawne formy działania znajdują zastosowanie w obu sferach działania administracji. Jednak ich charakterystyka prawna oraz warunki zastosowania są zdecydowanie różne w zależności od tego, w jakiej sferze się je stosuje. Różne też nadaje się irn nazwy.

W dalszych naszych rozważaniach skupimy uwagę na formach stosowanych w sferze zewnętrznej działania administracji.

Przepisy, określając kompetencje organów administracji, wskazują, w jakich formach prawnych organy te mogą działać. Jak już mówiliśmy, organy administracji mogą podejmować działania tylko w formach określonych przepisami, nie mogą dowolnie dobierać działań, które uznają za najskuteczniejsze.

Formy działań administracji można podzielić na formy działań władczych i niewładczych, zwanych też pozawładczymi. Za d z i a ł a n i a w ł a d c z e uważa się akty administracyjne i akty normatywne. Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, a więc o pozycji obywatela czy innego podmiotu. Co więcej, druga strona musi się podporządkować woli organu, który dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. Ponadto druga strona stosunku może zostać ukarana za niepodporządkowanie się woli organu. Organ administracji dysponuje bowiem środkami przymusu państwowego.

Natomiast w przypadku niewładczych form działania pozycja organu administracji i pozycja drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub jeżeli występuje tu pewne zróżnicowanie, to jednak organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej, jak to ma miejsce w przypadku działań w formach władczych.

Niejednokrotnie rozwiązanie określonego problemu czy sprawy wymaga zastosowania kolejno kilku działań administracji, mających różne formy prawne. Mówi się wtedy o c i ą g u d z i a ł a ń p r a w n y c h lub też o tzw. działaniach złożonych administracji.

187

2. Akty normatywne administracji

Problematyka aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji została już w dużym stopniu omówiona w rozdziale poświęconym źródłom prawa administracyjnego. Dlatego tu ograniczymy się przede wszystkim do innych problemów niż omówione w tamtym rozdziale.

A k t n o r m a t y w n y charakteryzuje się następującymi cechami: jest to władcze rozstrzygnięcie organu państwowego, zawierające normy postępowania skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Od aktu administracyjnego akt normatywny odróżnia sig przede wszystkim sposobem określenia adresata - akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, lecz określa tylko cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresatem aktu. Kryterium sposobu określenia sytuacji ma charakter drugorzędny, choć typowy akt normatywny nie ulega skonsumowaniu w wyniku jednorazowego działania, lecz ma zastosowanie zawsze, jeżeli zaistnieje określona w nim sytuacja. Czasami jednak akty normatywne dotyczą konkretnej sytuacji - przykładowo, w czasie powodzi organy gminy wydają zarządzenie porządkowe nakazujące natychmiastowe opuszczenie przez ludność danej miejscowości.

Akty normatywne organów administracji noszą różne nazwy. Najczęściej używany jest tu termin "zarządzenie", choć nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym. Oprócz tego często używa się nazwy "uchwała", jeśli jest to akt normatywny organu kolegialnego (przy czym trzeba zwrócić szczególną uwagę na to, że nie każda uchwała ma charakter normatywny, mogą być także uchwały indywidualne). Niekiedy używa się terminu "zarządzenie porządkowe" lub "rozporządzenie porządkowe". Czasami przepisy wyposażają organy administracji w prawo do wydawania aktów normatywnych w bardzo szerokim zakresie, np. upoważnienie dla różnych organów do stanowienia norm technicznych wynikających z ustawy o normalizacji albo upoważnienie do regulacji pozycji prawnej użytkowników zakładów, udzielane przez przepisy kierownictwu zakładów administracyjnych. Czasami organy administracji posiadają prawo do dokonywania czynności, które w swych skutkach są identyczne z wydaniem aktu normatywnego. Jako przykład można wskazać prawo do ustawiania znaków drogowych czy do ustawiania tablic w parkach, rezerwatach, kąpieliskach, nakazujących lub zakazujących pewnego zachowania się.

Upoważnienia organu administracji do wydawania aktów normatywnych są bardzo szerokie (zostało to opi*ane szczegółowo w rozdz. II podręcznika).

Osobnym zagadnieniem jest kwestia wydawania aktów normatywnych w sferze wewnętrznej administracji. Występuje tam wielka różnorodnośź stosowanych terminów dla określenia aktów normatywnych. Problem ten był omówiony szerzej w rozdziale II o źródłach prawa administracyjnego.

Specyfika aktów normatywnych, wyrażająca się w generalnym określeniu adresata, właściwie uniemożliwia szersze włączenie przyszłych adresatów

188

aktu do procesu jego przygotowania. Z tego też powodu w Polsce, a także w innych krajach, nie ma, poza pewnymi wyjątkami, określonej procedury wydawania aktów normatywnych przez organy administracji. Przepisy dotyczące tej sprawy, czyli tzw. procedura legislacyjna, ograniczają się z reguły do takich kwestii, jak ewentualny obowiązek powiadomienia o przygotowywaniu aktu normatywnego (w Polsce - obowiązek podania do wiadomości członkom organu kolegialnego, który ma uchwalić akt, i organom sprawującym nadzór), tryb uchwalania, sposób podania wydanego aktu do wiadomości publicznej, termin jego wejścia w życie. Z reguły w tych kwestiach prawie nie ma przepisów, a jeżeli są, to znajdują się w różnych aktach prawnych (np. w ustawie o samorządzie terytorialnym, w ustawie o terenowych organach" rządowej administracji ogólnej, w uchwale Rady Ministrów w śprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu oraz trybn opracowywania, uzgadniania i ogłaszania normatywnych aktów prawnych) lub też mają charakter wewnętrznych aktów instrukcyjnych, jak np. nie publikowane zarządzenie nr 238 Prezesa Rad Ministrów z 9 rudnia 1961 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". To zarządzenie jest właściwie skodyfkowaniem w Polsce

ł

procedury legislacyjnej. Jednak nie jest to akt powszechnie znany, ponieważ nie był publikowany.

Brak powszechnie obowiązujących przepisów proceduralnych w przedmiocie tworzenia prawa może być rekompensowany systemem kontroli nad zgodnością aktów normatywnych administracji z Konstytucją i z ustawami. System taki wprowadzono w Polsce ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470). Przedtem natomiast znaczną rolę odgrywał art. 214 k.p.a., przewidujący obowiązek' sygnalizacji przez NSA niezgodności aktu wykonawczego z prawem.

Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją lub ustawą aktem zrównanym z ustawą) aktów normatywnych wydawanych przez naczeIne i centralne organy administracji państwowej. W ramach kontroli Trybunał; Konstytucyjny bada treść aktów normatywnych, kompetencję organu administracji do jego wydania oraz prawidłowość trybu jego wydania, jeżeli taki tryb ustalono. Orzeczenie stwierdzające niezgodność aktu normatywnego administracji z Konstytucją lub ustawą Trybunał przedkłada organowi, który wydał ten akt, w celu niezwłocznego dokonania w nim zmian albo uchylenia go w całości lub w części. W razie nieusunięcia nieprawidłowości w terminie 3 miesięcy akt normatywny traci moc z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, gdy w toku postępowania, dotyczącego legalności decyzji administracyjnej, stwierdzi niezgodność z ustawą aktu normatywnego administracji, powoływanego jako podstawa prawna kontrolowanej decyzji, zawiadamia o tym organ, który wydał ten akt, oraz stosuje ustawę pomijając wadliwy akt normatywny. Naczelny Sąd Administracyjny może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność aktu normatywnego administracji (będącego podstawą prawną kontrolowanej decyzji) z ustawą

189

czy Konstytucją. NSA informuje Trybunał Konstytucyjny także o wszystkich sygnalizowanych mu przez inne organy nieprawidłowościach aktów normatywnych administracji. Także Rzecznik Praw Obywatelskich z własnej inicjatywy lub na wniosek obywateli czy też ich organizacji albo organów samorządów może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego administracji z Konstytucją lub ustawą. Wnioski takie mogą składać także rada gminy i sejmik samorządowy, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Warto dodać w tym miejscu, że Rzecznik Praw Obywatelskich może także występować do organów administracji publicznej o zmianę aktów normatywnych, jeżeli dotyczą one wolności obywateli.

Trybunał Konstytucyjny dokonuje także interpretacji we wszystkich wątpliwych kwestiach prawnych. Warto w tym miejscu. przytoczyć jego pogląd w kwestii aktów normatywnych obowiązujących w tzw. sferze wewnętrznej administracji. Zdaniem Trybunahz Konstytucyjnego, wyrażonym w orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. (U 15/88), "Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego, muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej jeśli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężanie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i w celu ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiłoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności" (Orzecznictwo TrybunaJu Konstytucyjnego w 1989 roku, Warszawa 1990, s. 146).

3. Akt administracyjny

Akt administracyjny jest podstawową formą działania administracji. Jest to jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego.

Przez a k t a d m i n i s t r a c y j n y rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt taki musi być wydany zawsze w oparciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy.

Pojęcie aktu administracyjnego jest prawie nie stosowane w przepisach prawa. Używa się w nich takich nazw, jak np. "decyzja administracyjna",

"postanowienie", "zezwolenie", "nakaz" itp., często przy tym określając, czego

I90

dany akt dotyczy, np. pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie budowlane, nakaz rozbiórki budynku itp.

Odróżnienie aktu administracyjnego od innych działań organów administracji jest bardzo istotne. Tryb wydawania aktów administracyjnych, zwany postępowaniem administracyjnym, jest bowiem szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego i ewentualnie w innych przepisach proceduralnych. Niektóre akty administracyjne, np. decyzje w sprawie zobowiązań podatkowych czy decyzje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, są wydawane w trybie szczególnych postępowań administracyjnych, unormowanym także w k.p.a. Stosowne przepisy k.p.a. określają również tryb zaskarżania aktów administracyjnych. Stąd też kwestia, czy do danej czynności ma zastosowanie k.p.a., zależy w znacznym stopni-u od tego, czy czynność tę uznamy za akt administracyjny, ściślej za akt -administracyjny zewnętrzny, czyli decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów o po- ' stępowaniu administracyjnym. Z tych względów musimy zatrzymać się nad przytoczonymi wyżej elementami definicji aktu administracyjnego.

1. Akt administracyjny jest czynnością opartą na przepisach p r a w a a d m i n i s t r a c yj n e g o. Dlatego też czynności oparte na prawie cywilnym - choćby oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu - nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami prawa cywilnego. Do składania takich oświadczeń nie mają więc zastosowania wymogi stawiane aktom administracyjnym.

2. Akt administracyjny jest władczym oświadczeniem woli. Oświadczenie woli rozumiemy tu tak samo, jak jest ono rozumiane w naukach cywilistycznych, jako taki przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania

i; skutku prawnego w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku 1* prawnego. Nie jest więc aktem administracyjnym zaświadczenie, ponieważ nie est ono oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy, nie ukierunkowanym na zmianę sytuacji prawnej. Oświadczenie woli jest władcze, ponieważ zawsze jest wydane w imieniu państwa i na jego rachunek. Oznacza to, że niezależnie od dalszego istnienia organu administrującego, akt administracyjny zachowuje moc. Wykonanie aktu administracyjnego jest zagwarantowane siłą przymusu państwowego. Ten element odróżnia wyraźnie akt administracyjny od oświadczeń woli składanych przez organy publiczne, np. przy zawieraniu umów administracyjnych.

Natomiast akt administracyjny może wywołać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa. Przykładowo, decyzja wywłaszczeniowa przenosi własność nieruchomości, i choć jest aktem administracyjnym, to zasadnicze skutki wywołuje w sferze prawa rzeczowego.

3. Akt administracyjnyjest wydawany przez organy administr a cj i. Pojęcia organu administracji nie musimy oczywiście wyjaśniać w tym miejscu. Zagadnienie to zostało omówione wcześniej. Trzeba jednak zaznaczyć, że czasami podmioty nie będące organami administracji pełnią w niektórych sprawach funkcję tych organów. Dotyczy to np. zakładów administ

191

racyjnych, organizacji społecznych czy jeszcze rzadziej - organów przedsiębiorstw państwowych. I wówczas takie jednostki, w ograniczonym zakresie, mogą z mocy prawa pełnić funkcje organów administracji, mogą zatem także wydawać akty administracyjne. Dyskusyjne jest natomiast, czy za akty administracyjne można uznać akty organów władzy państwowej. Wydaje się, że nie - jak wskazuje na to etymologia wyrazów "akt administracyjny" - choć niektórzy autorzy są odmiennego zdania. To samo dotyczy aktów innych organów państwa niż organy administracji - np. sądów.

4. Akt administracyjny określa sytuację konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Tę cechę określa się mianem p o d w ó jnej konkretności aktu administracyjnego - konkretny adresat i konkretna sprawa. Ta cecha pozwala na odróżnieziie aktów administracyjnych od aktów normatywnych, które cechują się generalnym określeniem adresata i abstrakcyjnym określeniem sytuacji. Zasadniczym kryterium odróżniającym akt administracyjny od aktu normatywnego jest sposób określenia adresata. W aktach administracyjnych adresat z zasady jest określony imiennie. Nie oznacza to jednak, że adresatem aktu administracyjnego może być tylko jedna osoba - może to być kilka osób, jednak zawsze konkretnie oznaczonych.

Przedstawione wyżej kryterium, oddzielające akty administracyjne od aktów normatywnych, nie jest jednak w pełni precyzyjne. Mianowicie występują działania organów administracji dotyczące konkretnych sytuacji, lecz nie mające konkretnego adresata. Przykładem może tu być zarządzenie porządkowe nakazujące natychmiastową ewakuację mieszkańców w czasie powodzi. Inny przykład to decyzja w sprawie założenia cmentarza komunalnego czy decyzja w sprawie zamknięcia takiego cmentarza. Są to przykłady rozstrzygnięć organów administracji, w których organy te rozstrzygają konkretne sprawy, lecz krąg osób, których sytuacji prawnej te rozstrzygnięcia dotyczą, jest trudny do określenia.

Tego typu akty nie odpowiadają więc w pełni ani definicji aktu normatywnego, ani definicji aktu administracyjnego. Stanowią one pewną kategorię pośrednią, zasadniczo nie dającą się zakwalifikować i z tego powodu wymagającą specjalnego wyodrębnienia w osobny rodzaj działania. W tym kierunku poszła doktryna niemiecka. Nasza doktryna nie zajmowała się tym problemem, natomiast praktyka różnie rozwiązuje poszczególne przypadki takich aktów. I tak, dla przykładu, utworzenie rezerwatu następuje w trybie aktu normatywnego - zarządzenia ministra właściwego w sprawach leśnictwa. Natomiast za pomnik przyrody uznaje się określony obiekt w drodze decyzji administracyjnej, czyli aktu administracyjnego. Różnica między oboma przypadkami jest nieznaczna - uznanie za pomnik przyrody jest wydarzeniem mniejszej skali, dotyczy bowiem jednostkowego tworu przyrody. W tym przypadku widzimy, że dwa akty niemal identyczne mogą mieć zdecydowanie różny charakter prawny

-jeden jest aktem normatywnym, drugi administracyjnym.

Obserwując naszą praktykę wydaje się, że można wyprowadzić pewne uogólnienia. Mianowicie w przypadku tych rozstrzygnięć, które w momencie

192

podjęcia dotyczą sytuacji prawnej łatwej do ustalenia i wąskiego krggu osób

- traktuje się je jako akty administracyjne. Tam, gdzie krąg osób jest szeroki trudny do ustalenia (grupa niepoliczalna), uznaje się rozstrzygnięcie za inny, nieokreślony rodzaj czynności. Czasami czynności takiej nadaje się formę aktu normatywnego, jeżeli wynika to z przepisów stanowiących podstawę prawną czynności. Dyskusyjna jest natura prawna takich czynności, jak np. przyznanie świadczeń rzeczowych czy pieniężnych z zakresu pomocy społecznej udzielanej obywatelom. Ten sam problem występuje w przypadku, gdy obywatel zwraca się do organu administracji o dokonanie pewnej czynności faktycznej, np. o wydanie pewnego dokumentu, i organ spełnia to żądanie. Nasuwa się pytanie, czy mamy do czynienia tylko z czynnością faktyczną, czy też jest ona poprzedzona aktem administracyjnym. Doktryna opowiada się raczej za domniemaniem istnienia w takich przypadkach aktu -administracyjnego poprzedzającego czynność faktyczną. Jednak orzecznictwo NSA zdaje się iść w innym kierunku.

Do aktów administracyjnych należy zaliczyć rozstrzygnięcia organów zakładów administracyjnych dotyczące nawiązania, zmiany lub zniesienia stosunków łączących zakład z użytkownikiem.

Akt administracyjny jest pojęciem abstrakcyjnym. W większości przypadków przybiera on formę pisemną, może jednak być wydany ustnie, co zresztą, dopuszcza k.p.a. Każdorazowo, kiedy mamy do czynienia z działaniem organu administracji odpowiadającym definicji aktu administracyjnego, działanie to powinno być jako taki akt traktowane.

a. Rodzaje aktów administracyjnych

Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, według różnych kryteriów. Niżej omawiamy niektóre ze stosowanych podziałów.

Pierwszy podział wyróżnia wśród aktów administracyjnych akty wewnętrzne i zewnętrzne.

Przez a k t y w e w n ę t r z n.e rozumie się akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt. Będą to więc akty kierowane do podległych jednostek organizacyjnych, jak również polecenia przełożonych kierowane do pracowników, których stosunek pracy ma charakter administracyjnoprawny.

Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania adresatami aktu. Akty tego typu mogą być również wydawane na podstawie nie opublikowanych wewnętrznych przepisów administracji państwowej. Brak też jest ustawowej procedury wydawania takich aktów - nie ma do nich zastosowania k.p.a. Nie stosuje się tu również egzekucji administracyjnej, a ewentualne sankcje za niewykonanie tych aktów mają charakter porządkowy lub dyscyplinarny. Te wszystkie odmienności aktów wewnętrznych wynikają z faktu, że adresat aktu znajduje

* 13 - Polskie prawo administracyjii*, 193

się wewnątrz administracji państwowej, a zatem akty te nie mogą ustanowić ani naruszyć niczyich praw podmiotowych. Nie ma więc potrzeby tworzenia szczególnych gwarancji procesowych, a zatem i specyficznych przepisów proceduralnych dotyczących trybu tworzenia tego typu aktów. Z drugiej zaś strony zapewnienie skutecznego kierownictwa wymaga zdecydowanego odformalizowania w porównaniu z aktami zewnętrznymi.

Nie zalicza się do grupy aktów wewnętrznych tych aktów kierowanych do pracowników, które wykraczają poza zakres podległości służbowej - np. w kwestiach takich, jak nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy, bądź zmiana tego stosunku. Te akty są traktowane jako akty zewnętrzne, nie wydaje się ich bowiem w ramach stosunku pracy, lecz zawiązuje, znosi lub przekształca stosunek pracy łączący organ z obywatelem.

Dawniej akty wewnętrzne nie były traktowane w ogóle jako akty administracyjne, odmawiano im nawet charakteru aktów prawnych. Były to res internae, leżące poza zakresem zainteresowania osób stojących na zewnątrz administracji.

A k t y z e w n ę t r z n e administracji są to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. W grupie tej znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również akty kierowane do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Rozważania nasze koncentrują się oczywiście na problematyce aktów zewnętrznych.

Typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego jest d e c yzj a a d m i n i s t r a c yj n a. Zawsze, gdy prawodawca przewiduje formę decyzji dla załatwienia pewnej kategorii spraw, formułuje to albo wprost w przepisie, będącym podstawą działania organu administracji, albo pośrednio wskazuje, że sprawę należy załatwić poprzez władcze, jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnie oznaczonego podmiotu, używając przy tym sformułowań takich, jak: "organ zezwala; nakazuje; stwierdza" itp. Organ administracji publicznej musi podjąć działanie w formie decyzji, a nie w jakiejś innej formie, zawsze, gdy załatwia sprawę administracyjną co do istoty w całości albo w części, lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji; takie jest bowiem wyraźne postanowienie art.104 k.p.a. Decyzja administracyjna jest tym spośród aktów administracyjnych, który jest wyczerpująco unormowany przepisami prawa - zarówno tryb jej wydawania, jak i kryteria prawidłowości i wadliwości oraz skutki prawne tej wadliwości. Szczególne wymagania są formułowane w stosunku do podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Wiele wskazówek wynika tu nie tylko z przepisów prawa, ale także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Adrninistracyjnego. Z orzecznictwa NSA wynika, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, czyli przepis ustawy (i aktów z nią równorzędnych) oraz przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (por. wyrok NSA z 6 lutego 1981 r. SA 819/80 oraz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 805/81).

194

Nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej tzw. uchwały samoistne Rady Ministrów (które NSA traktuje jako tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego), postanowienia wojewodów oraz zarządzenia wydane na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1981 r. SA 819/80). Nie mogą także, zdaniem Sądu, być podstawą prawną decyzji instrukcje ministra (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 198 I r. SA 767/81) ani wytyczne ministra (por. wyrok NSA z 30 lipca 1981 r. SA/Kr 3/81 ).

Powiedzieliśmy wyżej, że typowym, najbardziej powszechnym aktem administracyjnym zewnętrznym jest decyzja administracyjna. Są jednak akty administracyjne zewnętrzne nie będące decyzją w rozumieniu k.p.a. Jako przykład możemy tu wskazać akty organów założycielskich przedsiębiorstw państwowych. Tryb ich podejmowania, czyli procedura, unortnowany jest nie w k.p.a., ale w art. 63 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym.

Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w rozmaitych formach, co znajduje odbicie nie tylko w ich nazewnictwie, ale także w treści (istocie) danego aktu. Bierze się to stąd, że pewne rozstrzygnięcia administracyjne zapadają w sferze reglamentacji (inaczej policji administracyjnej) i mówimy wtedy o tzw. policyjnych działaniach administracji, inne zaś w sferze organizatorskiej administracji publicznej. Stąd też jedne akty administracyjne mogą wprowadzać nakazy lub zakazy, nakładać obowiązki lub przyznawać uprawnienia rozmaitym podmiotom w sferze ściśle reglamentowanej przez administrację. Te akty noszą na ogół nazwę pozwoleń, zezwoleń albo po prostu decyzji. Przykładowo można tu wskazać na pozwolenie budowlane ozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na pobyt stały cudzoziemca na terytorium RP, pozwolenie na wywóz dóbr kultury za granicę, pozwolenie na przywóz pojazdów samochodowych wydawane w ramach rozdysponowania kontyngentów celnych, pozwolenie na wywóz skór owczych wydawane w ramach kontyngentów ilościowych na wywóz towarów, nakaz konserwacji zabytków, nakaz rozbiórki budynku, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej czy wreszcie decyzja o zmianie nazwiska albo przyznaniu paszportu. Inne z kolei akty administracyjne nadają uprawnienia osobom fizycznym lub prawnym do wykonywania określonej działalności produkcyjnej lub usługowej albo upoważniają do wykonywania określonych czynności, uzależniając to od posiadania przez zainteresowanego określonych prawem kwalifikacji zawodowych. Akty te to koncesje i licencje. Przykładowo możemy tu wskazać na koncesję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu ładunków, koncesję na wydobywanie kopalin podległych prawu górniczemu, koncesję na rozprowadzanie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją publiczną, licencję pilota. Należy podkreślić jednak, że wszystkie wymienione tu akty administracyjne są decyzjami i tak też są traktowane w odpowiednich aktach normatywnych, które ich dotyczą. Koncesja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wyraźnie postanawia w swej treści: "od niniejszej d e c y zj i stronie przysługuje

195

prawo do złożenia wniosku do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego...". Nie są natomiast decyzjami administracyjnymi wypisy o ilości rozmów telefonicznych i wysokości należnej opłaty ani wypisy o ilości pobranego gazu i elektryczności oraz zużytej wody i wysokości należnej opłaty. Decyzją administracyjną jest w tym wypadku stanowisko kompetentnego organu stwierdzające poprawność zapisów urządzeń pomiarowych (por. wyrok NSA SA 317/81).

Następny podział wyróżnia akty deklaratoryjne i konstytutywne. A k t y d e k 1 a r a t o r y j n e nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają ż ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Dlatego też akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, czyli od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Stąd też aktom deklaratoryjnym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń, bowiem przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych, z powództwa o świadczenie lub ustalenie istnienia albo treści stosunku prawnego.

Oczywiście każdy akt deklaratoryjny stwarza nową sytuację prawną - jednak nie w zakresie prawa materialnego, lecz procesowego. Mianowicie dopiero od chwili wydania takiego aktu strona może robić użytek z praw i obowiązków wywołanych sytuacją prawną, której istnienie stwierdził akt deklaratoryjny. Dopiero od chwili wydania aktu deklaratoryjnego strona może skutecznie powoływać się na swoje prawo lub obowiązek, np. stwierdzenie przyznania emerytury czy renty, stwierdzenie prawa studenta do miejsca w domu akademickim, stwierdzenie nabycia obywatelstwa.

Pewne trudności może nasuwać odróżnienie deklaratoryjnych aktów administracyjnych od zaświadczeń. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, bo nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Objawia więc swą wiedzę, nie zaś wolę. W każdej sprawie administracyjnej może być wydany tylko jeden akt administracyjny rozstrzygający ją co do istoty. Natomiast wiele zaświadczeń może mówić o stanie prawnym wynikającym z tego aktu. Wydanie zaświadczenia często jest poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego.

A k t y k o n s t y t u t y w n e tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, to jest ex nunc. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. akty swobodne, są aktami konstytutywnymi. Akty te z reguły noszą nazwy: "zezwolenie", "pozwolenie", "nakaz", "zakaz",

"zarządzenie", np. pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na pobyt stały cu196

dzoziemca, zakaz wywozu dóbr kultury za granicę. Większość aktów administracyjnych stanowią takie właśnie akty. Należy zauważyć, że każdy akt konstytutywny ma w sobie pewne elementy aktu deklaratoryjnego, zawiera on bowiem stwierdzenie dotyczące sytuacji, która już zaistniała i która uzasadnia wkroczenie organu administracji do sprawy.

Podział aktów administracyjnych na akty deklaratoryjne i konstytutywne ma określone konsekwencje prawne. Wspomnieliśmy już o kwestii mocy obowiązywania - akty deklaratoryjne wywołują skutki ex tunc, konstytutywne zaś ex nunc. Ponadto akty deklaratoryjne mogą uzyskać cechę prawomocności materialnej, której nie mają akty konstytutywne. Mianowicie stan prawny stwierdzony aktem deklaratoryjnym nie może być zmieniony poprzez wzruszenie samego aktu, np. z przyczyn proceduralnych. Akt deklaratoryjny ma moc prawną, dopóki obowiązuje przepis, na mocy którego ten akt wydano. Dopiero zmiana stanu prawnego (obowiązującego prawa) ma wpływ na utratę mocy prawnej przez akt deklaratoryjny. Natomiast wzruszenie aktu konstytutywnego powoduje zmianę stanu prawnego, którego on dotyczy. Dlatego mówi się, że akt konstytutywny może być prawomocny tylko formalnie.

Następny podział rozróżnia akty zależne od woli adresata i akty od niego niezależne. Dla oznaczenia tego podziału używa się czasami w doktrynie odpowiednio sformułowań: akty dwustronne i jednostronne.

Akty zależne od woli adresata to takie, dla wydania których konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. Przykładem takiego aktu może być zezwolenie na wykonywanie pewnego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska, pozwolenie na prowadzenie pojazdów mechanicznych. Taki akt nie może być wydany bez zgody strony. W większości przypadków od uznania strony zależy korzystanie z uprawnień przyznanych aktem, a ponadto strona może zrzec się korzystania z tych uprawnień. Nie jest to jednak regułą

- przykładowo: osoba, której zmieniono nazwisko, musi występować ponownie o zmianę nazwiska, gdyby chciała powrócić do nazwiska dawnego. Akty zależne od woli strony są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia.

Akty niezależne od woli strony są wydawane z urzędu, mogą też być wydane na wniosek strony lub innej osoby. Jednak wniosek adresata nie jest tu niezbędny do wydania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. Przykładami takich aktów mogą być: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Można też wyróżnić akty wywołujące skutki cywilnoprawne i akty nie wywołujące takich skutków. Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. Przykładem aktu wywołującego skutki w dziedzinie prawa cywilnego jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na państwo (gminę).

Fakt skutku cywilnoprawnego nie wpływa na zmianę charakteru aktu administracyjnego. Kontrola prawidłowości takiego aktu odbywa się na dro

197

dze administracyjnoprawnej, co wyklucza kognicję sądów powszechnych. Jednak w sprawach cywilnych wielokrotnie sąd staje przed koniecznością oceny prawidłowości aktu administracyjnego, który wywołał skutek cywilnoprawny. W przypadku stwiedzenia jego istotnej wadliwości sąd może potraktować ten akt per non sunt.

Sąd Najwyższy uznał, że potraktowanie aktu administracyjnego w ten sposób może mieć miejsce w przypadku wadliwości skutkującej bezwzględną nieważność aktu. Będą to w szczególności, zdaniem Sądu Najwyższego, przypadki wydania decyzji przez organ nie powołany do wydania decyzji tego rodzaju i wydanie aktu z pominięciem jakiejkolwiek procedury.

Większość aktów administracyjnych nie wywołuje skutków w sferze prawa cywilnego. Są jednak akty, które choć same nie wyuvołują żadnych skutków cywilnoprawnych, stanowią przesłankę dokonania czynności prawnej w sferze prawa cywilnego. Możemy powiedzieć o nich, że wywołują pośrednio skutki cywilnoprawne. Te akty są warunkiem do zawarcia umowy, która to właśnie wywołuje skutki cywilnoprawne. Przykładem może być decyzja o sprzedaży obywatelowi nieruchomości przez Skarb Państwa, która to decyzja poprzedza zawarcie umowy sprzedaży. Podobnie rzecz się ma w przypadku wykonywania prawa pierwokupu przez państwo - wpierw mamy decyzję o skorzystaniu z prawa pierwokupu, później zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia woli w formie aktu notarialnego. Innym przykładem jest decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, co jest podstawą do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością państwa.

Na tle tych aktów powstaje problem, jakie skutki w zakresie ważności umowy wywołuje wadliwość czy uchylenie aktu administracyjnego, który był przesłanką zawarcia umowy. Stanowisko w tej sprawie nie jest w pełni jednolite. Dominuje pogląd, że samo uchylenie decyzji czy jej wadliwość nie wywołuje skutków w zakresie ważności późniejszej czynności prawnej. Natomiast przesłanki powodujące wadliwość decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia się od skutków złożonych oświadczeń woli. Na marginesie tych rozważań trzeba zauważyć, że niektóre akty administracyjne tego typu są traktowane przez doktrynę i praktykę jako akty wewnętrzne - np. wspomniana decyzja w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu.

Można również podzielić akty administracyjne na a k t y r e g u 1 uj ą c e sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawną rzeczy.

Wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób prawnych i *izycznych, a także innych podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przy tym, z zasady, prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być przeniesione na inne osoby.

W niektórych jednak przypadkach prawa i obowiązki określone aktem adresowanym do konkretnego podmiotu mogą być powiązane z konkretną rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą one automatycznie na nabywcę. Przykładami takich aktów mogą być np. pozwolenia

198

wodnoprawne. Pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na rzecz zakładu (w rozumieniu prawa wodnego - jest to pojęcie znacznie szersze od pojgcia zakładu administracyjnego, bo obejmuje m.in. także przedsiębiorstwa). Zakład może być przedmiotem własności innego podmiotu. Następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępują automatycznie w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu. Inny przykład to uznanie pewnego obiektu za zabytek, które wywołuje skutki wobec każdego posiadacza zabytku. Także pozwolenie na budowę może być przeniesione na innego inwestora, jeżeli ten uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością. Podobnie rzecz się ma z uznaniem określonego obiektu za pomnik przyrody.

Jednym z ważniejszych podziałów aktów administracyjnych jest podział na akty administracyjne związane i tzw. swobodne, czyli wydawane na zasadzie uznania administracyjnego.

Podział ten opiera się na kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu i wynika z istnienia instytucji uznania administracyjnego, odróżniającej prawo administracyjne od innych dziedzin prawa. Kiedyś podział ten miał znaczenie kluczowe, ponieważ nie podlegały kontroli sądowej (NTA) akty administracyjne wydane w ramach swobodnego uznania. Dziś podział ten stracił nieco na znaczeniu, jako że kontroli NSA podlegają zarówno akty związane, jak i swobodne; obie kategorie z punktu widzenia tylko legalności, a więc ich zgodności z prawem. Akt swobodny podlega sądowej kontroli z punktu widzenia tego, czy odpowiada formalnym wymogom prawa. Można więc zasadnie postawić pytanie: co się stanie, jeżeli przepis prawa, będący podstawą prawną aktu swobodnego, zawiera tzw. pojęcie nieostre, podlegające interpretacji organu administracji w trakcie stosowania tego przepisu i wydania decyzji uznaniowej? Otóż, zdaniem NSA, sąd ten, badając legalność decyzji uznaniowej, ma prawo do samodzielnej interpretacji tych pojęć nieostrych, zawartych w normie prawnej, na której opiera się badany akt. Co więcej, interpretacja pojęć nieostrych, dokonywana przez NSA samodzielnie w trakcie sprawowania kontroli legalności decyzji uznaniowej i wyrażona otem w "ocenie prawnej" orzeczenia podjętego przez ten sąd, wiąże - na mop art. 209 k.p.a. - w danej sprawie zarówno sąd, jak i organ administracji. W kwestii tej NSA podjął stosowne orzeczenie, którego główną tezę uważamy za celowe przytoczyć w tym miejscu. Jest to orzeczenie z 26 maja 1981 r. * SA 974/81. Z orzeczenia tego wynika, że "użycie przez prawodawcę tzw.

wyrażeń nieostrych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji (czyli NSA - dopisek autorów), wydanych na podstawie przepisów

używających takich określeń, do rozważenia, czy dokonana przez organ

administracji ocena okoliczności sprawy n i e n o s i c e c h d o w o 1 n o ś c i

lub nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody

i n t e r p r e t a cj i t y c h o k r e ś 1 e ń na tle konkretnego stanu faktycznego" (podkreślenie autorów).

199

b. Uznanie administracyjne

Przez u z n a n i e a d m i n i s t r a c y j n e rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być sformułowane w różny sposób. Mogą one określać dokładnie stan faktyczny, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia określonego działania. W takich przypadkach przepis z reguły posługuje się sformułowaniem: "(...) organ może (...)". Tak więc, w razie zaistnienia określonego tym przepisem stanu faktycznego organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednak podejmować danego działania. Inny sposób ustanowienia uznania administracyjnego to określenie działania administracji bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonane. W tym przypadku przepis mówi, że organ coś ustala czy określa, bez wskazywania, jakie warunki muszą być spełnione, aby organ ten mógł ustalać czy określać. Wynika z tego, że organ administracji może podejmować działania w każdym momencie, kiedy uzna to za stosowne. Z trzecim sposobem ustalania uznania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawny posługuje się zwrotami nieostrymi (niedookreślonymi) przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu - np. postanawia, że organ może wydać decyzję, gdy jest to niezbędne ze względu na i n t e r e s s p o ł e c z n y (względy bezpieczeństwa państwa, spokój publiczny itp.).

Pojęcie interesu społecznego (publicznego) jest tak szerokie i trudne do bliższego sprecyzowania, że organ administracji ma bardzo dużo swobody przy podejmowaniu działania. Taka sytuacja jest określana mianem s w o b od n e j o c e n y - chodzi o swobodną ocenę stanu faktycznego - i przez niektórych autorów nie jest zaliczana do uznania administracyjnego. W tym przypadku bowiem organ ustaliwszy stan faktyczny - np. stwierdziwszy, że stan faktyczny wymaga jego działania - musi to działanie podjąć, nie ma więc uznania co do podjęcia działania, a jest tylko pewien zakres swobody w ocenie stanu faktycznego. Ta swoboda może być zresztą w wielu konkretnych przypadkach iluzoryczna, ze względu na oczywistość zaistnienia bądź niezaistnienia stanu faktycznego określonego w hipotezie normy. Pewien margines swobody, jaki daje użycie w ustawie terminów niedookreślonych, nie równa się absolutnej dowolności organów administracji w ocenie stanu faktycznego.

Uznanie administracyjne jest stosowane z różnych względów. Mogą to być m.in. względy techniki legislacyjnej, gdy chodzi o uniknięcie kazuistycznego wyliczenia stanów faktycznych, uzasadniających zastosowanie przepisu. Takie wyliczenie może być zresztą czasami niemożliwe, ze względu na trudność przewidzenia wszystkich możliwych sytuacji. Kiedy indziej chodzi o umożliwienie organowi wzięcia pod uwagę wszelkich możliwych, czasanti trudno uchwytnych względów przed podjęciem decyzji. Dotyczy to w szczególności przypadków obsadzania stanowisk o kluczowym znaczeniu w administ

200

racji. Dawniej dochodziły do tego dalsze motywy - mianowicie decyzje wydane w ramach uznania administracyjnego nie podlegały kontroli NTA ani też nie wymagały uzasadniania.

Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyjnych w decydowaniu. Organ jest tu związany szeregiem czynników znacznie ograniczających jego swobodę. Przede wszystkim stosując przepis uznaniowy, organ administracji nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa. Dalej, każda ustawa i jej przepisy są wydane dla osiągnięcia pewnych celów społecznych, politycznych itd. Organ może stosować przepisy tylko dla osiągnięcia tych celów. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy dla innych celów, nawet jeżeli, zdaniem organu, interes publiczny tego wymaga: Przykładowo, wydanie decyzji na podstawie prawa budowlanego w celu nakłonienia obywatela do wywiązania się ze zobowiązań podatkowych będzie działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Jak to już podnosiliśmy, pełna realizacja prawa to nie tylko przestrzeganie jego litery, ale także celów, które ma ono realizować.

Szereg ograniczeń może wynikać dla organu administracji również ze złożonych wcześniej obietnic publicznych. Również często zdarza się, że organy nadrzędne starają się przy pomocy aktów wewnętrznych (wytycznych, instrukcji, poleceń służbowych) ograniczyć swobodę organu administracji. Trzeba jednak pamiętać, że naruszenie takich wskazówek nie powoduje wadliwości aktu. Może jednak spowodować wyciągnięcie konsekwencji służbowych w stosunku do osób, które nie podporządkowały się im.

Obecnie, w odróżnieniu od okresu międzywojennego, akty administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego są poddane kontroli sądowej na równi z aktami tzw. związanymi. Trzeba jednak zaznaczyć, że w przypadku aktów swobodnych (uznaniowych) ten rodzaj kontroli ma mniejsze znaczenie. Wynika to z faktu, że kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest do zagadnień legalności - zgodności z prawem decyzji - nie obejmuje zaś kwestii jej zasadności i celowości. Stąd też w przypadku aktów swobodnych sąd bada przede wszystkim stronę procesową decyzji, czyli zgodność działania, które poprzedzało wydanie decyzji, z prawem proceduralnym. W szczególności sąd bada spełnienie takich obowiązków przez organ wydający decyzję, jak obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy obowiązek oceniania okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd bada również, czy sprawę rozpatrzono w świetle całokształtu przepisów dotyczących danej sprawy. Badając wykonanie tych obowiązków, sąd opiera się na aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji.

Poruszanych tu kwestii dotyczą rozliczne wyroki NSA. W wyroku z 19 marca 1981 r. SA 234/81 NSA stwierdził, że "uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktyc*nym". Z innego orzeczenia wynika, że "organ jest obowiązany dokonać

201

wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiahz dwodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a." (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. SA 810/81, podobnie też wyrok NSA z 27 marca 1981 SA 382/81 oraz wyrok NSA z 22 października 1981 r. I SA 2147/81). Nie wolno pominąć istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, ponieważ, zdaniem sądu, stanowi to naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r. SA 910/80).

Stwierdziwszy naruszenie tych obowiązków sąd administracyjny może uchylić decyzję. Jeżeli jednak sąd stwierdzi dochowanie wymogów proceduralnych, nie może wchodzić w kwestie celowości czy zasadności decyzji - chyba że została ona wyraźnie wydana w innym celu, niż to przewiduje ustawa. Ustawa powierza bowiem organom administracji, a nie sądom, decydowanie, jakie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będzie najwłaściwsze.

Na mocy omawianego już wcześniej wyroku NSA z 26 maja 1981 r. SA 974/81 (por. wyżej s. 199) sąd administracyjny bada w decyzji swobodnej także to, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub czy nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody interpretacji wyrażeń nieostrych na tle konkretnego stanu faktycznego.

c. Moc obowiązująca aktu adm*nistracyjnego

Aby akt administracyjny był prawidłowy, musi on być pod każdym względem zgodny z przepisami prawa. W szczególności musi być zgodny z przepisami prawa materialnego, musi być wydany przez organ właściwy, w przepisanym postępowaniu i wymaganej formie.

Wymogi prawa materialnego oraz określenie kompetencji organów administracji zawarte są w ustawie dotyczącej danego rodzaju spraw oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Tam czasami znajdujemy także pewne przepisy proceduralne, np. w prawie wodnym, budowlanym, górniczym. Regulacja postępowania administracyjnego zawańa jest przede wszystkim w k.p.a., chociaż niektóre rodzaje postępowań są wyłączone z tego kodeksu, a liczne ustawy prawa materialnego wprowadzają tu pewne odmienności proceduralne.

Podstawowe wymagania co do formy aktu zawiera również k.p.a., choeiaż dla niektórych aktów wymagana jest szczególna forma i wówczas regulacja tego zagadnienia z reguły ma miejsce w przepisach wykonawczych do ustawy, regulującej dany dział prawa administracyjnego.

Akt, który nie spełnia warunków określonych przepisami, jest aktem wadliwym. Możemy wyróżnić kilka rodzajów wadliwości o różnych konsekwencjach prawnych. I tak, możemy mieć do czynienia z w a d 1 i w o ś c i ą n i e i st o t n ą. Jest to rodzaj wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności, ani też potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład możemy wskazać niepowołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która decyzję wydała, czy bra* pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji. Sposobem naprawienia tego typu wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Tak*i

202

wadliwość nie ma wpływu na byt prawny decyzji, nie powoduje utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny. Akt administracyjny obarczony wadą nieistotną jest ważny i obowiązuje, jednak należy wadę usunąć poprzez sprostowanie aktu. Natomiast w a d 1 i w o ś ć i s t o t n a aktu administracyjnego może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skutkuje to utratę mocy obowiązującej przez akt administracyjny. K.p.a. wymienia przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; są one omówione w części podręcznika dotyczącej postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, że akt administracyjny może być uchylony lub zmieniony nie tylko z powodu wadliwości istotnej. Tym różni się on zasadniczo od orzeczeń sądowych. Przepisy prawa administracyjnego dopuszczają, przy zaistnieniu określonych okoliczności, zmianę lub uchylenie zupełnie prawidłowych

- nie obarczonych żadną wadą istotną - aktów administracyjnych. Zasada res iudicata i instytucja prawomocności ma mniejsze znaczenie w prawie administracyjnym niż w innych dziedzinach prawa. Powodem zmiany lub uchylenia aktu może być np. zasadnicza zmiana okoliczności faktycznych, która może uczynić realizację aktu bądź niemożliwą, bądź pociąga za sobą możliwość poniesienia przez społeczeństwo znacznych strat. Oczywiście, zmiana lub uchylenie aktu administracyjnego może nastąpić tylko w przypadkach ustawowo określonych, przy spełnieniu wielu warunków chroniących interesy strony, której praw akt dotyczy. Te zagadnienia również reguluje k.p.a. Możliwości uchylenia lub zmiany prawidłowego aktu administracyjnego mogą dotyczyć tylko aktów konstytutywnych. Przy aktach deklaratoryjnych zmiana stanu prawnego następuje z mocy ustawy i sama zmiana aktu nie będzie miała znaczenia dla istnienia nowej sytuacji prawnej.

Z tymi problemami wiąże się istnienie d o m n i e m a n i a p r a w i d ł ow o ś c i a k t u a d m i n i s t r a c yj n e g o. Istnienie takiego domniemania wynika z faktu, że akt administracyjny jest czynnością władczą państwa. Domniemanie to ma jednak ograniczone znaczenie - wyklucza ono odpowiedzialność osób, które podporządkowały się aktowi, nawet jeżeli następnie stwierdzono istotną wadliwość aktu. Natomiast domniemanie to nie wyklucza dowodzenia w innych postępowaniach, że akt jest dotknięty tak istotnymi wadami, że można go traktować jako nie istniejący. Sądy powszechne w ustalonym od lat orzecznictwie dopuszczały taki dowód, mimo braku stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności aktu. Dotyczyło to jednak wad szczególnie istotnych - niewłaściwego organu i pominięcia wymaganej procedury wydania aktu. Nieważność aktu jest bowiem stanem istniejącym z mocy prawa, niezależnie od wydania aktu stwierdzającego nieważność. Zasadniczo jednak niezbędne jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydane przez właściwy organ administracji lub sąd administracyjny.

Powyższe uwagi nie dotyczą kategorii zwanej "nieaktem" - czyli czynności mające tylko pewne pozory aktu administracyjnego, lecz nie będącej nim. Przykładem może tu być wydanie decyzji przy pomocy skradzionych formularzy, czy przez jednostkę w ogóle nie będącą organem administracji

203

(woźnego w urzędzie). "Nieakt" nie jest w ogóle aktem administracyjnym, nie mają więc do niego zastosowania reguły dotyczące aktów wadliwych. "Nie- akt" nie może być wigc uchylony, nie można też stwierdzić jego nieważności. Nie wywołuje on żadnych akutków prawnych.

4. Ugoda

Obecnie problematyka ugody administracyjnej jest uregulowana w k.p.a. Stąd szczegółowe omówienie tej problematyki znajduje sig w części poświęconej postępowaniu administracyjnemu, tu zaś ograniczymy się do wskazania bardziej ogólnych informacji.

U g o d a jest pisemnym porozumieniem zawartym między stronami postępowania administracyjnego, przed organem pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy sig postępowanie administracyjne, i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości.

Przesłanką dopuszczalności zawarcia ugody jest przede wszystkim sporny charakter sprawy, co oznacza, że strony mają sprzeczne interesy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Aby ugoda doszła do skutku, postępowanie administracyjne musi być w toku, ugoda ma przyczynić się do jego uproszczenia lub przyspieszenia i żaden przepis prawa nie może stać na przeszkodzie zawarciu ugody.