Rozdział VI

ROZWÓJ TERENOWYCH ORGANÓW WŁADZY

I ADMINISTRACJI PAŃSTWOW*J

W LATACH 1944-1990

1. Wprowadzenie

Obecnie obserwujemy zjawisko transformacji ustrojowej, tzn. proces pr* chodzenia od ustroju państwa socjalistycznego do ustroju państwa demokratycznego, państwa oddziałującego na powstawanie i kształt gospodarki rynkowej i na przekształcanie stosunków społecznych.

Transformacja ustrojowa rzutuje również na przekształcanie organiza administracji w terenie w celu dostosowania jej do zmieniających się waru ków i wynikających z nich potrzeb.

Zmiany w organizacji administracji terenowej zostały zapoczątkowa w 1990 r. Proces ten nie został zakończony i trwa nadal. Aby jedn przedstawić obecną organizację administracji terenowej, należy sięgnąć * porzedniego systemu organizacji aparatu terenowego, bowiem był on punktt odniesienia zmian dokonywanych w 1990 r. Poza tym pewne elementy z da nego systemu organizacyjnego pojawiają się i będą niewątpliwie pojawiać jeszcze nieraz w nowych rozwiązaniach organizacyjnych i prawnych.

Mówiąc o organizacji terenowego aparatu administracji w lata 1944*1990, należy wyróżnić pewne okresy i podokresy, w których następovc ły bardzo istotne zmiany.

2. Okres lat 1944-1950

(powiązanie instytucji tradycyjnych z nową instytucją rad narodowych)

Okres lat 1944-1950 charakteryzuje się, jeśli chodzi o organizację admini racji, nawiązaniem do instytucji ukształtowanych w Polsce przed rokiem 19: a mianowicie do samorządu terytorialnego oraz do administracji rządov

102

ogólnej, tj. do urzędów wojewodów i starostów. Można powiedzieć, że była to przejściowa faza organizacji aparatu terenowego w ustroju państwa, który w tamtym okresie określano mianem państwa ludowego. Natomiast zupełnie nowym elementem w systemie organizacyjnym aparatu terenowego były rady narodowe.

Tak więc system organizacyjny aparatu terenowego składał się w omawianym okresie z trzech zasadniczych elementów:

1) z organów administracji rządowej ogólnej i administracji specjalnej,

2) z organów samorządu terytorialnego,

3) z rad narodowych.

Ad 1). Mianem terenowych organów administracji rządowej nazywano te organy, które były powoływane, kierowane i nadzorowane przez*rząd oraz przez poszczególnych ministrów. Wśród terenowych organów administracji rządowej wyróżniały się dwa ich rodzaje, a mianowicie: organy administracji rządowej ogólnej, zwanej inaczej administracją zespoloną, oraz organy administracji rządowej specjalnej, zwanej inaczej administracją wydzieloną.

Organami rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie na obszarze województw i starostowie na obszarze powiatów. W ich ręku skupiała się większość spraw resortowych w terenie (stąd nazwa organów administracji zespolonej), jak np. sprawy "administracji publicznej", sprawy handlu, przemysłu, rolnictwa, budownictwa, komunikacji drogowej i wodnej śródlądowej, zdrowia, opieki społecznej itd.

W miastach i w gminach nie było wyodrębnionych organów administracji rządowej ogólnej. Kompetencje administracji rządowej były zlecane organom samorządu terytorialnego. Będzie o tym mowa w dalszej części rozdziału.

Organami administracji rządowej specjalnej były wyodrębnione, terenowe organy podporządkowane niektórym ministrom resortowym, jak np. organy administracji fnansowej, szkolnej, wojskowej, sprawiedliwości, kolejowej, żeglugi morskiej, miar itp.

Podstawowym prawnym aktem normatywnym dotyczącym organizacji i działalności terenowych organów administracji rządowej ogólnej było rozporządzenie Prezydenta RP pochodzące jeszcze sprzed 1939 r., a mianowicie z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (tekst jedn. został opublikowany w 1936 r. - Dz.U. Nr 80, poz. 555).

Przepisy rozporządzenia Prezydenta RP zostały częściowo zmienione dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 2I sierpnia 1944 r. o trybie powoływania władz administracyjnych I i II instancji (Dz.U. Nr 2, poz. 8). Zmiany dotyczyły głównie sposobu powoływania wojewodów i starostów. Do procesu powoływania tych organów zostały włączone rady narodowe.

Wojewodowie i starostowie poza tym, że byli organami administracji ogólnej (szefami administracji zespolonej), spełniali jeszcze inną bardzo doniosłą rolg - byli przedstawicielami całego rządu w terenie. Z roli tej wynikały dla ; tych organów pewne uprawnienia dotyczące organów administracji specjalnej

103

(administracji wydzielonej). Uprawnienia te polegały głównie na spełnianiu funkcji koordynacyjnej w stosunku do działalności organów administracji specjalnej.

Ad 2). Drugim zasadniczym elementem systemu administracji terenowej był samorząd terytorialny. Instytucja samorządu terytorialnego występowała również w Polsce w latach 1918-1939. W tamtym okresie samorząd był zorganizowany i działał w gminie wiejskiej i miejskiej oraz w powiecie. Natomiast samorząd wojewódzki występował tylko w województwie śląskim, pomorskim i poznańskim. Kompetencje tego samorządu, zwłaszcza po przewrocie majowym w 1926 r., sprowadzały się głównie do spraw gospodarczych o znaczeniu lokalnym. Działalność samorządu terytorialnego ograniczały również duże niedobory samorządowych środków finansowych, jak również dosyć głęboko ingerujący w sferę spraw samorządowych nadzór ze strony organów administracji rządowej.

Mówiąc o pozycji samorządu terytorialnego w państwie i o stosunku organów państwowych (organów administracji rządowej) do samorządu, warto jest na marginesie wspomnieć o dwóch charakterystycznych teoriach, które odzwierciedlały panujące poglądy na to zagadnienie.

Wielka rewolucja francuska i związane z nią takie idee, jak prawa natury i umowy społecznej, przyczyniły się do powstawania i wykształcania się nowego ustroju państwowego, określanego jako państwo liberalne. Państwo to w początkowym okresie było słabe. Zaczynało dopiero określać swoje funkcje oraz zakres swoich zainteresowań i kompetencji.

W tym klimacie zaczęły się rozwijać różnego rodzaju organizacje samorządowe, w tym również instytucja samorządu terytorialnego, które zmierzały do maksymalnego rozszerzenia zakresu swego działania i uniezależnienia się od wpływów państwa. Tym zamierzeniom miała służyć teoria praw naturalnych gminy (samorządu), wywodząca, że gmina (samorząd) powstała nie z woli państwa, lecz jako twór społeczny w procesie naturalnego rozwoju społeczeństwa.

W miarę jednakże umacniania się roli państwa i zwiększania jego zakresu zainteresowań, państwo zmierza do coraz szerszego wkraczania w sferę spraw samorządowych. Tej tendencji miał służyć pogląd, że suwerenne państwo ma prawo decydować i określać kształt samorządu, jego zakres działania, jak również uprawnienia organów państwowych w stosunku do samorządu. Pogląd ten znalazł swoje odbicie w tzw. teoru "samorządu państwowego", jako instytucji istniejącej z woli państwa i poddanej całkowicie wpływom państwa. Niektórzy zwolennicy tej teoru w swoim rozumowaniu szli tak daleko, że uważali samorząd za specyficzną organizację administracji państwowej.

Powróćmy jednak do sytuacji samorządu terytorialnego w Polsce. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego dekretem z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 14, poz. 74) stworzył podstawę prawną organizacji i kompetencji samorządu po drugiej wojnie światowej.

104

Zgodnie z przepisami tego dekretu, samorząd został powołany w województwach, powiatach, miastach i gminach. A więc w porównaniu z okresem międzywojennym struktura samorządu została rozszerzona o szczebel województwa.

Jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego składała się z dwóch zasadniczych organów, a mianowicie rady, jako organu stanowiącego i kontrolującego, oraz organu wykonawczego, którym były w miastach i gminach zarządy, natomiast w powiatach i województwach wydziały.

W omawianym okresie nie powoływano odrębnych rad samorządowych. Ich role przejęły rady narodowe, które poza sprawami samorządowymi miały inne jeszcze kompetencje, wykraczające poza sferę spraw należących do sarnorządu terytorialnego.

Organami wykonawczymi samorządu terytorialnego były:

- w gminach zarządy gminne z wójtami na czele,

- w miastach zarządy miejskie z burmistrzami na czele, natomiast w miastach większych (w miastach stanowiących powiaty miejskie) z prezydentami na czele,

- w powiatach wydziały powiatowe ze starostą na czele,

- w województwach wydziały wojewódzkie z wojewodą na czele. Organy wykonawcze były wybierane przez rady narodowe, z pewnym jednakże wyjątkiem. Otóż przewodniczącym wydziału powiatowego był z mocy prawa starosta, a przewodniczącym wydziału wojewódzkiego był z mocy prawa wojewoda.

Jak z powyższego wynika, samorząd został mocno związany z systemem organów państwowych. Z jednej strony bowiem rady narodowe spełniały w samorządzie zasadniczą rolę, będąc organami stanowiącymi samorządu, z drugiej natomiast strony na czele wykonawczych organów samorządowych w powiecie i w województwie stali starostowie i wojewodowie, a więc organy administracji rządowej.

Należy również dodać, że nadzór nad samorządem ze strony organów państwowych, tj. ze strony prezydiów rad narodowych, sięgał również głęboko w działalność samorządu.

Samorząd terytorialny, poza własnymi zadaniami samorządowymi, realizował również niektóre zadania z zakresu administracji rządowej. Następowało to w drodze tzw. zlecania funkcji administracji rządowej. Organy samorządu, realizując zadania administracji rządowej, były podporządkowane w pełnym zakresie organom administracji rządowej, tj. staroście i wojewodzie. Zadania zlecone administracji rządowej w samorządzie gminnym realizował wójt, natomiast w miastach burmistrz lub prezydent.

Należy również wspomnieć o tzw. związkach międzykomunalnych, które mogły być tworzone przez dwa (lub więcej) związki samorządu terytorialnego, np. przez dwa gminne związki samorządu terytorialnego. Pozwalały one na podejmowanie przez związki samorządowe zadań przekraczających możliwości jednego związku. Byt prawny związków międzykomunalnych opierał się na

105

przepisach pochodzących jeszcze z okresu międzywojennego, a mianowicie na rozporządzeniu Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o związkach międzykomunalnych (Dz.U. Nr 39, poz. 386).

Oceniając ogólnie pozycję samorządu terytorialnego w latach 1944-1950, biorąc przy tym pod uwagę jego ścisłe związki z organami państwowymi i jego zależności od tych organów, można powiedzieć, że pozycja ta zbliżała samorząd do tego, co nazywano w świetle wyżej wspomnianych teorii "samorządem państwowym". Takie usytuowanie samorządu, jak się wydaje, stanowiło przygrywkę do zmian w organizacji aparatu terenowego, które nastąpiły w 1950 r.

Ad 3). Trzecim elementem składowym systemu organów terenowych były rady narodowe. Rady narodowe powstały jeszcze w okresie okupacji. Pierwszą ustawową podstawą ich bytu prawnego była ustawa z 11 września 1944 r. o radach narodowych (tekst jednolity Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 26). Ustawa ta była kilkakrotnie nowelizowana. Rady narodowe wystgpowały w gminach, powiatach, miastach i województwach. Traktowane były one jako zaczątki przedstawicielskich organów władzy państwowej. Rady narodowe nie pochodziły z wyborów. System tworzenia ich był dosyć skomplikowany, opierał się głównie na zasadzie delegacji i kooptacji. Pierwszą ordynację wyborczą do rad narodowych uchwalił Sejm ustawą z 25 września 1954 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 193).

Zakres kompetencji rad narodowych był bardzo skromny i ograniczał się do:

- sprawowania kontroli społecznej nad działalnością wszystkich jednostek organizacyjnych administracji państwowej w terenie oraz instytucji społecznych i spółdzielczych;

- planowania działalności publicznej, co się sprowadzało głównie do uchwalania budżetów samorządowych i planów świadczeń w naturze, np. szarwarków;

- sprawowania funkcji organów stanowiących w samorządzie terytorialnym.

Ustalenie tak skromnych kompetencji dla rad narodowych tłumaczono potrzebę dania radom pewnego czasu na okrzepnięcie i ugruntowanie swej pozycji w państwie, a także koniecznością stworzenia możliwości radnym praktycznego przyuczenia się do spełniania roli przedstawicielskiej mas pracujących.

Jak z powyższego wynika, rady narodowe spełniały w omawianym okresie podwójną rolg, a mianowicie:

- były zaczątkiem przedstawicielskich organów władzy państwowej oraz

- spełniały funkcje organów stanowiących w samorządzie terytorialnym. To rozróżnienie ról ma istotne znaczenie. Na przykład rady wykonujące kontrolę społeczną nad działalnością terenowych organów administracji wykonywały ją jako organy przedstawicielskie władzy państwowej, a nie jako organy stanowiące samorządu terytorialnego.

106

Mimo tak skromnych kompetencji, jakie ustawodawstwo przydzieliło radom narodowym, w wielu publikacjach eksponowana była ich rola przedstawicielska. W szczególności podkreślano, że przyznanie radom prawa do kontroli społecznej nad działalnością terenowych organów administracji świadczy o nadrzędnej pozycji rad jako czynnika społecznego i przedstawicielskiego w stosunku do organów administracji złożonych z czynnika urzędniczego. Upatrywano w tym przejaw zaczątków ludowładztwa.

Podstawowymi organami rad narodowych były prezydia i komisje. Prezydia były wybierane przez rady z własnego grona. Prezydium składało się z przewodniczącego, jego zastępcy i trzech członków. Do zadań prezydium należało przygotowanie i zwoływanie sesji rad, przewodniczenie sesjom, jak również konrolowanie wykonywania uchwał podjętych przez radę.

Komisje powoływane były również przez radę narodową: Rada mogła do komisji powołać także osoby nie będące radnymi. Podkreślano, że w tym przypadku chodzi o rozszerzenie grona osób, które bezpośrednio mogły uczestniczyć w pracach rady.

Zgodnie z ustawą o radach narodowych, rady miały obowiązek powołania trzech komisji stałych: komisję fnansowo-budżetową, komisję oświaty oraz komisję kontroli społecznej. Należy podkreślić, że w tamtym okresie najbardziej aktywna była komisja kontroli społecznej. Świadczyć to może o dużym znaczeniu, jakie przywiązywano do tej funkcji rad narodowych.

Rady narodowe były zorganizowane na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Uwidoczniało się to zwłaszcza na odcinku nadzoru nad działalnością rad. Nadzór nad radami narodowymi sprawowały rady wyższego stopnia, a na stopniu najwyższym Prezydium Krajowej Rady Narodowej, które po wejściu w życie tzw. Małej konstytucji z I9 lutego I947 r. zostało zastąpione przez Radę Państwa.

3. Okres lat 1950-1983

(okres jednolitego systemu rad narodowych)

Na kongresie zjednoczeniowym partii w grudniu 1948 r. powstała Polska Zjednoczona Partia Robotnicza. Objęła ona kierowniczą rolg w zakresie przebudowy ustroju państwa i nadania mu charakteru państwa socjalistycznego. Dążyła do wykorzystania w Polsce wzorców i doświadczeń Związku Radzieckiego. Polityka prowadzona przez PZPR miała decydujący wpływ również na zmianę ustroju aparatu terenowego.

W dniu 20 marca 1950 r. Sejm uchwalił ustawę o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), która miała na celu przekształcenie naszego ustroju państwowego w ustrój oparty na systemie rad narodowych.

Ustawa zniosła terenowe organy administracji rządowej ogólnej, tj. urzędy wojewodów i starostów, jak również niektóre terenowe organy administracji

107

specjalnej (wydzielonej). Kompetencje zniesionych organów przejgły rady

narodowe.

Zniesiony został również samorząd terytorialny, który nie mieścił się

w leninowskiej koncepcji ustrojowej państwa socjalistycznego. Lenin miał

bardzo krytyczny, a nawet można powiedzieć lekceważący stosunek do samo-

rządu. Traktował on samorząd jako instytucję charakterystyczną dla ustroju

państwa burżuazyjnego, zajmującą się nieszkodliwym dla władzy tego państwa

"pobielaniem umywalni". Po zniesionym samorządzie terytorialnym jego

kompetencje i zadania przejęły rady narodowe.Majątek samorządowy (samo-

rząd miał osobowość prywatnoprawną) przeszedł na własność państwa z wyją-

tkiem mienia gromadzkiego.

W tym okresie tworzyła się potężna w swoim rozmiarze i zasięgu własność

państwowa,pochodząca z różnych źródeł, m.in. z -własności samorządu *

terytorialnego,przejętego majątku prywatnego itp.Powstawały i rozwijały się ,*

duże przedsiębiorstwa państwowe, realizujące zadania planu 6-letniego. *

W związku z tym wykształcił się i rozwijał centralistyczny system zarządzania *

gospodarką państwową,i nie tylko państwową,lecz także innymi formami

tzw.gospodarki uspołecznionej,np.spółdzielczej.Rady narodowe zostały *

włączone w nurt tego systemu zarządzania przede wszystkim przez przekaza-

nie im funkcji w dziedzinie planowania gospodarczego w terenie.Należy *

jednakże podkreślić,że w zakresie planowania gospodarczego radom narodo- *

wym przypadła tylko rola wykonawców dyrektyw przekazywanych przez

centralne organy państwowe,głównie przez Państwową Komisję Planowania

Gospodarczego,jak również przez poszczególnych ministrów resortowych, *

a zwłaszcza przez Ministra Finansów.

Oczywiście,z dawnych kompetencji rad narodowych po 1950r.ra-

dy przejęły również i wykonywały kompetencje w dziedzinie kontroli spo- *

łecznej.

Ustawa z 20marca 1950r.określiła - w sposób bardzo ogólny,a nawet )*

można powiedzieć w sposób hasłowy - kompetencje rad narodowych.Umoż- *

liwiało to organom centralnym przekazywanie radom w formie instrukcji *

skonkretyzowanych zadań dotyczących różnych dziedzin należących do właś- ,*

ciwości rad.I tu w całej rozciągłości uwidoczniała się rola rad narodowych *

jako terenowych ogniw wykonawczych w stosunku do dyrektyw organów p*

centralnych.

Organami wykonawczymi i "zarządzającymi" były prezydia rad narodo- *

wych, wybierane przez rady narodowe. W porównaniu z okresem lat g*

1944*-1950,prezydia nie ograniczały się do roli wewnętrznego organu rady, *

zwołującego sesje rad i czuwającego nad właściwą realizacją uchwał rady.

Zyskały one teraz uprawnienia dotyczące zarządzania np.przedsiębiorstwami d;

terenowymi oraz kompetencje w dziedzinie administracji państwowej. Te **

ostatnie kompetencje prezydia realizowały kolegialnie lub zlecając je nie- *

którym członkom prezydium,a nawet kierownikom wydziałów,którzy wyko- *

nywali te kompetencje w imieniu prezydium.

108

W skład prezydium wchodzili przewodniczący, jego zastępcy, sekretarz oraz członkowie. Szczególnie ważną pozycję w prezydium zajmował przewodniczący. Był on upoważniony do podejmowania, w pewnych sytuacjach, jednoosobowo rozstrzygnięć. Aparatem pracy prezydium były wydziały, referaty oraz inne jednostki organizacyjne, złożone z czynnika zawodowego, urzędniczego.

Organami pomocniczymi rad narodowych były wybierane przez rady komisje stałe i niestałe. Do ich zadań należało występowanie z wnioskami i projektami do rady narodowej, opiniowanie określonych spraw, a także sprawowanie kontroli społecznej.

Ważnym etapem w kształtowaniu się systemu rad narodowych były zmiany, jakie nastąpiły w wyniku dokonanej w 1954 r. nowelizacji Konstytucji z 22 lipca 1952 r. oraz uchwalenia przez Sejm 25 września 1954 r. trzech następujących ustaw:

I) ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191),

2) ustawy o osiedlach i radach narodowych osiedli (Dz.U. Nr 43, poz.192), 3) ustawy o ordynacji wyborczej do rad narodowych (Dz.U. Nr 43 poz. I 93).

Pierwsza z tych ustaw zniosła gminy i w ich miejsce utworzyła gromady (powstało prawie trzykrotnie więcej gromad) oraz gromadzkie rady narodowe. Dokonana zmiana była związana ze zmianą polityki w stosunku do rolnictwa. Miała ona ułatwić proces uspółdzielczenia wsi albo, mówiąc inaczej - przebudowy ustroju gospodarki na wsi w kierunku rozwoju form gospodarki socjalistycznej.

Gromadzkie rady narodowe zostały odciążone od kompetencji i zadań administracyjnych. Kompetencje administracyjne po zniesionych gminnych radach narodowych przejęły powiatowe rady narodowe. Tym samym wystąpiło zjawisko tzw. "centralizacji terenowej". Natomiast gromadzkie rady narodowe miały się koncentrować na sprawach zapewnienia warunków umożliwiających przyspieszenie organizowania się rolniczych spółdzielni produkcyjnych.

Druga z ustaw dała podstawy prawne do tworzenia nowej, zupełnie dotychczas nieznanej w Polsce jednostki podziału terytorialnego - osiedla. Powstawały osiedla trzech rodzajów: osiedla robotnicze, grupujące się wokół dużych ośrodków przemysłowych, osiedla rybackie oraz osiedla kuracyjne. Przez stopniową odpowiednią przebudowę infrastruktury tych osiedli miało się im stworzyć perspektywę zaliczenia w niedalekiej przyszłości w poczet miast.

Koncepcja przebudowy ustroju rolnego zmierzająca w kierunku uspółdzielczenia wsi w Polsce nie zdała egzaminu. Już w końcu 1955 r. następowało rozwiązywanie się spółdzielni produkcyjnych. W związku z tym zawisły w próżni postanowienia ustawy z 25 września 1954 r., ponieważ zniknął główny ich cel.

109

W małej też części zdała egzamin ustawa o osiedlach i radach narodowych osiedla. Tylko niewielka część osiedli "dorosła" swą infrastrukturą do poziomu miast i została do tych miast zaliczona. Pozostałe osiedla stały się centramt nowo utworzonych w 1973 r. gmin albo zostały wchłonięte w granice roz-. budowujących się przyległych miast.

Jeśli chodzi o trzecią z wymienionych ustaw, tj. ustawę o ordynacji wyborczej do rad narodowych, to dała ona podstawę do przeprowadzenia pierwszych pięcioprzymiotnikowych wyborów do rad narodowych.

Na VIII plenum Komitetu Centralnego PZPR w październiku 1956 r: przyjęty został nowy kierunek polityki, który znalazł swoje odbicie w stosunku do aparatu administracji państwowej, a zwłaszcza w stosunku do rad narodowych, pod nazwą decentralizacji.

Centralne organy administracji zaczęły przekazywać radom narodowynt część swoich zadań oraz wiele przedsiębiorstw i zakładów. Podstawę prawną tej operacji stanowiła uchwała 611 Rady Ministrów z 3 października 1956 r. (M.P. Nr 91, poz. 1027). Ograniczono bardzo znacznie również ilość tzw: wskaźników dyrektywnych płynących z organów centralnych (głównie z PKPG) do planów terenowych, uchwalanych przez rady narodowe. W ten sposób starano się rozszerzyć samodzielność rad w konstruowaniu planów terenowych.

Jeśli chodzi natomiast o budżety rad narodowych, w których również powinno odzwierciedlać się zwiększenie zakresu samodzielności rad narodowych, to na tym odcinku postęp decentralizacji był opóźniony. Toteż rady narodowe, nie czekając na generalne unormowania spraw budżetowych i finansowych, zaczęły same tworzyć tzw. fundusze celowe (pozabudżetowe), które pozwoliły im na wydatne zwiększenie samodzielności w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków fnansowych.

Generalne unormowanie mechanizmu decentralizacji w systemie rad narodowych nastąpiło w ustawie z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16). Nowela do tej ustawy uchwalona przez Sejm 28 czerwca 1963 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 164) wprowadziła dalsze możliwości rozszerzenia decentralizacji. Jako docelowy szczebel organizacyjny procesu decentralizacji przyjgto rady narodowe stopnia powiatowego. Nie można było wtedy myśleć o decentralizacji w kierunku szczebla gromadzkiego rad narodowych, ze względu na jego duże rozdrobnienie i słabość organizacyjną.

Mimo stworzenia dosyć szerokich możliwości dla procesu decentralizacji, proces ten objął głównie rady narodowe stopnia wojewódzkiego i częściowo tylko przeniknął do rad narodowych stopnia powiatowego. Nastąpiła zbyt duża koncentracja kompetencji i zadań w wojewódzkich radach narodowych. Określano to zjawisko mianem "centralizmu terenowego". Nowela z 1963 r. miała przyczynić się do przejęcia przez rady narodowe stopnia powiatowego większego zakresu kompetencji i zadań, ale niestety niewiele ona pod tym względem przyniosła efektów. Natomiast przyczyniła się ona do wzmocnienia pozycji rady narodowej działającej na sesji, rozszerzyła w sposób istotny

110

kompetencje komisji rady, jak również rozszerzyła uprawnienia koordynacyjne rady i jej organów.

Prezydium rady narodowej według ustawy z 1958 r. o radach narodowych było organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej. Nastąpiła tu jednakże pewna zasadnicza zmiana. Otóż wydziały, które dotychczas były tylko organami pomocniczymi rady i działały w jej imieniu i z jej upoważnienia, stały się teraz organami administracji, mającymi przydzielone przez prawo "własne" kompetencje. Przepisy prawne dokonały rozdziału kompetencji między prezydium i wydziały; część kompetencji zatrzymało prezydium, natomiast pozostałą część przekazano kierownikom (jednoosobowym organom administracji) wydziałów.

Dokonywane zmiany w systemie rad narodowych okazały się niewystarczające w związku z zamierzeniami nowego kształtowania regionów gospodarczych i wzmocnienia pozycji rad, jako terenowych organów władzy państwowej w tych regionach. Podkreślano także konieczność znacznego usprawnienia funkcjonowania terenowych organów administracji, a także wzmocnienia roli rad i ich organów na odcinku koordynacji działalności różnych pionów administracji.

W związku z powyższym przystąpiono do dokonania szerokiej reformy w systemie rad, która by umożliwiła realizację zarysowanych celów. Reformę przeprowadzono w trzech etapach, w latach 1972-1975.

W pierwszym etapie przeprowadzone zostały zasadnicze zmiany na najniższym szczeblu. Zniesione zostały gromady i utworzono w ich miejsce daleko większe obszarowo gminy (powstało ponad 2300 gmin). Gminne rady narodowe wyposażono w dosyć szerokie kompetencje. Wprowadzono jednoosobowy organ administracji pod nazwą naczelnika gminy, który pochodził z nominacji. Dokonała tego ustawa z 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 49, poz. 312). Ustawa weszła w życie zdniem 1 stycznia 1973 r.

Należy dodać, że przepisy wymienionej ustawy stworzyły możliwość powołania dla gminy i sąsiadującego z nią miasteczka wspólnej rady narodowej, tj. rady narodowej dla miasta i gminy, oraz wspólnego organu administracji państwowej (naczelnika miasta i gminy). Chodziło w tym przypadku o pogłębienie współdziałania, głównie w zakresie gospodarczym, między gminą i miasteczkiem. Miasteczko miało spełniać funkcję zaplecza usługowego i zaopatrzeniowego dla gminy, natomiast gmina miała koncentrować się na sprawach produkcji rolnej i hodowlanej.

W drugim etapie reformy w 1973 r. wprowadzono na szczeblu powiatowym i wojewódzkim podobną strukturę, jaką w pierwszym etapie przyjęto dla gmin. W ten sposób nastąpiło ujednolicenie struktury na wszystkich szczeblach organizacyjnych rad narodowych i terenowych organów administracji. Dokonała tego ustawa z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 47, poz. 276).

Zgodnie z postanowieniami tej ustawy terenowymi organami administracji

111

państwowej byli: wojewodowie w województwie, prezydenci miast w mieście liczącym powyżej 100 tysięcy mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej, naczelnik miasta liczącego poniżej 100 tysięcy mieszkańców, naczelnik powiatu w powiecie, naczelnik dzielnicy w dzielnicy miasta oraz naczelnik gminy w gminie.

Należy dodać, że wojewodowie oraz prezydenci miast stopnia wojewódzkiego byli również przedstawicielami rządu w terenie. Kierownicy wydziałów i równorzędnych jednostek organizacyjnych utracili charakter terenowych organów administracji. Wydziały (oddziały, referaty) stały się jednostkami pomocniczymi terenowych organów administracji.

Trzeci etap reformy miał daleko szerszy zasięg niż dwa poprzedzające go etapy. Zmiany zostały dokonane ustawą z 28 maja 1975 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 16, poz. 89) i ustawą z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91).

Zamierzenia zmian były motywowane znanym już hasłem konieczności usprawnienia działania administracji terenowej. Doszedł jednakże jeszcze inny motyw mający uzasadnić dokonywane zmiany, a mianowicie potrzeba znacznego zmniejszenia obszarów województw w celu osiągnięcia bardziej jednolitej ich struktury gospodarczej.

W wyniku tej reformy wyeliminowano z systemu podziału terytorialnego jedno ogniwo, tj. powiat. Miało to ułatwić przepływ informacji i dyrektyw między organami centralnymi i organami terenowymi i tym samym polepszyć sprawność działania administracji. Zruesiono zatem istniejące 17 województw, a w ich miejsce utworzono 49 województw, w tym trzy województwa miejskie, tj. warszawskie, krakowskie i łódzkie. Nadano też rangę wojewódzką czterem miastom: Warszawie, Krakowowi, Łodzi i Wrocławowi. Takie miasta jak Poznań, Gdańsk i Szczecin stały się podstawowymi jednostkami w podziale terytorialnym.

Wprowadzenie z dniem 1 czerwca 1975 r. dwustopniowego podziału terytorialnego wywołało duże perturbacje w systemie podziału terytorialnego, a także w organizacji terenowych organów państwowych i w organizacji jednostek niepaństwowych, np. w spółdzielczości. W efekcie znacznie zwiększono liczbę jednostek podziałów terytorialnych specjalnych. Musiano również odpowiednio dostosować organizację organów państwowych i organizacji niepaństwowych do nowego układu podziału terytorialnego.

Kompetencje i zadania po zniesionych powiatowych radach narodowych i ich organach administracji przejęte zostały w części przez rady narodowe stopnia wojewódzkiego i w pozostałej części przez rady narodowe stopnia gminnego. Spowodowało to w konsekwencji nadmierne obciążenie rad narodowych stopnia gminnego i ich organów, co doprowadziło do zmniejszenia ich wydolności realizacyjnych i do obniżenia sprawności działania.

Warto tu wspomnieć o poglądach, które wpływały na pozycję prawną rad narodowych.

112

Dotychczas rady narodowe były traktowane jako terenowe przedstawicielskie organy władzy państwowej.

W początkach lat siedemdziesiątych został u nas przyswojony pogląd, który zrodził się na jednym ze zjazdów KPZR, głoszący, że nowoczesne państwo socjalistyczne stanowi szeroki związek licznych organizacji i instytucji o charakterze samorządowym (spółdzielczości, związków zawodowych, związków młodzieżowych itp.). To nasycenie państwa organizacjami i instytucjami samorządowymi traktowane było jako zjawisko pogłębiania się uspołecznienia państwa socjalistycznego. W związku z tym przewidywano dla rad, jako organizacji samorządnej o szerokim zasięgu działania, rolę wiodącą w licznym zespole organizacji i instytucji samorządowych.

Ten pogląd znalazł odbicie w naszym ustawodawstwie o radaćh narodowych, które, poza funkcją przedstawicielską władzy państwowej, przyznało radom narodowym drugą funkcję, jako podstawowego organu samorządu społecznego. Funkcja ta miała w efekcie spowodować pogłębienie związków między radami narodowymi a organizacjami i instytucjami samorządowymi, wykorzystywanie wzajemnych doświadczeń w pracy z miejscowymi społecznościami, podejmowanie wspólnych zamierzeń o znaczeniu lokalnym itp. Rady narodowe zostały obarczone obowiązkiem chronienia niezależności i samorządności tych organizacji i instytucji.

Pewne znaczące zmiany nastąpiły na odcinku organizacyjnym rad narodowych. Rada narodowa na pierwszej sesji po wyborach dokonywała wyboru przewodniczącego rady, jego zastępców oraz przewodniczących stałych komisji. Osoby te były wybrane z grona radnych i stanowiły prezydium rady narodowej.

Dyrektywy polityczne partii zobowiązywały rady narodowe do wyboru na stanowiska przewodniczących rad pierwszych sekretarzy komitetów lokalnych PZPR, a na stanowiska zastępców - przedstawicieli stronnictw sojuszniczych, tj. ZSL i SD. Jeżeli wybrani przez rady narodowe przedstawiciele partii nie byli radnymi (ustawa dopuszczała taką sytuację), to ustawa przyznawała wybranemu uprawnienia radnego. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o radach narodowych, dopuszczając wybór na stanowisko przewodniczącego rady osoby nie będącej radnym, był sprzeczny z postanowieniami Konstytucji.

Rady narodowe na sesji spełniały ogólne kierownictwo sprawami gospodarczymi, społecznymi i kulturalnymi na swoim terenie. Mówiąc innymi słowy, wykonywały funkcje gospodarzy w terenie. Rady mogły stanowić prawo miejscowe w dwojakiej formie, a mianowicie:

- mogły stanowić tzw. zarządzenia porządkowe, których podstawę i zakres określała ustawa o radach narodowych, oraz

- mogły wydawać przepisy wykonawcze, dla których podstawę stanowiły upoważnienia zawarte w różnych szczególnych ustawach.

Rady narodowe, podobnie jak dawniej, sprawowały kontrolę społeczną dotyczącą działalności wszystkich jednostek organizacyjnych w terenie. Kontrola społeczna była realizowana zarówno na sesjach rad narodowych, jak i przez komisje rad.

* 8 - Polskie prawo administracyjne I I 3

W roku 1978pojawiła się koncepcja polityczna wywodząca się z PZPR -

o potrzebie znacznego zintensyfikowania kontroli społecznej.W koncepcji tej *

znalazła pewne odbicie instytucja kontroli występująca w Związku Radziec- p*

kim.Zgodnie z tą dyrektywą polityczną,Sejm w dniu 26maja 1978r.uchwalił *

ustawę o komitetach kontroli społecznej (Dz.U.Nr 14,poz.61).Komitety te g*,

dublowały działalność rad narodowych i ich komisji na odcinku kontroli

społecznej.Stopniowo rola i znaczenie tych komitetów malały.

Duże znaczenie miała funkcja koordynacyjna rad narodowych,które miały órg

harmonizować działalność jednostek państwowych i niepaństwowych w celu ó*

zapewnienia optymalnego wszechstronnego rozwoju terenu.

Terenowymi organami administracji państwowej byli:

- w województwie - wojewoda,

- w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta,

- w województwie wrocławskim i w mieście Wrocławiu - wojewoda,

- w mieście liczącym powyżej 50tys.mieszkańców oraz w mieście będą- **

cym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta,

- w mieście liczącym do 50tys.mieszkańców - naczelnik miasta,

- w dzielnicy miasta - naczelnik dzielnicy,

- w gminie - naczelnik gminy,

- w mieście i gminie,w których działała wspólna rada narodowa - naczel- *.g

nik gminy i miasta.

Wojewodów (prezydentów m.st.Warszawy,Krakowa i Łodzi) i wicewoje- nr*)

wodów (wiceprezydentów m.st.Warszawy,Krakowa i Łodzi) powoływał Prezes

Rady Ministrów po zaopiniowaniu kandydata przez właściwą radę narodową. sg*

Należy przy tym zaznaczyć,że opinia rady narodowej nie była dla Prezesa Rady *,

Ministrów wiążąca,chociaż w praktyce z opiniami tymi liczono się.

Naczelnika miasta,gminy,miasta i gminy oraz dzielnicy powoływał tere- *g

nowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego,tj.wojewoda *ůr

lub prezydent po zaopiniowaniu przez radę narodową.

Należy podkreślić,że wpływ rad narodowych na powoływanie osób na j

stanowiska,o których wyżej mowa,był znikomy.Ograniczał się do wyrażania *

nie wiążących opinii o kandydatach.Świadczy to o wzroście znaczenia or- *)

ganów administracji państwowej powiązanych ze sobą nadrzędną zależnością. '**I

Odgrywała tu także rolę i inna przyczyna.Otóż terenowe organy administracji **

państwowej tylko częścią swoich kompetencji związane były z radami narodo- *"j

wymi.Pozostała część ich kompetencji wykraczała poza sferę właściwości rad * p*

narodowych.

Zgodnie z postanowieniami ustawy o radach narodowych, terenowe organy administracji wykonywały następujące funkcje:

I) były organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych i w tym zakresie były podporządkowane radom;

2) były terenowymi organami administracji państwowej, których kompetencja wykraczała poza granice właściwości rad narodowych i w tym zakresie były podporządkowane organom administracji wyższego stopnia.

tl4

Ponadto terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (wojewodowie i prezydenci m.st. Warszawy, Krakowa i Łodzi) byli przedstawicielami rządu na swoim terenie i w tym zakresie również nie byli podporządkowani radom narodowym, lecz Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów.

Ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przyjęła klauzulę generalną, określając kompetencje terenowych organów administracji państwowej, dotyczącą spraw administracji. Oznaczała ona, że do kompetencji tych organów należą wszelkie sprawy z zakresu administracji nie zastrzeżone prawem do właściwości innych organów i podmiotów administracyjnych.

Należy podkreślić, że wojewodowie, prezydenci i naczelnicy, jako organy jednoosobowe, mieli ustawowe upoważnienie do podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji. Oczywiście przy wydawaniu decyzji korzystali z pomocy pracowników urzędów (urzędów wojewódzkich, miejskich, dzielnicowych i gminnych) z innych jednostek ;organizacyjnych, których upoważniali do wydawania decyzji w ich imieniu.

W kompetencjach terenowych organów administracji państwowej istotne miejsce zajmowały uprawnienia koordynacyjne w stosunku do jednostek organizacyjnych zarówno państwowych, jak i niepaństwowych działających na danym terenie. Uprawnienia te miały za zadanie harmonizowanie działalności tych jednostek w celu zapewnienia zamierzonego rozwoju terenu.

Ustawa z 1983 r. unormowała także sprawę organizacji i zasad działania samorządu mieszkańców w pomocniczych jednostkach podziału terytorialPomocniczymi jednostkami podziału terytorialnego, obejmującymi część miast, mogły być osiedla, obwody, domy. Organami samorządu mieszkańców w tych jednostkach były ogólne zebrania mieszkańców oraz komitety osiedlowe, obwodowe i domowe.

Natomiast funkcje organów samorządu mieszkańców w osiedlach i domach spółdzielczości mieszkaniowej spełniały odpowiednie organy samorządu

Pomocniczymi jednostkami w gminach były sołectwa obejmujące z reguły jedną lub więcej wsi. Organami samorządu mieszkańców w sołectwach były zebrania wiejskie, tj. zebrania wszystkich mieszkańców wsi mających czynne prawa wyborcze do gminnych rad narodowych. Zebranie wiejskie dokonywało wyboru sołtysa, do którego należało zwoływanie zebrania wiejskiego, jak również utrzymywanie stałej łączności między sołectwem a gminną radą narodową i naczelnikiem gminy.

Omawiana ustawa nie przekazała organom samorządu mieszkańców miast i wsi uprawnień o charakterze władczym. Miały one głównie za zadanie omawianie określonych spraw interesujących mieszkańców miast i wsi i przekazywanie swoich wniosków i opinii radom narodowym oraz naczelnikom jmiast i gmin. Do zadań tych organów należało także sprawowanie kontroli

115

społecznej dotyczącej działalności instytucji i zakładów państwowych, sp* dzielczych i innych, która to działalność wpływała na warunki życia lokalnyc

społeczności.

*enu* i 4. Okres lat 1983-1990 tkich jednostek organi

względu na to, czy teje

(uwzględnienie w systemie rad narodowych Wpływ rad nar* elementów instytucji samorządu terytorialnego) podporządkow*

Początek lat osiemdziesiątych w Polsce obfitował w burzliwe wydarzenia *iG społeczne i polityczne, których efektem było wprowadzenie w dniu 13 grudnia P*Wo 1981 r. stanu wojennego.

Wydarzenia te były motorem szerokiej dyskusji społecznej zakładającej konieczność dokonania zasadniczych zmian, dotyczących przede wszystkim naszej gospodarki, jak również ustroju oraz organizacji i kompetencji aparatu, państwowego.

W wielu dyskusjach poddano bardzo ostrej krytyce niewydolność państwa socjalistycznego nie tylko w gospodarce, lecz także w sprawowaniu władzy. Między innymi wyrażano opinie, że system rad narodowych stanowiąc podstawę ustroju, będący w dużym stopniu odwzorowaniem systemu ra w Związku Radzieckim, nie zdał w Polsce egzaminu i że należy wprowadzić d systemu organów terenowych instytucję samorządu terytorialnego. Podkreś lano przy tym, że instytucja ta ma u nas swoją długoletnią tradycję i utrwalił się w świadomości społecznej jako najbardziej przydatna w naszych warun kach ustrojowych. Jednocześnie postulowano, ażeby samorząd terytorialn był instytucją publiczną, ale nie państwową.

Pod naciskiem tych postulatów i wymuszeń społecznych przejawiającyc się w różnych formach, przygotowano nową ustawę, którą Sejm uchwalił 2 lipca 1983 r., nadając jej nazwę: "o systemie rad narodowych i samorząd terytorialnego" (Dz.U. Nr 41, poz. 185).

Jak wynika z nazwy ustawy, do systemu organów terenowych został wprowadzona instytucja samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy ni można się dowiedzieć, jaki charakter nadany został tej instytucji, tzn. c samorząd terytorialny jest instytucją państwową czy też niepaństwową.

Ustawa przydzieliła radom narodowym trzy podstawowe funkcje. Zgod * z tym rady narodowe są:1) przedstawicielskimi organami władzy państwow 2) podstawowymi organami samorządu społecznego, 3) organami samorząd terytorialnego ludności w gminach, miastach, dzielnicach miast i wojewó twach.

Tak więc samorząd terytorialny został wmontowany w system rad narod wych i stał się z tym systemem nierozdzielny. Radom narodowym wyznaczo bowiem została rola organów stanowiących i kontrolnych w samorządzie.

Ustawa określiła bliżej te trzy podstawowe funkcje rad narodowy wymienione wyżej.

116

Z określenia pierwszej z wymienionych *funkcji, tzn. funkcji rad jako przedstawicielskich organów władzy państwowej, wynika, że rady są "gospodarzami terenu" odpowiedzialnymi za wszechstronny i prawidłowy rozwój terenu i mają zagwarantowany prawem wpływ na kierunki działalności wszystkich jednostek organizacyjnych działających na terenie danych rad, bez względu na to, czy te jednostki są radom podporządkowane, czy też nie.

Wpływ rad narodowych na działalność jednostek organizacyjnych nie podporządkowanych radom przejawiał się głównie w tym, że rady narodowe ttchwalały plany rozwoju terenu, które były zobowiązane realizować m.in. wymienione wyżej jednostki organizacyjne. Ponadto rady narodowe miały prawo koordynowania działalności tych jednostek, z punktu widzenia prawidłowości rozwoju terenu i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców, oi-az sprawowania kontroli społecznej w stosunku do tych jednostek organizacyjnych.

Druga funkcja rad narodowych polegała na tym, że radom wyznaczono rolę podstawowego (wiodącego) organu w szeroko pojętym samorządzie społecznym. Ustawa w tym zakresie sformułowała zasady, na których podstawie miała się rozwijać współpraca i współdziałanie rad narodowych z innymi organizacjami samorządowymi. I tak przykładowo: rady narodowe przy wykonywaniu swoich zadań zobowiązane zostały do korzystania z pomocy i inicjatyw organizacji związkowyćh, społeczno-zawodowych, młodzieżowych, kobiecych, samorządów pracowniczych i zawodowych, organizacji spółdzielczych i innych organizacji społecznych o charakterze gospodarczym, kulturalnym i społecznym. Z drugiej strony rady narodowe i ich organy miały obowiązek udzielać pomocy działającym na ich terenie organizacjom samorządowym w realizacji celów i zadań statutowych tych organizacji. Ponadto śady narodowe zostały zobowiązane do zapewnienia tym organizacjom ochrońy przed ograniczaniem ich uprawnień wynikających z przepisów prawa, a także do przeciwdziałania naruszaniu przez te organizacje prawa.

Trzecia z wymienionych funkcji, tzw. funkcja samorządowa, polegała na tym, że rady narodowe zostały usytuowane jako organy stanowiące w samorządzie terytorialnym oraz jako organy kontrolne w stosunku do organów uvykonawczych.

Należy podkreślić, że omawiana ustawa utworzyła organizacje samorządu :erytorialnego na dwóch szczeblach podziału terytorialnego, tzn. na szczeblu *odziału terytorialnego stopnia podstawowego (w gminach, miastach oraz tzielnicach miast) oraz na szczeblu województwa.

Jak już wyżej powiedziano, przepisy ustawy z 1983 r. nie wyjaśniły, jaki

harakter ustrojowoprawny miała instytucja samorządu terytorialnego: czy *st to instytucja państwowa, czy też instytucja o charakterze publicznym, ale *iepaństwowa.

Charakterystyczne są pod tym względem sformułowania ustawy okreśijące poszczególne funkcje rad narodowych. Otóż jeśli chodzi o funkcję ierwszą, to przepisy wyraźnie stwierdzały, że rady narodowe są przedstawiielskimi organami "władzy państwowej". Natomiast w odniesieniu do funkcji

117

rad jako organów samorządu terytorialnego ustawa unika określenia charak- nym,

teru rad spełniających tę funkcję.Dało to powód w tamtym czasie do dyskusji ů Wars;

i wypowiadania na ten temat różnych poglądów.

W pierwszej wersji ustawy z 1983r.przepisy w niej zawarte nie zakreśliły i *

wyraźnej granicy między funkcją rad narodowych jako przedstawicielskich 3)

organów władzy państwowej a funkcją rad jako organów samorządu terytorial- w mi*

nego.Świadczyć to może o tym,że nie było wtedy wyraźnej koncepcji or- miast;

ganizacyjnej i kompetencyjnej samorządu terytorialnego.Wydaje się,że wmon- Ua

towanie instytucji samorządu terytorialnego do systemu rad narodowych miało usta1ić

za główny cel zaspokojenie postulatów wprowadzenia do systemu organów orga*

terenowych instytucji,mającej polskie tradycje - samorządu terytorialnego. lecz p*!

Dopiero nowela do omawianej ustawy,dokonana ustawą z 16czerwca

1988r.o zmianie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorial- by

nego (Dz.U.Nr 19,poz.130),wprowadziła,w dosyć ogólnej formie,okreś- dach*.

lenie funkcji rad narodowych jako terenowych organów władzy państwowej cych,

oraz funkcji rad narodowych jako organów samorządu terytorialnego.Okreś- W

lenia te dotyczyły jednakże tylko dziedziny gospodarki terenowej. i o

I tak,rady narodowe jako terenowe organy władzy państwowej wpływały

na działalność wszystkich podmiotów gospodarujących na obszarze swej i*

właściwości w sposób określony w omawianej ustawie oraz w innych usta-

wach.Natomiast rady narodowe jako organy samorządu terytorialnego pro- *

wadziły samodzielnie działalność gospodarczą,dysponowały mieniem komu- *a

nalnym wydzielonym na podstawie ustaw oraz były samodzielnym podmiotem

gospodarczym uczestniczącym w obrocie cywilnoprawnym na zasadach okreś- _

lonych dla osób prawnych (por.art.52zawarty w jednolitym tekście ustawy, ,ů*

Dz.U.z 1988r.Nr 26,poz.183).

Przytoczona wyżej treść postanowienia ustawy nie jest precyzyjna i nasuwa

wątpliwości.Rady narodowe nie miały osobowości prawnej,nie były pod-

miotem własności.Dysponowały one jedynie mieniem państwowym.Omawia-

na ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego wprowadzi-

ła pojęcie "mienia komunalnego",którym mają dysponować rady narodowe

jako organy samorządu.Ustawa nie odpowiedziała w sposób wyraźny i jedno-

znaczny na pytanie,czy podmiotem własności tego mienia będzie samorząd

lub też organ samorządu,tj.rada narodowa.Należy zwrócić uwagę na

sformułowanie zawarte w przepisie ustawy,że nie samorząd terytorialny,lecz

tylko organ samorządu,tj.rada narodowa została potraktowana jako samo-

dzielny podmiot gospodarczy w obrocie cywilnoprawnym,który ma prawo

występować w tym obrocie na zasadach określonych dla osób prawnych.

Bardzo złożona była sytuacja prawna terenowych organów administracji.

Przepisy wprowadziły podział tych organów na organy o właściwości ogólnej

i organy o właściwości szczególnej.

Terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej :*j*

były:

I) w województwach - wojewodowie, natomiast w województwie stołecz

118

nym, województwie krakowskim i województwie łódzkim - prezydenci m.st.

Warszawy,miasta Krakowa i miasta Łodzi;

2) w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego - naczelnicy miast

i gmin,a w miastach podzielonych na dzielnice - naczelnicy dzielnic;

3) w miastach liczących powyżej 50 tysięcy mieszkańców oraz

w miastach będących siedzibą wojewódzkich rad narodowych - prezydenci

miast.

Ustawa dawała możliwość ministrowi właściwemu do spraw administracji

ustalić inne jeszcze miasta niż wyżej wspomniane,w których terenowym

organem administracji państwowej o właściwości ogólnej nie będzie naczelnik,

lecz prezydent miasta.

Terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej

byli kierownicy wydziałów oraz jednostek równorzędnych wydziałom w urzę-

dach wojewódzkich,miejskich i dzialnicowych.Natomiast w miastach liczą-

cych do 50 tysięcy mieszkańców oraz w gminach prezydenci i naczelnicy łączą

w swoim zakresie kompetencje organów administracji o właściwości ogólnej

i o właściwości szczególnej.

Wojewodom oraz prezydentom miast: m.st. Warszawy, m. Krakowa

i m.Łodzi ustawa wyznaczała szereg zróżnicowanych funkcji.I tak:

- byli oni na terenie swojej właściwości p r z e d s t a w i c i e 1a m i R z ą -

du; w tym zakresie podporządkowani byli Radzie Ministrów,a nie radóm

narodowym;

- byli organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych,jako

terenowych organów w ł a d z y p a ń s t w o w ej;

- byli organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych,jako

organów samorządu terytorialnego;

- byli oni również terenowymi organami administracji państwowej w za-

kresie kompetencji wyłączonych ustawowo ze sfery władczej właściwości rad

narodowych (w tym przypadku byli organami terenowymi tzw.administracji

scentralizowanej) i byli podporządkowani centralnym organom administracji

państwowej. *

Prezydenci i naczelnicy również spełniali wyżej wymienione funkcje,z wy-

jątkiem pierwszej,tzn.nie byli przedstawicielami rządu.Funkcja przedstawi-

ciela rządu była przydzielona do zakresu kompetencji wojewodów oraz prezy-

dentów trzech wymienionych miast.

Należy zwrócić uwagę,że organami wykonawczymi i zarządzającymi rad

narodowych,spełniających funkcje samorządowe,były terenowe organy a d -

m i n i s t r a cj i p a ń s t w o w ej,tj.wojewodowie,prezydenci i naczelnicy.

Przyczyniało się to do zaciemnienia obrazu pozycji prawnej samorządu teryto-

rialnego i utrudniało odpowiedź na pytanie,czy samorząd w świetle ustawy

z 1983r.był instytucją państwową,czy też niepaństwową.

Jeśli chodzi o system nadzoru nad działalnością rad narodowych i tereno-

wych organów administracji państwowej,to ustawa z 1983r.zachowała

tradycyjny "dwutorowy" układ tego nadzoru.

119

Z jednej strony nadzór nad radami narodowymi sprawowała Rada Państwa, a nad radami narodowymi stopnia podstawowego - rady narodowe stopnia wojewódzkiego. Z drugiej strony nadzór nad terenowymi organami administracji państwowej sprawowały organy naczelne i centralne administracji państwowej, a nad organami administracji stopnia podstawowego - organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

W tym "dwutorowym" i zarazem "pionowym" układzie nadzoru występowały również zależności nadzorcze "poziome", ale były one słabsze od zależności "pionowych".

Rada Państwa sprawowała zwierzchni nadzór nad wszystkimi radami narodowymi. Polegał on. m.in. na kontroli działalności rad, udzielaniu radom pomocy i instrukcji, rozstrzyganiu spraw spornych między radami, jak również na możliwości zarządzania zwołania nadzwyczajnych sesji rad.

Natomiast nadzór nad działalnością terenowych organów administracji państwowej, ze strony organów naczelnych i centralnych, sprawowała Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister właściwy do spraw administracji oraz ministrowie resortowi i kierownicy urzędów centralnych w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej.

Zespół prawnych środków nadzorczych, którymi dysponowały naczelne i centralne organy administracji, był bardzo bogaty. Przykładowo: Rada Ministrów sprawowała ogólną kontrolę działań wojewody oraz określała zasady realizacji ciążących na nim zadań.

Prezes Rady Ministrów sprawował ogólną kontrolę zgodności z prawem działań wojewodów, rozstrzygał sprawy sporne między wojewodami i ministrami, jak również miał prawo uchylania zarządzeń wojewodów niezgodnych z prawem.

Minister właściwy do spraw administracji miał m.in. prawo do systematycznej kontroli działalności terenowych organów administracji państwowej, rozstrzygania spraw spornych między wojewodami oraz do koordynowania działalności ministrów w sprawowaniu przez nich nadzoru w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej.

Ministrowie resortowi i kierownicy urzędów centralnych byli upoważnieni do sprawowania nadzoru nad terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej, każdy w zakresie swoich kompetencji resortowych. Do ich obowiązków nadzorczych należało m.in. udzielanie organom nadzorowanym fachowej pomocy, kontrolowanie ich działalności z punktu widzenia zgodności z prawem oraz uchylanie, zmienianie lub stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnych wydawanych przez te organy stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Poza uprawnieniami nadzorczymi ustawa nadała naczelnym i centralnym organom administracji państwowej, w stosunku do terenowych organów administracji, jeszcze szersze uprawnienia, określone jako kierownicze. Na uprawnienia kierownicze, zgodnie z ustawą, składają się wymienione wyżej uprawnienia nadzorcze oraz ponadto:

120

1) określanie przez Radę Ministrów zadań dla terenowych organów administracji państwowej;

2) ustalanie przez Prezesa Rady Ministrów dla wojewodów zasad wykonywania przez nich zadań, wydawanie im zarządzeń i poleceń służbowych, sprawowanie kontroli działalności wojewodów z punktu widzenia zgodności z polityką rządu oraz uchylanie zarządzeń wojewodów sprzecznych z tą polityką.

3) przyznanie ministrom i kierownikom urzędów centralnych analogicznych uprawnień, jakie wymienione zostały w pkt. 2 w stosunku do kierowników wydziałów.

Poza naczelnymi i centralnymi organami administracji państwowej również wojewodowie i kierownicy wydziałów sprawowali nadzór i kierownictwo w stosunku do organów administracji państwowej niższego stopnia, tj. stopnia podstawowego. Wojewodowie i podlegli im kierownicy wydziałów zostali w tym zakresie uprawnieni do odpowiedniego wykorzystywania prawnych środków nadzoru, które zostały określone przy sprawowaniu nadzoru i kierownictwa przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów resortowych i kierowników urzędów centralnych.

Jak już wspomniano, poza układem nadzorczym "pionowym" występują również uprawnienia nadzorcze w układzie "poziomym" w stosunku do terenowych organów administracji państwowej. Można tu przede wszystkim wymienić uprawnienia nadzorcze rad narodowych w stosunku do swych organów wykonawczych i zarządzających oraz uprawnienia terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej w stosunku do organów administracji o właściwości szczególnej, jak np. uprawnienia wojewody w stosunku do kierowników wydziałów w urzędzie wojewódzkim.

Ostatnim zagadnieniem, które warto poruszyć przy omawianiu istotnych elementów unormowań zawartych w ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, jest samorząd mieszkańców miast i wsi.

Ustawa postanowiła, co prawda, że rady narodowe wraz z samorządem mieszkańców miast i wsi tworzą system samorządu terytorialnego, ale w rzeczywistości w sytuacji samorządu mieszkańców miast i wsi nie dokonał się widoczny postęp. W dalszym ciągu samorząd ten był tylko pomocniczym ogniwem w systemie samorządu terytorialnego, nie posiadającym "własnych", prawem przydzielonych mu kompetencji o charakterze władczym, umożliwiających samodzielne rozstrzyganie określonych spraw lokalnych. Ustawa stworzyła gminnym radom narodowym możliwość przekazywania temu ogniwu samorządu pewnych uprawnień pozwalających na rozstrzyganie niektórych spraw lokalnych, ale w praktyce ta możliwość była wykorzystywana w nieznacznym tylko stopniu.

Zgodnie z przepisami ustawy samorząd działał w osiedlach miejskich oraz we wsiach (w sołectwach).

Podziału miasta na osiedla dokonywała miejska rada narodowa, a podziału gminy na sołectwa - gminna rada narodowa. W większych miastach

121

oraz dzielnicach miast podzielonych na osiedla samorząd mieszkańców osiedla za zgodą rady narodowej mógł tworzyć obwody jako jednostki samorządu mieszkańców w obrębie osiedla oraz organizować samorząd mieszkańców w domach.

Organami samorządu w miastach były:

1) ogólne zebranie mieszkańców albo konferencja delegatów - jako organy stanowiące,

2) wybrane na zebraniu mieszkańców albo na konferencji delegatów przedstawicielstwa samorządowe, jak również inne specjalistyczne organy samorządowe - jako organy wykonawcze.

Natomiast na wsi organami samorządu mieszkańców były: 1) zebranie wiejskie, tj. zebranie wszystkich mieszkańców wsi, którzy mieli czynne prawo wyborcze do rad narodowych,

2) rada sołecka,

3) sołtys.

Wyboru rady sołeckiej oraz sołtysa dokonywało zebranie wiejskie. Warto dodać, że sołtys, poza swoją rolą w samorządzie mieszkańców wsi, mógł otrzymywać zlecone mu zadania z zakresu administracji państwowej. W tym przypadku, na odcinku zadań zleconych, pełnił on funkcję organu administracji państwowej.

Literatura

T. Bigo: Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928. T. Bocheński, S. Gebert, J. Służewski: Rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej,

Warszawa 1977.

M. Jaroszyński: Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961.

L. Jastrzębski: Ksztaltowanie sig i rozwój terenowych organów wladzy i administracji paristwowej w latach 1944-1990 (w:) Polskie prawo administracyjne, pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1992.

J. Panejko: Geneza i podstawy samorządu europejskiego, wyd. II, Wilno 1934. J. Służewski: Wojewoda w systemie administracji państwowej, Warszawa 1981.

J. Starościak: Prawo administracyjne, Warszawa 1978.

Rozdział VII

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ

1. Wprowadzenie

Dokonujące się przekształcenia formy i teści naszego państwa z państwa socjalistycznego na państwo demokracji parlamentarnej pociągnęły za sobą zasadnicze zmiany w koncepcji ustrojowej organów terenowyach.

Jak wiadomo, w okresie od 1944 r. do 1950 r. nie przyjęto jakiejś jednolitej struktury organów terenowych. Dawne formy instytucjonalne, pochodzące jeszcze z okresu międzywojennego, tj. organy administracji rządowej (wojewodowie i starostowie) i samorząd terytorialny, współistniały z nową w naszym systemie instytucją - radami narodowymi.

Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zniosła tradycyjne instytucje administracji rządowej i samorządu terytorialnego, ustanawiając rady narodowe, jako organy władzy i administracji w terenie.

Zasadniczą przyczyną dokonanej przez wyżej wspomnianą ustawę reformy organów terenowych było przyjęcie, a może lepiej powiedzieć - narzucenie nowej koncepcji ustrojowej państwa, będącej adaptacją ogólnej koncepcji państwa socjalistycznego stworzonej przez Lenina i w znacznym stopniu rozwiniętej przez Stalina. Według tej koncepcji suwerenem była partia, natomiast państwo, którego podstawowym tworzywem był system rad, stanowiło główne narzędzie realizacji polityki partii w procesie budowania socjalistycznej gospodarki i socjalistycznych stosunków społecznych.

Po czterdziestoletnich doświadczeniach działalności rad narodowych w naszym kraju można stwierdzić, że instytucja rad narodowych nie sprawdziła się w praktyce. Rady narodowe nie dopracowały się zapowiadanej w teorii pozycji autentycznego i rzeczywistego gospodarza w terenie. Należy zaznaczyć, że zjawisko to było charakterystyczne nie tylko dla rad narodowych w Polsce. W podobnej sytuacji znalazły się rady także w innych państwach socjalistycznych.

123

Na przykład M. Gorbaczow w swojej książce zatytułowanej Przebudc i nowe myślenie (Warszawa 1988, s. 145) zwraca uwagę na utratę autoryG przez rady w państwie radzieckim i zepchnięcie ich na pozycję drugoplanoi

Jeśli chodzi o nasze rady narodowe, to przyczyn ich słabej pozycji b wiele. Najważniejszą przyczyną, jak się wydaje, było to, że rady narodc w całym okresie swojej działalności nie były autentycznymi reprezentant* lokalnych społeczności i ich interesów. W pewnej mierze było to związ z systemami wyborczymi do rad narodowych, które wprowadzały określi ograniczenia w prawach wyborczych. Poza tym rady narodowe występow w zasadzie w pozycji "wykonawców" dyrektyw partii i centralnych organ państwowych. Było to niewątpliwie wynikiem nadmiernej centralizacji i ministracyjno-nakazowego systemu zarządzania, w których nie było wi miejsca dla lokalnych inicjatyw i realizacji lokalnych potrzeb i zadań.

Proces odchodzenia od państwa socjalistycznego i przechodzenia do p stwa demokracji parlamentarnej, w którym zmierza się do urynkowie gospodarki, ograniczenia roli i ingerencji państwa oraz do rozwoju inicjal lokalnych w zaspokajaniu potrzeb miejscowych społeczności, wywołał * trzebę gruntownej przebudowy w systemie organów terenowych.

Podstawowe założenia tej przebudowy można ująć następująco:

- nawiązanie do tradycyjnej idei samorządu terytorialnego, jako instyb publicznej, ale niepaństwowej, powołanej do podejmowania i realizacji za* lokalnych, głównie w zakresie spraw gospodarczych i społecznych;

- ustanowienie dwustopniowej organizacji terenowej administracji rzą* wej, o kompetencjach w dużym stopniu skoncentrowanych na szczeblu wt wódzkim i mocno uzależnionej od rządu;

- określenie zasad współdziałania oraz wzajemnego oddziaływania siebie organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnegi

- ustalenie wpływów organów administracji rządowej, głównie w fon środków nadzorczych, na działalność organów samorządu terytorialnego.

Powyższe założenia znalazły odbicie w pięciu ustawach, które stano! główne podstawy nowego systemu organów terenowych. Są to:

1) ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej ad* stracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.),

2) ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr poz. 95 z późn. zm.),

3) ustawa z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o sa* rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr poz. 191 z późn. zm.),

4) ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określon; w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administn rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 98 z późn. za

5) ustawa z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m*asta stołecznl Warszawy (Dz.U. Nr 34, poz. 200).

Wszystkie te ustawy weszły w życie z dniem 27 maja 1990 r., z wyjąthi

124

niektórych przepisów w nich zawartych, które weszły w życie z dniem ogłosze- nia ustaw w Dzienniku Ustaw, tj. przed 27 maja 1990 r.

2. Terenowe organy rządowej administracji ogólnej

Organizację, kompetencje i zasady działania organów rządowej administracji ogólnej unormowała wymieniona w pkt. 1 ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Wyjaśnienia wymaga tu pojęcie administracji ogólnej. Otóż pod pojęciem "administracji ogólnej" należy w tym przypadku rozumieć tę część administracji państwowej, którą obejmują kompetencje wojewodów i kierowników urzędów rejónowych. Należy zauważyć, że poza organami rządowej administracji ogólnej występują również terenowe organy administracji specjalnej podporządkowane ministrom (o których będzie mowa w rozdz. VIII).

Na wstępie nasuwa się pytanie, czy organizacja rządowej administracji ogólnej, jaką ukształtowała obecnie obowiązująca ustawa, nie jest odtworzeniem organizacji administracji ogólnej z okresu międzywojennego lub z okresu lat 1944-1950. Na pytanie to można odpowiedzieć, że pewne strukturalne podobieństwa w organizacji tej administracji istnieją, ale występują też znaczne różnice zarówno w niektórych rozwiązaniach organizacyjnych i kompetencyjnych, jak i w odniesieniach do innych organów i instytucji, a przede wszystkim do samorządu terytorialnego.

a. Wojewodowie

Organami rządowej administracji ogólnej na terenie województwa są w oj e w o d o w i e. Podkreślić przy tym trzeba, że ustawa ustanowiła województwo jako jednostkę zasadniczą podziału terytorialnego, ale tylko dla wykonywania administracji rządowej. Natomiast niższą jednostką podziału terytorialnego, lecz też tylko dla administracji rządowej, jest rejon, który ustawa określiła mianem pomocniczej jednostki podziału terytorialnego.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji. Sejmikom samorządu terytorialnego przysługuje uprawnienie, wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym, do opiniowania kandydatów na urząd wojewody.

Wicewojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody.

Wojewoda, z punktu widzenia struktury tego organu, jest jednoosobowym organem administracji, koncentrującym w swoim ręku całość kompetencji przydzielonej przez prawo temu organowi. Może on powierzać część swych kompetencji innym podmiotom, ale podmioty te będą wykonywały te kompetencje w imieniu wojewody. I tak wojewoda:

- wyznacza zakres realizacji jego kompetencji przez wicewojewodów;

125

- może upoważnić w formie pisemnej pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu;

- może powierzyć (zlecić) prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, organom gminy położonej na obszarze województwa, jak również kierownikom państwowych jednostek organizacyjnych; powierzenie następuje w tym przypadku w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- może powierzyć w szczególnych wypadkach wykonywanie zadań innym właściwym jednostkom niż wymienione wyżej.

Wojewoda jest na terenie województwa podstawowym ogniwem w systemie terenowej administracji państwowej. Świadczy o tym rozległy zakres jego kompetencji, a także uprawnienia odnoszące się zarówno do organów rządowej administracji specjalnej, jak i do samorządu terytorialnego.

Nasuwa się pytanie, czy w związku z tym nie mamy tu do czynienia ze zjawiskiem, znanym zresztą z przeszłości, tzw. centralizmu terenowego. Wydaje się, że na to pytanie będzie mogła odpowiedzieć praktyka. Ustawa wyposażyła bowiem wojewodę w szerokie możliwości powierzania (zlecania) części swych kompetencji różnym jednostkom organizacyjnym, a przede wszystkim samorządowi terytorialnemu. Praktyka zdecyduje, w jakim stopniu wojewoda będzie wykorzystywał te możliwości, które stworzyła mu ustawa.

Jeśli chodzi o działalność wojewody, to na tle ustawy zarysowały się w tej działalności dwie główne funkcje, które charakteryzują jego pozycję w systemie organów administracji rządowej, a mianowicie:

- funkcja przedstawiciela rządu oraz

- funkcja wojewódzkiego organu rządowej administracji ogólnej. Wojewoda jako p r z e d s t a w i c i e 1 r z ą d u reprezentuje rząd jako całość i w związku z tym jego zainteresowania dotyczą również działalności terenowych organów administracji specjalnej.

W okresie międzywojennym oraz w latach 1944-1950 funkcję przedstawiciela rządu realizowali wojewoda i starosta. Obecnie funkcja przedstawiciela rządu w terenie odnosi się tylko do wojewody.

Uprawnienia i zadania wojewody wiążące się z tą funkcją są dwojakiego rodzaju, tj. s t a ł e, które wyraźnie są określone w ustawie, oraz n i e s t a ł e, polegające na zlecaniu mu przez rząd określonych zadań.

Do stałych uprawnień i zadań wojewody należy:

1) koordynowanie działalności organów administracji rządowej, działających na obszarze województwa, pod względem zgodności tej działalności z polityką rządu;

2) organizowanie kontroli wykonywania na obszarze województwa zadań administracji rządowej wynikających z ustaw oraz z rozporządzeń, uchwał i zarządzeń naczelnych oraz centralnych organów administracji państwowej (dotyczyć to będzie wszystkich jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania administracji rządowej);

3) zapewnienie współdziałania jednostek organizacyjnych, działających na

126

obszarze województwa (a więc nie tylko organów administracji), w zakresie utrzymania porządku publicznego, jak również zapobiegania klęskom żywiołowym oraz usuwania ich skutków;

4) możliwość przedkładania pod obrady rządu projektów dokumentów rządowych (np. projektów uchwał Rady Ministrów) w sprawach dotyczących województwa;

5) reprezentowanie rządu na uroczystościach państwowych oraz w trakcie przyjmowania oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych.

Przepis zawarty w art. 13 ustawy zobowiązuje organy rządowej administracji specjalnej do uzgadniania z wojewodą projektów swoich aktów prawnych o charakterze ogólnym oraz projektów innych aktów, jeżeli mają one ważne znaczenie dla realizacji polityki rządu. Przepis ten jest mało precyzyjny. Nie wiadomo bowiem, czy chodzi o akty prawne normatywne powszechnie obowiązujące, czy też również o inne akty prawne. Umowa cywilnoprawna lub decyzja administracyjna też jest aktem prawnym. Wyjaśnienie tych wątpliwości należy pozostawić praktyce.

Ustawa określiła kilka sposobów realizacji uprawnień wojewody wynikających z jego funkcji przedstawiciela rządu, a mianowicie:

1) wojewoda może żądać informacji i wyjaśnień od organów rządowej administracji działających na obszarze województwa, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach może wejrzeć osobiście lub przez upoważnionego pracownika urzędu wojewódzkiego w tok załatwianych spraw przez te organy;

2) wojewoda zwohxje okresowe narady wszystkich terenowych organów administracji rządowej z obszaru województwa (również organów administracji specjalnej) w celu uzgadniania ich współdziałania i realizacji polityki rządu;

3) w szczególnie uzasadnionych przypadkach wojewoda może wstrzymać na czas określony czynności każdego organu prowadzącego egzekucję na terenie województwa; uprawnienia czynności egzekucyjnych wojewoda może przekazać pracownikom urzędu wojewódzkiego;

4) wojewodzie przysługuje prawo opiniowania, powoływania i odwoływania kandydatów na stanowiska kierowników organów rządowej administracji specjalnej, których terytorialny zasięg działania obejmuje obszar województwa lub jego części.

Ustawa zawiera również postanowienia mówiące o tym, że jeżeli we wzajemnych stosunkach wojewody z kierownikami organów administracji specjalnej nie dojdzie do uzgodnienia stanowisk w tych sprawach, które wymagają takiego uzgodnienia, to spory te będzie rozstrzygać Prezes Rady Ministrów.

Jak wynika z powyżej wymienionych uprawnień wojewody jako przedstawiciela rządu, jego pozycja zasługuje na miano gospodarza w województwie w zakresie funkcjonowania administracji rządowej. Należy przy tym zaznaczyć, że uprawnienia wojewody jako przedstawiciela rządu mogą jeszcze narastać na skutek zlecania mu przez rząd określonych zadań.

127

Kompetencje wojewody jako terenowego organu rządowej administracji ogólnej zostały ujęte w ustawie w formie tzw. kompetencji generalnej. Do wojewody, jak stanowi ustawa, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone dla innych organów tej administracji.

Do właściwości wojewodów przeszły kompetencje z wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te kompetencje nie zostały przekazane odrębnymi ustawami samorządowymi terytorialnemu lub też innym organom.

Poza ogólnie sformułowanymi wyżej kompetencjami wojewodów należy przedstawić w bardziej rozwiniętej formie niektóre ź tych kompetencji.

Stanowienie prawa miejscowego

Wojewoda ma prawo stanowienia przepisów w powszechnie obowiązujących na terenie województwa lub jego części, zwanych prawem miejscowym. Upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego:

- mogą zawierać ustawy szczególne oraz

- zawiera je ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Jeśli chodzi o upoważnienia mogące występować w ustawach szczególnych, to ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, mająca charakter ustawy systemowej, formułuje zalecenia, że przedmiotem tego rodzaju upoważnień powinny być sprawy o charakterze techniczno-organizacyjnym albo sprawy szczegółowe, które ze swej istoty wymagają uwzględnienia warunków miejscowych lub częstych zmian w sposobie ich regulowania. Ten rodzaj aktu normatywnego stanowiony jest w formie r o z p o r z ą d z e n i a wykonawczego.

Drugim rodzajem aktu normatywnego, który może stanowić wojewoda, jest r o z p o r z ą d z e n i e p o r z ą d k o w e. W przypadkach i w zakresie nie unormowanym przez przepisy szczególne, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia lub zapewnienia porządku publicznego, może być wydane rozporządzenie porządkowe ustanawiające na czas określony zakazy lub nakazy określonego w nich zachowania. Może ono przewidywać za naruszenie tych zakazów i nakazów kary grzywny, wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Rozporządzenia porządkowe niezwłocznie po ich wydaniu przekazuje się Prezesowi Rady Ministrów, który ma prawo skontrolowania takiego rozporządzenia z możliwością jego uchylenia. Ustawa nie formułuje takiego wymogu w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych.

Rozporządzenia wojewody zarówno wykonawcze, jak i porządkowe ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Niezależnie od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, rozporządzenia porządkowe ogłasza się przez ich publikację w środkach masowego przekazu albo w drodze obwieszczeń lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie.

128

W przypadkach nie cierpiących zwłoki i konieczności natychmiastowego wprowadzenia w życie rozporządzenia wykonawczego, także i ono, niezależnie od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku, może być opublikowane w środkach masowego przekazu, w drodze obwieszczeń lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie.

W wojewódzkim dzienniku urzędowym są ogłaszane:

1) rozporządzenia wojewody,

2) akty prawne Prezesa Rady Ministrów uchylające rozporządzenia i zarządzenia wojewody,

3) przepisy gminne (organów samorządu terytorialnego) w zakresie określonym odrębną ustawą, tj. ustawą o samorządzie terytorialnym,

4) inne akty prawne oraz informacje (obwieszczenia), jeżeli tak stanowią przepisy szczególne lub tak postanowi wojewoda.

Należy zaznaczyć, że wojewódzkie i rejonowe urzędy prowadzą zbiory wojewódzkich dzienników urzędowych i mają obowiązek udostępniania ich do powszechnego wglądu.

Rozpatrywanie i decydowanie w sprawach indywidualnych

Wojewoda rozpatruje i decyduje w sprawach indywidualnych, które, zgodnie z przepisami prawa, należą do jego kompetencji. Jest on w szczególności organem wyższego stopnia (organem odwoławczym lub nadzorczym) w postępowaniu administracyjnym, normowanym przez kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do kierowników urzędów rejonowych oraz w stosunku do organów samorządu terytorialnego, podejmujących decyzje w ramach zleconych im zadań administracji rządowej.

Wojewoda poza tym może występować jako organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym, jeśli przepisy szczególne dają mu takie uprawnienia.

Podejmowane rozstrzygnięcia wojewody w sprawach, o których mowa, przybierają formę decyzji administracyjnych.

Kompetencje nadzorcze wojewody

Wojewoda sprawuje funkcje kierownicze i nadzorcze w stosunku do kierowników urzędów rejonowych. Nadzór sprawowany jest z punktu widzenia legalności oraz zgodności z polityką rzędu, a także rzetelności, sprawności i gospodarności.

W szczególności wojewoda ma m.in. prawo:

I) wydawania kierownikom urzędów rejonowych poleceń służbowych i zarządzeń oraz sprawowania kontroli co do zgodności ich działań z polityką rządu;

2) uchylania aktów prawnych kierowników urzędów rejonowych, jeżeli są one niezgodne z przepisami prawa lub z polityką rządu albo naruszają zasady rzetelności, sprawności i gospodarności;

3) rozstrzygania spraw spornych między kierownikami urzędów rejonowych;

9 - Polskie prawo administracyjne 129

4) udzielania pomocy fachowej w organizacji pracy kierowników urzędów

rejonowych oraz w pracy urzędów rejonowych;

5) akceptowania, uchylania, zmieniania lub stwierdzania nieważności decyzji wydawanych przez kierowników urzędów rejonowych, stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym, oraz udzielania im fachowej pomocy w tym zakresie.

Wspó*dzia*anie wojewody z sejmikiem samorządowym

Mimo że samorząd terytorialny i wojewoda jako organ rządowej administracji stanowią różną kategorię instytucji publicznych, to ich działalność w terenie powinna być spójna, instytucje te służą bowiem jednemu głównemu celowi, a mianowicie najlepszemu i w miarę możliwości wszecbstronnemu zaspokojeniu potrzeb lokalnych społeczności. Z tego też powodu tak ważne jest współdziałanie i współpraca między tymi instytucjami. Ustawa zawiera postanowienia dotyczące zakresu takiego współdziałania i współpracy.

Wojewoda współdziała z sejmikiem samorządowym w sprawach rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego zagospodarowania województwa, ochrony środowiska oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych. W szczególności powinien on harmonizować działalność terenowych organów administracji rządowej z działaniami podejmowanymi przez sejmik, uzgadniać kierunki i formy realizacji wspólnych inicjatyw oraz rozpatrywać kierowane do niego przez sejmik inicjatywy, opinie i wnioski.

Ponadto wojewoda powinien przynajmniej dwa razy w roku przedstawić sejmikowi ogólną informację o swej działalności, ze szczególnym uwzględnieniem informacji dotyczącej wykonywania nadzoru nad organami samorządu terytorialnego.

Wojewoda przedstawia również sejmikowi do zaopiniowania projekty wydawanych przez siebie aktów prawa miejscowego. Obowiązek ten nie dotyczy projektów rozporządzeń porządkowych.

Jest kilka rodzajów prawnych aktów o charakterze władczym podejmowanych przez wojewodę. Są to: rozporządzenia, np. rozporządzenia porządkowe lub wykonawcze, zarządzenia, np. zarządzenie ustalające statut urzędu wojewódzkiego, oraz decyzje administracyjne.

Należy podkreślić, że szczegółowe ustalenie kompetencji wojewody zawiera wspomniana już ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), jak również inne ustawy wydane po tym terminie.

Wojewodzie w wypełnianiu jego rozległych zadań i kompetencji pomaga wicewojewoda. Wojewoda ma poza tym aparat pomocniczy, złożony z zawodowych urzędników, w postaci u r z ę d u w o j e w ó d z k i e g o. W skład t.ego urzędu wchodzą wewnętrzne komórki organizacyjne, takie jak: wydziały, oddziały, referaty lub samodzielne stanowiska pracy. Strukturę wewnętrzną urzędu wojewódzkiego określa jego statut, ustalony przez woje

130

wodę w formie zarządzenia. Statut podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw administracji. Natomiast szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu określa regulamin nadany też przez wojewodę w drodze zarządzenia.

Pracą urzędu wojewódzkiego kieruje dyrektor podległy wojewodzie. Kierownikami poszczególnych wydziałów i równorzędnych komórek organizacyjnych urzędu są również dyrektorzy.

W zależności od miejscowych warunków i potrzeb, w celu usprawnienia obsługi obywateli, wojewoda może utworzyć d e 1 e g a t u r y u r z ę d u w oj ew ó d z k i e g o. Delegatury są to zamiejscowe komórki urzędu wojewódzkiego. Wojewoda może również ustanowić na czas określony lub na czas nieokreślony swojego p e ł n o m o c n i k a, wyznaczając mu rodzaj spraw i upr*wnienia.

Organem opiniodawczym i doradczym wojewody jest k o I e g i u m działające przy nim. W skład kolegium wchodzą: wicewojewoda, dyrektor urzędu wojewódzkiego, dyrektorzy wydziałów i równorzędnych komórek organizacyjnych urzędu wojewódzkiego oraz inne osoby powołane przez wojewodę.

Jak z tego widać, stałymi uczestnikami kolegium opiniodawczego i doradczego są osoby podporządkowane służbowo wojewodzie. Jednakże wojewoda może rozszerzyć skład osobowy kolegium, powołując różnego rodzaju specjalistów, naukowców itp. spoza grona osób służbowo mu podporządkowanych. Ta właśnie część składu osobowego powinna stanowić przeciwwagę składu stałego, "urzędniczego", co może przyczynić się do większego pogłębienia i zobiektywizowania treści inicjatyw, rad i opinii formułowanych przez kolegium.

Podkreślić również należy, że w celu zacieśnienia współdziałania z samorządem terytorialnym wojewoda ma obowiązek zapraszania do udziału w posiedzeniach kolegium przewodniczącego sejmiku samorządowego.

b. Kierowmcy rejonowych urzędów

Organami rejonowymi rządowej administracji ogólnej są kierownicy urzędów rejonowych. Wyjaśnienia wymaga pojęcie rejonu jako jednostki podziału terytorialnego. Sama nazwa rejonu nie jest nam obca. W 1975 r. zostały zniesione powiaty i wprowadzony został dwustopniowy terytorialny podział zasadniczy. Nie wszystkim jednakże jednostkom organizacyjnym taki dwustopniowy podział terytorialny odpowiadał. Zaczęto więc tworzyć dla tych jednostek rejony. Między innymi rejony utworzono dla potrzeb sądownictwa, prokuratury, Milicji Obywatelskiej.

Obecne rejony administracyjne, bądące podstawą terytorialną dla działalności rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, są tworzone w drodze rozporząd*enia przez ministra właściwego do spraw administracji. Tworząc rejony; minister ma obowiązek zasięgnąć opinii wojewodów. Ustawa postanawia, że rejony nie mogą naruszać granic gmin.

131

Jak już wcześniej wspomniano, ustawa określiła województwo jako zasadniczą jednostkę podziału terytorialnego dla wykonywania administracji rządowej, natomiast rejon - jako jednostkę pomocniczą. Co do określenia rejonu jako jednostki pomocniczej można mieć zastrzeżenia.

Otóż dotychczas przyjmowana była zasada, jak się wydaje słuszna, że jednostką pomocniczą podziału terytorialnego jest jednostka stanowiąca podstawę terytorialną dla jednostki organizacyjnej o charakterze pomocniczym, tj. nie mającej swoich własnych przez prawo jej przydzielonych uprawnień władczych. Tymczasem rejonowy organ rządowej administracji ogólnej nie powinien być potraktowany jako organ pomocniczy, ponieważ ma swoje odrębne i własne kompetencje przydzielone mu przez prawo.

Kierownik urzędu rejonowego, podobnie jak i wojewoda, jest jednoosobowym organem administracji. Kierownika urzgdu i jego zastępcę powołuje i odwołuje wojewoda. Szkoda, że ustawa nie wprowadziła obowiązku zasięgania przez wojewodę opinii organów samorządu terytorialnego o kandydatach na stanowiska kierowników urzędów rejonowych i ich zastępców. Przyczyniłoby się to niewątpliwie do zacieśnienia współpracy i wzajemnego oddziaływania na siebie tych dwóch "pionowych" organów terenowych.

Ustawa w sposób ogólny i bardzo lakoniczny określiła zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych. Do zakresu ich działania przekazane zostały zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej określone w ustawach szczególnych. Szczegółowe określenie zadań i kompetencji kierowników urzędów rejonowych znajdujemy w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Kierownik urzędu rejonowego może, za zgodą wojewody, powierzyć niektóre sprawy należące do jego właściwości - m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji - organom gminy, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych działających na obszarze rejonu.

Powierzenie spraw, o których mowa, następuje w drodze porozumienia z tymi jednostkami organizacyjnymi, które mają te sprawy przejąć i je realizować.

W szczególnych przypadkach ustawa dopuszcza powierzenie niektórych zadań, z wyjątkiem wydawania decyzji administracyjnych, również innym właściwym jednostkom. Trudno jest znaleźć wytłumaczenie, dlaczego powierzenie zadań "w szczególnych przypadkach" nie wymaga porozumienia z jednostkami organizacyjnymi przyjmującymi te zadania, tak jak to miało miejsce w poprzedniej sytuacji powierzania zadań.

Kierownikowi urzędu rejonowego w zakresie wykonywania jego zadań i kompetencji pomaga aparat pomocniczy w postaci u r z ę d u r ej o n o w e g o. Komórkami wcwnętrznej organizacji urzędu są oddziały, biura, referaty lub samodzielne stanowiska pracy. Organizację urzędu normuje statut nadany przez wojewodę w formic zarządzenia.

132

3. Samorząd terytorialny i jego organizacja

Po czterdziestoletnim okresie nastąpił powrót do idei samorządu terytorialnego jako instytucji publicznej, umożliwiającej społecznościom lokalnym udział w decydowaniu o sprawach bezpośrednio związanych z warunkami ich

Można bez przesady powiedzieć, że idea samorządu terytorialnego zrosła się z historyczną świadomością społeczeństwa polskiego. W okresie zaborów istniał na ziemiach polskich samorząd terytorialny traktowany przez Polaków jako swego rodzaju enklawa publicznej, rodzimej instytucji w otaczającym ją morzu instytucji państw zaborczych. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. samorząd terytorialny odgrywał dużą rolę w organizowaniu i kształtowaniu materialnych warunków bytu mieszkańców miast i wsi: Do samorządu należały m.in. takie sprawy, jak: elektrownie, gazownie, komunikacja miejska, i nie tylko miejska, budowa i utrzymanie części dróg i mostów oraz parków i zieleni w miastach i osiedlach, oświetlenie ulic i placów, łaźnie, pralnie itp. Ponadto samorząd uczestniczył w dużym stopniu w budowie i utrzymaniu szkół oraz innych placówek oświatowych, jak również ośrodków zdrowia, ośrodków pomocy społecznej i szpitali.

Należy także wspomnieć, że samorząd terytorialny podejmował również zadania o szerszym znaczeniu, przekraczające możliwości poszczególnych związków samorządowych. Dla realizacji tego rodzaju zadań związki samorządowe jednoczyły swe wysiłki, tworząc tzw. związki międzykomunalne.

Po drugiej wojnie światowej, w początkowym okresie lat 1944-1950, w którym nie wykrystalizowała się jeszcze jakaś jednolita koncepcja ustrojowa państwa polskiego, jedną z instytucji publicznych funkcjonujących w terenie, która nawiązywała swym kształtem do instytucji występującej w Polsce w okresie międzywojennym, był właśnie samorząd terytorialny. Można różnie oceniać z perspektywy dnia dzisiejszego rolę, jaką spełnił ten samorząd w krótkim okresie swego istnienia. Jednakże do jego niewątpliwych osiągnięć należy zaliczyć przede wszystkim zabezpieczenie mienia, zwłaszcza na Ziemiach Odzyskanych, uruchomienie, odbudowę i rozbudowę wielu urządzeń i instytucji komunalnych. W znacznym stopniu samorząd ten uczestniczył w odbudowie, budowie i utrzymaniu szkół, szpitali, ośrodków zdrowia i opieki społecznej, jak również w naprawie, budowie i utrzymaniu dróg lokalnych. Wobec olbrzymich zniszczeń, jakie naszemu krajowi przyniosła wojna i okupacja, jednym z głównych zadań ogólnospołecznych stało się odgruzowanie miast i osiedli oraz budownictwo mieszkaniowe. Samorząd terytorialny i na tym odcinku miał duże osiągnięcia.

W okresie lat 1944-1950 samorząd terytorialny występował na szczeblu województwa, powiatu i gminy oraz w miastach. Organami stanowiącymi w poszczególnych związkach samorządu były rady (funkcje tych organów spełniały rady narodowe), natomiast organami wykonawczymi były organy kolegialne, noszące nazwy wydziałów (w wojewódzkich i powiatowych związ

133

kach samorządowych) i zarządów (w miejskich i gminnych związkach samorządowych).

Związki samorządu terytorialnego w miastach i gminach poza zadaniami własnymi, tj. samorządowymi, wykonywały również zadania zlecone z zakresu administracji państwowej. Zadania zlecone spełniali jednoosobowo przewodniczący zarządów miejskich i zarządów gminnych.

Jak wiadomo, instytucja samorządu terytorialnego w Polsce została zniesiona w 1950 r. Nie mieściła się ona bowiem w leninowsko-stalinowskiej koncepcji ustrojowej państwa i społeczeństwa socjalistycznego.

Jak już na wstępie rozdziału wspomniano, w dniu 8 marca 1990 r. Sejm uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta, wprowadzając instytucję samorządu terytorialnego, zapoczątkowała geńeralną reformę ustrojową organów terenowych.

Samorząd terytorialny ma być instytucją publiczną, która nie będzie pełniła, tak jak rady narodowe, "podwójnej funkcji", tzn. funkcji o charakterze ogólnopaństwowym i funkcji o charakterze lokalnym. Samorząd jest pomyślany jako instytucja publiczna, ale nie państwowa, realizująca lokalne zadania publiczne i mająca prawo posługiwania się władczymi środkami działania. Samorząd stwarza miejscowym społecznościom możliwości bezpośredniego lub pośredniego uczestniczenia w procesach decyzyjnych i realizacyjnych dotyczących zadań lokalnych.

W organizacji samorźądu terytorialnego można odróżnić podstawowe jednostki organizacyjne samorządu, pomocnicze jednostki organizacyjne samorządu oraz jednostki organizacyjne stanowiące pewnego rodzaju nadbudowę nad jednostkami podstawowymi. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest g m i n a (dotyczy to zarówno gminy o charakterze wiejskim, jak i miasta). Mówiąc innymi słowy, gmina jako jednostka organizacyjna samorządu występuje w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego, tj. w gminach i miastach.

Pomocniczymi jednostkami samorządu są s o ł e c t w a oraz d z i e 1 n i c e m i ej s k i e i o s i e d 1 a. Utworzenie jednostek pomocniczych nie jest obligatoryjne. O ich utworzeniu decyduje rada gminy (miasta).

Ustawa dopuszcza możliwość uczynienia wyjątku od tej "spłaszczonej" organizacji samorządu. Otóż w miastach, w których w dniu 1 stycznia 1990 r. były wyodrębnione dzielnice (są to miasta: Warszawa, Kraków, Łódź, Poznań i Wrocław), dzielnice te mogą uzyskać status gminy. Zdecydować o tym ma prawo Prezes Rady Ministrów, który może to uczynić po zasięgnięciu opinu zainteresowanych środowisk. Ustawa nie wyjaśnia bliżej, o jakie środowiska chodzi. Ze sformułowania przepisu nie wynika, żeby to miała być opinia wiążąca.

Po uzyskaniu przez dzielnice statusu gminy, powstaje równocześnie z mocy prawa "nadbudowa" organizacyjna nad tymi dzielnicami-gminami w postaci o b 1 i g a t o r yj n e g o z w i ą z k u g m i n. Związek ten obejmować będzie swoim zasięgiem terytorialnym obszar całego miasta.

134

a. Gmina

Gmina, w rozumieniu ustawy, jest wspólnotą samorządową jej mieszkańców. Z przepisów expressis verbis nie wynika, czy gmina jest instytucją państwową, czy też niepaństwową. Jednakże z całokształtu postanowień ustawy można wyprowadzić wniosek, że gmina, jak i cała instytucja samorządu terytorialnego, jest instytucją publiczną, ale nie państwową. Stwierdzenie, że samorząd terytorialny nie jest instytucją państwową, odpowiadałoby ogólnie przyjętej i akceptowanej obecnie tendencji zmierzającej do ograniczenia omnipotencji państwa w różnych dziedzinach gospodarki, społecznych i kulturalnych.

Przy określeniu kompetencji gminy, jako podstawowej jednostki organizacyjnej samorządu, przyjęta została w ustawie z a s a d a k o m p.e t e n cj i g eneralnej w zakresie spraw lokalnych. Przepis art. 6 postanawia, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Należy zatem przyjąć, że na rzecz gminy przeszły wszystkie zadania i kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, z wyjątkiem tych kompetencji terenowych organów administracji państwowej, które z mocy odrębnych ustaw przeszły do właściwości terenowych organów rządowej administracji ogólnej ewentualnie do innych właściwych organów.

Ustawa w art. 7 wymienia wiele zadań nałożonych na gminę, nazywając te zadania z a d a n i a m i w ł a s n y m i g m i n y, w odróżnieniu od zadań, które będą mogły być gminie zlecone z zakresu zadań administracji rządowej.

Wyliczenie zadań gminy nie jest wyczerpujące. Wskazuje ono jednakże na główne kierunki zainteresowań i działalności gminy, jako zasadniczej jednostki samorządu terytorialnego. Warto jest wyliczenie to przytoczyć.

W szczególności zadania własne gminy obejmują następujące sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) ochrony zdrowia,

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7) komunalnego budownictwa mieszkaniowego,

8) oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych,

9) kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kultury,

10) kultury fzycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

135

11) targowisk i hal targowych,

12) zieleni komunalnej i zadrzewień,

13) cmentarzy komunalnych,

14) porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej,

IS) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.

Jak z powyższego wynika, są to tylko ogólnie ujęte zadania. Natomiast, które z tych zadań będą dla gminy obowiązkowe w całości, ewentualnie w jakiej tylko c*ęści będą obowiązkowe oraz jakie będą przysługiwały gminie kompetencje umożliwiające jej realizację tych zadań, o tym wszystkim będą postanawiały przepisy zawarte w odrębnych ustawach, jak np. o planowaniu przestrzennym, o ochronie przeciwpożarowej, o cmentarzach itp.

Do uprawnień i zadań własnych gminy należy stanowienie przez organy normatywnych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zwanych przez ustawę przepisami gminnymi.

Upoważnienia do stanowienia przepisów gminnych mogą wynikać z dwóch źródeł, a mianowicie:

1) z ustawy o samorządzie terytorialnym oraz

2) z innych ustaw, np. z ustawy normującej sprawy podatków i opłat.

Jeśli chodzi o ustawę o samorządzie terytorialnym, to przepisy tej ustawy upoważniają organy gminy do normowania spraw dotyczących:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz ustroju jednostek pomocniczych, tj. sołectw, dzielnic i osiedli,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządzania mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ponadto ustawa daje możliwość wydawania przez organy gminy tzw. p r z e p i s ó w p o r z ą d k o w y c h, jeśli wydanie takowych będzie niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, jak również dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Regulacja zawarta w przepisach porządkowych może dotyczyć tylko spraw nie uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszećhnie obowiązujących. Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie kary grzywny, wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wyjątkowo przepisy porządkowe może również wydać w formie zarządzenia zarząd, ale tylko w przypadkach nie cierpiących zwłoki. Przepisy wydane przez zarząd podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy na najbliższej sesji rady. W razie odmowy zatwierdzenia tracą one moc wiążącą.

Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie w formie obwieszczeń lub w sposób przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości, jak również przez ogłoszenie w miejscowej prasie. Mogą być one również opublikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

136

Przepisy lokalne (prawo miejscowe, przepisy gminne) mogą być wydawane zarówno przez terenowe organy administracji rządowej, jak i przez organy samorządu terytorialnego. W związku z tym powstaje potrzeba koordynowania działań tych organów, w celu wykluczenia możliwości powstawania rozbieżności w przedmiocie unormowań. Dotyczy to zwłaszcza tzw. przepisów porządkowych. ,

Poza zadaniami w swej istocie samorządowymi, nazywanymi zadaniami

"

własnymi" gminy, gminie mogą być z 1 e c o n e z a d a n i a z z a k r e s u a d m i n i s t r a cj i r z ą d o w ej. Ustawa określiła mechanizm zlecania takich zadań. Zlecenie gminie zadań z zakresu administracji rządowej może nastąpić w drodze ustawowej lub przez organy administracji rządowej. Zlecenie zadań przez organy administracji powinno nastąpić w drodze porozumienia z gminą, tj. rada gminy powinna wyrazić zgodę na przyjęcie tych zadań. Ustawa wymaga, aby zlecenie gminie zadań łączyło się z zapewnieniem przez administrację rządową odpowiednich środków finansowych, umożliwiających realizację tych zadań.

Jak można wnosić z konstrukcji określonego przez ustawę mechanizmu zlecania zadań, mechanizm ten jest elastyczny, tzn. wojewoda będzie mógł na przykład jednej gminie zlecić zadania, drugiej natomiast gminie nie zlecić żadnego lub zlecić innego rodzaju zadania.

Rozwiązanie takie ma swoje plusy i minusy. Z jednej strony zakres zlecenia może być dostosowany do możliwości kadrowych gminy, jej wyposażenia technicznego itp. Z drugiej strony jednakże może powstać różnorodna mozaika kompetencyjna gmin, która zaciemni obraz kompetencyjny i tym samym utrudni mieszkańcom orientowanie się przy załatwianiu spraw co do właściwości organów.

Szczegółowe ustalenie zadań i kompetencji gminy, zarówno własnych, jak i zleconych z zakresu administracji rządowej, znajdujemy w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Ustawa unormowała również sprawę podstaw gospodarczych i fnansowych samorządu terytorialnego, które będą służyły do realizacji tak rozległych i złożonych zadań, jakie zostały nałożone na samorząd.

Na wstępie należy tu wymienić tzw. m i e n i e k o m u n a 1 n e, które stanowi własność poszczególnych gmin i ich związków, oraz mienie innych sainorządowych (komunalnych) osób prawnych, jak np. przedsiębiorstw samorządowych (komunalnych).

Mienie komunalne powstaje z wyodrębnienia go z mienia ogólnonarodowego (państwowego) na rzecz samorządu terytorialnego. Mienie komunalne traci wtedy charakter mienia państwowego.

Wspomniana na wstępie rozdziału ustawa z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym - przewidziała następujące możliwości uzyskania przez samorząd mienia komunalnego:

137

1) mienie ogólnonarodowe (państwowe) będące w zarządzie rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji - staje się w dniu wejścia ustawy mieniem właściwych gmin;

2) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej m.st. Warszawy, m. Krakowa i m. Łodzi, przedsiębiorstw państwowych, dla których te rady i organy administracji pełnią funkcję organów założycielskich oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanym organom - staje się z mocy tej ustawy mieniem samorządu tych miast, jeżeli jest ono położone w ich granicach administracyjnych;

3) mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, a należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te rady i organy administracji pełnią funkcję organów założycielskich, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom - przekazuje się gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.

Samorząd terytorialny uzyskuje mienie komunalne nieodpłatnie. Ustawa wymieniła pewne kategorie mienia ogólnonarodowego (państwowego), które nie może być przedmiotem przejścia lub przekazania samorządowi terytorialnemu.

Organem stwierdzającyrn nabycie przez samorząd mienia komunalnego z mocy prawa oraz organem decydującym w sprawie przekazania mienia na rzecz samorządu jest wojewoda. Organem odwoławczym od decyzji wojewody jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołana przez Prezesa Rady Ministrów. Od decyzji tej komisji przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym stworzyły podstawy prawne dla gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Podkreślano, że gmina prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Sołectwa i dzielnice nie tworzą własnych budżetów. Prowadzą one swą działalność w ramach budżetu gminy.

Projekt budżetu przygotowuje zarząd gminy, a uchwala go rada gminy. Bardzo istotnym zagadnieniem jest sprawa dochodów finansowych gmin, które wpływają do budżetu. Dochody gmin będą bowiem świadczyć o kondycji gospodarczej gmin i o możliwościach podejmowania i realizowania przez nie określonych zadań.

Dochodami gmin są:

1) podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy,

138

2) dochody z majątku gminy,

3) subwencja ogólna z budżetu centralnego (państwowego). Są to elementy stałe dochodów.

Ponadto dochodami gmin mogą być:

1) nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych,

2) dotacje celowe przekazywane do budżetu na realizację określonych zadań rzeczowych,

3) pożyczki oraz emisje obligacji,

4) wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,

5) spadki, zapisy i darowizny,

6. inne dochody.

Za prawidłową gospodarkę finansową gminy i prawidłową realizację budżetu odpowiada zarząd gminy.

Kontrolę gospodarki finansowej gminy i związków gmin sprawują regionalne izby obrachunkowe.

S t r u k t u r a w ł a d z g m i n y przedstawia się następująco. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest r a d a g m i n y ( m i a s ta), pochodząca z wyborów ludności. Ustawa określiła liczbę radnych w gminach, w zależności od liczby mieszkańców gminy.

Warto podkreślić, że ustawa ustaliła dwie formy bezpośredniego udziału mieszkańców gminy (mieszkańców mających czynne prawo wyborcze) w rozstrzyganiu o sprawach gminy, a mianowicie:

- przez wybory radnych,

- przez udział w referendum.

Jednocześnie ustalono, w jakich sprawach referendum jest obligatoryjne. Chodzi o sprawy samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne oraz o sprawę odwołania rady przed upływem kadencji. Poza tym fakultatywnie referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy.

Na marginesie należy zaznaczyć, że ustawa wprowadziła tu bardzo istotne novum, jeśli chodzi o uprawnienia mieszkańców w stosunku do rady. Otóż mieszkańcy gminy mogą w drodze referendum odwołać całą radę gminy, natomiast poprzednio możliwość odwołania przez wyborców dotyczyła tylko poszczególnych radnych rad narodowych.

Zapis ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczący referendum, rozwinęła ustawa z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz.U. Nr 110, poz. 473). Przepisy tej ustawy unormowały w sposób szczegółowy tryb przeprowadzenia referendum w gminie.

Ustawa o samorządzie terytorialnym przyjęła zasadę, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy wchodzące w zakres działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Mamy tu do czynienia z innym rozwiązaniem prawnym, które było przyjęte w ustawie z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185). W świetle wspomnianej ustawy, terenowe organy administracji państwowej posiadały

139

część swych kompetencji, które nie mieściły się w granicach właściwości rady narodowej. Obecnie rady gminy są właściwe we wszystkich sprawach, w których działają ich organy.

Do wyłącznej decyzji rady gminy, będącej podstawowym organem gminy, przepisy zastrzegły szereg najistotniejszych spraw dotyczących głównie zagadnień organizacyjnych, finansowych i gospodarczych. Są to m.in. takie sprawy, jak uchwalanie statutu gminy, wybór i odwołanie zarządu, uchwalanie budżetu, programów gospodarczych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podatków i opłat lokalnych, dysponowania majątkiem gminy.

Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raź na kwartał. Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego wybiera rada ze. swego grona w głosowaniu tajnym. Funkcji przewodniczącego rady nie można łączyć z funkcją przewodniczącego zarządu gminy, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta.

Rada gminy może powołać komisje stałe lub doraźne zarówno z grona radnych, jak i z osób spoza tego grona. Rada określa też zakres działania komisji. Komisje są organami pomocniczymi rady i podlegają tylko radzie. Pracodawcy członków komisji obowiązani są zwolnić członków komisji od pracy zawodowej dla umożliwienia im wzięcia udziału w działalności komisji.

Ustawa zawiera również postanowienia odnoszące się do prawnej sytuacji radnego. Radny reprezentuje wyborców. Ma on obowiązek utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami, jak również z ich organizacjami, przyjmowania zgłaszanych postulatów i przedstawiania ich organom gminy. Radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Pracodawca radnego obowiązany jest zwolnić go od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach rady i jej organów.

Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy uchwalony przez radę gminy.

Organem wykonawczym gminy jest z a r z ą d g m i n y. Zarząd jest wybierany przez radę. Na czele zarządu stoi wójt, natomiast w miastach - burmistrz lub prezydent. Prezydent występuje w miastach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, jak również w innych miastach, w których do dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym było stanowisko prezydenta. Organizują oni pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują na zewnątrz zarząd gminy. Zarząd wybiera rada spośród swoich członków. Wójt, burmistrz i prezydent mogą być wybrani również z osób spoza rady. Są oni wybierani w oddzielnym głosowaniu.

Do zarządu należy w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady oraz określanie spoSobów wykonania podjętych przez radę uchwał,

2) gospodarowanie mieniem komunalnym,

3) wykonywanie budżetu,

140

4) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, np. kierownika zakładu,

5) wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zarząd, realizując zadania własne (samorządowe) gminy, podlega wyłącznie radzie gminy. Natomiast przy realizacji zadań zleconych zależność zarządu jest podwójna, tzn. z jednej strony będzie podlegał radzie, z drugiej organom rządowej administracji ogólnej.

W sprawach nie cierpiących zwłoki, kiedy występuje bezpośrednie zagrożenie interesu publicznego, wójt, burmistrz, prezydent mogą podejmować jednoosobowo czynności (wydaje się, że nie tylko "czynności", jak mówi ustawa, lecz także i rozstrzygnięcia) należące do kompetencji zarządu. Podjęcie takich czynności za zarząd wymagać będzie zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu. Ustawa nie zezwala na wydawanie jednoosobowo za zarząd zarządzeń porządkowych, tj. prawnych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.

Wójt, burmistrz i prezydent zostali upoważnieni przez ustawę do p o d ejmowania decyzji administracyjnych z zakresu administracji publicznej. Mogą oni upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu do wydawania takich decyzji w ich imieniu.

Do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej i do podejmowania decyzji administracyjnych rada gminy (miasta) może upoważnić sołtysa, jak również organy wykonawcze dzielnicy lub osiedla. Ponieważ organem wykonawczym zarówno w dzielnicy, jak i w osiedlu będzie organ kolegialny, tj. zarząd dzielnicy i zarząd osiedla, to nie wydaje się, żeby decyzje były podejmowane przez te organy kolegialne, tj. zarząd. Chodzić tu prawdopodobnie będzie o podejmowanie jednoosobowo decyzji przez przewodniczących tych urzędów. Wydaje się również, że dycyzje administracyjne podejmowane z upoważnienia rady gminy powinny być podejmowane w imieniu wójta, burmistrza i prezydenta.

Na tle omawianego zagadnienia upoważniania organów wykonawczych w jednostkach pomocniczych do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji rządowej nasuwa się pytanie, czy rada gminy może upoważnić te organy do podejmowania decyzji administracyjnych również w zakresie spraw zleconych samorządowi przez organy rządowej administracji ogólnej.

Przepisy ustawy nie sprzeciwiają się wyraźnie takim upoważnieniom. Wydaje się jednakże, że organy rządowej administracji ogólnej, w ramach wymaganego przez przepisy porozumienia dotyczącego zlecenia samorządowi określonych spraw z zakresu administracji rządowej, mogą sformułować warunki realizacji tych spraw, a między innymi na przykład warunek o niedopuszczalności upoważnienia organów wykonawczych w jednostkach pomocniczych do decydowania w sprawach zleconych.

Od przedstawioncgo wy*ej ogólt*ego obrazu organizacji samorządu terytorialnego w gminie ustawa dopuszcza możliwość wprowadzenia o d m i e nn e g o u s t r o j u g m i n y. Odmienny ustrój gminy może być wprowadzony

141

tylko w drodze ustawowej i dotyczyć gmin o szczególnym charakterze. Przepisy nie normują bliżej tego zagadnienia, podając jedynie przykładowo, że będzie to mogło odnosić się do grnin o charakterze uzdrowiskowym. Tego rodzaju postanowienie nie ma znaczenia prawnego. Każda bowiem ustawa wydana po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym może wprowadzić do organizacji samorządu terytorialnego różnego rodzaju zmiany, a nie tylko unormowanie dotyczące odmiennego ustroju gminy o specyficznym charakterze. Jednakże tego rodzaju postanowienie zawarte w ustawie o samorządzie terytorialnym, a więc w ustawie systemowej, sygnalizuje, że przyjęty w tej ustawie ogólny schemat ustrojowy gmin nie w każdym przypadku będzie odpowiadał potrzebom konkretnej gminy i wobec tego należy wtedy poszukiwać innych rozwiązań prawnych.

Aparatem pracy zarządu gminy (miasta) jest u r z ą d g m i n y ( m i a s t a), którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę gminy. Kierownikiem urzędu jest wójt, burmistrz, prezydent. Wykonują oni uprawnienia zwierzchników służbowych w stosunku do pracowników tych urzędów, jak również do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, takich jak np. przedsiębiorstwo czy zakład.

b. Samorządowe jednostki pomocnicze

Przedstawiając organizację samorządu terytorialnego należy z kolei powiedzieć o samorządowych jednostkach pomocniczych, tj. sołectwie, dzielnicy i osiedlu.

Organizację i zakres działania sołectwa, dzielnicy i osiedla określa właściwa rada gminy (miasta) w formie uchwalania dla tych jednostek statutu. Statut będzie m.in. określał zadania i kompetencje danej jednostki pomocniczej. Zadania i kompetencje nie będą zadaniami i kompetencjami własnymi jednostki pomocniczej. Jednostka pomocnicza będzie je wykonywała w imieniu zleceniodawcy, tj. w imieniu gminy.

Organem uchwałodawczym w sołectwie jest z e b r a n i e w i ej s k i e, tj. zebranie mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Organem wykonawczym jest s o ł t y s wybierany przez zebranie wiejskie. Działalność sołtysa jest wspomagana przez radę sołecką wybieraną przez zebranie wiejskie.

Organem uchwałodawczym w dzielnicy i w osiedlu jest r a d a ( d z i e 1- n i c y, o s i e d 1 a). Zasady i tryb przeprowadzenia wyborów do rady dzielnicy i rady osiedla określa rada gminy (miasta). Ustawa dopuszcza w tym zakresie możliwość wyjątku. Otóż statut osiedla (chodzi tu o osiedle małe) może ustalić, że w osiedlu, zamiast rady osiedla, organem uchwałodawczym będzie ogólne zebranie mieszkańców osiedla.

Organem wykonawczym w dzielnicy i w osiedlu jest z a r z ą d z p r z ewodniczącym zarządu na czele.

142

c. Sejmik samorządowy

Pewnego rodzaju nadbudową nad samorządem gminy jeSt s ej m i k s am o r z ą d o w y. Gminy znajdujące się na obszarze danego województwa wyłaniają (obligatoryjnie) sejmik samorządowy, który jest wspólną reprezentacją tych gmin. Sejmik składa się z delegatów wybieranych przez rady poszczególnych gmin. Liczba delegatów z gmin jest określona przez ustawę i wynika z proporcji w stosunku do liczby mieszkańców tych gmin.

Sejmik wybiera ze swego grona prezydium składające się z przewodniczącego, dwóch zastępców oraz sześciu członków. Zadania i kompetencje sejmiku, jako organizacji samorządu występującej na szczeblu województwa, można ująć w trzy zasadnicze grupy, a mianowicie:

1) spełnianie funkcji nadzorczej w stosunku do gmin. Do tej funkcji można zaliczyć następujące uprawnienia: ocenianie działalności gmin i instytucji komunalnych, jak np. przedsiębiorstw, prowadzenie mediacji w sprawach spornych między gminami, zwoływanie nadzwyczajnej sesji rad gmin, wyrażanie zgody będącej warunkiem obowiązywania określonych uchwał rad, rozwiązywanie zarządu gminy;

2) reprezentowanie gmin i ich interesów zwłaszcza w stosunku do organów administracji rządowej w województwie (zarówno administracji ogólnej, jak i specjalnej), wyrażanie opinii w sprawach dotyczących województwa, opiniowanie kandydatów na stanowisko wojewody, występowanie z wnioskami o uchylenie zarządzeń wojewody naruszających interesy lokalne;

3) powoływanie członków kolegium odwoławczego.

Jeśli chodzi o ostatnią z wyrnienionych kompetencji, to należy wyjaśnić, że kolegium odwoławcze, działające przy sejmiku samorządowym, rozpatruje odwołania od decyzji administracyjnych podejmowanych w pierwszej instancji, ale tylko w zakresie spraw administracyjnych własnych gminy. Natomiast organem odwoławczym od decyzji podjętych przez te organy"*v zakresie zleconych spraw administracji rządowej jest wojewoda.

4. Związki i porozumienia komunalne

Bardzo istotne są postanowienia ustawy określające ramy prawne, w których gminy będą podejmować i rozwijać współdziałanie między sobą. Chodzi w tym przypadku o związki komunalne oraz porozumienia komunalne.

W razie potrzeby podjęcia i realizacji zadań publicznych przerastających możliwości jednej gminy, zainteresowane tymi zadaniami gminy będą mogły przystąpić wspólnie do wykonania zadań tworząc z w i ą z e k k o m u n a 1- n y (z w i ą z e k g m i n). Podobne związki, zwane związkami międzykomunalnyrni, występowały dawniej w Polsce w działalności samorządu terytorialnego.

143

Obecnie związki komunalne są tworzone w zasadzie dobrowolnie w drodze uchwał rad zainteresowanych gmin. Gminy przekazują na rzecz związku część swoich praw i obowiązków, celem realizacji wspólnych zadań.

Związek gmin posiada osobowość prawną, może być on podmiotem obrotu gospodarczego. Wykonuje on przekazane mu zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Podstawę prawną organizacji, kompetencji i zasad działania związku stanowi statut uchwalony przez rady gmin tworzących ten związek. Związek podlega wpisaniu do rejestru, który jest prowadzony przez Prezesa Rady Ministrów.

Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest z g r o m a d z e n i e z w i ą z k u, w którego skład wchodzą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci, a także inni członkowie organów gmin, o czym decydują rady gmin. Zgromadzeniu związku przysługują kompetencje rady gminy, ale tylko w zakresie spraw przekazanych przez gminy związkowi.

Organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany przez zgromadzenie związku spośród jego członków. Statut związku może postanowić o dopuszczalności wyboru członków zarządu spoza grona członków zgromadzenia. Liczba ich nie może jednakże przekraczać I/3 składu zarządu związku. Na czele zarządu związku stoi przewodniczący, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące wójta lub burmistrza.

Poza dobrowolnym powołaniem związku komunalnego, związek może być powołany również obligatoryjnie. Obowiązek utworzenia związku może być nałożony przez ustawę, która określi zadania związku i tryb zatwierdzania jego statutu.

Możliwość współdziałania gmin stwarzają również tzw. p o r o z u m i e n i a k o m u n a 1 n e. Porozumienia takie są fakultatywne i mogą je zawierać rady zainteresowanych gmin. Treścią porozumienia będzie przekazanie jednej z gmin przez pozostałe gminy, uczestniczące w porozumieniu, określonych zadań publicznych. Gmina przejmująca zadania przejmuje również od pozostałych gmin prawa i obowiązki. Gminy przekazujące zadania zobowiązane są partycypować w kosztach związanych z realizacją tych zadań.

Podobną możliwość przekazywania pewnych zadań przewidywały również obowiązujące przepisy dotyczące systemu rad narodowych i samorządu terytorialnego.

Obecnie do najczęściej występujących przyczyn uzasadniających zawieranie porozumień komunalnych będzie niewątpliwie brak odpowiednio kwalifikowanych pracowników lub też brak odpowiedniego wyposażenia technicznego w gminach. Dla pr*ykładu: dwie czy ti*y gminy nie będą mogły podołać obowiązkowi wydawania określonego rodzaju pozwoleń (decyzji administracyjnych), bo nie bęją posiadały odpowicduich fachowych pracowników. Wobec tego będą mogły zawrzeć porozumienie z sąsiadującym miastem, w którego urzędzie są zatrudnieni pracownicy o odpowiednich kwalifikacjach. W ten sposób organy miasta przejmą odpowiedni obowiązek gmin.

Ustawa stwarza również możliwość tworzenia s t o w a r z y s z e ń g rn i n.

144

Przepisy dość enigmatycznie określiły cel i sens tworzenia tego rodzaju stowarzyszeń. Przepis art. 84 ust. 1 stanowi bowiem: "W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia. Przy tworzeniu takich stowarzyszeń będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy prawa o stowarzyszeniach". Obecnie obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz.104 z późn. zm.). Wydaje się, że dopiero praktyka będzie mogła wyjaśnić bliżej cele i sens tego rodzaju stowarzyszeń. Dla przykładu: istnieje Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Gmin Wiejskich.

5. Nadzór nad samorządem

Niezwykle ważnym zagadnieniem unormowanym w ustawie jest zagadnienie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zagadnienie to normuje rozdział 10 ustawy, zatytułowany: "Nadzór nad działalnością komunalną".

Przepisy zawarte w tym rozdziale stosunkowo wąsko ujmują zagadnienie nadzoru nad samorządem terytorialnym, ponieważ ograniczyły się tylko do normowania nadzoru ze strony organów państwowych. A należy pamiętać, że funkcje nadzorcze nad organami samorządu wykonują również organy tego samorządu, jak np. sejmiki samorządowe nad działalnością gmin. Była o tym poprzednio mowa.

Jeśli chodzi o treść i zakres nadzoru, to przepisy ustawy zawarte w rozdziale 10 ustawy wyodrębniły wyraźnie:

- nadzór dotyczący sfery działalności samorządowej, tzn. realizacji przez samorząd zadań własnych oraz

- nadzór dotyczący realizacji przez samorząd zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Nadzór nad działalnością samorządu w zakresie zadań własnych sprawowany jest tylko z punktu widzenia zgodności tej działalności z prawem. W tym ujęciu podkreślono, że organy administracji rządowej nie powinny wkraczać w trybie nadzoru w granice zakreślające samorządność i samodzielność samorządu terytorialnego.

Dużo szerszy jest natomiast zakres nadzoru dotyczący realizacji spraw zleconych. Obejmuje on nie tylko ocenę zgodności z prawem, lecz także ocenę celowości, rzetelności i gospodarności działania samorządu.

Nadzór dotyczy działalności organów gmin, jak również sejmików samorządowych i związków komunalnych, a także działalności organów realizujących zadania wynikające z porozumień komunalnych. Mimo że ustawa nie wspomina wyraźnie o organach występujących w jednostkach pomocniczych samorządu (w sołectwie, dzielnicy, osiedlu) oraz o takich jednostkach, jak np. przedsiębiorstwo czy zakład, to należy przyjąć, że nadzór dotyczy także działalności tych organów i jednostek.

10 - Polskie prawo administracyjne 145

Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, natomiast w zakresie spraw budżetowych - r e g i o n a I n a i z b a o b r a c h u n k o w a.

Jakie obowiązki i uprawnienia wynikają dla organów nadzorujących i dla organów nadzorowanych?

1) Organy nadzorcze mają prawo żądania od organów i jednostek nadzorowanych niezbędnych informacji i danych oraz mogą dokonywać wizytacji administracji komunalnej, a także uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy.

Wójt, burmistrz i prezydent zostali prawnie zobowiązani do przedkładania wojewodzie uchwał rady gminy (miasta) w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Natomiast jeśli chodzi o uchwałę budżetową oraz uchwałę nieudzielenia zarządowi gminy (miasta) absolutorium, to uchwały te muszą być w ciągu 7 dni przedłożone regionalnej izbie obrachunkowej.

2) ustawa przyjmuje generalną zasadę, że jeśli uchwały organów gminy (rady i zarządu) są sprzeczne z prawem, to są z mocy prawa nieważne. Jednakże o ich nieważności, tzn. sprzeczności z prawem, musi orzec organ nadzorczy, i to w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od daty doręczenia temu organowi uchwały. Przepisy czynią jednakże od tej generalnej zasady pewien wyjątek. Otóż jeśli naruszenie prawa przez uchwałę było nieistotne, organ nadzorczy nie będzie stwierdzał nieważności uchwały, lecz ograniczy się tylko do wskazania organowi nadzorowanemu, że uchwała była sprzeczna z prawem. Przepisy nie dopuszczają stwierdzenia nieważności uchwały po upływie 1 roku od daty jej podjęcia, chyba że nie wypełniono obowiązku przedłożenia jej w określonym przez prawo terminie organowi nadzorczemu. Jeżeli jednak nawet termin roczny upłynął, ale mimo to istnieją poważne przesłanki uzasadniające orzeczenie o jej nieważności, to organ nadzorczy takie orzeczenie może wydać.

Szczególna procedura została wprowadzona w odniesieniu do stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. Otóż jeśli organ nadzorczy, czyli regionalna izba obrachunkowa, stwierdzi, że uchwała budżetowa w całości lub w części jest nieważna na skutek jej sprzeczności z prawem, to taka uchwała lub jej część nie może być wykonywana do chwili rozstrzygnięcia nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wyeksponować i podkreślić postanowienie ustawy dające obywatelowi możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały organu gminy (rady, zarządu) w przypadku, kiedy obywatel ten dojdzie do wniosku, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie, a jego wezwanie skierowane do organu o usunięcie spostrzeżonego naruszenia było bezskutecznie. Jest to novum w naszym systemie prawnym.

Na marginesie przedstawionego wyżej ustawowego unormowania nadzoru nasuwa się uwaga dotycząca bardzo istotnej kwestii, a mianowicie włączenia do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia do orzekania o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. Kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmowały dotychczas upraw

146

nienia do orzekania o zgodności z prawem indywidualnych administracyjnych aktów prawnych (decyzji administracyjnych). Obecnie ustawa o samorządzie terytorialnym rozszerzyła kompetencje tego Sądu o uprawnienia do orzekania o zgodności z prawem aktów prawnych nie mających charakteru indywidualnych administracyjnych aktów prawnych. Zmienia to w dość istotnym stopniu profil kompetencyjny Naczelnego Sądu Administracyjnego. To nowe uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego można w pewnym sensie porównać do uprawnień, jakie posiada Trybunał Konstytucyjny w stosunku do prawnych aktów normatywnych stanowionych przez organy centralne. Czy to rozwiązanie można uznać za właściwe? Jest to sprawa dyskusyjna.

Jak już wspomniano, przepisy ustawy przewidują ostrzejsze kryteria nadzorcze dotyczące realizacji przez organy samorządu terytorialnego spraw zleconych z zakresu administracji rządowej.

Jeśli chodzi o uchwałę organu gminy (rady, zarządu) dotyczącą spraw zleconych, wojewoda może wstrzymać jej wykonanie, i to nie tylko z powodu naruszenia prawa, lecz także z powodu niecelowości zawartych w niej postanowień lub ich sprzeczności z zasadami rzetelności i gospodarności. Tak więc w tym przypadku przepisy stwarzają wojewodzie szerokie granice dla subiektywnych ocen treści zawartych w uchwałach organów samorządowych. f Po wstrzymaniu wykonania uchwały wojewoda powinien skierować zakwestionowaną uchwałę wraz ze swymi uwagami i wskazówkami do ponownego rozpatrzenia przez organ samorządu. Jeżeli organ samorządu nie doI stosuje się do uwag i wskazań wojewody, to wojewoda może taką uchwałę

uchylić i sprawę załatwić w formie wydanego przez siebie zarządzenia zastępczego, powiadamiając o tym prezydium sejmiku samorządowego i właściwego resortowo ministra. Jak z tego wynika, mamy tu do czynienia z pewnego rodzaju dewolucją polegającą na przeniesieniu uprawnienia do rozstrzygnięcia sprawy z organu samorządu na wojewodę. Można również o tym przypadku powiedzieć inaczej, że mamy tu do czynienia z powrotem kompetencji do jej źródła, ponieważ zakwestionowana uchwała była podjęta w ramach kompetencji zleconych właśnie przez organ administracji rządowej.

Przepisy ustawy przewidziały również stosunkowo ostre środki nadzoru o charakterze organizacyjnym w stosunku do organów samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi tu o możliwość rozwiązania rady gminy i rady związku komunalnego, jak również ich organów wykonawczych, a mianowicie:

1) W razie powtarzającego się naruszania przez radę Konstytucji lub ustaw Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może rozwiązać radę, co jest jednoznaczne z rozwiązaniem organów gminy lub związku komunalnego. Jednocześnie Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która do czasu nowych wyborów będzie pełniła funkcje tych organów.

Jeżeli tych naruszeń dopuszcza się zarząd gminy lub zarząd związku komunalnego, wojewoda wzywa radę gminy lub radę związku komunalnego

*o 147 *

do zastosowania niezbędnych środków służących do naprawy tego stanu rzeczy, a jeżeli to nie odniesie spodziewanego skutku - występuje do sejmiku samorządowego o rozwiązanie zarządu; do czasu wyboru nowego zarządu, funkcje zarządu oraz funkcje wójta lub burmistrza pełni osoba wyznaczona przez prezydium sejmiku.

2) W przypadku przedłużającego się braku skutecznej realizacji zadań publicznych przez organ gminy Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę nowej kadencji.

Jak wynika z powyższej prezentacji postanowień ustawy dotyczących nadzoru, dosyć mocno został zaakcentowany wpływ nadzorczy organów rządowej administracji na działalność organów *amorządu terytorialnego zwłaszcza w tym zakresie, w którym organy samorządu podejmują i realizują zadania zlecone administracji rządowej. Dodać przy tym należy, że w procesie nadzorczym uwidocznia się wyraźnie centralna rola wojewody.

Poza Prezesem Rady Ministrów i wojewodą, nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego ze strony organów państwowych sprawują również regionalne izby obrachunkowe.

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym tylko wymieniła regionalne izby obrachunkowe jako organy nadzorcze, a dopiero ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) stworzyła podstawy prawne organizacji i działalności tych izb.

Tak odległy okres od chwili wymienienia tego organu w ustawie o samorządzie terytorialnym do czasu jego powołania w ustawie z 1992 r. świadczyć może o tym, że w 1990 r. nie było jeszcze wypracowanej, jasnej koncepcji dotyczącej organizacji i kompetencji tego organu. Można tu wspomnieć, że po 1990 r. pojawiały się głosy, aby zrezygnować z powoływania regionalnych izb obrachunkowych, a kontrolę gospodarki finansowej i budżetowej gmin przekazać Najwyższej Izbie Kontroli. Były też głosy, aby powołać izby obrachunkowe jako organizacje samorządu terytorialnego.

W świetle ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych izby te są organami państwowymi (państwowymi jednostkami budżetowymi). Są one powołane do kontroli gospodarki finansowej gmin, związków międzykomunalnych, innych komunalnych osób prawnych, np. przedsiębiorstw komunalnych oraz sejmików samorządowych. Ponadto izby sprawują nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych.

Zasięg terytorialny działalności izb, jak również ich siedziby, ustala Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Zasigg terytorialny izby obrachunkowej może obejmować obszar jednego województwa lub też kilku sąsiadujących ze sobą województw.

Organami regionalnej izby obrachunkowej są:

1) kolegium izby,

2) komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej.

148

6. Ustrój samorządu terytorialnego

na obszarze m.st. Warszawy

Odrębnego omówienia wymaga ustrój samorządu m.st. Warszawy. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym postanawia, że w miastach, w których istniały w dniu 1 stycznia 1990 r. wyodrębnione administracyjnie dzielnice (dotyczyło to następujących miast: m.st. Warszawy, Krakowa, Łodzi, Poznania i Wrocławia), dzielnice te mogą, na podstawie decyzji Prezesa Rady Ministrów, uzyskać status gminy. Dzielnice te, uzyskawszy status gminy, tworzą obligatoryjny związek gmin.

Jednakże grupę posłów reprezentujących wyborców warszawskich nie zadowoliła możliwość uzyskania przez dzielnice warszawskie statusu gmin w trybie wyżej wymienionej ustawy. Wystąpili oni z projektem ustawy normującej w sposób odrębny sytuację prawną samorządu terytorialnego na obszarze m.st. Warszawy. Sejm w dniu 18 maja 1990 r. uchwalił ustawę o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 34, poz. 200). Ustawa weszła w życie - tak jak ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - w dniu 27 maja 1990 r.

Ustawa z 18 maja 1990 r. wprowadziła sporo odrębności w stosunku do ustroju samorządu terytorialnego unormowanego przez ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Należy jednocześnie podkreślić, że do spraw dotyczących samorządu m.st. Warszawy, których nie normowała ustawa z 18 maja 1990 r., miały zastosowanie przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Miasto stołeczne Warszawa stało się z mocy prawa związkiem dzielnic, które nabyły status gminy. Związek nabył osobowość prawną.

Do zakresu działania dzielnicy (gminy) należały, według ustawy z 18 maja 1990 r., wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Natomiast do zakresu działania Związku Dzielnic-Gmin należały:

- sprawy wynikające z charakteru Warszawy jako stolicy państwa,

- sprawy publiczne o znaczeniu ogólnomiejskim,

- sprawy, których wykonanie przekraczało możliwości indywidualne dzielnic.

Szczegółowy podział zadań i kompetencji między związkiem a dzielnicami określił statut związku uchwalony przez Radę Warszawy i zatwierdzony przez Prezesa Rady Ministrów.

1. O r g a n y d z i e 1 n i c y (g m i n y). Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy stała się rada dzielnicy, pochodząca z wyborów mieszkańców. W dzielnicy mogły być tworzone jednostki pomocnicze w postaci osiedla, kolonu, sołectwa lub w innych jeszcze formach. Zasady organizacji i działalności tych jednostek określał statut dzielnicy uchwalany przez radę dzielnicy. Organem wykonawczym dzielnicy był zarząd, na którego czele stał burmistrz.

149

Rada dzielnicy i zarząd mogły stanowić przepisy powszechnie obowiązujące (przepisy gminne), z wyjątkiem tzw. przepisów porządkowych. Stanowienie przepisów porządkowych ustawa zastrzegła do wyłącznej kompetencji związku dzielnic.

Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej podejmował burmistrz dzielnicy lub pracownicy urzędu albo pracownicy jednostek organizacyjnych upoważnieni przez burmistrza. Organ odwoławczy od tych decyzji to:

- Prezydent Warszawy (a nie kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym) w odniesieniu do decyzji dotyczących spraw własnych dzielnicy,

- wojewoda warszawski w sprawach zleconych samorządowi z zakresu administracji rządowej.

2. Organy Związku Dzielnic-Gm.in. Organem stanowiącym i kontrolnym Związku Dzielnic-Gmin była, według ustawy, Rada Warszawy. W skład Rady wchodziło po 4 radnych z każdej dzielnicy, wybranych przez rady tych dzielnic. Kadencja Rady Warszawy wynosiła 4 lata, licząc od dnia jej wyboru.

Do zadań i kompetencji Rady należały m.in.:

1) uchwalenie statutu Związku (statut podlegał zatwierdzeniu przez Prezesa Rady Ministrów).

2) uchwalanie wieloletnich programów rozwoju i planów zagospodarowania przestrzennego Warszawy,

3) uchwalanie budżetu Związku,

4) ocena działalności dzielnic,

5) prowadzenie mediacji między dzielnicami,

6) zwoływanie nadzwyczajnych posiedzeń rad dzielnic,

7) decydowanie o udziale dzielnic w podatkach i subwencjach ogólnych, 8) ustanawianie opłat za korzystanie z usług przedsiębiorstw, zakładów, instytucji, urządzeń ogólnomiejskich, jak również ustalanie opłat administracyjnych,

9) reprezentowanie interesów Związku wobec administracji rządowej.

Poza tym Rada mogła powoływać komisje, w których skład mogły wchodzić osoby spoza grona Rady. Przepisy wymagały, aby Rada powołała obligatoryjną Komisję Rewizyjną.

Organami wykonawczymi Związku były: Zarząd Warszawy oraz Prezydent Warszawy.

Prezydenta Warszawy wybierało Zgromadzenie Wyborcze złożone z radnych wszystkich dzielnic. Prezydent mógł być wybrany spoza członków Rady. Do kompetencji Prezydenta należało:

1) przewodniczenie Zarządowi Warszawy i kierowanie jego pracami, 2) wykonywanie funkcji reprezentacyjnych związanych ze stołecznym charakterem Warszawy oraz reprezentowanie Związku na zewnątrz.

3) wykonywanie administracji publicznej; w tym także podejmowanie decyzji administracyjnych,

150

4) wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników Urzędu Warszawy oraz kierowników jednostek organizacyjnych Związku.

Poza tym w sprawach nie cierpiących zwłoki Prezydent mógł podejmować czynności za Zarząd. Nie mógł jednak wydawać zarządzeń porządkowych.

Na wniosek Prezydenta Rada wybierała Zarząd w składzie: 3 wiceprezydentów i 5 członków. Część osób wchodzących w skład Zarządu mogła być wybrana również spoza Rady. Zarząd działał kolegialnie. Do jego kompetencji m.in. należało:

1) opracowywanie projektu budżetu Związku oraz projektów programów rozwoju Warszawy,

2) wykonywanie uchwał Rady Warszawy,

3) gospodarowanie mieniem Związku,

4) wyrażanie zgody odnoszącej się do uchwał rady dzielnicy dotyczących zmian przeznaczenia lub zbycia nieruchorności, które służą do powszechnego użytku, oraz przedmiotów, które mają szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną i przyrodniczą, jak również do uchwał dotyczących zbycia w trybie nieodpłatnym innych składników mienia komunalnego,

5) zatwierdzanie czynności podejmowanych jednoosobowo przez Prezydenta Warszawy za Zarząd.

Aparatem pracy Związku był Urząd Warszawy, którego pracami bezpośrednio kierował Sekretarz Zarządu.

Bardzo istotne były postanowienia ustawy dotyczące gospodarki finansowej Związku. Otóż dochodami budżetu Związku były:

I) dochody z majątku Związku i działalności gospodarczej Związku, 2) udziały w podatkach i subwencjach ogólnych będących dochodami dzielnic.

Ponadto dochodami Związku mogły być: 1) nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych,

2) dotacje celowe na realizację zadań zleconych,

3) dobrowolne świadczenia dzielnic,

4) pożyczki, emisje obligacji, spadki, zapisy i darowizny oraz inne dochody.

Jeśli chodzi o nadzór nad działalnością Związku i jego organów, to miały tu odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Jednakże przepisy ustawy z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy wprowadziły w tym przedmiocie kilka odmiennych postanowień.

Burmistrzowie dzielnic zostali zobowiązani do przedkładania Prezydentowi Warszawy uchwał rad dzielnic w terminie 7 dni. W przypadku stwierdzenia, że uchwała rady była sprzeczna z prawem, statutem Związku lub uchwałami Rady Warszawy dotyczącymi spraw ogólnomiejskich, Prezydent Warszawy mógł wstrzymać wykonanie uchwały i przedstawić sprawę Radzie Warszawy. Jeśli Rada Warszawy w formie uchwały zatwierdziła rozstrzyg

151

nięcie Prezydenta, wtedy rada dzielnicy mogła wnieść skargę na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uprawnienia nadzorcze Wojewody Warszawskiego odnoszące się do działalności organów samorządu miasta stołecznego Warszawy unormowały przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Według ustawy z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m.st. Warszawy w układzie podziału kompetencji między organy dzielnic (gmin) a organy ogólnomiejskie nastąpiło niekorzystnie dla spójności i jednolitości zarządzania organizmem miejskim przesunięcie punktu ciężkości w kierunku organów dzielnicowych. Pewne uzasadnienie mieli ci, którzy ironicznie nazywali m.st. Warszawę "wielogrodem", ponieważ każda dzielnica posiadała szerokie kompetencje, prowadzące do powstawania dzielnicowych odrębności, i to niekiedy w takich dziedzinach, które wymagają jednolitego traktowania w skali ogólnomiejskiej.

Organem stanowiącym i kontrolnym dla całego miasta była, według ustawy, Rada Warszawy. Zdawać by się mogło, że to ona była w stanie zapewnić jednolitość i zwartość funkcjonowania całego mechanizmu miejskiego. Nie można jednak zapominać, że Rada Warszawy nie pochodziła z bezpośrednich wyborów mieszkańców miasta. Jej skład uzależniono w pełni od rad dzielnicowych, które delegowały swych radnych do składu Rady Warszawy. Trudno było w tej sytuacji wymagać, aby w Radzie Warszawy radni, reprezentujący poszczególne dzielnice, bardziej troszczyli się o sprawy ogólnomiejskie niż o sprawy dzielnicowe, które reprezentowali. Sprawy partykularne, dzielnicowe miały tu zapewnione pierwszeństwo przed sprawami ogólnomiejskimi m.st. Warszawy, pojmowanej jako jednolity i zintegrowany organizm dużego miasta.

Wadliwa struktura Rady Warszawy rzutowała na pozycje i kompetencje pozostałych organów ogólnomiejskich. Wyraźnie dostrzegalna była słabość pozycji Prezydenta m.st. Warszawy. Był on bowiem, podobnie jak zarząd, organem wykonawczym Rady Warszawy.

Wśród środowisk politycznych, naukowych i administracyjnych od dłuższego czasu wyrażane były opinie mówiące o wadliwych rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m.st. Warszawy. W opiniach tych w szczególności podkreślano, że wadliwe rozwiązania organizacyjne samorządu m.st. Warszawy prowadzą przede wszystkim do dezintegracji miasta i zarządzania organizmem miejskim, co powoduje obniżanie sprawności funkcjonowania całego systemu samorządu, jak również jego poszczególnych ogniw, tj. gmin-dzielnic.

Przygotowywane były różne projekty zmian ustawowych dotyczących samorządu m.st. Warszawy, opracowane np. przez Związek Dzielnic-Gmin (tzw. projekt prezydencki), przez dzielnice-gminy (tzw. projekt burmistrzowski), jak również przez organizacje polityczne. Dyskusje nad tymi projektami trwały co najmniej od 1992 r. Jednakże zbliżające się wybory do samorządu w 1994 r. przyśpieszyły tempo przygotowania projektu nowej ustawy i wniesie

152

nia jej do Sejmu. Z inicjatywy Rady Ministrów, Sejm w dniu 25 marca I994 r. uchwalił ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195). Ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia wyborów do rad samorządowych, tj. 19 czerwca 1994 r.

W wielu przypadkach ustawa, nie normując pewnych kwestu, odsyła do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Najważniejsze postanowienia ustawy dotyczące organizacji samorządu m.st. Warszawy można ująć w następujących punktach:

1. Miasto stołeczne Warszawa jest Z w i ą z k i e m K o m u n a 1 n y m w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Miasto tworzy jedenaście g m i n, a mianowicie: gmina Warszawa-Bemowo, gmina Warszawa-Białołęka, gmina Warszawa-Bielany, gmina Warszawa-Centrum, gmina Warszawa-Rembertów, gmina Warszawa-Targówek, gmina Warszawa-Ursus, gmina Warszawa-Ursynów, gmina Warszawa-Wawer, gmina Warszawa-Wilanów i gmina Warszawa-Włochy.

Specjalną pozycję w tym Związku Komunalnym zajmuje gmina Warszawa-Centrum, ale o tym będzie mowa dalej.

Organizacja samorządu m.st. Warszawy jest więc organizacją dwuszczeblową. Pierwszy szczebel organizacyjny stanowią wyżej wymienione gminy, natomiast drugi szczebel - Związek Komunalny (Związek Gmin Warszawskich). Należy przy tym zaznaczyć, że ustawa mówi w tym przypadku o gminach, a nie dzielnicach-gminach, jak to było dotychczas. Natomiast nazwa dzielnicy została w ustawie przyjęta dla oznaczenia pomocniczej jednostki samorządu, wchodzącej w skład gminy.

2. Dotychczas w wyborach bezpośrednich ludności wybierane były tylko rady dzielnic-gmin, natomiast Rada Warszawy (Rada Związku DzielnicGmin) pochodziła z wyborów pośrednich, tzn. w skład Rady Warszawy wchodziło po czterech radnych z każdej dzielnicy-gminy, wybranych przez te rady. Obecnie obowiązująca ustawa wprowadziła wybory bezpośrednie ludności również do Rady m.st. Warszawy. Ma to, jak się wydaje, duże znaczenie z punktu widzenia umocnienia pozycji Rady m.st. Warszawy jako organu ogólnomiejskiego. Jeśli chodzi o radnych, przyjęta została zasada, że nie można być równocześnie radnym gminy i radnym Rady m.st. Warszawy. W przypadku, kiedy dana osoba została wybrana radnym gminy i radnym Rady m.st. Warszawy, będzie radnym tylko w Radzie m.st. Warszawy.

3. Przepisy określają zakres działania gmin warszawskich, wymieniając grupę zadań własnych, tzn. samorządowych, oraz grupę zadań zleconych z zakresu terenowych organów administracji rządowej. Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad współdziałania gmin warszawskich z terenowymi organami administracji rządowej przy realizacji zarówno zadań samorządowych, jak i zadań zleconych.

Ważnym postanowieniem ustawy jest stworzenie gminom warszawskim możliwości współdziałania w formie tworzenia poszczególnych z w i ą z k ó w k o m u n a I n y c h (związków międzygminnych). Ustawa dopuszcza, że związ

153

ki takie mogą być tworzone również przez gminy warszawskie z przyległymi gminami pozawarszawskimi.

Rada Ministrów na wniosek Rady m.st. Warszawy może utworzyć, w drodze rozporządzenia, obligatoryjne związki komunalne i nadać im statuty. Jednakże możliwość taka istnieje tylko w odniesieniu do związków komunalnych gmin warszawskich.

Określone przez ustawę zadania dla drugiego szczebla organizacyjnego samorządu m.st. Warszawy, tj. dla Związku Komunalnego m.st. Warszawy, mają wyraźny charakter zadań o znaczeniu ogólnomiejskim. Wymienić tu można takie zadania, jak:

- planowanie strategii rozwoju i zagospodarowania m.st. Warszawy;

- określanie, jak również podejmowanie przedsięwzięć publicznych, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mającym znaczenie dla całego m.st. Warszawy lub dla kilku gmin warszawskich;

- wspomaganie gmin w zakresie podejmowania przedsięwzięć publicznych, mających znaczenie ogólnomiejskie;

- wspomaganie gmin w celu wyrównania rażących dysproporcji w dziedzinie zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców.

4. Struktura organów samorządu m.st. Warszawy przedstawia się następująco:

W Związku Komunalnym m.st. Warszawy organem (ogólnomiejskim) stanowiącym i kontrolnym jest R a d a m.s t. W a r s z a w y. Jak już wspomniano, Rada ta pochodzi z wyborów bezpośrednich mieszkańców Warszawy. Rada wybiera ze swego grona p r z e w o d n i c z ą c eg o i w i c e p r z e w o d n i c z ą c y c h. Posiedzenia Rady zwołuje przewodniczący:

- z własnej inicjatywy,

- na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy,

- na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków Rady,

- na wniosek Prezesa Rady Ministrów.

Ustawa zastrzegła do wyłącznej kompetencji Rady m.st. Warszawy szereg bardzo istotnych spraw, mających znaczenie ogólnomiejskie, jak np. uchwalanie statutu m.st. Warszawy, nadawanie kierunku działania Zarządowi m.st. Warszawy, uchwalanie planów zagospodarowania m.st. Warszawy, budżetu m.st. Warszawy, inicjowanie i wspieranie współdziałania gmin, określanie wysokości sum, do których Zarząd może zaciągać zobowiązania.

Organem wykonawczym samorządu m.st. Warszawy jest Z a r z ą d. W skład Zarządu wchodzą:

1) P r e z y d e n t m.st. Warszawy, jako przewodniczący Zarządu. Jest on wybierany przez Radę Gminy Warszawa-Centrum, a nie przez Radę m.st. Warszawy. Natomiast kandydatów na stanowisko Prezydenta może zgłaszać rada każdej gminy warszawskiej. Odwołania Prezydenta z zajmowanego przez niego urzędu może dokonać Rada Gminy Warszawa-Centrum lub Rada m.st. Warszawy.

154

2) W i c e p r e z y d e n c i m.st. Warszawy. Są oni wybierani, na wniosek Prezydenta, przez Radę m.st. Warszawy. Kandydować na te stanowiska mogą także osoby spoza Rady. Wiceprezydenci mogą być odwoływani przez Radę m.st. Warszawy na wniosek Prezydenta.

Do zadań Zarządu należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał i wykonywanie uchwał Rady m.st. Warszawy oraz prowadzenie spraw bieżących.

Fachowym aparatem pracy Zarządu jest B i u r o Z a r z ą d u m.st. Warszawy.

Ustawa postanowiła, że m.st. Warszawa (samorząd m.st. Warszawy) posiada z mocy prawa osobowość prawną i jest wpisane do rejestru związków międzygminnych.

W gminach (a nie w dzielnicach) warszawskich organami stanowiącymi i kontrolnymi samorządu są rady pochodzące z wyborów bezpośrednich mieszkańców gmin. R a d a g m i n y wybiera ze swego grona p r z e w o dniczącego i wiceprzewodniczących. Posiedzenia rady zwołuje przewodniczący z własnej inicjatywy, na wniosek zarządu lub na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków rady, jak również na wniosek Rady m.st. Warszawy lub Prezesa Rady Ministrów.

Organem wykonawczym w gminie jest z a r z ą d, na którego czele stoi b u r m i s t r z. W skład zarządu, poza burmistrzem, wchodzą zastępcy burmistrza i członkowie. Zarząd jest wybierany przez radę gminy. Ustawa wprowadziła tu wyjątek, jeśli chodzi o organ wykonawczy gminy Warszawa-Centrum. W tym przypadku organem wykonawczym, jednoosobowym jest Prezydent m.st. Warszawy. Przy Prezydencie, jako jednoosobowym organie wykonawczym gminy Warszawa-Centrum, działa konwent opiniodawczo-doradczy gminy, złożony z dyrektorów zarządów dzielnic tej gminy, oraz skarbnik i sekretarz gminy.

5. Ustawa unormowała również sprawę j e d n o s t e k p o m o c n ic z y c h w gminach warszawskich. Otóż w gminach warszawskich mogą być tworzone d z i e 1 n i c e, jako jednostki pomocnicze, a z kolei w dzielnicach

- mniejsze jednostki pomocnicze, jak osiedla, kolonie, sołectwa itp. Zamiast dzielnic mogą być w gminie tworzone osiedla, kolonie, sołectwa itp.

Rada gminy uchwala statut dzielnicy. W dzielnicy działa r a d a d z i e 1- n i c y, w której skład wchodzą radni gminy wybrani w danej dzielnicy oraz inni członkowie wybrani w sposób określony w statucie gminy.

Przepisy ustawy wymieniają zadania i kompetencje, jakie rada gminy powinna przekazać organom dzielnicy.

Organem wykonawczym dzielnicy jest z a r z ą d, w którego skład wchodzi d y r e k t o r z a r z ą d u d z i e 1 n i c y i dwóch członków zarządu. Zarząd jest powoływany i odwoływany przez radę dzielnicy na wniosek przewodniczącego zarządu gminy (burmistrza lub Prezydenta m.st. Warszawy w odniesieniu do gminy Warszawa-Centrum).

155

7. Kilka uwag dotyczących samorządu terytorialnego oraz perspektyw dalszego jego rozwoju

I. Od 1990 r. funkcjonuje w systemie terenowych organów administracji publicznej samorząd terytorialny. Przez ten czas nagromadziło się wiele krytycznych uwag i spostrzeżeń, dotyczących zarówno organizacji, jak i działalności tego samorządu.

W dużym skrócie i uogólnieniu można wymienić najważniejsze z uwag i spostrzeżeń, które wskazywałyby na przyczyny słabości samorządu.

1. Samorząd terytorialny został utworzony tylko na najniższym szczeblu zasadniczego podziału terytorialnego kraju (poza nielicznymi wyjątkami, jak np. w m.st. Warszawie). Zwolennicy tego rozwiązania- wychodzili z założenia, że autentyczną aktywność, przejawiającą się we wpływie miejscowych społeczności na działalność samorządu, można wywołać wtedy, jeżeli organy samorządu będą osadzone najbliżej tych lokalnych społeczności i będą miały dostatecznie szeroką paletę kompetencji, umożliwiających względnie pełne zaspokojenie potrzeb i interesów mieszkańców.

Tak zorganizowany samorząd przejął większą część kompetencji z dwóch szczebli organizacyjnych rad narodowych, tj. z wojewódzkich rad narodowych i z rad narodowych szczebla podstawowego.

Ten olbrzymi spływ kompetencji i zadań z rad narodowych do samorządu przerósł możliwości realizacyjne samorządu i spowodował, że samorząd w wielu dziedzinach życia publicznego stał się niewydolny, jeśli chodzi o ciążące na nim zadania.

2. Jak wiadomo, przez czterdzieści lat nie było w Polsce samorządu terytorialnego, wobec czego nie istniały warunki, w których mogliby rozwijać swoją aktywność i inicjatywę lokalni społecznicy. Pierwsze wybory do samorządu terytorialnego przebiegały pod znakiem walki politycznej. Sprawa przydatności kandydatów na radnych, pod kątem zadań samorządu, zeszła na dalszy plan.

Podobnie przedstawiała się sprawa, jeśli chodzi o zatrudnienie pracowników samorządu. Z chwilą utworzenia w 1990 r. samorządu, przeważało przekonanie o potrzebie zrezygnowania z pewnej części pracowników zatrudnionych poprzednio w radach narodowych. Motywy były przede wszystkim natury politycznej. Chciano bowiem wyeliminować tych pracowników, którzy pełnili pewne kierownicze funkcje w organach państwa socjalistycznego, jakimi były rady narodowe.

W wielu przypadkach nowo przyjmowani pracownicy mieli mniejsze kwalifikacje, a co ważniejsze, mieli mniejsze doświadczenie w pracy w organach administracji publicznej. Aby podnieść poziom kwalifikacji tych pracowników, organizowano doraźne szkolenia, kursy itp. W sumie jednak przygotowanie fachowe kadry zatrudnionej w samorządzie terytorialnym pozostawia jeszcze wiele do życzenia, co ma niewątpliwie ujemny wpływ na jakość pracy i na wykonawstwo ciążących na samorządzie zadań.

156

Na marginesie można odnotować, że tzw. "czyszczenie kadry" w administracji terenowej miało miejsce również w 1950 r., w którym zlikwidowano samorząd terytorialny, a jego miejsce i zadania objęły rady narodowe. Był tylko wtedy odmienny motyw "czyszczenia kadry". Uważano, że ci pracownicy samorządowi, którzy byli zatrudnieni w samorządzie w okresie międzywojennym, tj. w okresie państwa kapitalistycznego, nie zasługują na to, aby być pracownikami w radach narodowych, stanowiących podstawę ustrojową państwa socjalistycznego.

3. Siła i zdolność do działania i realizowania zadań publicznych samorządu terytorialnego zależy w dużej mierze od stanu posiadania majątku oraz od dochodów i źródeł tych dochodów.

Ustawa z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę*o samorządzie terytorialnym dała podstawę do przekazania części majątku państwowego na rzecz samorządu terytorialnego. Dotychczas proces przekazywania tego majątku nie został zakończony. Ogranicza to w pewnym stopniu działalność samorządu, zwłaszcza działalność w sferze gospodarczej. Niedostateczne są również źródła dochodów własnych samorządu, co zawęża możliwości samorządu w zakresie podejmowania i wykonywania części zadań należących do samorządu.

Można zaryzykować stwierdzenie, że system dochodów i wydatków budżetowych na cele publiczne, z punktu widzenia potrzeb samorządu terytorialnego, jest na obecnym etapie zbyt scentralizowany, co przyczynia się do ograniczenia możliwości wykonawczych samorządu.

4. Przy reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 r. podkreślano konieczność zapewnienia mu szerokich granic samodzielności i samorządności. Ta samodzielność była w głównej mierze rozumiana jako ograniczenie do minimum wpływów państwa i jego organów na samorząd.

Ten postulat pozostaje jednakże w pewnej sprzeczności z dosyć rozbudowanym systemem państwowego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Co prawda, pewne środki nadzoru, jakimi mogą posługiwać się organy państwowe w odniesieniu do sfery zadań własnych (samorządowych), są "łagodniejsze" od środków nadzoru odnoszących się do zadań zleconych, ale nie można zapominać, że zakres zadań zleconych samorządowi jest stosunkowo obszerny i nadzór ten wnika dosyć głęboko w działalność samorządu terytorialnego.

5. Ostatnia uwaga dotyczy ustroju administracyjnego samorządu miast dużych rzędu Warszawy, które wymagają szczególnie zapewnienia im takiego kierownictwa, które by gwarantowało spójność i sprawność działania bardzo złożonego mechanizmu miejskiego. Sprawy o znaczeniu ogólnomiejskim powinny dominować i powinny znaleźć odpowiedni wyraz w ustroju organów miejskich i w ich kompetencjach. W szczególności powinna być zapewniona jednolita polityka rozwoju i funkcjonowania organizmu miejskiego i jej konsekwentna realizacja, jak również spójny i logiczny system prawa miejscowego tworzony przez organy miasta.

157

II. W 1993 r. zaczęto intensywnie poszukiwać rozwiązań dotyczących dalszego rozwoju instytucji samorządu terytorialnego w Polsce. Charakterystyczne są pod tym względem zapisy zawarte w Ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r., tj. w Małej konstytucji. Otóż Mała konstytucja w artykułach od 70 do 75 dosyć wyraźnie wyeksponowała rolę i pozycję samorządu terytorialnego w systemie organów terenowych. Natomiast jeśli chodzi o terenowe organy administracji rządowej ogólnej, to w art. 69 wymieniła tylko wojewodę, nie wspominając o organie administracji rządowej niższego stopnia. Może to świadczyć o tym, że Mała konstytucja celowo rozszerzyła pole dla rozwoju samorządu terytorialnego.

Pojawiły się różne inicjatywy i projekty aktów normatywnych dotyczące rozbudowy struktur samorządu terytorialnego. Między- innymi przygotowany był projekt ustawy dotyczący powołania samorządu wojewódzkiego. Projekt ten nie zyskał aprobaty. Z kolei Pełnomocnik Rządu do spraw reformy administracji publicznej przygotował projekt ustawy o samorządzie powiatowym. Projekt ten zawiera szczegółowe umotywowanie i był szeroko konsultowany z organami administracji publicznej.

Obserwując propozycje dotyczące dalszego rozwoju struktury samorządu terytorialnego, można sądzić, że odstąpiono od poprzednio przyjętej motywacji, że autentyczny samorząd terytorialny, oparty w działaniu na inicjatywie i współudziale lokalnych społeczności, można zapewnić osadzając organizację tego samorządu na najniższym szczeblu podziału terytorialnego kraju.

Z wymienionego projektu ustawy o samorządzie powiatowym na bliższą uwagę zasługują następujące postanowienia.

1) Tworzy się samorząd powiatowy jako ponadgminną jednostkę instytucji samorządu terytorialnego. Samorząd powiatowy posiada osobowość prawną.

2) Projekt zakreślił bardzo ogólnie a jednocześnie dosyć szeroko zadania dla samorządu powiatowego, które będą następnie rozwijane i konkretyzowane w ustawach szczególnych.

3) Jako organy samorządu powiatowego wymienia się: a) radę powiatową, b) zarząd powiatu, c) starostę.

4) Rada powiatowa pochodzi z bezpośrednich wyborów mieszkańców powiatu, tak jak rada gminy. Liczebność radnych określono w granicach od 31 do 45 radnych, w zależności od liczby mieszkańców powiatu.

Przyjęto kompetencję generalną dla rady powiatowej, która oznacza, że do rady powiatowej należą wszystkie sprawy przewidziane dla samorządu powiatowego, chyba że ustawy w sposób wyraźny ustalą właściwość w danych sprawach dla zarządu lub dla starosty.

Rada wybiera ze swego grona przewodniczącego rady i jednego wiceprzewodniczącego, w głosowaniu tajnym. Przewodniczący i wiceprzewodniczący nie mogą być członkami zarządu powiatu.

Przewodniczący rady powiatowej zwołuje posiedzenia rady i prowadzi jej obrady. Rada powołuje stałe i doraźne komisje jako pomocnicze, opiniodawcze i doradcze swoje organy.

158

5) Organem wykonawczym samorządu powiatowego jest zarząd. Zarząd jest wybierany przez radę powiatową w liczbie od 7 do 9 osób. Członkowie zarządu mogą być wybrani spoza składu rady powiatowej, ale nie mogą łączyć ze swą funkcją zatrudnienia w administracji rządowej ani też z członkostwem w organach samorządowych gmin. Na czele zarządu stoi starosta, który ma do pomocy wicestarostę.

6) Starosta - poza tym, że wchodzi w skład zarządu powiatu i temu zarządowi przewodniczy - został usytuowany jako odrębny, jednoosobowy organ administracji publicznej. W tym zakresie należy do niego wydawanie decyzji (indywidualnych aktów administracyjnych) w sprawach samorządowych, a także decyzji w sprawach administracji rządowej, tj. w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej ogólnej.

Od decyzji starosty podejmowanych w dziedzinie spraw samorządowych będzie służyć odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, natomiast od decyzji podejmowanych w zakresie spraw zleconych

- do wojewody.

7) Aparatem pracy organów samorządu powiatowego jest urząd, noszący nazwę starostwa powiatowego. Rada powiatowa wybiera sekretarza powiatu i skarbnika powiatu (głównego księgowego budżetu). Uczestniczą oni w pracach zarządu oraz w obradach rady powiatowej i jej komisji z głosem doradczym.

8) Projekt ustawy przewiduje możliwość rozstrzygania ważnych dla powiatu spraw w drodze referendum, przy czym odwołanie rady powiatowej przed upływem kadencji może nastąpić tylko w drodze referendum.

9) Projekt przewiduje wydzielenie z powiatów miast liczących powyżej 100 tysięcy mieszkańców, ustalając jednocześnie dla nich osobną strukturę i kompetencje. Organy samorządu miast wydzielonych kumulują w swoich kompetencjach kompetencje organów gmin i organów powiatów. Na czele zarządu miasta wydzielonego stoi prezydent miasta, który podejmuje decyzje w sprawach samorządowych, jak również w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej ogólnej.

10) Rada powiatowa może stanowić przepisy powiatowe (przepisy prawa miejscowego) zarówno na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, jak również na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym. W pewnych przypadkach, określonych w ustawie, radę powiatową może wyręczać w stanowieniu przepisów zarząd powiatu.

11) Projekt przewiduje możliwość podejmowania i rozwijania współdziałania między samorządami powiatowymi w formie tworzenia tzw. związków powiatów.

12) Nadzór nad działalnością samorządu powiatowego, oparty na kryterium zgodności z prawem sprawowany jest przez Prezesa Rady Ministrów i przez wojewodę, a w zakresie spraw budżetowych i finansowych - przez regionalną izbę obrachunkową.

Starosta, wykonując zadania zlecone z zakresu rządowej administracji ogólnej, poddany jest szerszemu nadzorowi ze strony wojewody.

159

Poza nadzorem ze strony organów państwowych, samorząd powiatowy jest w pewnym zakresie poddany nadzorowi ze strony sejmiku samorządowego; samorząd powiatowy z jednej strony uczestniczy w organizowaniu sejmiku (delegując do sejmiku radnych), podobnie jak to czyni samorząd gminy, z drugiej natomiast strony sejmik dysponuje w stosunku do samorządu powiatowego prawnymi środkami nadzoru przewidzianymi w ustawie.

Jeśli chodzi o ogólną ocenę rozwiązań zawartych w projekcie ustawy o samorządzie powiatowym, to wydaje się, że można przyjąć za słuszną samą ideę utworzenia ogniwa powiatowego w systemie organizacyjnym samorządu terytorialnego. Natomiast można mieć wiele uwag i wątpliwości do wielu rozwiązań projektu ustawy o samorządzie powiatowym. Jednakże najważniejszą sprawą będzie w tym przypadku możliwość vvprowadzenia w życie ogniwa powiatowego. Związane to będzie przede wszystkim z wielkimi kosztami. Nie wiadomo, czy obecnie państwo będzie mogło udźwignąć tak duży ciężar.

Pod kątem rozwiązań zawartych w omawianym projekcie ustawy zaplanowano, w drodze pilotażowej, dokonanie daleko idącego rozszerzenia zakresu kompetencji samorządów w wybranych miastach w Polsce. Przekazywane kompetencje samorządom wybranych miast mają płynąć z zakresu kompetencji terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną dla przeprowadzenia tego rodzaju operacji dostarczają przepisy zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów, dotyczących określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta wraz z mieniem służącym do ich wykonywania (por. jedno z tych rozporządzeń wydanych w końcu 1993 r., tj. w dniu 30 listopada 1993 r. - Dz.U. Nr 115, poz. 510).

Literatura

T. Bigo: Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928. Z. Cieślak: Porozumienia administracyjne, Warszawa 1985.

A. Jaroszyński: Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990.

Z. Leoński: Komentarz do ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Poznań 1992.

M. Kulesza: Niektóre zagadnienia prawne def:nicji samorządu terytorialnego, "Państwo i Prawo" 1990, z. 1.

J. Panejko: Geneza i podstawy samorzqdu europejskiego, wyd. II Wilno 1934. J. Służewski: Wojewoda w systemie administracji państwowej, Warszawa 1981.

J. Służewski: Uwagi ogólne o samorządzie terytorialnym (w:) "Człowiek i Środowisko", Warszawa 1992, nr 1-2.

---