Polskie prawo administracyjne

pod. red. Prof. dr habil. Jerzego Służewskiego

PRZEDMOWA

Poprzednie wydanie z 1992 roku naszego podręcznika Polskie prawo administracyjne, mimo stosunkowo dużego nakładu, szybko zniknęło z półek księgarskich. Obecnie oddajemy do rąk Szanownych Czytelników jego nowe wydanie. Niestety, w naszym zespole autorskim zabrakło przy opracowaniu tego wydania Profdr.habil. Ludwika Jastrzębskiego, który zmarł w 1992 roku.

Publikowany obecnie podręcznik uwzględnia w swojej treści stan prawny na dzień 30 kwietnia 1994 roku. Natomiast informacje o ważniejszych normatywnych aktach prawnych dotyczących treści podręcznika, które ukazały się po 30 kwietnia 1994 roku, zostały zamieszczone w aneksie na końcu podręcznika.

Wykład składa się z czterech części.

Część pierwsza zawiera zagadnienia i pojęcia ogólne teorii prawa administracyjnego.

Część druga poświęcona jest zagadnieniom organizacji administracji publicznej w Polsce. Omówione zostały w niej naczelne i centralne organy władzy wykonawczej, podziały terytorialne państwa, rozwój terenówych organów władzy i administracji państwowej w latach 1944-1990, obecna organizacja terenowej administracji publicznej, terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej oraz sytuacja prawna zawodowych pracowników administracji publicznej.

Część trzecia dotyczy zagadnień prawnych związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Zostały w niej omówione prawne formy działania administracji, postępowanie administracyjne, sądowa kontrola decyzji i postanowień administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyj*y oraz kontrola administracji publicznej.

Część czwarta przedstawia wybrane zagadnienia materialnego prawa adninistracyjnego. Szersze potraktowanie materialnego prawa administracyj

5

nego w podręcznikowym wykładzie nie było możliwe z dwóch głównych powodów: ograniczonej objętości podręcznika oraz dużej fluktuacji przepisów prawnych w różnych działach administracji publicznej.

W układzie tematycznym podręcznika wykorzystano w poważnej mierze tradycyjne elementy. Wydaje się bowiem, że byłoby zbyt ryzykowne gruntowne zmienianie układu podręcznika w początkowym okresie transformacji ustrojowej państwa, dużej płynności w unormowaniach prawnych oraz niedostatecznych jeszcze osiągnięć i efektów w zakresie wypracowania nowych koncepcji i poglądów teoretycznych dotyczących sfery nauki prawa administracyjnego.

Podręcznik przeznaczony jest przede wszystkim dla studentów wydziałów prawa i administracji uniwersytetów. Wydaje się, źe może on również służyć pracownikom administracji publicznej, pragnącym rozszerzać znajomość problematyki prawa administracyjnego.

W słowie wstępnym do poprzedniego wydania podręcznika z 1992 roku zwróciliśmy się z prośbą do Czytelników o zgłaszanie uwag i postulatów, jak również o ogólną ocenę przydatności podręcznika dla celów dydaktycznych. Należy zaznaczyć, że podręcznik spotkał się z przychylną oceną osób korzystających z niego. Zasięgaliśmy opinu zarówno studentów, jak i pracowników administracji publicznej. W opiniach tych zgodnie wskazywano na takie walory podręcznika, jak przejrzystość przedstawiania trudnych niekiedy zagadnień oraz koncentrowanie się na zagadnieniach podstawowych i unikanie zbytniej szczegółowości, co mogłoby przyciemniać klarowność obrazu prezentowanych instytucji prawa administracyjnego. Wskazywano także na właściwą proporcję układn tematów ujętych w podrgczniku.

Obecnie ponawiamy prośbę o uwagi i opinie dotyczące obecnej wersji podręcznika, aby można je było wykorzystać w następnych opracowaniach.

Prof.zw.dr habil. Jerzy Służewski

Część I

ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE

TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Rozdział I

ZAGADNIENIA WSTĘPNE

1. Pojgcie administracji

W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach:

W e d ł u g p i e r w s z e g o - administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający relizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedno i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłącznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (np. określonych w ustawie z 1990 r. o samorządzie terytorialnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wąskim znaczeniu tego słowa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a ściślej biorąc - o administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa.

W e d ł u g d r u g i e g o - administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje, nie należące do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalność prowadzą

7

wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy określić tę administrację jako tylko publiczną. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie mówiąc takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę, można będzie określić jako administrację prywatną. Przykładem administracji państwowej w znaczeniu ścisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa może być działalność podejmowana przez organy gminy lub związki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorządzie terytorialnym.

Od innych działań państwa administrację państwową będzie wyróżniać bądź bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie określony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca-adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako określony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie określonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo - na mocy odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i określone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie określona zarówno co do kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych bądź między obywatelami, bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania.

Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie określonego typu i określonej formy). Pozwalają one jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie, a także w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania.

W Polsce przed wojną oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa,

która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy określaniu adrninistracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie.

Negatywny sposób określania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Defnicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane przy pomocy bardzo abstrakcyjnych pojęć, czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się określić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też ściśle biorąc należałoby mówić nie tyle o defnicjach negatywnych, co materialno-negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter określanej działalności lub organizacji.

Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, wedle którego "administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej", czy określenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej

"planowaną działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem". Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W przypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej.

W podobny sposób deFniowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podręcznika z początków tego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury mających cele odpowiadające dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora administracja to złożona organizacja wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym oraz prawo, które reguluje jej działalność, mająca na celu dobro publiczne. Podobnie określał*administrację O. Mayer, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest działalnością państwa pozasądową, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego.

9

W Polsce na początku lat pięćdziesiątych, pod wpływem nauki radzieckiej, podjęto próbę zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. "Administracja PRL - pisał M. Jaroszyński - to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju". Przytoczone określenie traf nie oddawało istotę i rolg administracji państwovtrej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie i kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego.

Dopiero w latach siedemdziesiątych podjęto próbę nowego określenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja określenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd raczej samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przezeń funkcji. "Administracja państwowa - pisał W. Dawidowicz - to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym - w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu". Według tego określenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one poprzez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Rady Ministrów). Instytucja ta jest częścią aparatu państwowego. Jej działalność - ogólnie rzecz ujmując - polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, określeniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz: przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych itd.

Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona już to za część aparatu państwowego, powołaną do realizacji zadań ustalonych

10

(lub zaakceptowanych) przez parlament, już to za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte dla realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.

2. Związanie administracji prawem

Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie przepisów prawa, a ścisłe ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu i każdego obywatela. Związanie administracji prawem czy, może lepiej, określenie jej czynności przez prawo nie jest jednakowe. Między innymi zależy ono od s fe r y, r o d z aj u i fo r m działania administracji.

We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji społecznych i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologu państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, jak na przykład opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych itd. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą.

Także dzisiaj administracja, obok działań skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a więc będących w stanie zmienić sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza aparatem państwowym (nie związanych z tym aparatem więzami służbowej czy organizacyjnej zależności), podejmuje działania pomocnicze, towarzyszące, a niekiedy nawet niezależne od wyżej wymienionych. Przykłady takich działań można znaleźć zarówno w administracji ogólnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynności związane z organizowaniem pracy urzędów administracyjnych, podmiotów gospodarki narodowej, zakładów administracyjnych prowadzących działalność o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urządzeń użyteczności publicznej itd.

11

W sferze działań wewnętrznych związanie administracji prawem przedstawia się inaczej niż w sferze działań zewnętrznych. Można powiedzieć, że administracja ma tu więcej swobody. Na ogół samodzielnie organizuje wykonanie zadań społecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy państwowe: ustala wewnętrzne zasady organizacji tych czy innych jednostek organizacyjnych (urzędów, przedsiębiorstw, instytucji), tworzy lub znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynności itp. Organizując tę działalność, adniinistracja podejmuje także liczne czynności o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalającym zarówno wobec osób zajmujących stanowiska pracy "wewnątrz" danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio jednostce podejmującej takie działanie. W wielu przypadkach podstawą tych aktów jest władztwo organizacyjne, którego źródłem są regulaminy i statuty ustalające nadrzędność jednych stanowisk pracy nad drugimi bądź jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak również indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o pracę, porozumienie administracyjne itd.

Związanie administracji prawem zależy także od typu działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów aministracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje.

Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej określone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego - ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki.

Przepisy prawne określają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być one podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właściwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie).

Jak widzimy, w państwie w_ spółczesnym administracja, mimo daleko idących przeobrażeń, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza

12

jednak ani konieczności stosowania jednakowych wymogów prawnych do wszystkich działań, ani zakazu działania w przypadku braku ustawy czy w ogóle przepisu upoważniającego do działania. Zasada praworządności nie może być rozumiana w sposób absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc działalność, która może mieć miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowień tej czy innej ustawy. Administracja jest także działalnością pozaustawową, tj. poprzedzającą lub prowadzoną obok działalności ustawowej. Działalność pozaustawowa nie jest zupełnie oderwana od ustawy. Jeżeli niekiedy mówi się, że jest ona od niej niezależna, to dlatego, że służy innemu celowi - realizacji zadań nakreślonych w aktach, które nie są wydane na podstawie merytorycznego przepisu ustawowego, a więc nie służą bezpośrednio wykonywaniu ustawy, lecz innych aktów (poleceń, decyzji, uchwał).

Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią nie związanego. Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upoważniający do określonego działania. Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz również decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp.). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się odnośnie do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść.

Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach określonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję).

3. Pojęcie prawa administracyjnego

W nauce pojęcie prawa administracyjnego ma różne znaczenia. W z n ac z e n i u s z e r o k i m przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów, w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego.

13

Prawo o ustroju administracji państwo*vej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:

- tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania;

- określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.);

- stanowiące podstawę dla określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania;

- tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.

Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd.

Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości w miastach i osiedlach).

Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:

- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,

- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,

- prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,

- prawo o postępowaniu legislacyjnym,

14

- prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia),

- prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,

- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty pravvne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:

- ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność;

- ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy;

- przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itd.

Opisane przepisy prawne są przedmiotem n a u k i p r a w a a d m i n i s tr a c yj n e g o. Można zatem powiedzieć, iż podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie się administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji państwowej.

Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą w ogóle nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp. Inaczej mówiąc, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zarówno norma prawna, jak i rozumienie owej normy.

Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie poprzestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfkacją, systematyzacją itp. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych. Jej celem jest więc nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności, lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania - zarówno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebraną wiedzę wykorzystuje ona dla formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska.

15

Literatura

T. Bigo: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948.

W. Dawidowicz: Wstgp do nauk administracyjnoprawnych, Warszawa 1974.

M. Jaroszyński: Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administrac i i rawa administracnego w PRL (w:) Polskie prawo administracyjne. Czgść ogólna, Warszawa 1956, s. 11-38. y*

J. Lang: Wspóldzialanie administracji ze spoleczeristwem, Warszawa 1985, s. 34-54.

Rozdział II

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

1. Pojgcie i klasyfikacja źródel prawa

"Źródło prawa" jest pojęciem niezwykle wieloznacznym. W teorii prawa wyróżnia się co najmniej kilka podstawowych znaczeń tego pojęcia. Przez źródło prawa rozumie się bowiem z jednej strony c z y n n i k i wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej; z drugiej strony różne fo r m y p r z e k a z u norm prawnych, ustanowionych bądź uznanych, a więc np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące nośnikami tych informacji (treści).

Mówi się też o źródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby właściwym. W s z e r o k i m z n a c z e n i u źródłem prawa jest każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, walor. W tym znaczeniu źródłem będzie zarówno orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W z n a c z e n i u s z c z e g ó I n y m źródłem prawa może być już to jeden z wymienionych wyżej czynników wpływających na treść prawa, już to konkretna forma przekazu, albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie.

Źródła mogą być ujmowane pod kątem opisowym albo normatywnym. Można bowiem o jakimś źródle mówić albo jak o fakcie mającym rzeczywiście miejsce, np. wskazać, który fakt w danym systemie prawa ma własność prawotwórczą, albo jak o fakcie, który zdaniem mówiącego p o w i n i e n mieć w danym systemie prawa prawotwórcze znaczenie. Zaliczenie faktu do grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyjęciem określonych kryteriów, na podstawie których po prostu zalicza się dany fakt do prawotwórczych bądź postuluje się to zrobić odnośnie do danego systemu prawa. Na przykład zakłada się, że pra

2 - Polskie prawo administracyjne

wo mogą tworzyć tylko organy państwowe, tylko w formie i w sposób określony w ustawie.

W podręczniku przyjmuję, iż przez źródło prawa należy rozumieć akt s t a n o w i e n i a p r a w a. Wychodzę bowiem z założenia, iż w naszym systemie prawa możliwe jest wyróżnienie funkcji stanowienia, przestrzegania i stosowania prawa, a także powierzenie tych funkcji odrębnym organom. W konsekwencji zakładam też, iż przez stanowienie prawa można rozumieć jedynie tworzenie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, a więc takich, na podstawie których można zbudować ogólną i abstrakcyjną normę prawną.

Jak wiadomo, nasze prawo określa formę, procedurę podejmowania i sposób ogłaszania aktów stanowienia prawa. Robi to jednak odrębnie dla poszczególnych aktów, niezależnie od tego, kto dany akt wydaje oraz kogo i jakich spraw on dotyczy. Dlatego też mówi się o różnych typach lub rodzajach aktów stanowienia prawa, czyli źródłach prawa w przyjętym tu znaczeniu.

I tak biorąc pod uwagę organ, który jest właściwy do stanowienia prawa, można wyróżnić ustawy oraz akty podporządkowane ustawom, przepisy państwowe i gminne, przepisy ogólnokrajowe i miejscowe wydawane przez organy administracji państwowej i przez pozostałe organy. W naszym państwie ustawy wydaje bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, zaś akty podporządkowane ustawom z reguły wydają organy władzy wykonawczej, a więc Prezydent RP, Rada Ministrów, jej Prezes i ministrowie. Od I990 r., tj. od wprowadzenia samorządu terytorialnego, obok przepisów wydawanych przez organy państwowe sensu stricto, pojawiły się też przepisy wydawane przez organy gminy. Inny podział uzyska się, gdy weźmie się pod uwagę właściwości organów powołanych do wydawania aktów i ich zasięg terytorialny. Do pierwszej grupy zaliczymy wówczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej

- przepisy miejscowe i gminne. Jeszcze inny podział uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, które są wydawane przez organy administracji państwowej, a do drugiej - pozostałe będące źródłami prawa. Ten podział pozwala nam skoncentrować uwagę na wybranych źródłach i problemach związanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administrację państwową.

Akty będące źródłami prawa administracyjnego mogą dotyczyć różnych podmiotów i spraw. Jeżeli dany akt pochodzi od administracji, a będzie regulował prawną sytuację podmiotu, znajdującego się na zewnątrz administracji, będzie dotyczył jego praw i obowiązków, wówczas będzie wysoce prawdopodobne, iż będziemy mieli do czynienia ze źródłem prawa powszechnego w znaczeniu ścisłym, materialnoprawnym. I odwrotnie. Jeżeli dany akt będzie dotyczyć podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt i będzie regulował sprawy organizacyjno-techniczne, wtedy będzie to akt wewnętrzny, o charakterze organizacyjnym i ustrojowym.

18

2. Struktura prawna

typowych aktów stanowienia prawa

Obecnie do źródeł prawa zalicza się następujące akty stanowienia prawa: ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, umowy międzynarodowe, uchwały Sejmu i uchwały Senatu, rozporządzenia, zarządzenia, uchwały innych organów (np. Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonu i Telewizji).

1. Ustawa jest w naszym prawie podstawowym źródłem. W systemie źródeł prawa zajmuje ona najwyższe miejsce. Normy prawne zawarte w ustawie mają też największą moc prawną.

Do wydania ustawy jest powołany tylko Sejm RP jako główny organ władzy ustawodawczej. Przy wydawaniu ustawy ma on współdziałać z Senatem w zakresie i w sposób określony w Ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. i w regulaminach Sejmu i Senatu.

Przedmiotem ustawy może być każda sprawa. Z reguły będą to sprawy ogólne, normowane w sposób generalny i abstrakcyjny. Nieograniczoność przedmiotu ustawy jest jedną z konstytucyjnych cech ustawy i podstawowym elementem struktury tego aktu. Jedyne ograniczenia, jakie mogą się pojawić, wiążą się z możliwością odrębnego uregulowania tego zagadnienia w Konstytucji lub w ustawie konstytucyjnej. Będzie o nich mowa niżej. Z drugiej strony pewne sprawy mogą być uregulowane tylko w ustawie. Na sprawy takie wskazuje Konstytucja lub ustawa konstytucyjna. Przykładem może być budżet państwa lub upoważnienie Prezydenta RP do ratyfikacji lub wypowiedzenia niektórych umów międzynarodowych.

Ustawę ogłasza się w Dzienniku Ustaw. O ogłoszeniu ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Prezydent RP. Warunki ogłaszania i zasady wydawania Dziennika Ustaw reguluje Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. oraz ustawa z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski" (Dz.U. Nr 58, poz. 524 z późn. zm.).

Ustawa nie jest źródłem jednorodnym. Obecnie można wyróżnić sześć jej rodzajów: konstytucję, ustawę konstytucyjną, ustawę budżetową, ustawę dotyczącą umów międzynarodowych, ustawę dotyczącą rozporządzeń z mocą ustawy, ustawę zwykłą.

Wymienione ustawy różnią się wymogami niezbędnymi do ich ważnego podjęcia oraz funkcją, którą przyszło im pełnić w państwie, a także przedmiotem.

K o n s t y t u cj a jest aktem, w którym określa się podstawowe zasady ustroju państwa, w tym zasady tworzenia prawa oraz prawa i obowiązki obywateli. Do jej ważnego podjęcia musi być zastosowana szczególna procedura oraz musi być podjęta kwalifkowaną większością głosów. Przewidują to obecnie przepisy art. 106 Konstytucji z 1952 r., utrzymane w mocy przez Ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 r., oraz ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. określająca tryb przygotowania i uchwalania Konstytucji RP (Dz.U. Nr 67, poz. 336).

19

Z Konstytucją muszą być zgodne wszystkie pozostałe ustawy. Nad zapewnieniem tej zgodności czuwa Trybunał Konstytucyjny, wyposażony w prawo orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją (a także każdego innego aktu normatywnego, wydanego przez naczelny lub centralny organ państwow z ustawą i Konstytucją).

cji. Uchw się ją s t y t u c yj n a jest pod względem mocy równa Konstytu-, jednak tylko wybr y b p ewidzianym dla zmiany Konstytucji. Dotyczy

stanowiących u nas przedmiot regulacji konstytucyjnej i z reguły obowiązuje tylko przez pewien czas bądź też odnosi si do konkretnego przypadku, na przykład upływu kadencji określonego or anu. Ustawa konstytucyjna może wejść w miejsce dotychczasowej Konstytucji, regulować niektóre zagadnienia odmiennie lub uzupełniać postanowienia konstytucyjne. Przykładem może być powoływana wyżej Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (zwana Małą konstytucją), ustawa z 1971 r. o skróceniu kadencji Sejmu, albo z 1975 r. przedłużająca kadencję rad narodowych, czy ustawa z 1992 r. określająca t b przygotowywania i uchwalania Konstytucji.

U s t a w a b u d ż e t o w a określa dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy. W myśl Małej konstytucji projekt budżetu przedkłada Sejmowi Rada Ministrów w terminie określonym w Małej konstytucji i w odrębnej ustawie. W razie nieuchwalenia ustawy budżetowej Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej. Senat może podjąć uchwałę o przyjęciu lub wprowadzeniu poprawek przez Sejm tylko w ciągu 20 dni, a nie w ciągu 30 dni. Wreszcie, jeżeli ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w ciągu 3 miesięcy, Prezydent może rozwiązać Sejm. Jak okazuje się, w przypadku tej ustawy Konstytucja inaczej określa zarówno jej przedmiot, formę jak i niektóre elementy procedu parlamentarnej oraz skutki, jakie pociąga jej nieuchwalenie w wyznaczonym terminie.

Do tej kategorii ustaw należy zaliczyć także ustawę o prowizorium budżetowym. Podejmuje się ją w szczególnych przypadkach, w celu określenia dochodów i wydatków państwa w okresie krótszym niż rok.

Ustawa dotycząca umów międzynarodowych zawiera t 1- ko upoważnienie do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy międzynarodowej przez Prezydenta, i to tylko takiej, która dotyczy granic państwa, sojuszów obronnych albo umów pociągających za sobą obciążenia fnansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie. Jest ona zatem wyraźnie ograniczona co do swojej treści i przedmiotu.

Ustawa dotycząca rozporządzeń z mocą ustaw także

jest ograniczona pod względem treści i przedmiotu. Może ona zawierać jedynie upoważnienie do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy i określać jego granice. Toteż w ustawie tej nie można zamieszczać jakichkolwiek przepisów, które nie byłyby bezpośrednio związane

20

z udzielonym upoważnieniem i jego zakresem. Nadto wyróżnia ją wymóg bezwzględnej większości głosów. Pod tym względem różni się ona nie tylko od ustaw zwykłych, lecz także od Konstytucji i ustaw konstytucyjnych.

2. Rozporządzenie z mocą ustawy nie występowało w latach 1952-I992. Jego wprowadzenie do systemu źródeł prawa przez Ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 r. oznacza powrót do tzw. ustawodawstwa delegowanego. W pewnym sensie zastąpiło ono dekrety Rady Państwa z Konstytucji z 1952 r. W obu przypadkach bowiem mamy do czynienia z aktem mającym moc ustawy, lecz nie pochodzącym od Sejmu. Rozporządzenia z mocą ustawy nie można jednak utożsamiać z dekretem Rady Państwa. I to nie dlatego, iż dziś nie ma już Rady Państwa; zasadnicza różnica tkwi w rodzaju kompetencji i warunkach obowiązywania. Dekret mógł być wydany, kiedy Sejm nie obradował. Wystarczającą podstawą jego wydania był przepis Konstytucji, przyznający takie prawo Radzie Państwa. Jego obowiązywanie było uzależnione od zatwierdzenia przez Sejm na najbliższej sesji.

Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Rada Ministrów. Podstawą prawną tego rozporządzenia jest szczególna ustawa wydana na wniosek Rady Ministrów. W ustawie tej zawarte jest upoważnienie do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy w określonym zakresie i czasie. W ustawie upoważniającej Sejm nie może jednak upoważnić Rady Ministrów do regulowania wszystkich spraw. W myśl art. 23 Małej konstytucji nie można upoważnić Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, jeżeli miałyby one dotyczyć:

I) zmiany Konstytucji,

2) wyborów Prezydenta RP, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego,

3) budżetu państwa,

4) wolności i praw osobistych obywateli, ich wolności i praw politycznych oraz praw i obowiązków wynikających ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, a także zgody na ratyfikację umów międzynarodowych.

Do ustawy upoważniającej stosuje się postępowanie właściwe dla ustaw zwykłych, z dwiema zmianami: inicjatywa ustawodawcza jest zarezerwowana dla Rady Ministrów i do podjęcia takiej ustawy jest wymagana bezwzględna większość głosów.

Zrównanie mocy prawnej takiego rozporządzenia z ustawą zwykłą pociąga za sobą wiele doniosłych następstw. Po pierwsze, może ono uchylać lub zmieniać obowiązujące ustawy, po drugie, jest wiążące dla sądów w tym samym stopniu co ustawy, po trzecie, może zawierać upoważnienie dla niższego organu do wydania przepisów wykonawczych, po czwarte, ma moc obowiązywania także po upływie czasu określonego w ustawie upoważniającej. Co więcej, w sprawach objętych upoważnieniem do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy Sejm ma bardzo ograniczone możliwości działania. Przede wszystkim jest on pozbawiony inicjatywy ustawodawczej w zakresie

21

spraw przekazanych Radzie Ministrów do rozstrzygnięcia w formie rozporządzenia z mocą ustawy. Nie może też korzystać z tych środków kontroli i oddziaływania, z jakich może korzystać w przypadku normalnych aktów wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów, tj. zwykłych rozporządzeń i uchwał normatywnych.

Rozporządzenie z mocą ustawy ogłasza się w taki sam sposób jak ustawę zwykłą. Zatem wpierw przesyła się je do podpisania przez Prezydenta RP i wydania zarządzenia o ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. Prezydent, podobnie jak w przypadku ustawy, może odmówić podpisania rozporządzenia i w ciągu 14 dni zwrócić je Radzie Ministrów. Wtedy Rada Ministrów może zwrócone rozporządzenie uchylić lub zmienić, ewentualnie wnieść je do Sejrnu jako projekt nowej ustawy. Przed podpisaniem Prezyd*nt może także wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności rozporządzenia z Konstytucją. W przypadku stwierdzenia niezgodności rozporządzenie winno zostać przekazane do Sejmu, który ostatecznie rozstrzyga, czy orzeczenie Trybunału jest zasadne.

Do Trybunahz Konstytucyjnego rozporządzenia z mocą ustawy mogą też zaskarżyć inne podmioty upoważnione w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.

3. Umowy migdzynarodowe. Według Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi zawiera Rada Ministrów. Te pierwsze nazywa się niekiedy umowami międzypaństwowymi.

Inne organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, organizacje społeczne itp. mogą zawierać umowy z innymi organami i organizacjami państw obcych, jeżeli odrębne ustawy lub umowy międzypaństwowe to przewidują. Umowy te mogą jednak dotyczyć wyłącznie spraw wchodzących w zakres działania organu zawierającego umowę, nie mogą nakładać na ósoby trzecie żadnych obowiązków ani przyznawać im praw, chyba że leży to wyraźnie w ich kompetencji, a także nie mogą mieć większej mocy prawnej niż inne akty wydawane przez organ zawierający umowę.

Umowy zawarte przez Radę Ministrów z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi w większości przypadków podlegają obowiązkowi ratyfikacji. W myśl Ustawy konstytucyjnej umowy międzynarodowe ratyfikuje i wypowiada Prezydent RP. Prezydent sprawuje też ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków zagranicznych. Jego kontakty z innymi państwami winny odbywać się jednak za pośrednictwem ministra spraw zagranicznych.

Ratyfikacja niektórych umów międzypaństwowych, jak również ich wypowiedzenie, wymaga odrębnego upoważnienia udzielonego przez Sejm w drodze ustawy. Chodzi tutaj o umowy dotyczące granic państwa, sojuszów obronnych, pociągające za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie.

22

Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. nakłada na Prezydenta obowiązek zawiadamiania Sejmu i Senatu o ratyfikacji i wypowiedzeniu każdej umowy międzynarodowej.

Ogólnie rzecz biorąc, przez ratyfikację należy rozumieć swoisty akt, w którym organ upoważniony do reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych wyraża wolę związania państwa treścią zawartej przez inny organ (lub swojego pełnomocnika) umowy międzynarodowej. Według konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., zgoda państwa na związanie się traktatem powinna być wyrażona w drodze ratyfikacji, gdy:

a) traktat postanawia, że taka zgoda ma być wyrażona w drodze ratyfikacji;

b) w inny sposób ustalono, że państwa uczestnicząc* w rokowaniach uzgodniły, iż ratyfikacja będzie wymagana;

c) zamiar państwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfkacji wynika z pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został wyrażony w czasie rokowań.

Z konwencji nie wynika zatem obowiązek ratyfikowania każdego traktatu międzynarodowego (umowy międzynarodowej). Stąd wniosek, że mogą być także umowy międzynarodowe, które zawierane są w innym trybie. Często noszą one nazwę umów "rządowych" lub "resortowych".

Obowiązek ratyfkowania może też wynikać z prawa wewnętrznego albo przyjętych w praktyce zasad postępowania (zwyczajów). Przewidywała to na przykład uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z 1968 r. w sprawie zawierania i wypowiadania umów międzynarodowych. Zgodnie z tą uchwałą ratyfikacji miały podlegać wszystkie tzw. umowy państwowe oraz niektóre umowy rządowe.

Umowy międzynarodowe oraz oświadczenia w sprawie mocy obowiązującej tych umów, ich ratyfikacji oraz uczestnictwa w nich innych państw ogłasza się w Dzienniku Ustaw. Takie ogłoszenie jest warunkiem wejścia w życie umowy i związania nią podmiotów prawa wewnętrznego.

Umowa międzynarodowa, ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw, ma moc nie mniejszą niż ustawa i winna być stosowana i przestrzegana na równi z nią, chyba że z treści umowy wynika, iż nie jest to akt samowykonalny (por. orzecz. TK z 7 stycznia 1992 r. K/8/91).

4. Uchwała Sejmu i uchwała Senatu w zasadzie otwiera listę źródeł podporządkowanych ustawie. Trzeba jednak zauważyć, iż wśród uchwał Sejmu są też i takie, które są równe ustawom, a więc podporządkowane jedynie Konstytucji. (Por. orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. W.10/92). Przykładem pierwszych może być uchwała Sejmu z 1985 r. w sprawie szczególnego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wydana na podstawie ustawy z 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r., Nr 109, poz. 490); przykładem drugich - uchwała z 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP (M.P. Nr 26, poz. 185, z późn. zrn.), wydana na podstawie Konstytucji (por. też art.14 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r.).

23

Oczywiście, gdy mówimy o uchwałach Sejmu jako źródłach prawa, mamy na myśli tylko tzw. uchwały normatywne. Uchwały Sejmu bowiem, podobnie jak w przypadku innych organów kolegialnych, mogą mieć także charakter nienormatywny. Przykładem uchwał nienormatywnych dotyczących spraw o indywidualno-konkretnym charakterze może być uchwała o wyborze Marszałka Sejmu, o wotum nieufności dla ministra albo Rady Ministrów; przykładem innych uchwał, ogólnych i mieszanych, może być uchwała zawierająca rezolucję, deklarację czy oświadczenie Sejmu. Te rodzaje uchwał nie są źródłami prawa, lecz aktami prawnymi o różnym charakterze.

Normatywne uchwały Sejmu ogłasza się w Dzienniku Ustaw albo w Monitorze Polskim. Wybór dziennika promulgacyjnego zależy od postanowienia zamieszczonego w ustawie lub w publikowanej uchwale; o opublikowaniu uchwały w Dzienniku Ustaw powinna jednak przesądzić ustawa, która upoważniła Sejm do jej wydania.

5. Rozporządzenie jest aktem podporządkowanym ustawie, w którym z reguły zamieszcza się przepisy o powszechnej mocy obowiązywania, a więc regulujące sytuacje prawne podmiotów znajdujących się na zewnątrz systemu organizacyjnego, do którego należy organ wydający rozporządzenie. W tym znaczeniu pojęciem tym posługuje się także Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r*. oraz inne ustawy określające kompetencje do wydawania takich rozporządzeń.

Ustawa konstytucyjna przyznaje kompetencje do wydawania rozporządzeń Prezydentowi RP, Radzie Ministrów i jej Prezesowi, ministrom oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Według Ustawy konstytucyjnej rozporządzenie takie może być wydawane wyłącznie w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w niej upoważnienia. Z ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski" wynika ponadto, iż organ wydający takie rozporządzenie powinien także powołać się na szczególne upoważnienie zawarte w ustawie (por. art.1, pkt 2).

Do wydawania rozporządzeń właściwe są także organy terenowe. Na przykład w myśl ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 z późn. zm.), wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia wykonawczego albo porządkowego. Rozporządzenie wykonawcze wydaje się na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej. Ustawa szczególna powinna takie upoważnienie zamieścić, gdy przedmiotem regulacji mają być sprawy o charakterze techniczno-organizacyjnym albo sprawy szczegółowe, które ze swej istoty wymagają uwzględnienia warunków i potrzeb miejscowych lub częstych zmian w sposobie ich uregulowania. R o z p o r z ą d z e n i e p o r z ą d k o w e może być wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ww. ustawie i pod warunkiem, iż będzie ono: - wydane w zakresie lub w przypadku nie unormowanym w przepisach szczególnych, - niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku

24

publicznego, - ustanawiać na czas określony zakazy lub nakazy określonego zachowania. Rozporządzenie porządkowe wojewody może też przewidywać za naruszenia jego przepisów karę grzywny, wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Rozporządzenia organów naczelnych są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Ich ogłoszenie jest w świetle ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego "Monitor Polski" warunkiem ich wejścia w życie. W ogłoszeniu trzeba zatem widzieć następną cechę rozporządzenia.

Rozporządzenie wykonawcze wojewody ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Dzień wydania tego dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia rozporządzenia. Rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ustawa szczególna lub samo rozporządzenie stanowi inaczej.

Rozporządzenie porządkowe wojewody ogłasza się przez jego publikację w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczenia (wywieszenia plakatu) lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Jeżeli z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika, że zwłoka z jego wejściem w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie dla życia lub mienia obywateli, wojewoda może postanowić, iż ogłoszenie i wejście w życie takiego rozporządzenia nastąpi w trybie i na zasadach przyjętych dla rozporządzeń porządkowych.

Rozporządzenie, mimo iż jest aktem bezpośrednio związanym z ustawą, może mieć zróżnicowany walor prawny. Jest to spowodowane praktyką wyposażania w kompetencje do jego wydawania bardzo różnych organów, a także określania funkcji i przedmiotu niektórych rozporządzeń. Rzutuje to także na umiejscowienie kompetencji do kontroli rozporządzeń ora* na określenie środków i zakresu nadzoru.

6. Zarządzenia, podobnie jak uchwały, mogą mieć charakter normatywny lub nienormatywny. Zarządzeniem normatywnym będzie zarządzenie, które zostanie wydane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz ogłoszone w sposób określony przez ustawę.

Z zarządzenia jako aktu stanowiącego prawo mogą korzystać Prezydent RP, ministrowie oraz zarządy gminne. W myśl art. 45 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Prezydent w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia. Ponadto wydaje on zarządzenia, jak mówi ust. 2 art. 45

"w zakresie wykonywania swoich ustawowych uprawnień". Mamy tu zatem do czynienia z konstrukcją podobną do uchwały Rady Ministrów. Można zatem powiedzieć, iż zarządzenie Prezydenta może mieć charakter wykonawczy i samoistny. W obu jednak przypadkach przedmiotem zarządzenia winny być sprawy organizacyjne i techniczne oraz ulegające częstym zmianom.

25

Do ogłaszania zarządzeń Prezydenta mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego

"

Monitor Polski".

Według art. 56 ust. 3 Ustawy konstytucyjnej minister "w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia". Zarządzenie ministra z reguły dotyczy spraw wewnętrznych, resortowych o charakterze organizacyjno-technicznym albo ulegających zmianom. Takie wyprofilowanie przedmiotu zarządzenia ministra zawdzięczamy wieloletniej praktyce administracyjnej, wzmocnionej poglądem doktryny i utrwalonej w tzw. zasadach techniki legislacyjnej. Praktykę tę uznaje współczesne orzecznictwo konstytucyjne i sądowe.

Zarządzenie ministra ogłasza się w Monitorze Polskim. W myśl ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego ogłoszenie zarządzenia następuje, gdy jest przewidziane w obowiązującym przepisie lub w ogłaszanym zarządzeniu albo gdy uzna je za wskazane władza lub urząd, który wydał zarządzenie.

Zarządzenie normatywne może też wydawać zarząd gminy. Chodzi tu tylko o zarządzenie zawierające przepisy porządkowe, które może wydawać zarząd "w przypadku nie cierpiącym zwłoki". Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia.

Zarządzenie porządkowe ogłasza się w taki sam sposób jak inne przepisy wydawane przez radę gminy.

7. Uchwały innych organów. Uchwała jest nazwą ogólną dla aktów organów kolegialnych. Podobnie jak w przypadku Sejmu, tak i w przypadku kolegialnych organów administracji publicznej pod tą nazwą mogą się kryć akty normatywne i nienormatywne, ogólne i indywidualne, oświadczenia, deklaracje, porady, wskaźniki itp.

Uchwały normatywne będą pochodzić od Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, rad gminnych oraz innych organów kolegialnych wykonujących zadania państwowe lub publiczne. Mogą one mieć charakter aktów wykonawczych albo samoistnych. Będą aktami wykonawczymi, gdy wydane zostaną na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Z reguły będą dotyczyć spraw wewnętrznych o charakterze organizacyjno-technicznym, wchodzących w zakres działania organów lub jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi podejmującemu uchwałę. Przykładem może być uchwała Rady Ministrów z 30 grudnia I989 r. w sprawie warunków i trybu zajmowania oraz zwalniania mieszkań przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska... (M.P. Nr 44, poz. 352).

Uchwała samoistna jest oparta na ogólnej normie kompetencji, ustalonej na podstawie przepisów ustawowych określających zadania danego organu czy też jego zakres działania i właściwość. Organ podejmujący uchwałę samoistną nie rozwija zatem przepisów konkretnej ustawy poświęconej okreś26

lonym stosunkom społecznym, lecz samodzielnie ustanawia nowe przepisy, z reguły także o charakterze techniczno-organizacyjnym, niezbędne do urzeczywistnienia przypisanych mu zadań.

Do czasu wejścia w życie Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Rada Ministrów podejmowała uchwały samoistne na podstawie art. 41 Konstytucji z 1952 r., który brzmiał: "Rada Ministrów (...) na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje rozporządzenia, podejmuje uchwały oraz czuwa nad ich wykonaniem". Obecnie może podejmować taką uchwałę na podstawie art. 54 ust.2 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., który stanowi: "Rada Ministrów podejmuje uchwały w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień". Do konstytucyjnych uprawnień Rady Ministrów należy: kierowanie, koordynowanie, kontrolowanie pracy wszystkich innych organów administracji państwowej, sporządzanie projektu budżetu i innych planów fnansowych państwa, zapewnianie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa. Przykładem uchwały samoistnej może być uchwała Rady Ministrów z 31 lipca I 992 r. w sprawie Komitetu Społecznego Rady Ministrów (M.P. Nr 25, poz. 178).

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje uchwały na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Upoważniła ją do tego ustawa z 15 października 1992 r. o zmianie Konstytucji RP (Dz.U. z I993 r., Nr 7, poz. 33). Uchwały Krajowej Rady śą więc uchwałami normatywnymi i wykonawczymi. Odpowiadają one zatem tym samym wymogom, co uchwały wykonawcze Rady Ministrów, o których była mowa wyżej.

Rady gminne wydają uchwały na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 15, poz. 95 z późn. zm.). Także te uchwały mogą mieć charakter normatywny i nienormatywny. O tych pierwszych wyraźnie mówi rozdział pt. "Przepisy gminne". Uchwały norzz*atywne mogą zawierać przepisy powszechnie obowiązujące lub ustrojowe i organizacyjno-techniczne. Przepisy powszechnie obowiązujące mogą być typowymi przepisami wykonawczymi podporządkowanymi ustawom albo przepisami porządkowymi. Uchwały zawierające przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, zaś uchwały zawierające przepisy porządkowe - na podstawie upoważnienia do ich wydawania, zamieszczonego w samej ustawie o samorządzie terytorialnym (por. art. 40 ust.3), i pod warunkiem, iż jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego; oraz tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Podobnie jak w przypadku rozporządzeń porządkowych wydawanych przez wojewodów, także uchwały gminne zawierające przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Przepisy ustrojowe i techniczno-organizacyjne są wydane na podstawie odpowiedniego przepisu zamieszczonego w ustawie o samorządzie terytorial

27

nym. Mogą one jednak regulować tylko zagadnienia określone w tej ustawie, tzn.: - wewnętrzny ustrój gminy oraz sołectwa lub dzielnicy (osiedla), - organizację urzędu i instytucji gminnych, - sposób zarządu mieniem gminnym,

- zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenia w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej.

3. Procedura i technika prawodawcza

Proces stanowienia ustawy rozpoczyna się z chwilą złożenia przez uprawniony podmiot na ręce Marszałka Sejmu projektu ustawy wraz z pismem wskazującym przedstawiciela wnioskodawcy, upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem.

Projekt ustawy może wnieść podmiot, któremu przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie jest to: 1) grupa 15 posłów, 2) Senat, 3) Prezydent, 4) Rada Ministrów.

Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mogą korzystać z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Do zadań pierwszego Biura należy bowiem między innymi: 1) obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególności przygotowanie propozycji poprawek legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz sporządzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach; 2) sporządzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu; 3) opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej, procedury legislacyjnej i tworzenia prawa. Natomiast do zadań drugiego Biura należy między innymi: 1) prowadzenie badań w zakresie budżetu państwa i przewidywanych skutków fnansowych projektowanych ustaw, skutków stosowania prawa; 2) udzielanie konsultacji posłom; 3) sporządzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywanie.

Rada Ministrów przy opracowywaniu projektu ustawy korzysta z reguł określonych w uchwale Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310). Zasady takie po raz pierwszy ujęte zostały w jeden akt prawny w 1939 r. W 1960 r. zostały one zaadaptowane do ówczesnych warunków ustrojowych i opublikowane jako załącznik do zarządzenia Prezesa RM z 9 grudnia 1961 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", z poleceniem ich stosowania przy opracowywaniu projektów ustaw i dekretów oraz aktów wykonawczych: rozporządzeń, normatywnych uchwał Rządu oraz normatywnych zarządzeń Prezesa RM i ministrów.

28

Zasady przyjęte w 1991 r. mają być stosowane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów przy opracowywaniu i rozpatrywaniu wszystkich projektów aktów normatywnych, z wyjątkiem projektów aktów tzw. prawa miejscowego. Zatem w porównaniu do poprzednich zasad mają być one wykorzystywane także przy opracowywaniu i rozpatrywaniu projektów aktów wykonawczych centralnych organów administracji państwowej.

Przyjęte w ww. uchwale Rady Ministrów "zasady techniki prawodawczej" nie wiążą prawnie ani Sejmu i Senatu, ani Prezydenta, a także organów gminy. W piśmiennictwie postuluje się jednak, aby organy te zobowiązały projektodawców i swoje służby prawne do odpowiedniego ich stosowania i przestrzegania. Byłoby jednak pożądane, aby organy te wypracowały dla swoich potrzeb własne zasady, odpowiednie do ich statusu oraz przepisów regulujących ich działalność w zakresie prawodawstwa. Sądzić należy, że takie odrębne zasady byłyby użyteczne nawet po uchwaleniu ustawy o tworzeniu prawa, nad opracowaniem której od dawna prowadzone są prace w różnych ośrodkach (zob. np. projekt ustawy zamieszczony w książce J. Wróblewskiego Zasady tworzeniaprawa, Warszawa 1989, s. 165, 177).

Omawiane zasady techniki legislacyjnej mają przede wszystkim zapewnić poprawną i jednolitą redakcję tekstu ustawy i aktu wykonawczego, a w konsekwencji umożliwić ich odczytanie nawet przez osoby nie przygotowane zawodowo do interpretowania przepisów prawnych. Dlatego też zasady te kładą szczególny nacisk na strukturę aktu i formę zamieszczonych w niej przepisów, język oraz sposób ustalania znaczenia terminów i pojęć. Zwraca się więc w szczególności uwagę na sposób oznaczenia ustawy, podział przepisów merytorycznych na ogólne i szczególne, wyróżnienie i oddzielenie od siebie przepisów o zmianie przepisów obowiązujących, przepisów przejściowych i dostosowawczych, przepisów o wejściu w życie ustawy oraz o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy.

Ponadto omawiane zasady zawierają dyrektywy, których zastosowanie może przyczynić się w istotny sposób do poprawy spójności i niesprzeczności norm prawnych, a więc do podniesienia jakości prawa w ogóle. Temu celowi służą na przykład postanowienia dotyczące treści przepisów przejściowych i dostosowawczych, w szczególności vacatio legis, mocy wstecznej oraz reguł kolizyjnych.

Organizację prac oraz postępowanie w sprawach związanych z opracowywaniem, uzgadnianiem i rozpatrywaniem projektów aktów normatywnych w Urzędzie Rady Ministrów i w ministerstwach reguluje uchwała RM z 12 lutego 1991 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów (M.P. Nr 7, poz. 47).

Zasady opracowywania i tryb wydawania rozporządzeń przez wojewodę, a także ich ogłaszania reguluje przytoczona wyżej ustawa z 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz przepisy wykonawcze wydane przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie.

29

Natomiast zasady i postępowanie legislacyjne organów grniny reguluje ustawa z 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Szczegółowy tryb opracowywa- nia i rozpatrywania projektów aktów prawa miejscowego może być uregulo- wany także w statucie gmin lub w drodze uchwały rady gminy.

Literatura

J. Boć (red.); Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 48-68.

W. Dawidowicz: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 15-37.

R. Piotrowski: Spór o model tworzenia prawa, Warszawa 1988.

Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1992, rozdz. I, II, VI.

J. Wróblewski: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989.

S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM 1993.

Rozdział III

PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

l. Aparat administracyjny

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji państwowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz, w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa, w zakresie, w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonują administrację publiczną, możemy je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy bowiem wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie.

Jak widzimy, aparat administracyjny tworzą jednostki o różnym charakterze. Zadania administracji państwowej muszą być bowiem rozłożone na różne jednostki organizacyjne. Potrzeba podziału wynika z szeregu przyczyn, z których wymienimy najważniejsze.

P r z y c z y n y fu n k cj o n a I n e - do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, zaś sprawami obronności kraju - wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania niż w sprawach obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne organy dla spraw zdrowia i obronności kraju. To samo odnosi się do innych dziedzin.

31

P r z y c z y n y t e r y t o r i a 1 n e - różne zadania muszą być wykonywane dla różnego obszaru. I tak decyzje o pozwoleniu na budowę domków jednorodzinnych, aby były prawidłowe, muszą zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce przyszłej budowy i nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej muszą zapadać na znacznie wyższym szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać.

P r z y c z y n y o r g a n i z a c y j n e - w zależności od zadań organu różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej, powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności, aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ zajmujący się kontrolą powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma być efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju (np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu, jeżeli nie całkowicie, pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).

P r z y c z y n y fi n a n s o w e - każde państwo dąży do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego też wprowadza się posunięcia koncentrujące kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a czasami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom niepaństwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.

Wymienione, a także i inne przyczyny powodują, że aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np. sądów. Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym poświęcony jest niniejszy rozdział. Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się często mianem podmiotów działalności administracyjnej czy podmiotów administracji. Ponieważ w grupie tej dominują jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem w dalszym ciągu będziemy posługiwać się pojęciem organu administracji dla oznaczenia każdego podmiotu administracji.

2. Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo

Pojęcia wymienione w powyższym tytule dotyczą stosunków wewnątrz aparatu aministracyjnego, a także stosunków między tym aparatem a obywatelami i innymi podmiotami. Pojęcia te, choć często używane w tekstach aktów prawnych, są zaczerpnięte z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu. Tam też należy szukać ich wyjaśnienia. Są to jednak pojęcia mało precyzyjne, ustawodawca używa ich w odmiennych znaczeniach w różnych

32

aktach normatywnych. Z reguły ustawodawca nie ogranicza się jednak do określenia, że dany organ kontroluje, nadzoruje, kieruje czy koordynuje. Przepisy wskazują jednocześnie, jakie czynności organ może podejmować w ramach sprawowanej kontroli czy nadzoru bądź kierownictwa. Na podstawie analizy tych przepisów można w przybliżeniu ustalić znaczenie omawianych terminów.

I tak pojęcie k o n t r o 1 i jest używane dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Organ wyposażony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych, w celu uniknięcia strat - prawo wydawania poleceń (zwanych często zarządzeniami doraźnymi) ńatychmiastowego usunięcia nieprawidłowości. Zasadniczo jednak organ kontrolujący przedstawia tylko wyniki kontroli, wraz z wypływającymi z tego wnioskami, organowi wyższego stopnia nad organem czy instytucją, w której przeprowadzono kontrolę. Zamiast terminu "kontrola" czasami przepisy używają pojęcia "lustracja".

Natomiast termin n a d z ó r jest używany najczęściej dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany dla oznaczenia kierownictwa lub kontroli.

Termin k o o r d y n a c j a bywa używany dla określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio podporządkowane. Organ koordynujący ma jednak stale możliwość oddziaływania na instytucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek. Są to jednak jednostki bądź podległe innym organom, bądź ze swego założenia działające samodzielnie.

Najszersze uprawnienia kryją się w terminie k i e r o w n i c t w o. Organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje.

W zależności od tego, czy stosunki między organami są oparte na kierownictwie, koordynacji, nadzorze lub kontroli, różnie kształtuje się ich odpowiedzialność. Jeżeli dany organ jest wyłącznie organem kontrolującym, nie odpowiada on za pracę jednostek kontrolowanych, a wyłącznie za prawidłowość czynności kontrolnych. Organ koordynujący odpowiada za efekty działalności koordynacyjnej, natomiast jego odpowiedzialność za działalność jednostek koordynowanych ogranicza się do zakresu, w jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność. W przypadku organu kierowniczego

- ponosi on pełną odpowiedzialność za postępowanie organów czy instytucji

3 - Polskie prawo administracyjne 33

kierowanych. Natomiast organ nadzorujący ponosi również odpowiedzialność za postępowanie organów nadzorowanych - ale tylko w zakresie spraw, które nadzoruje. Wynika to z faktu, że dopuszczalny zakres oddziaływania wzajemnie determinuje zakres odpowiedzialności organu oddziałującego. Niemożliwei jest bowiem ponoszenie odpowiedzialności za postępowanie jednostki, na które nie ma się możliwości wpływania.

Oczywiście, omawiane pojęcia nie wykluczają się wzajemnie. Z organizacyjnego punktu widzenia kierownictwo obejmuje nadzór, kontrolę i koordynację działań jednostek kierowanych. Podobnie organ sprawujący nadzór musi być wyposażony w uprawnienia do kontroli postępowania jednostek kontrolowanych.

Z reguły przepisy określają, jakimi kompetencjami dysponuje organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący. Przepisy określają też cele sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji. Wówczas organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący może stosować tylko te środki oddziaływania, jakie przyznały mu przepisy, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Organ nie może sobie uzurpować dysponowania środkami oddziaływania, które nie są mu przyznane, nawet jeżeli byłyby one łagodniejsze, a bardziej skuteczne. Nie jest tu dopuszczalne rozumowanie, że jeżeli przepisy przyznają środek ostrzejszy, to można zastosować i łagodniejszy.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przepisy stwierdzają, że jeden z organów "koordynuje" lub "nadzoruje" inną jednostkę bez określenia jednak, jakie środki temu organowi przyshzgują. W takich przypadkach może on stosować tylko środki niewładcze. Jednak jednostka nadzorowana czy koordynowana powinna powstrzymać się od działań, które uniemożliwiałyby temu organowi wykonanie nakazu ustawowego. Przez działanie rozumiemy tu także bezczynność, np. niedostarczenie żądanych materiałów niezbędnych do koordynacji.

3. Decentralizacja i centralizacja administracji

Pojęcie decentralizacji i będące jego przeciwstawieniem pojęcie centralizacji dotyczą struktury aparatu administracyjnego, a konkretnie stosunków między organami wyższego i niższego stopnia, np. stosunków między Prezesem Rady Ministrów a wojewodami, między wojewodami a organami samorządu terytorialnego. Odnoszą się one do wieloszczeblowej struktury aparatu administracyjnego. Taka organizacja aparatu administracyjnego jest regułą we współczesnych państwach.

Przez d e c e n t r a 1 i z a c j ę rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

Hierarchiczne podporządkowanieoznaczatakązależnośćorganu niższego od organu wyższego, w którym organ wyższy ma prawo

34

kierowania pracą organu niższego przy pomocy poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistyczne systemy organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym, np. radę gminy.

W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane przez organ niższy tylko w przypadkach określonych prżepisami prawa. Nadzoruje on działalność organu niższego, lecz nie kieruje nim.

Aby można było mówić o decentralizacji, konieczne jest spełnienie pewnych warunków. Zasadnicze warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są to: posiadanie przez organ niższy własnych kompetencji i brak hierarchicznego podporządkowania. Obok nich występują jednak i dalsze. Takim warunkiem jest faktyczna samodzielność organu niższego stopnia. Musi to być przede wszystkim samodzielność fnansowa. Organ zdecentralizowany musi posiadać własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydować o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych. Organ uzależniony od dotacji organu wyższego stopnia popada w zależność, która właściwie podkreśla sens decentralizacji. Przyznanie bądź odmowa przyznania środków fnansowych może być bowiem uzależniona od spełnienia przez niego różnorakich żądań organów wyższego stopnia. W ten sposób samodzielność organu zdecentralizowanego może stać się iluzoryczna.

Wyjaśnienia wymaga rozróżnienie decentralizacji od a u t o n o m i i. Ta ostatnia polega na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium państwa kompetencji do s t a n o w i e n i a przepisów prawa rangi ustawowej w szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Natomiast pojęcie decentralizacji dotyczy nie tyle stanowienia prawa, co jego w y k o n y w a n i a. Trzeba jednak zauważyć, że granica między pojęciem decentralizacji a autonomią nie jest wyraźnie wyznaczona, niektórzy za autonomiczny uważają samorząd o wielkich kompetencjach, czyli jedną z form decentralizacji. W polskiej nauce prawa administracyjnego z reguły nie posługujemy się pojęciem autonomii, jest ona obecnie pojęciem prawa konstytucyjnego, używanym przy omawianiu ustrojów niektórych państw obcych.

Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową. D ec e n t r a 1 i z a c j a t e r y t o r i a I n a polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych; który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane. Typowym przykładem decentralizacji terytorialnej jest s a m o r z ą d t e r y t o r i a 1 n y.

3* 35

Natomiast d e c e n t r a 1 i z a cj a r z e c z o w a polega na powierzeniu sa modzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzani określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy cz powierzenie szeregu zadań z dziedziny nauki Polskiej Akademii Nauk prze ustawę o PAN.

W literaturze, szczególnie starszej, podkreślane jest znaczenie posiadani o s o b o w o ś c i p r a w n e j przez organy zdecentralizowane (ewentualni przez jednostki, którymi zarządzają te organy, np. gminy, zakłady). Obecnie kwestia posiadania osobowości prawnej ma znaczenie tylko w sferze prawa cywilnego, natomiast w sferze prawa administracyjnego jej znaczenie jest coi najwyżej drugorzędne. Nie znaczy to jednak, że nie należy doceniać znaczenia posiadania osobowości prawnej dla samodzielności organów administracji. Osobowość prawna pozwala bowiem na zaciąganie zobowiązań we własnynt imieniu, a nie w imieniu Skarbu Państwa. Ułatwia to znacznie działanie organu w sferze stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie zwiększa w pewnym stopniu samodzielność. Nie bez znaczenia jest również możliwość regulowania swoich stosunków majątkowych z innymi podmiotami państwowymi w drodze umów. Nie byłoby to możliwe bez posiadania osobowości prawnej, bo wtedy organy występują w imieniu Skarbu Państwa. A zatem gdyby nie osobowość prawna, Skarb Państwa zawierałby umowę sam ze sobą. Stąd też doktryna zaleca wyposażenie organów zdecentralizowanych w osobowość prawną.

C e n t r a 1 i z a cj a jest przeciwieństwem decentralizacji. Przez centralizację rozumiemy taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Innymi słowy, centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego stopnia i ścisłe ich uzależnienie od organów nadrzędnych. Centralizacja nie musi natomiast oznaczać skupienia kompetencji w organach centralnych. Większość kompetencji w systemie administracji scentralizowanej może spoczywać na organach terenowych. Jeżeli jednak organy te są ściśle podporządkowane organom centralnym, to mamy do czynienia z centralizacją.

Brak samodzielności organów niższego stopnia wyraża się z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzgdnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organu niższego w zakresie stosunku pracy. Praktycznie wyraża się to w prawie powoływania i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia. Z drugiej strony organ niższego stopnia nie ma zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania decyzji. Organ wyższego stopnia może wpływać na działalność organu stopnia niższego przy pomocy poleceń, instrukcji, wytycznych i innych tym podobnych aktów kierowania. O stosunku organu wyższego do niższego w ramach administracji scentralizowanej przepisy mówią czasami, że "kieruje on pracą organów podporządkowanych"; często przepisy nie zawierają tak wyraźnego odbicia centralizacji, jednak z ich całokształtu wynika daleko idąca zależność organów niższych od wyższych.

36

W ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska skupiania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach nielicznej grupy organów nazywamy k o n c e n t r a c j ą. Natomiast przenoszenie kompetencji na większą liczbę organów określa się mianem d e k o ncentracji.

Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi zasadnicza różnica. Pojęcie d e k o n c e n t r a cj i dotyczy tylko kwestii skupienia bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych. Natomiast pojęcie decentralizacji, jak już była mowa, dotyczy nie tyle kwestii rozmieszczenia kompetencji, co stosunków między organami niższego i wyższego stopnia.

Rozkładanie kompetencji organu centralnego na organy terenowe oznacza, że zachodzi proces dekoncentracji. Może on przerodzić się w proces decentralizacji, jeżeli organy niższego stopnia będą posiadały taki stopień niezależności od organów wyższego stopnia, który pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z administracją zdecentralizowaną.

W administracji zdecentralizowanej praktycznie zawsze organy terenowe posiadają własne kompetencje, stąd też decentralizacja administracji niejako zakłada zdekoncentrowanie administracji. Dlatego też o dekoncentracji i koncentracji mówimy tylko w ramach administracji scentralizowanej.

Wyróżnia się dwa rodzaje dekoncentracji: rzeczową i terytorialną. Przez d e k o n c e n t r a c j ę r z e c z o w ą rozumie się rozkładanie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla. Natomiast d e k o nc e n t r a c j a t e r y t o r i a 1 n a polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe.

4. Samorząd

Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Jak to już wcześniej podnosiliśmy, samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie formą najważniejszą, tak że w niektórych systemach prawnych pojęcia decentralizacji i samorządu traktowane są jako synonimy.

Samorząd w ujęciu tradycyjnym. Spośród wielu definicji samorządu najszerzej akceptowana wydaje się być następująca: samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne (korporacje).

Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji państwowej, lecz grupom osób wyposażonych w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup z zasady jest przymusowe i często

37

następuje niejako automatycznie, z chwilą nabycia uprawnień do wykonywania pewnego zawodu, zamieszkania na pewnym terenie itd.

Wykonywanie administracji publicznej polega na tym, że grupa posiad kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompeten cje wynikają z przepisów Konstytucji i ustaw dotyczących organizacji samo* rządu. Kompetencje te grupa realizuje przede wszystkim wobec swoich człon-; ków, może je też wykonywać w stosunku do innych osób, np. osób przebywa* jących przejazdem na terenie gminy.

Niektórzy autorzy twierdzą, że kompetencje samorządu dotyczą sferyů administracji państwowej. Większość autorów przeciwstawia jednak samorząd państwu, uważając samorząd za odrębny podmiot władztwa, i określa działania samorządu mianem administracji publicznej*. W tym ujęciu w pojęciu administracji publicznej mieści się zarówno administracja wykonywana przez państwo i jego organy (administracja państwowa), jak i administracja wykonywana przez samorząd.

To przeciwstawienie samorządu państwu w niektórych systemach prawnych idzie bardzo daleko. Mówi się, że samorząd stanowi odrębną władzę municypalną (pouvoir municipal), że jest to czwarta władza w państwie, obok władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Przeciwstawianie samorządu państwu nie oznacza jednak zupełnej niezależności samorządu od państwa. Przeciwnie, samorząd działa pod rozbudowanym nadzorem organów państwa. Jednak przeciwstawienie to, łącznie z faktem posiadania przez organizacje samorządowe osobowości prawnej, pozwala na proceduralne zabezpieczenie przestrzegania prawa w stosunkach samorządu z organami państwa. Po pierwsze, samorząd może zaskarżać dotyczące go decyzje organów państwa, tak jak mogą to czynić obywatele. Co więcej, w stosunkach cywilnoprawnych z państwem dopuszczalna jest droga sądowa. Nie byłoby to możliwe, gdyby samorząd nie miał osobowości prawnej i był traktowany jako organ państwa. Tak więc to rozwiązanie przynosi niewątpliwie korzyści. Z drugiej strony, nadzór organów państwa gwarantuje przestrzeganie prawa przez samorząd oraz promocję interesów ogólnopaństwowych w stosunku do lokalnych.

Można wyróżnić szereg rodzajów tak rozumianego samorządu. Generalnie samorząd dzieli się na t e r y t o r i a I n y (zwany czasami powszechnym lub komunalnym) i specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wyróżnić przykładowo samorząd zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy. We wszystkich wymienionych przypadkach samorządu specjalnego wykonywanie administracji powierzone jest przymusowym zrzeszeniom osób trudniących się pewnym zawodem czy prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej.

W przedstawionym znaczeniu samorząd w Polsce istnieje w ograniczonym stopniu jako samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy pewnych grup zawodowych, jak np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy.

Samorząd rzemieślniczy, jako rodzaj samorządu gospodarczego, mający najstarszą tradycję sięgającą średniowiecza, dzisiaj odgrywa już stosunkowo

38

niewielką rolę. Wynika to z faktu, że ten samorząd wykonywał uprawnienia w zakresie kształcenia zawodowego, dopuszczania do określonych zawodów i nadzoru nad wykonywaniem tych zawodów. Dzisiaj pojęcie działalności gospodarczej w tradycyjnych rzemiosłach nie wymaga legitymowania się dyplomem mistrzowskim lub czeladniczym, a dyplomy wydawane przez samorząd rzemieślniczy coraz częściej zastępują świadectwa ukończenia odpowiednich szkół. Stąd też zmniejszanie się roli samorządu rzemieślniczego. Nadal jednak wykonywanie pewnych funkcji wymaga uzyskania odpowiednich uprawnień, do czego warunkiem może być posiadanie dyplomu mistrzowskiego lub świadectwa czeladniczego. Taka sytuacja istnieje np. w zakresie wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, np. kierowania robotami budowlanymi.

Samorząd rzemieślniczy, będący samorządem gospodarczym, reguluje ustawa z 1989 r. o rzemiośle (Dz.U. Nr 7, poz. 92). Organizacjami samorządu rzemieślniczego są cechy (skupiające rzemieślników określonego zawodu na określonym terenie), izby rzemieślnicze i Związek Rzemiosła Polskiego. Ustawa wymienia także spółdzielnie rzemieślnicze jako organizacje samorządu rzemieślniczego. Członkostwo w organizacjach samorządu rzemieślniczego jest dzisiaj dobrowolne, a z uprawnień publicznoprawnych organizacji tego samorządu izby rzemieślnicze zachowały prawo przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych i wydawania świadectw i dyplomów opatrywanych pieczęcią z godłem Państwa.

Inną formą samorządu gospodarczego są izby gospodarcze. Podobnie jak organizacje samorządu rzemieślniczego, członkostwo izb gospodarczych jest dobrowolne. Przepisy ustawy o izbach gospodarczych (Dz.U. z 1989 r. Nr 35, poz. 195; zm. Dz.U z 1992 r. Nr 75, poz. 368), choć określają izby jako organizacje samorządu gospodarczego, nie przyznają im żadnych konkretnych uprawnień, lecz tylko przewid.ują, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może powierzyć konkretnej izbie wykonywanie niektórych zadań zastrzeżonych dla administracji państwowej.

Zarówno izby gospodarcze, jak i organizacje samorządu rzemieślniczego utraciły większość cech typowych samorządów, stając się bardziej dobrowolnymi zrzeszeniami wykonującymi pewne funkcje administracji publicznej.

Natomiast istniejące samorządy zawodowe zachowały wszelkie cechy właściwe samorządom. Takim najstarszym, działającym niemal nieprzerwanie jest samorząd adwokacki.

Ustawa - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 1982 r. Nr 16, poz. 124 z późn. zm.) stwierdza, że adwokaturę stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich. Jednak adwokatura jako taka nie ma osobowości prawnej. Mają ją natomiast jednostki organizacyjne adwokatury, którymi są izby adwokackie oraz coraz rzadziej występujące zespoły adwokackie. Osobowość prawną posiada również Naczelna Rada Adwokacka. Organy adwokatury mają szeroki zakres uprawnień w zakresie prawa wykonywania zawodu adwokata,

39

a także sposobu jego wykonywania. Przynależność do samorządu jest dla adwokata obowiązkowa.

Oprócz samorządu zawodowego adwokatów występuje podobnie zorganizowany samorząd radców prawnych, którego byt reguluje ustawa o radcach prawnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.).

Wśród innych jeszcze samorządów zawodowych można wymienić: samorząd lekarski (ustawa z 1989 r. o izbach lekarskich - Dz.U. Nr 30* poz. 158 z późn. zm.), samorząd pielęgniarek i położnych, regulowany ustawą z 1991 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 178), samorząd aptekarski, regulowany ustawą o izbach aptekarskich z 1991 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 179), samorząd maklerów, regulowany ustawą - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r. Nr 4, poz. 1* z późn. zm.), samorząd biegłych rewidentów (ustawa o badaniu i ogłaszaniu sprawozdań finansowych oraz biegłych rewidentach i ich samorządzie - Dz.U. z 1991 r. Nr 111, poz. 480 z późn. zm.). Przynależność osób wykonujących określony zawód do wszystkich wymienionych rodzajów samorządu zawodowego jest obowiązkowa. Samorządy te odgrywają istotną rolę w dopuszczaniu chętnych do wykonywania określonego zawodu oraz nadzorują sposób wykonywania zawodu, dysponując szeregiem uprawnień władczych.

E w o 1 u cj a p oj ę c i a s a m o r z ą d u. W okresie powojennym pojęcie samorządu w Polsce przeszło znaczną ewolucję. Na przełomie lat czterdziestych i pięćdziesiątych zlikwidowano samorząd terytorialny, a także większość innych samorządów, jeżeli były one reaktywowane po zakończeniu wojny. W pierwszej połowie lat pięćdziesiątych pojęcia tego nie używano w stosunku do administracji, jako że uważano, iż pojęcie to jest nierozerwalnie związane z ustrojem państw kapitalistycznych. Renesans pojęcia samorządu nastąpił po 1956 r. Przy tym szczególnie modne było poshzgiwanie się tym pojęciem w początkach lat sześćdziesiątych, w sensie nie tyle prawnym, co politycznym, dla podkreślenia samodzielności pewnych organizacji, które z samorządem w sensie prawnym niewiele miały wspólnego. W ten sposób mówiono o samorządzie spółdzielczym dla określenia organów kierujących spółdzielnią, mimo że nie wykonywały one żadnych funkcji administracyjnych.

Ale również w tekstach prawnych zaczęto używać terminu "samorząd" w szerszym znaczeniu niż to czyniono przed 1950 r. Przykładem może tu być określenie form udziału załogi w kierowaniu przedsiębiorstwem mianem samorządu robotniczego, a później samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego.

Zestawienie tradycyjnego rozumienia pojęcia samorządu z samorządem załogi, mieszkańców itd. wskazuje, że termin "samorząd" jest rozumiany tu już zupełnie inaczej. Ani bowiem załoga przedsiębiorstwa, ani grupa mieszkańców zamieszkałych na terenie jednego osiedla czy domu nie tworzą żadnej osoby prawnej. Pojęcie samorządu jest tu używane dla określenia współudziału obywateli w wykonywaniu pewnych funkcji o znaczeniu dla danej społeczności. Dotyczy to zwłaszcza przypadków organów, w których funkcje wyko40

nywane są społecznie przez wybieralnych członków lokalnej społeczności, a nie zawodowo.

To szersze rozumienie samorządu skłoniło niektórych do poszukiwania nowych defnicji. Uważa się, że samorząd występuje wówczas, gdy określona grupa społeczna ma możliwość wyłaniania własnych organów przedstawicielskich oraz gdy organy wyłonione przez tę grupę wykonują zadania administracji publicznej. Takie rozumienie pojęcia samorządu jest znacznie szersze od tradycyjnego rozumienia tego terminu.

Należy zauważyć, że spotykamy również takie pojęcia jak "samorządność" czy "organizacja samorządna". Te określenia służą zwykle podkreśleniu samodzielności pewnej instytucji. Natomiast często nie mają one nic wspólnego z istotą samorządu, jako że instytucje te mogą nie wykonywać żadnych funkcji ze sfery administracji publicznej i nie wchodzić w skład aparatu administracyjnego państwa.

Niezależnie od tego, jak pojęcie samorządu jest użyte, świadczy ono, że jednostka organizacyjna określona mianem samorządu czy organem samorządu jest jednostką zdecentralizowaną. Oznacza to w szczególności, że w stosunku do takiej jednostki czy organu nie może mieć miejsca hierarchiczne podporządkowanie organowi wyższego stopnia, a tylko nadzór w formach typowych dla administracji zdecentralizowanej.

Również określenie organizacji czy instytucji mianem samorządnej oznacza, że jest to jednostka samodzielna i wszelkie uprawnienia nadzorcze w stosunku do niej muszą się opierać na wyraźnym przepisie ustawy. Wykluczone jest kierowanie taką jednostką przez organy administracji.

5. Rodzaje jednostek organizacyjnych

w systemie administracji publicznej

a. Organ państwowy i organ administracji państwowej

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej, ewentualnie walne zgromadzenie i inne organy. Wolę przedsiębiorstwa państwowego wyraża jego dyrektor, rada pracownicza itd. W imieniu podmiotu, którym jest państwo, działają również jego organy. W imieniu gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają organy gminy (rada gminy, zarząd, wójt).

Organ danej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.

Przez kilkadziesiąt lat pojęcie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak

41

było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej (były to Sejm, Rada Państwa i rady narodowe) oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli) i prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej - były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W defnicjach organu administracji formułowanych przed 1990 r. podkreślano, że organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji, czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa.

Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał sig ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych. Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd pojęcie to stało sig jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła sig radykalnie w 1990 r., kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administrację rządową przeciwstawiano zdecentralizowanej strukturze władz (zwanych też organami) gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 r. tzw. Małej konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 84, poz. 426). Mała konstytucja posługuje sig zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej, administracji rządowej itd. Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem "organ administracji państwowej". W doktrynie, podobnie jak w ustawodawstwie, powstało też pewne zamieszanie terminologiczne i upłynie zapewne kilka lat, zanim ukształtuje się jednolita nowa siatka pojęciowa. W tym czasie trwać będzie stan, kiedy pewne terminy, a szczególnie termin "organ administracji państwowej", będą używane w różnych znaczeniach, przede wszystkim w zależności od tego, czy dana wypowiedź bądź tekst aktu powstały przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego, czy też po tym fakcie.

Spróbujemy jednak nieco uporządkować ten obraz.

Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie sig wewnętrzną jednostkg organizacyjną danego podmiotu prawa, która wyposażona jest w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego

42

podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia (kompetencje) do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działającego nie jako podmiot prawa prywatnego, lecz jako podmiot prawa publicznego.

O r g a n e m p a ń s t w a będzie każda jednostka organizacyjna państwa mająca uprawnienie do wyrażania woli tego państwa, czego wyrazem jest przyznanie danej jednostce administracyjnej określonych kompet-encji.

Organem administracji państwowej będzie organ państwa zajmujący się bezpośrednim wykonaniem funkcji administracyjnej państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcję administracyjną państwa można łatwo wyodrębnić drogą eliminacji. Jest to bowiem to, co pozostanie z całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości).

Organy administracji państwowej można też ujmować od strony podmiotowej - są to te organy państwowe, które należą do sfery oddziaływania władzy wykonawczej, a więc wszystkie organy, jakie pozostaną po odjgciu organów ustawodawczych i sądów. Przy czym Prezydent RP, choć należy do władzy wykonawczej, nie jest traktowany jako organ administracji państwowej z racji szczególnych funkcji, jakie Mała konstytucja przyznaje Prezydentowi. Natomiast Rada Ministrów uważana jest za organ administracji państwowej. Konstytucja z 1952 r. określała Radę Ministrów jako "naczelny wykonawczy i zarządzający organ administracji państwowej". Mała konstytucja nie powtarza już tego terminu, natomiast przepisy wydane po roku 1990 wprowadzają tu nieco inne terminy na określenie organów administracji państwowej, zastępując słowo "państwowej" słowem "rządowej". W ten sposób Mała konstytucja mówi, że "Rada Ministrów kieruje całością administracji rządowej".

Termin "organ administracji państwowej", czy też "organ administracji rządowej" może być przeciwstawiany terminom "organ gminy", "organ samorządu terytorialnego" dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej (rządowej) od samorządu terytorialnego.

Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 r. używają terminu "organ administracji państwowej" dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postgpowania administracyjnego, choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: "Ilekroć

43