Rozdział XVII
KONTROLA ADMINISTRACJI
l. Charakterystyka kontroli administracji
Ogólnie mówiąc, kontrola to porównywanie tego, co jest, z tym, co być powinno. Celem kontroli jest więc ustalenie, czy przewidziany stan został urzeczywistniony. Aby można to uczynić, trzeba zbadać stan istniejący oraz znać stan postulowany. Tam gdzie kontrola będzie elementem szerzej rozumianego działania (kierowania, nadzoru), będzie ona nadto polegać na wyjaśnieniu przyczyn nieurzeczywistnienia stanu postulowanego oraz podaniu sposobu jego urzeczywistnienia, a także środków zapewniających skuteczną realizację stanu postulowanego w przyszłości.
Kontrola administracji polega na badaniu jej stanu organizacyjnego oraz zachowania się (działania lub niedziałania) ze względu na określone kryteria. Przedmiotem kontroli może tu więc być zarówno struktura organizacyjna administracji, jak i jej działalność. Zależnie od przedmiotu jest ona prowadzona z różnych punktów widzenia. Strukturę organizacyjną bada się pod kątem racjonalnej organizacji pracy administracji państwowej, zasad budowania administracji, zgodności z przepisami ustrojowymi itp. Działalność administracji bada się zaś głównie z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem lub polityką państwa, celowości, rzetelności, zasad sprawiedliwości społecznej itp. Sposób przeprowadzania kontroli, jej zakres, a także obowiązki i prawa kontrolowanego (jego sytuację prawną) określają przepisy prawa z różnym stopniem szczegółowości. Również następstwa prawne, rzutujące na skuteczność kontroli, są rozmaicie określane w przepisach prawnych.
Do kontroli administracji państwowej mogą być powołane podmioty usytuowane na zewnątrz administracji państwowej oraz znajdujące się wewnątrz tej administracji. W pierwszym przypadku mówi się o kontroli zewnętrznej administracji, w drugim - o kontroli wewnętrznej.
354
K o n t r o I ę z e w n ę t r z n ą wykonują osoby fzyczne i prawne oraz inne jednostki organizacyjne, niepaństwowe i państwowe. Wśród tych ostatnich są też organy państwowe; dla niektórych z nich kontrola jest działalnością podstawową, np. dla NIK. Osoby fizyczne oraz organizacje społeczne wykonują kontrolę na podstawie uznanego zwyczaju lub przepisów prawnych. Pozostałe jednostki organizacyjne, w tym szczególnie organy państwowe, przeprowadzają kontrolę administracji państwowej tylko na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez aktualne przepisy prawne.
K o n t r o 1 a w e w n ę t r z n a jest wykonywana przez pracownika, wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub inny podmiot należący do systemu jednostek organizacyjnych administracji państwowej. Kontrola wykonywana przez pracownika może mieć charakter samokontroli oraz stanowić kontrolę pracy innych pracowników. Kontrola innych pracowników może wiązać się z zajmowaniem stanowiska pracy kierowniczej w danym urzędzie (instytucji) bądź wynikać z upoważnienia zawartego w statucie (regulaminie) organizacyjnym urzędu albo z indywidualnego upoważnienia wydanego przez kierownika urzędu na podstawie przepisu prawnego. Do kontroli pracy pracowników urzędu (instytucji) może być powołana także odrębna jednostka organizacyjna tego urzędu (instytucji).
Na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w przepisach prawa ustrojowego pracownicy oraz wewnętrzna jednostka organizacyjna mogą kontrolować także pracę niższych urzędów (instytucji). Kontrola sprawowana przez inny podmiot wiąże się z reguły z ustrojową nadrzędnością tego podmiotu nad podmiotem kontrolowanym. Stanowi więc ona z zasady część jego ogólnej kompetencji do kierowania (nadzorowania) podmiotem kontrolowanym. Wyjątkowo może ona jednak wiązać się tylko z zależnością funkcjonalną. W tym wypadku kontrola będzie obejmować podmioty należące do różnych pionów organizacyjnych, a nawet działów administracji państwowej. Przykładem tej kontroli jest rewizja finansowo-księgowa, inspekcja sanitarna, ochrona środowiska, dozór techniczny.
Kontrola sprawowana przez osoby fizyczne, organizacje społeczne, a także organy państwowe, jeżeli w ich skład wchodzą przedstawiciele społeczeństwa wykonujący swoje funkcje niezawodowo, jest nazywana k o n t r o 1 ą s p o ł ec z n ą. Patrząc od strony społeczeństwa, kontrola ta może zatem być bezpośrednia albo pośrednia. W tym ostatnim przypadku będzie ona wykonywana za pośrednictwem organizacji społecznych lub organów państwowych, o których była mowa przed chwilą. W literaturze przedmiotu dla określenia tego podziału używa się niekiedy nazwy: kontrola niezorganizowana i zorganizowana.
Kontrola sprawowana przez pozostałe organy państwowe i państwowe jednostki organizacyjne, a także pracownika organizacji społecznej (związkowej, społecznej, samorządowej i innej), jest nazywana k o n t r o 1 ą z a w odową.
Przedstawione podziały nie zawsze pokrywają się. Na przykład kontrola
23* 355
NIK jest zarówno kontrolą zewnętrzną, jak i zawodową, natomiast kontrola b. komitetów kontroli społecznej była kontrolą zewnętrzną, lecz społeczną. Z drugiej strony kontrola sprawowana przez etatowych pracowników b. związków zawodowych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy była zawodową i zewnętrzną, zaś kontrola sprawowana przez rady pracownicze powołane przez niektóre instytucje - społeczną i wewnętrzną.
Podział kontroli na zewnętrzną i wewnętrzną jest podziałem zasadniczym (podstawowym) dla prawa o ustroju administracji państwowej oraz nauki o organizacji pracy aparatu państwowego. Pozwala on bowiem wydzielić z kontroli w ogóle tę, która jest związana z prowadzeniem przez administrację państwową organizatorskiej i kierowniczej działalności w kierunku wewnętrznym. Natomiast podział na kontrolę społeczną i zawodową jest istotny dla prawa i postępowania administracyjnego. To prawo bowiem przede wszystkim szczegółowo określa gros stosunków między społeczeństwem a administracją. Ono też zawiera przepisy, które bliżej opisują uprawnienia społeczeństwa wobec administracji. Kiedy jednak stajemy przed zadaniem przedstawienia kontroli w ogóle, wtedy użyteczne są oba podziały. Pozwalają one bowiem różne rodzaje kontroli pogrupować zależnie od tego, co w nich jest wspólne i wyróżniające ze względu na postawione zadanie. Każda część administracji (pracownik, jednostka organizacyjna, organ) jest bowiem poddana kontroli wewnętrznej i zewnętrznej oraz społecznej i zawodowej.
2. Kontrola zewnętrzna i jej rodzaje
Zgodnie z tym, co wyżej zostało ustalone, przez kontrolę zewnętrzną należy rozumieć kontrolę sprawowaną przez podmioty usytuowane na zewnątrz administracji. Wśród tych podmiotów można wyróżnić z jednej strony osoby fizyczne i organizacje społeczne, a z drugiej strony organy państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne. Pierwszą grupę będą więc tworzyć te podmioty, które są usytuowane na zewnątrz organizacji państwowej, a drugą te, które są usytuowane wewnątrz tej organizacji, lecz nie należą do systemu podmiotów administracji państwowej. Kontrolę sprawowaną przez podmioty pierwszej grupy można nazwać niepaństwową, zaś kontrolę sprawowaną przez podmioty drugiej grupy - państwową.
a. Kontrola niepaństwowa
Nie jest ona uregulowana w przepisach prawnych w sposób pełny. Podmioty, które ją wykonują, w przeciwieństwie do organów państwowych, nie muszą działać na podstawie przepisów. Są one zobowiązane jedynie do ścisłego przestrzegania prawa. Toteż przepisy prawne w zasadzie ograniczają się tu do dania ogólnych podstaw oraz określenia trybu i formy zwracania się
356
do organów państwowych z uwagami, zarzutami, opiniami i wnioskami, a także obowiązków tych organów wobec owych wystąpień.
Przepisy prawne na ogół nie przyznają też w p r o s t tym podmiotom prawa do kontroli administracji państwowej czy aparatu państwowego w ogóle. Takie prawo trzeba wyprowadzić z przepisów ustanawiających podstawy ustroju państwa oraz przyznających im prawo do zwracania się do organów państwowych z wnioskami, skargami, odwołaniami, zażaleniami itp.
Prawo osób fzycznych do kontroli administracji państwowej wynika p o ś r e d n i o z przepisów konstytucyjnych, przyznających obywatelom prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami, a także z wprowadzonego w 1976 r. przepisu, w myśl którego o b y w a t e 1 e uczestniczą w sprawowaniu kontroli społecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi problemami rozwoju kraju oraz zgłaszają wnioski (art. 86). Przyznając bowiem obywatelom prawo zwracania się do organów państwa ze skargami i zażaleniami, Konstytucja tym samym pośrednio przyznała im prawo do porównywania tego, co jest, z tym, co być powinno, a więc do kontroli. Aby bowiem można było wystąpić ze skargą lub zażaleniem, trzeba wpierw poznać rzeczywistość, potem porównać ją ze stanem założonym lub postulowanym, np. w przepisach prawnych, w nauce o organizacji pracy, w planie gospodarczym itp. Tylko na takich przesłankach można bowiem skutecznie sformułować zarzut pod adresem organu państwowego i żądać zmiany zastanej praktyki.
Przepisy prawne natomiast dość dokładnie określają formę i tryb zwracania się osób fzycznych i organizacji społecznych do organów państwowych ze skargami i zażaleniami, odwołaniami, wnioskami itp., a więc z wszelkimi zarzutami, żądaniami i planami. Określają one też przy okazji postępowanie organu zobowiązanego do przyjęcia, rozpatrzenia i załatwienia owych wystąpień oraz wskazują warunki i sposoby ich załatwienia, zależnie od rodzaju sprawy i jej stanu prawnego. Mają one na celu bądź uruchomienie kontroli państwowej i nadzoru dla sprawdzenia ich zasadności oraz weryfkacji zaskarżonych działań, bądź urzeczywistnienie zawartych w wystąpieniach propozycji lub planów.
Przepisy prawne niekiedy powołują do kontroli określone o r g a n i z a cj e s p o ł e c z n e. Wtedy prawo kontroli jest zwykle ograniczone do pewnej dziedziny spraw, z zasady załatwianych poza postępowaniem administracyjnym i mających charakter ogólny lub techniczno-organizacyjny. Jednocześnie przepisy dokładniej determinują sam przebieg kontroli oraz określają środki mające zapewnić realizację jej wyników. Oczywiście i tutaj przepisy nie zawsze określają wyraźnie prawo do kontroli. Można i tu spotkać wiele przepisów, w których uprawnienie to jest ukryte pod innymi kompetencjami.
Przykładem są niektóre przepisy ustawy z 3I stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.), określające udział samorządu mieszkańców miast i wsi, samorządu pracowniczego oraz związków zawodowych i innych organizacji społecznych w tworzeniu warun
357
ków ochrony środowiska. Przepisy te w zasadzie nie określają wprost prawa wymienionych organizacji do kontroli, lecz przyznają im wiele innych zadań mających na celu ochronę środowiska, jak np. zgłaszanie wniosków mających na celu ochronę środowiska w działalności inwestycyjnej i eksploatacyjnej oraz zmierzających do poprawy jego stanu, współdziałanie z jednostkami gospodarki uspołecznionej w opracowaniu i realizacji programów i planów działania zmierzających do poprawy stanu środowiska, wpływanie na działalność zakładów pracy w celu zapewnienia optymalnej efektywności poczynań na rzecz ochrony środowiska. Równocześnie ten sam akt prawny stanowi, że organom wymienionych organizacji może być powierzone śprawowanie funkcji społecznych organów ochrony środowiska, wykonywanej we współdziałaniu z terenowymi organami administracji państwowej i PaństwQwą Inspekcją Ochrony Środowiska, a także tworzenie straży ochrony środowiska.
Innego przykładu dostarczają przepisy zawarte w ustawie z 8 lutego 1979 r. ojakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 2, poz. 7 z późn.zm.). Według art. 7 gminy oraz związki zawodowe przeprowadzają na rzecz ochrony konsumenta społeczną kontrolę i ocenę jakości. Nadto Rada Ministrów została upoważniona do wskazania w drodze rozporządzenia organizacji społecznych uprawnionych do przeprowadzania "zawodowej" oceny wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych. Rada Ministrów uczyniła to 3 sierpnia 1979 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 117). Do przeprowadzenia oceny jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych zostały uprawnione następujące organizacje: Naczelna Organizacja Techniczna oraz stowarzyszenia naukowo-techniczne zrzeszone w niej, Liga Kobiet, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze, Polski Związek Motorowy, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne; Stowarzyszenie Projektantów Form Przemysłowych, Związek Polskich Artystów Plastyków, Stowarzyszenie Architektów Polskich, Polskie Towarzystwo Towaroznawcze.
Ocena jakości dokonywana przez organizacje społeczne polega na analizie przydatności dla użytkownika wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych, z uwzględnieniem obowiązujących norm i przepisów szczególnych, zawartych porozumień i umów oraz opinii użytkowników. W latach 80-ych oceny jakości dokonywane w miejscu wytwarzania wyrobów, świadczenia lub wykonywania robót i obiektów budowlanych, przeprowadzane były na podstawie pisemnych upoważnień właściwej miejscowo komisji rady narodowej. Osoby, które otrzymały upoważnienie, uzyskiwały na czas przeprowadzania oceny uprawnienia kontrolera społecznego, określone w przepisach dotyczących komitetów kontroli społecznej.
Po dokonaniu kontroli organizacje społeczne miały przedstawiać przedsiębiorstwom państwowym i innym podmiotom gospodarczym, w których dokonano oceny jakości, oraz w miarę potrzeby właściwym ministrom i wojewodom, w n i o s k i w sprawie poprawy jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych, zwiększenia produkcji wyrobów o jakości odpowiadającej
358
potrzebom użytkowników lub ograniczenia produkcji wyrobów nieodpowiedniej jakości. Miały też one powiadamiać właściwe komisje rad narodowych o negatywnych zjawiskach stwierdzonych przy dokonywaniu kontroli jakości, a także w miarę potrzeby powiadamiać Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości o wynikach oceny jakości i przedstawiać w n i o s k i w sprawie norm i kryteriów oceny jakości.
Jednostki organizacyjne, w których dokonano oceny, są obowiązane do wnikliwej analizy otrzymanych ocen jakości i wykorzystywania ich w pracach na rzecz poprawy jakości oraz do udzielania organizacjom społecznym informacji o wykorzystaniu tych ocen w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania.
Za instytucję kontroli administracji państwowej, szczególnie rządowej, trzeba nadto uznać sejmik wojewódzki - wyższy organ samorządu terytorialnego. W myśl ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do jego zadań należy bowiem m.in. ocena działalności administracji rządowej w województwie, wyrażanie opinii w istotnych sprawach województwa oraz występowanie z wnioskami o uchylenie zarządzeń wojewody naruszające interesy lokalne.
b. Kontrola państwowa
Kontrolę tę sprawują przede wszystkim następujące organy i instytucje: Sejm RP, Prezydent RP, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu. Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Inspekcja Pracy, sądy powszechne i szczególne, kolegia do spraw wykroczeń.
S ej m RP, jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, uchwala ustawy, podejmuje uchwały określające podstawowe kierunki działalności państwa oraz sprawuje kontrolę nad działalnością innych organów administracji państwowej. Sposób kontroli, jej zakres itp. ustala Sejm. Niektóre ustalenia są utrwalone w regulaminie sejmowym. Konstytucja stanowi jedynie, że Sejm może powołać komisję do zbadania określonej sprawy, z prawem przesłuchiwania, w trybie kodeksu postępowania karnego, osób przez nią wezwanych.
Kontrolę mogą sprawować również poszczególni posłowie. Mogą oni zgłaszać interpelacje lub zapytania do Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków. Interpelację składa się na piśmie, a odpowiedź na nią powinna być udzielona w terminie 21 dni. W razie gdy odpowiedź na interpelację nie zadowala składającego, może on wystąpić do Marszałka Sejmu o dodatkową odpowiedź, a także o udzielenie jej na posiedzeniu Sejmu. Zapytania są zgłaszane ustnie, na każdym posiedzeniu Sejmu i wymagają one bezpośredniej odpowiedzi.
Kontrola sprawowana przez Sejm i posłów nie jest prawnie ograniczona. Z uwagi na podstawowe zadania Sejmu powinna ona jednak wiązać się przede wszystkim z problematyką weryfikacji i tworzenia ustaw, określeniem podstawowych kierunków działalności państwa oraz dotyczyć wykonania budżetu
359
i planów finansowych państwa. W praktyce zasięg i znaczenie tej kontroli zależy przede wszystkim od postawy posłów, kultury politycznej oraz układu sił społecznych.
Uprawnienia P r e z y d e n t a RP do sprawowania kontroli nad działalnością administracji państwowej wiążą się z jego funkcjami określonymi w Ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (tzw. Mała konstytucja) i ustawach szczególnych oraz z jego pozycją w systemie organów państwowych. Prezydent ma bowiem między innymi czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania umów międzynarodowych. Ma prawo wydawania rozporządzeń i zarządzeń na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, prawo ratyfikowania oraz wypowiadania umów międzynarodowych, prawo obsadzania przewidzianych w ustawach stanowisk cywilnych i wojskowych, nadawania orderów, odznaczeń i tytułów, itd.
N a j w y ż s z a I z b a K o n t r o 1 i jest organem powołanym przez Sejm do kontroli działalności administracji państwowej i gospodarczej, a także innych organizacji. W Polsce Ludowej po raz pierwszy została ona powołana ustawą konstytucyjną z 1947 r. W ten sposób ustawodawca nawiązał do zasady przyjętej w 1921 r., według której kontrolę nad całością gospodarki państwowej ma sprawować odrębny organ, niezależny od rządu, a związany organizacyjnie z władzą ustawodawczą. Praktyczną działalność NIK podjął jednak dopiero po wejściu w życie ustawy z 9 marca 1949 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 13. poz. 74). Ustawa ta określiła pozycję, ustrój oraz zakres i kryteria kontroli prowadzonej przez NIK. W roku 1952 NIK został zniesiony. W jego miejsce ustawa z 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej (Dz.U. Nr 47, poz. 316) wprowadziła urząd Ministra Kontroli Państwowej. Minister kierował kontrolą państwową. Jej podstawowym zadaniem było pomagać rządowi w kontroli realizacji narodowych planów gospodarczych i wykonywania uchwał rządu oraz czuwać nad przestrzeganiem dyscypliny państwowej, gospodarczej i finansowej. Pod koniec 1957 r. powrócono znów do koncepcji kontroli nie związanej organizacyjnie z rządem. Ustawa z 13 grudnia 1957 r. o Najwyższej Izbie Kontroli zniosła urząd Ministra Kontroli Państwowej i utworzyła NIK podległy Sejmowi. Pozycja NIK uległa jednak znów zmianie w 1976 r. Ustawa z 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 5, poz. 29) powierzyła nadzór nad NIK Prezesowi Rady Ministrów oraz zmieniła nieco zakres kontroli sprawowanej przez NIK. W tymże roku 27 marca ukazuje się nowa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 12, poz. 66). Według tej ustawy działalność NIK służy Sejmowi, Radzie Państwa i Radzie Ministrów w wypełnianiu ich funkcji. Prezes NIK jest naczelnym organem administracji państwowej, powołanym przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów, złożony w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Państwa. Terenowymi organami NIK są okrggowe urzędy kontroli, na których czele stoją dyrektorzy powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prezesa NIK. Czynności kontrolne przepro
360
wadzają inspektorzy zawodowi, inspektorzy rzeczoznawcy oraz inspektorzy społeczni.
Ustawa z 8 października 1980 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 22, poz. 81) przywróciła pełną podległość NIK Sejmowi. Nakładała ona na NIK znów obowiązek przedstawiania Sejmowi uwag do sprawozdań Rady Ministrów z wykonania narodowego planu społeczno-gospodarczego i analizy wykonania budżetu państwa, a także składania Sejmowi corocznie sprawozdań ze swej działalności. W myśl ustawy konstytucyjnej NIK ma działać na zasadzie kolegialności. Jego prezesa ma powoływać i odwoływać Sejm samodzielnie. Kompetencje Rady Państwa wobec NIK, jak również organizację i sposób działania NIK, w tym zakres kontroli organizacji i związków spółdzielczych, społecznych i jednostek gospodarki nie uspołecznionej, ma określać ustawa zwykła.
Jednocześnie została ogłoszona także ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 22, poz. 82). Reguluje ona zadania i zakres działania NIK, jego organizację, w tym sprawy związane z personalną obsadą, zasady wykonywania kontroli oraz realizacji jej wyników. W myśl ustawy podstawowym zadaniem NIK jest kontrola działalności naczelnych, centralnych i terenowych organów administracji państwowej. Jeśli jest to potrzebne do wykonania tego zadania, NIK kontroluje także działalność przedsiębiorstw i zakładów, urzędów i innych państwowych instytucji. W zakresie realizacji zadań zleconych przez państwo i prawidłowości gospodarowania mieniem społecznym NIK może także kontrolować działalność organizacji i związków spółdzielczych. W zakresie określonym w ustawie może on też przeprowadzić kontrolę organizacji społecznych i jednostek gospodarki nie uspołecznionej.
Przedmiotem opisanej kontroli jest działalność gospodarcza, finansowa i organizacyjno-administracyjna kontrolowanych organów i jednostek organizacyjnych. Badając tę działalność NIK bierze pod uwagę jej legalność, gospodarność, celowość i rzetelność. NIK podejmuje kontrolę na zlecenie Sejmu, Prezydenta RP, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy. Sejm lub Prezydent może zlecić NIK przeprowadzenie kontroli wstępnej naczelnych organów państwowych. Kontrola taka polega na badaniu stanu faktycznego i dokumentów mających stanowić podstawę decyzji tego organu. Kontrola taka może być przeprowadzona także na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
Ustawa nakłada na NIK nadto obowiązek przedkładania Sejmowi, Prezydentowi i Prezesowi Rady Ministrów różnych sprawozdań i informacji. I tak p r z e d k ł a d a o n a S ej m o w i: 1) uwagi do sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu i planów finansowych, 2) sprawozdania z wyników kontroli zleconych i przeprowadzonych na wniosek oraz informacje o wynikach innych kontroli, 3) roczne sprawozdanie ze swej działalności.
Z kolei Prezydentowi przedkłada ona: 1) sprawozdania z wyników kontroli zleconych, 2) wyniki innych ważniejszych kontroli, 3) uwagi,
361
spostrzeżenia i wnioski dotyczące stanu obowiązującego prawa i zabezpieczenia mienia publicznego.
Wreszcie Prezesowi Rady Ministrów przedkłada ona sprawozdania z wyników kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz informacje o wynikach innych kontroli, a także uwagi, wnioski i informacje przedkładane Sejmowi i Prezydentowi.
Ma ona poza tym obowiązek przedstawiania właściwym instancjom organizacji politycznych, związkowych oraz zawodowych informacji problemowych o wynikach ważniejszych kontroli przeprowadzonych w zakresie objętym działalnością tych organizacji.
Ustawa określa dość dokładnie uprawnienia prawocników NIK związane z wykonywaniem kontroli. I tak mają oni prawo wstępu do pomieszczeń i innych obiektów jednostek kontrolowanych, wglądu do ksiąg, rejestrów, planów, sprawozdań oraz innych akt i dokumentów, dokonywania przesłuchań, powoływania biegłych, zwoływania narad i zabezpieczania dowodów. Jednocześnie ustawa nakłada na pracowników kontrolowanych jednostek obowiązek udzielania przedstawicielom NIK ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli. W czasie kontroli mogą oni: 1) wydawać zarządzenia doraźne, 2) zalecenia, 3) składać wnioski o podjęcie decyzji, 4) zasięgać informacji w innych jednostkach organizacyjnych oraz żądać wyjaśnień od pracowników tych jednostek, 5) brać udział w posiedzeniach kierownictwa, kolegiach i naradach organów administracji państwowej oraz organizacji i związków spółdzielczych.
Zarządzenia doraźne wydaje się w celu usunięcia nieprawidłowości i zapobieżenia niebezpieczeństwu lub szkodzie. Kierownik jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej może zgłosić do Prezesa NIK wniosek o uchylenie lub zmianę zarządzenia doraźnego. Zgłoszenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania zarządzenia doraźnego.
Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli NIK podejmuje następujące kroki:
I) występuje z wnioskami zmierzającymi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zapobieżenia im na przyszłość oraz usprawnienia działalności, która była przedmiotem kontroli;
2) opracowuje dla właściwych organów informacje dotyczące oceny przebiegu realizacji określonych zadań oraz sprawności działania organów administracji ogólnej i gospodarczej;
3) kieruje do jednostki skontrolowanej, ich jednostek nadrzędnych oraz innych zainteresowanych jednostek organizacyjnych wystąpienie pokontrolne zawierające uwagi i wnioski w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wyciągnięcia odpowiednich konsekwencji wobec osób odpowiedzialnych za powstanie tych nieprawidłowości;
4) zawiadamia organ powołany do ścigania o ujawnionym przestępstwie lub wykroczeniu albo innym przewinieniu.
362
Wymienione działania mają na celu realizację wyników kontroli. Sejmowi podlega też P a ń s t w o w a I n s p e k c j a P r a c y, powołana do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Została ona powołana ustawą z 6 marca 1981 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276, zm.: Dz.U. 1989 r. Nr 34, poz. 178). Państwowa Inspekcja Pracy składa się z Głównego Inspektoratu Pracy, okręgowych inspektoratów pracy oraz inspektorów pracy działających w ramach terytorialnej właściwości okręgowych inspektoratów pracy.
Państwową Inspekcją Pracy kieruje Główny Inspektor przy pomocy zastępców. Głównego Inspektora Pracy Powołuje i odwohzje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pracy. Zastępców Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Głównego Inspektora Pracy. Okręgowym inspektoratem pracy kieruje okręgowy inspektor pracy przy pomocy swoich zastępców. Okręgowego inspektora oraz jego zastępców powołuje i odwołuje Główny Inspektor Pracy. Statut Państwowej Inspekcji Pracy, tryb wykonywania kontroli oraz siedzibę i terytorialny zakres właściwości okręgowych inspektoratów pracy ustala Prezydium Sejmu na wniosek Głównego Inspektora Pracy.
Do zakresu działania PIP m.in. należy:
I) nadzór i kontrola przestrzegania przez zakłady pracy prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę itp.;
2) kontrola przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych i technologii;
3) analizowanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, kontrola środków zapobiegających tym wypadkom i chorobom oraz udział w badaniu okoliczności wypadków przy pracy;
4) opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy; 5) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie przestrzegania prawa pracy, w szczególności bezpieczeństwa i higieny pracy.
Nadzór nad Państwową Inspekcją Pracy sprawuje Rada Ochrony Pracy. Radę powołuje się spośród posłów, senatorów i kandydatów zgłoszonych przez Prezesa Rady Ministrów, ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych itp. oraz przez inne organizacje społeczne zajmujące się problematyką ochrony pracy. W skład Rady powołuje się także ekspertów i przedstawicieli nauki. Rada działa na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu, zatwierdzonego przez Marszałka Sejmu.
Kontrola wykonywana przez PIP jest ograniczona do spraw związanych z pracą pracowników administracji państwowej oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych, a także innych podmiotów sprawujących administrację
363
państwową. Jej przedmiotem są zatem przede wszystkim działania wewnętrzne administracji, związane z organizowaniem substratu osobowego administracji państwowej.
Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu zostały ustanowione ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr II, poz. 83). Ustanowienie tych Trybunałów było podyktowane koniecznością stworzenia takich instytucji ustrojowo-prawnych, które łącznie z gwarancjami o charakterze polityczno-społecznym zapewniłyby zgodność ustaw i innych aktów normatywnych z Konstytucją oraz określałyby zasady i formy konstytucyjnej odpowiedzialności osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe.
Organizację, zakres działania i tryb postępowania 'Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470). Do podstawowych zadań Trybunału należy:
1) orzekanie o zgodności z Konstytucją ustaw oraz dekretów zatwierdzonych przez Sejm (także ustaw przed podpisaniem ich przez Prezydenta);
2) orzekanie o zgodności z Konstytucją, ustawą lub dekretem innych aktów normatywnych (aktów ustanawiających normy prawne) wydawanych przez Prezydenta, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwowe (w tym przez b.Radę Państwa).
3) ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw na wniosek Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Generalnego (Ministra Sprawiedliwości);
4) udzielanie odpowiedzi na pytania prawne;
5) przedstawianie Sejmowi i innym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie.
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczyna się na wniosek podmiotów wymienionych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym albo z urzędu.
Z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym mogą występować: Prezydium Sejmu, komisje sejmowe i pięśćdziesięciu posłów, Prezydium Senatu, komisje senackie albo trzydziestu senatorów, Prezydent RP, Trybunał Stanu, prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rada Ministrów lub prezes Rady Ministrów, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prokurator Generalny RP. Z wnioskami mogą też występować: rada gminy lub sejmik samorządowy, właściwe naczelne organy statutowe ogólnokrajowych organizacji związkowych, organizacji międzyzwiązkowych, organizacji spółdzielczych, społeczno-zawodowych organizacji rolników indywidualnych oraz innych organizacji zawodowych, a także Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników, jeżeli kwestionowany akt
364
ustawodawczy lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania, ustalonym w przepisach prawa.
Orzeczenie stwierdzające niezgodność z Konstytucją aktu ustawodawczego prezes Trybunahz przedkłada Sejmowi, a jeżeli z wnioskiem wystąpił Prezydent RP - także jemu. Jeżeli Sejm uzna orzeczenie za zasadne, dokonuje odpowiednich zmian w akcie objętym tym orzeczeniem bądź uchyla go w całości lub części. W przeciwnym razie Sejm oddala orzeczenie Trybunału, a sprawa nim objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania przed Trybunałem. Orzeczenie Trybunału jest tu jakby wnioskiem o rozpatrzenie sprawy zgodności ustawy z Konstytucją. Ustawodawca stanął bowiem na stanowisku, że tylko Sejm jako najwyższy organ władzy państwowej jest w mocy orzec wiążąco, czy wydana przez niego ustawa (dotyczy to też dekretu zatwierdzonego przez Sejm) jest czy nie jest sprzeczna z Konstytucją. Mamy tu więc do czynienia z formą samokontroli najwyższego organu przedstawicielskiego.
Orzeczenie stwierdzające niezgodność z Konstytucją lub aktem ustawodawczym innych aktów normatywnych prezes Trybunału przedkłada organowi, który wydał akt objęty orzeczeniem. Organ ten jest zobowiązany dokonać niezwłocznie odpowiednich zmian w akcie, bądź uchylić go w całości lub części, nie później niż w terminie 3 miesięcy. W razie nieusunięcia niezgodności akt normatywny traci moc z upływem tego terminu. O utracie mocy obowiązującej aktu prezes ogłasza w organie publikacyjnym, w którym akt był ogłoszony, a gdy orzeczenie dotyczy aktu nie ogłoszonego w organie publikacyjnym - w Monitorze Polskim. W szczególnie uzasadnionych przypadkach Trybunał może zawiesić w całości lub w części stosowanie aktu z dniem ogłoszenia orzeczenia. O zawieszeniu prezes ogłasza w organie publikacyjnym, w którym akt był ogłoszony, a gdy orzeczenie dotyczy aktu nie ogłoszonego
- w Monitorze Polskim.
Powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw Trybunał ustala na posiedzeniu pełnego składu w drodze uchwały, którą ogłasza się w Dzienniku Ustaw.
Skierowane do Trybunału pytanie prawne rozpoznaje on na posiedzeniu w składzie pięciu sędziów, gdy pytanie dotyczy zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją, lub w składzie trzech sędziów, gdy dotyczy ono zgodności innych aktów normatywnych z Konstytucją. W sprawach o szczególnej zawiłości prezes Trybunału może zarządzić rozpoznanie wniosku przez Trybunał w pełnym składzie. Z pytaniami prawnymi mogą zwracać się: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz naczelne organy administracji państwowej. Wymienione organy zgłaszają pytania, gdy w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, sądowym, w sprawach o wykroczenia itp. zachodzi wątpliwość co do zgodności aktu ustawowego lub normatywnego z Konstytucją względnie aktu normatywnego z ustawą (dekretem o mocy ustawy), zawierającego przepisy prawne stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem danego postępowania. Ostateczne decyzje, wydane w ogólnym po
365
stępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, uznaje się za nieważne w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe zakończone prawomocnym orzeczeniem wydanym z zastosowaniem takiego przepisu może być wznowione w trybie i na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu sądowym. Prawomocne orzeczenia i nakazy karne w sprawach o wykroczenia podlegają uchyleniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
Członków Trybunału Konstytucyjnego wybiera i odwołuje Sejm. Trybunał tworzą: prezes, wiceprezes oraz dziesięciu sędziów. Członkiem trybunału może być ten, kto wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz posiada kwalitikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Członkowie wybierani są na lat osiem. Z pełnieniem funkcji członka nie można łączyć mandatu posła ani zatrudnienia w organach państwowych, a także innego zajęcia, które utrudniałoby pełnienie obowiązków członka Trybunału albo mogło uchybiać jego godności, bądź zachwiać zaufanie co do jego bezstronności w orzekaniu.
Właściwość, ustrój i postępowanie T r y b u n a ł u S t a n u określa ustawa z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 11, poz. 84). Do osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe ustawa zalicza:
1) Prezydenta RP,
2) osoby wchodzące w skład rządu,
3) Prezesa NIK, Prezesa NBP i Prokuratora Generalnego PRL, 4) kierowników urzędów centralnych.
Wymienione osoby odpowiadają przed Trybunałem Stanu za czyny, którymi w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sposób zawiniony, naruszyły Konstytucję lub inne ustawy (odpowiedzialność konstytucyjna). Jeżeli czyny te wypełniają również znamiona przestępstwa, a w uchwale Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej ich łączne rozpoznanie uznano za celowe, osoby te mogą także podlegać odpowiedzialności karnej przed Trybunałem Stanu.
Trybunał Stanu rozpatruje sprawę na podstawie i w granicach określonych w uchwale Sejmu. Za czyny podlegające właściwości Trybunału Stanu, o ile nie wypełniają one znamion przestępstwa, Trybunał w y m i e r z a ł ą c z n i e lub osobno następujące kary:
I) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego,
2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organizacjach społecznych.
3) utratę wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania.
366
Za czyny wypełniające znamiona przestępstwa Trybunał wymierza kary przewidziane w ustawach karnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży praw i wolności obywatelskich określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa. Powołuje go Sejm za zgodą Senatu na okres 4 lat. Zasady organizacji oraz zakres i sposób działania Rzecznika reguluje ustawa z IS lipca I987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z I991 r. Nr 109, poz. 470). Rzecznik jest w swej działalności niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Jego podstawowym zadaniem jest badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, zobowiązanych do przestrzegania i realizacji praw obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji i innych przepisach prawa, nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik powinien podjąć działanie z chwilą powzięcia wiadomości wskazującej na naruszenie praw i wolności obywatela. Ponadto powinien on podjąć działanie na wniosek obywatela oraz ńa wniosek organu organizacji politycznej, samorządowej, zawodowej, spółdzielczej lub innej organizacji społecznej.
Po zapoznaniu się z wnioskiem Rzecznik może "podjąć sprawę", poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości albo nie "podjąć sprawy". Podejmując sprawę Rzecznik może: 1) samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, 2) zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, 3) zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części.
Prowadząc samodzielnie postępowanie Rzecznik ma prawo zbadać sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt sprawy prowadzonej przez organ administracji państwowej lub organizacji społecznej (w tym spółdzielczej, zawodowej i społeczno-zawodowej), samorządu lub innej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sąd, prokuraturę lub inny organ ścigania, w końcu zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii.
W niektórych sprawach Rzecznik ma ograniczone możliwości działania. Na przykład w art. 13 ust. 2 ustawa o Rzeczniku stanowi, że w sprawach objętych tajemnicą państwową udzielanie informacji lub uniemożliwianie Rzecznikowi wglądu do akt następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej.
Po zbadaniu sprawy Rzecznik powinien:
I) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia praw i wolności obywatela;
2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw i wolności obywatela; w wystąpieniu
367
formułuje on opinie i wnioski co do sposobu załatwienia sprawy, a także może żądać wszczęcia postgpowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W wypadku, gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań;
3) zwrócić się bezpośrednio do organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa;
4) żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi;
5) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu;
6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi;
7) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach;
8) Wnieść rewizję nadzwyczajną do każdego prawomonocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach.
Poza określonymi wyżej sposobami załatwienia sprawy Rzecznik może ponadto wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych, a także do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją, albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Niezależnie od tego może on przedstawiać właściwym organom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności obywateli i usprawnienia trybu załatwienia ich sprawy.
Organ lub instytucja, do których zwróci się Rzecznik, obowiązane są z nim współdziałać i udzielać mu pomocy. Między innymi są one zobowiązane do udzielania żądanych informacji i wyjaśnień oraz udostępnienia akt i dokumentów (w zakresie określonym w ustawie).
Co roku Rzecznik przedstawia Sejmowi sprawozdanie ze swej działalności i uwagi o stanie przestrzegania praw i wolności obywateli. Jest ono podawane do wiadomości publicznej. Nadto może on przedstawiać Prezydium Sejmu określone sprawy wynikające z jego działalności. Z drugiej strony Prezydium Sejmu może zwrócić się do Rzecznika z wnioskiem o podjęcie czynności w określonej sprawie oraz o złożenie inforznacji na temat określonej sprawy.
Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, którego organizację reguluje statut nadany mu przez Prezydium Sejmu na wniosek Rzecznika.
368
Administrację państwową k o n t r o 1 u j ą t a k ż e s ą d y. W kontroli administracji państwowej największą rolę odgrywa s ą d a d m i n i s t r acyjny oraz sąd ubezpieczeń społecznych. Tylko te sądy są bowiem powołane wyłącznie do kontroli legalności działania administracji państwowej i do uchylania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Pozostałe sądy kontrolują administrację państwową okazjonalnie, tj. przy okazji rozpatrywania sprawy cywilnej lub karnej w celu wydania wyroku na żądanie uprawnionego podmiotu (wnioskodawcy, powoda, oskarżyciela publicznego).
Podstawą prawną kontroli administracji państwowej przez s ą d y p ow s z e c h n e są w zasadzie przepisy prawa cywilnego lub karnego, a nie prawa administracyjnego, jak w przypadku kontroli sądu administracyjnego i ubezpieczeń społecznych. Orzeczenia sądu powszechnego nie mają też wobec aktów administracji państwowej takiej mocy, jak orzeczenia sądu administracyjnego lub ubezpieczeń społecznych. Na przykład stwierdzenie nielegalności aktu administracyjnego wiąże tu z zasady jedynie sąd rozpatrujący i ma znaczenie tylko dla rozstrzygnięcia danej sprawy cywilnej lub karnej. Toteż niekiedy kontrolę sądów powszechnych nazywa się kontrolą pośrednią, a kontrolę sądów administracyjnych - bezpośrednią.
S ą d a d m i n i s t r a c yj n y został utworzony ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). W skład NSA wchodzą: prezes, wiceprezesi, prezesi ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezesa oraz wiceprezesów powołuje i odwołuje Prezydent RP po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego NSA. Sędziów powołuje Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Sędziowie w zakresie orzekania są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Nadzór nad działalnością NSA w zakresie orzekania sprawuje SN przez:
1) rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń tego sądu, 2) ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej; 3) podejmowanie uchwał zawierających odpowiedzi na pytania prawne. NSA działa w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych. NSA działający w Warszawie orzeka w sprawie skarg na decyzje administracyjne wydane przez naczelne i inne centralne organy administracji oraz w sprawach skarg na decyzje wydane przez organy administracji państwowej mające siedzibę na terenie województw, na które rozciąga się jego właściwość terytorialna. Ośrodki zamiejscowe NSA orzekają w sprawach skarg na decyzje organów administracji państwowej mających siedzibę na terenie pozostałych województw.
NSA orzeka w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia, a także w sprawach skarg na niewydanie w terminie decyzji administracyjnej. Po wejściu w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym NSA nadto orzeka w sprawach skarg na uchwałę organu gminy i rozstrzygnięcie nadzorcze oraz stanowisko organu określone w ustawie o samorządzie terytorialnym (art. 216a k.p.a.). Orzekanie w tych sprawachjest
*4 - Polskie prawo administracyjne 369
uzależnione od spełnienia różnych warunków określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na przykład orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne może odbywać się tylko w zakresie określonym w art. 196 k.p.a..
Ponadto według kodeksu skargę na decyzję administracyjną można wnieść do sądu dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym (chyba że skargę wnosi prokurator) i pod warunkiem, że właściwy organ nie wszczął postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowienia postępowania. Sąd nie będzie mógł orzekać nadto w sprawach skarg wniesionych przez nieuprawnione podmioty (zob. art. 197 k.p.a.), wniesionych po terminie; nie uzupełnionych przez skarżącego w wyznaczonym terminie.
Sąd administracyjny jest upoważniony jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części albo do stwierdzenia nieważności bądź niezgodności decyzji z prawem. Jeżeli sąd uważa zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem
- skargę oddala. Orzecznictwo sądu administracyjnego w tym zakresie ma zatemwyłącznie charakter kasacyjny.
Gdy przedmiotem postępowania jest sprawa niewydania decyzji przez organ, sąd administracyjny, gdy uzna skargę za uzasadnioną, zobowiązuje organ do wydania decyzji w określonym terminie. Sąd może też zwrócić uwagę organowi administracji państwowej, a w razie potrzeby organowi wyższego stopnia, na rażące zaniedbanie obowiązków przy załatwianiu spraw.
Sąd administracyjny jest nadto zobowiązany do zawiadamiania właściwego organu o stwierdzeniu w toku postępowania sądowego istotnego uchybienia w pracy organu administracyjnego oraz wadliwości lub niezgodności z ustawą przepisów aktu wykonawczego, stanowiącego podstawę wydania decyzji.
S ą d U b e z p i e c z e ń S p o ł e c z n y c h stanowi dziś odrębną jednostkę organizacyjną sądu powszechnego. Tworzy ją Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia na podstawie art. 17 prawa o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138). Minister może utworzyć bądź wspólną jednostkę organizacyjną dla rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych), bądź odrębne jednostki organizacyjne, właściwe wyłącznie ds. z zakresu prawa pracy (sąd pracy) lub wyłącznie ds. z zakresu ubezpieczeń społecznych (sąd ubezpieczeń społecznych).
Do roku 1985, tj. do wejścia w życie ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z tego samego dnia o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 20, poz. 85 i 86), sprawy należące do sądu ubezpieczeń społecznych należały do okręgowych sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, działających na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych. Zastąpiły one Trybunał Ubezpieczeń Społecznych oraz okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych
370
utworzone jeszcze przed wojną na podstawie ustawy z 28 lipca 1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych.
Sądy ubezpieczeń społecznych rozpatrują odwołania od decyzji w sprawach o świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. Przez świadczenia pieniężne należy tu rozumieć przewidziane w przepisach emerytury, renty inwalidzkie lub rodzinne, dodatki do emerytury lub renty, świadczenia rentowe z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, zasiłki pogrzebowe, zasiłki rodzinne, chorobowe lub połogowe i inne wynikające ze stosunku ubezpieczenia społecznego, jak również świadczenia pieniężne wynikające z odrębnych systemów emerytalnych i rentowych oraz świadczenia odszkodowawcze z tytułu wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową lub służbą w policji albo w służbie więziennej.
W przeciwieństwie do NSA, sądy ubezpieczeń społecznych są kompetentne nie tylko do uchylania zaskarżonego orzeczenia, lecz także do jego zmiany w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy. Sędziami sądu ubezpieczeń społecznych są sędziowie sądów powszechnych. Prawo o ustroju sądów powszechnych wymaga jednak, aby do orzekania w sądach ubezpieczeń społecznych wyznaczać sędziów (i ławników) szczególnie obeznanych z problematyką spraw pracowniczych, celami ubezpieczenia i potrzebami ubezpieczonych. Zasady i tryb wyznaczania sędziów do tego sądu ma określać Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Pracy i Spraw Socjalnych.
K o 1 e g i u m d o s p r a w w y k r o c z e ń kontroluje administrację państwową w większości przypadków pośrednio. W sposób bezpośredni kontroluje tylko wówczas, gdy przedmiotem postępowania jest wykroczenie popełnione przez pracownika administracji państwowej. Taką sytuację przewiduje na przykład ustawa z 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Według art. 29, każdy kto uchyla się od kontroli albo niezgodnie z prawdą informuje o wykonaniu wniosków pokontrolnych, podlega karze aresztu do 3 miesięcy albo karze grzywny. Podobnie przedstawia się sytuacja wówczas, gdy kolegium orzeka w sprawach, które były już przedmiotem postępowania mandatowego prowadzonego przez funkcjonariusza policji lub innej instytucji państwowej. Kolegium rozpatruje wtedy sprawę na wniosek funkcjonariusza (po odmowie przyjęcia mandatu przez sprawcę wykroczenia) i kontroluje jego zasadność, a więc i działanie funkcjonariusza w postępowaniu mandatowym.
W pozostałych sprawach kolegium dokonuje kontroli już wyraźnie w sposób pośredni. Idzie tu o sprawy, które dotąd nie były rozpatrywane przez funkcjonariusza innego organu oraz nie są związane z zachowaniem się pracownika administracji państwowej. Tutaj kontrola będzie też miała charakter okazjonalny. W trakcie rozpatrywania sprawy może bowiem dojść do oceny prawidłowości postępowania administracji, ale nie musi.
Ustawa z 20 maja 1971 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nakłada na kolegium nie tylko obowiązek ustalenia sprawcy
24* 3 71
wykroczenia oraz zastosowania wobec niego przewidzianych w kodeksie środków karnych i wychowawczych, lecz także obowiązek ujawnienia okoliczności sprzyjających popełnianiu wykroczeń oraz zawiadomienia instytucji państwowej lub społecznej (bądź organu powołanego do sprawowania nad nią nadzoru) o stwierdzonych w toku postępowania istotnych uchybieniach w czynnościach tej instytucji, sprzyjających naruszeniu prawa lub zasad współżycia społecznego.
3. Kontrola wewnętrzna
Zgodnie z przyjętymi wyżej ustaleniami przez koritrolę wewnętrzną należy rozumieć kontrolę sprawowaną przez podmioty należące do systemu jednostek organizacyjnych administracji państwowej. Kontrolę tę może zatem wykonywać pracownik administracji państwowej, jednostka organizacyjna urzędu administracyjnego, zakładu lub innej instytucji, organ pomocniczy któregoś organu administracji państwowej, wreszcie sam organ administracji państwowej - centralny lub terenowy. Co więcej, administracja państwowa jest nie tylko podmiotem tej kontroli, lecz także jej przedmiotem. Oznacza to, że jeden pracownik kontroluje drugiego pracownika, jedna jednostka organizacyjna kontroluje inne jednostki organizacyjne itp.
Sprawowanie kontroli może być wyłączną lub główną funkcją, zadaniem pracownika lub jednostki organizacyjnej, a nawet organu administracji państwowej. Mówimy wtedy, że pracownik, jednostka organizacyjna bądź organ wykonuje k o n t r o 1 ę i n s t y t u c j o n a 1 n ą. Sprawowanie kontroli może być także ściśle związane z wykonywaniem innych zadań, funkcji bądź może stanowić tylko część zadań, kompetencji danego organu i jego urzędu. Kontrola jest bowiem integralną częścią administrowania oraz ściśle wiąże się z wieloma innymi funkcjami składającymi się na ów proces: nadzorem, kierowaniem, koordynacją, planowaniem. Taką kontrolę niekiedy nazywa się kontrolą funkcjonalną lub niesamoistną.
W konkretnym przypadku często trudno jest ustalić bez dodatkowych założeń, czy mamy do czynienia z kontrolą organizacyjnie wyodrębnioną, instytucjonalną, czy też z kontrolą związaną z wykonywaniem innej funkcji, podstawowej dla danej instytucji, a więc z kontrolą niesamoistną. Np. swego czasu Biuro Kontroli w Urzędzie Rady Ministrów było jednostką wyodrębnioną w Urzędzie Rady Ministrów, lecz nie z tego Urzędu; nie stanowiło więc ono jednostki organizacyjnej równorzędnej wobec Urzędu Rady Ministrów. Patrząc na pracę Urzędu Rady Ministrów z zewnątrz, czynności Biura Kontroli przedstawiają się już jako czynności podejmowane obok innych czynności, niekiedy wobec nich pomocnicze, uzupełniające. Podobnie jest w niektórych wydziałach urzędów administracji terenowych. Z zasady powołuje się w nich wewnętrzne jednostki organizacyjne - oddziały lub referaty bądź samodzielne stanowiska pracy dla sprawowania nadzoru i kontroli. I tu
372
patrząc na wydział od wewnątrz mamy do czynienia z odrębną jednostką organizacyjną, natomiast patrząc nań z zewnątrz, z pozycji terenowego organu administracji państwowej, tylko z zadaniami danego wydziału.
Dlatego też dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z kontrolą instytucjonalną, nie wystarczy stwierdzić, że pracownik lub jednostka organizacyjna wyłącznie lub przede wszystkim sprawuje kontrolę, lecz nadto trzeba sprawdzić, czy podlega bezpośrednio organowi administracji państwowej (chyba że pracownik ów zajmuje stanowisko organu administracji państwowej lub owa jednostka organizacyjna ma status takiego organu). W przypadku urzędów administracyjnych oznacza to, że kontrolę instytucjonalną będą pełnić tylko te jednostki organizacyjne (pracownicy zajmujący samodzielne stanowiska pracy), które są usytuowane na pierwszym szczeblu podziału organizacyjnego urzędu.
W literaturze przedmiotu kontrolę wewnętrzną dzieli się też na podstawie innych kryteriów. I tak na przykład biorąc pod uwagę rzeczowy i terytorialny zasięg tej kontroli, rozróżnia się kontrolę m i ę d z y r e s o r t o w ą i w ewnątrzresortową oraz ogólnokrajową i lokalną.Zkoleibiorąc pod uwagę przedmiot kontroli, wyróżnia się kontrolę g o s p o d a r c z ą i finansową oraz kontrolę działalności organizacyjno- a d m i n i s t r a c yj ń ej bądź kontrolę działalności podejmowanej w typowych dla administracji formach działania - a więc kontrolę aktów generalnych, administracyjnych, umów i porozumień albo kontrolę czynności prawnych i faktycznych itp. Dla prawa administracyjnego duże znaczenie będzie mieć nadto podział, który wyróżnia wewnątrz szeroko rozumianej administracji kontrolę niezawodową.
Niżej zostaną przedstawione niektóre zagadnienia kontroli międzyresortowej i wewnątrzresortowej, a także kontroli niezawodowej, realizowanej wewnątrz administracji państwowej.
a. Kontrola migdzyresortowa
Mogą ją wykonywać zarówno specjalistyczne jednostki instytucjonalnej kontroli zawodowej, jak i niektóre instytucje powołane do wykonywania w zasadzie innych rzeczowo określonych zadań. Wyspecjalizowane jednostki instytucjonalnej kontroli można podzielić na dwie grupy: pierwszą stanowią organy o pełnym zakresie międzyresortowym, drugą - o ograniczonym zakresie międzyresortowym.
Do pierwszej grupy organów między innymi należy Główny Inspektor Kontroli Skarbowej, podporządkowany Ministrowi Finansów.
Do drugiej grupy można zaś zaliczyć:
- Państwową Inspekcję Handlową, podległą Ministrowi Przemysłu i Handlu; w terenie są utworzone okręgowe inspektoraty PIH podporządkowane głównemu Inspektoratowi PIH;
- Państwową Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, pod
373
ległą Ministrowi Rolnictwa; organami tej inspekcji są: Główny Inspektorat oraz 17 okręgowych delegatur, obejmujących swym zasięgiem działania od 2 do 4 województw;
- Inspekcję Nasienną podległą Ministrowi Rolnictwa; organami tej inspekcji są: Centralny Inspektorat oraz okręgowe inspektoraty.
Przykładem instytucji sprawujących kontrolę międzyresortową, a powołanych w zasadzie do innych zadań, może być każdy organ administracji państwowej o kompetencjach ogólnych i koordynacyjnych, a więc zarówno Rada Ministrów, jak i każdy naczelny organ administracji państwowej o charakterze funkcjonalnym lub sprawujący koordynację międzyresortową w określonych gałęziach gospodarki narodowej (zob. uchwałę RM Nr 57 z 23 maja 1983 r. w sprawie wykonywania kontroli przez organy.administracji państwowej, M.P. Nr 22. poz.124; zm. M.P.1984 Nr 23, poz.112), organ założycielski przedsiębiorstwa państwowego bądź rada nadzorcza powołana przez ten organ na podstawie ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, Główny Urząd Statystyczny kontrolujący legalność, terminowość i rzetelność sprawozdawczości statystycznej w jednostkach gospodarki i administracji państwowej, Urząd Patentowy kontrolujący stosowanie i upowszechnianie wynalazków oraz prawidłowość działalności licencyjnej, Wyższy Urząd Górniczy, do którego kompetencji należy m.in. kontrola eksploatacji podziemnych, odkrywkowych i uzdrowiskowych zakładów górniczych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kontrolujący m.in. prawidłowość ustalania emerytur, rent oraz zasiłków, ich wymiaru, wydawania zwolnień lekarskich itd.
W kontroli administracji państwowej i samorządu terytorialnego może także uczestniczyć p r o k u r a t u r a. Do tej funkcji po raz pierwszy powołano ją w 1950 r. Do nowelizacji ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 31, poz. 138; z 1989 r. Nr 4, poz. 24) ustawą z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 20, poz. 121) kontrola administracji państwowej była traktowana przez ustawę jako szczególnie ważne zadanie prokuratury, równorzędne pozostałym. Początkowo nosiła ona nazwę nadzoru prokuratorskiego, a od 1957 r. do ostatniej noweli - prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa. W kolejnych ustawach pojawiały się też coraz liczniejsze przepisy poświęcone zakresowi, środkom i przedmiotowi kontroli prokuratury. Nowela z marca 1990 r. uchyliła większość tych przepisów, a w miejsce pojęcia "prokuratorska kontrola przestrzegania prawa" wprowadziła zwrot "udział prokuratora w innych postępowaniach".
W praktyce prokuratorska kontrola przestrzegania prawa była uważana za działalność uboczną i nietypową dla prokuratury. Z biegiem lat prowadzona też była w coraz węższym zakresie i z coraz mniejszym przekonaniem o jej celowości. Niemniej jednak jej rola w zapewnieniu przestrzegania prawa przez administrację niższych szczebli w pewnych okresach była znaczna, szczególnie w latach, kiedy nie było możliwości zaskarżenia do sądu decyzji administracyj
374
nych, a prokuratura była w stanie uniezależnić się od partyjno-państwowych ośrodków decyzyjnych w typowych sprawach.
Obecnie prokuraturę stanowią: Prokurator Generalny, podlegli mu pierwszy zastgpca, zastępcy Prokuratora Generalnego, prokuratorzy w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Funkcje Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości.
Według znowelizowanej ustawy nadal podstawowym zadaniem prokuratury jest "strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw". W celu wykonania tego zadania prokuratura została wyposażona w różne kompetencje. Poza sprawowaniem funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, prowadzeniem lub nadzorowaniem postępowania przygotowawczego w sprawach karnych, wytaczaniem powództw oraz udziałem w postępowaniu sądowym stosunków pracy i ubezpieczeń społecznych, nadzorem nad wykonaniem wyroków w sprawach karnych, postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności czy prowadzeniem badań w zakresie przestępczości - do o b o w i ą z k ó w p r o k u r a t u r y należy m.in. podejmowanie środków zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach, zaskarżanie do sądów niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu przed NSA, opiniowanie projektów aktów normatywnych, a także współdziałanie z organami i instytucjami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa, itd.
Pozycję oraz prawa i obowiązki prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy. Ustawa o prokuraturze wyposaża prokuratora w prawo żądania nadesłania lub przedstawienia akt i dokumentów oraz pisemnych wyjaśnień, w prawo przesłuchiwania świadków, zasięgania opinu biegłych, a także w prawo przeprowadzania oględzin. Z prawa tego prokurator może skorzystać w celu wyjaśniania sprawy będącej przedmiotem postępowania, w którym bierze udział (albo udział taki planuje), oraz jeżeli wymaga tego ochrona praworządności.
Przedmiotem prokuratorskiej kontroli są także akty normatywne. Świadczy o tym uprawnienie Prokuratora Generalnego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz jego udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także jego obowiązek rozpatrywania wystąpień obywateli, organów, instytucji i organizacji społecznych w sprawach należących do kompetencji tegoż Trybunału. Przed wystąpieniem do Trybunału o stwierdzenie zg,odności z prawem aktu normatywnego wydanego przez naczelny lub centralny organ administracji państwowej Prokurator Generalny powinien wystąpić o zmianę lub uchylenie aktu do organu, który go wydał.
375
Odpowiednie uprawnienia mają także pozostali prokuratorzy. I tak, jeżeli prokurator powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury stwierdzi, że uchwała organu samorządu terytorialnego lub rozporządzenie terenowego organu administracji są niezgodne z prawem, powinien zwrócić się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo skierować wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego właściwy prokurator może także wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie.
b. Kontrola wewnątrzresortowa
Wykonują ją, z jednej strony, upoważnieni pracownicy, wszyscy kierownicy wewnętrznych jednostek organizacyjnych, główny księgowy itp., a z drugiej strony wyodrębnione jednostki organizacyjne i pracownicy zajmujący stanowiska pracy utworzone wyłącznie dla wykonywania kontroli. Pierwsza grupa podmiotów wykonuje tzw. kontrolę funkcjonalną, druga zaś kontrolę instytucjonalną.
W administracji k o n t r o 1 a fu n k cj o n a 1 n a jest związana ze wszystkimi rodzajami i formami działalności. Ogólne zasady i tryb jej przeprowadzenia regulują przepisy uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1983 r. w sprawie wykonywania kontroli przez organy administracji państwowej (M.P. Nr 22, poz. 124; zm. M.P. z 1984 r. Nr 23, poz. 112). Jeżeli przedmiotem tej kontroli są działania wywołujące bezpośrednie skutki prawne w sferze zewnętrznej, podstawę, sposób i zasięg tej kontroli regulują przepisy rangi ustawowej. Przykładem mogą być przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określające przebieg i zakres postępowania odwoławczego oraz przepisy ustawy z 6 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, określające postępowanie i obowiązki organów wydających akty normatywne, mające na celu objęcie kontrolą wszystkich wydanych przepisów prawnych. Jeżeli natomiast przedmiotem tej kontroli będą działania wewnętrzne administracji, z reguły będzie ona zdeterminowana przez przepisy uchwały RM z 23 maja 1983 r. w sprawie wykonywania kontroli przez organy administracji państwowej oraz inne przepisy nieustawowe, bliżej określające zadania i sposób ich wykonywania przez służbowych przełożonych oraz wyższe organy powołane do kierowania organami niższymi, podporządkowanymi.
W administracji gospodarczej i w pozostałych wyspecjalizowanych działach administracji państwowej kontrola funkcjonalna przebiega na ogół podobnie. W jednostkach prowadzących działalność gospodarczą największe znaczenie mieć będzie kontrola gospodarcza i finansowa (uchwała Rady Ministrów nr 187 z 12 maja 1959 r. w sprawie rewizji finansowo-księgowej państwowych jednostek organizacyjnych - M.P. Nr 58/59, poz. 278 z późn. zm.; uchwała Nr 210 z 23 sierpnia 1973 r. w sprawie głównych księgowych i dyplomowanych biegłych księgowych oraz badania i zatwierdzania rocznych
376
sprawozdań finansowych państwowych jednostek organizacyjnych - M.P. Nr 37, poz. 226. z późn. zm.).
K o n t r o 1 ę i n s t y t u c j o n a 1 n ą w administracji ogólnej pełnią wyodrębnione i wyspecjalizowane jednostki organizacyjne. Swego czasu taką kontrolę pełnił także organ administracji państwowej - Minister Kontroli Państwowej i jego terenowe urzędy kontroli. Jak wiemy, ta koncepcja kontroli upadła w I957 r. Później próbowano do niej wrócić w latach siedemdziesiątych. Znalazło to wyraz w nadaniu Prezesowi NIK statusu naczelnego organu administracji państwowej. Obecnie kontrolę instytucjonalną pełnią tylko wewnętrzne jednostki organizacyjne urzędów administracyjnych lub zakładów i innych instytucji. Jest to zatem kontrola pod względem prawnym niesamodzielna, dokonywana w imieniu organu administracji państwowej, przy którym jest ona usytuowana i na rzecz tego organu (ewentualnie organu zakładu lub instytucji). Przykładem takiej jednostki kontrolującej szczebla centralnego może być Biuro Kontroli w Urzędzie Rady Ministrów. Zadania takiej jedno= stki określają bliżej regulaminy organizacyjne poszczególnych urzędów, zakładów lub instytucji.
Kontrola instytucjonalna w administracji gospodarczej (resortach gospodarczych) jest sprawowana przede wszystkim przez istniejące w poszczególnych ministerstwach wyodrębnione komórki organizacyjne w postaci zespołów lub wydziałów o różnych nazwach, a niekiedy także departamentów. Podobnie jest na niższych szczeblach organizacyjnych. Na przykład w byłych zjednoczeniach istniały wyodrębnione komórki rewizji; w większości zjednoczeń były to wydziały rewizji gospodarczej lub wydziały kontroli. W p r z e d s i ę b i o r s t w a c h natomiast z reguły są powoływane działy kontroli zakładowej lub co najmniej stanowisko pracy kontrolera zakładowego. W latach siedemdziesiątych podjęto wysiłki nad stworzeniem jednolitego systemu kontroli wewnątrzzakładowej. System ten obejmował kontrolę funkcjonalną i instytucjonalną istniejącą w danym zakładzie (uchwała Rady Ministrów Nr I 91 z I 0 września I 971 r. w sprawie resortowej kontroli działalności gospodarczej państwowych jednostek organizacyjnych - M.P. z I977 r. Nr 37, poz. I 85).
c. Kontrola niezawodowa (społeczna)
Pracownicy administracji państwowej oraz organizacje społeczne zrzeszające pracowników państwowych także mogą przeprowadzać kontrolę w administracji państwowej. Jeżeli bowiem pracownicy będą kontrolować sprawy wchodzące w zakres działania organu, na którego rzecz zarachowuje się ich pracę oraz jeżeli kontrola ta nie będzie wchodzić do ich zakresu czynności (związanych z zajmowanym stanowiskiem), wówczas będziemy mieć do czynienia wyraźnie z kontrolą niezawodową przeprowadzaną wewnątrz administracji państwowej. Ogólną podstawę prawną dla tej kontroli stanowią przepisy kodeksu pracy, przewidujące m.in. obowią
377
zek dbania o dobro zakładu pracy przez każdego pracownika oraz ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214; z 1984 r. Nr 35, poz. 187; z 1988 r. Nr 19, poz. 192) nakładające na urzędników państwowych m.in. obowiązek ochrony interesu państwowego oraz doskonalenia funkcjonowania swego urzędu, a także przepisy innych pragmatyk służbowych przewidujące podobne obowiązki.
Taką kontrolę mogą przeprowadzać również organizacje społeczne istniejące w ramach administracji państwowej, zrzeszające pracowników tej administracji, niezależnie od działalności, dla której zostały utworzone. W szczególności idzie tu o zakładowe organizacje związkowe oraz rady pracownicze działające na podstawie ustawy z 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277; z 1988 r. Nr 11, poz. 84; z 1989 r. Nr 20, poz. 105) oraz ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, a także o organy powołane do orzekania o karach za przewinienia popełnione przez pracowników urzędu, zakładu lub instytucji (a więc organy, w skład których wchodzą pracownicy wymienionych jednostek organizacyjnych, powołani przez kierownika lub wybrani przez samych pracowników), przewidziane np. w wyżej wymienionej ustawie o pracownikach urzędów państwowych albo ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179).
Literatura
O.Bujkowa, J.Jagielski, J.Lang: Kontrola administracji, Wyd. UW Warszawa 1986. Rzecznik Praw Obywatelskich, praca zbiorowa pod redakcją L.Garlickiego. Instytut Wydawniczy
Związków Zawodowych, Warszawa 1989 r.